ARC/02/4


 

22ª CONFERENCIA REGIONAL PARA ÁFRICA

EL CAIRO, EGIPTO, 4-8 DE FEBRERO DE 2002

EL APOYO DE LA FAO A LA "NUEVA ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DE ÁFRICA": CUESTIONES DE RECURSOS DE TIERRAS Y AGUAS Y DESARROLLO AGRÍCOLA

Índice


a) La tierra y el agua: dos piedras angulares
b) Riego

c) Regulación del agua y mejoramiento de tierras en las zonas de secano menos favorecidas  

a) Inversión privada
b) Gasto público
c) Asistencia oficial para el desarrollo
d) Consecuencias
e) Paradoja

a) Antecedentes
b) Enfoque propuesto
c) Resultados provisionales


 

I. INTRODUCCIÓN

1. La "Nueva Asociación para el Desarrollo de África"(NADA), puesta en marcha en octubre de 2001, se basa en "Una Nueva Iniciativa Africana" adoptada por la Organización de la Unidad Africana (OUA) en Lusaka, Zambia, en julio de 2001, para promover la recuperación y el desarrollo económicos en África durante los próximos 15 años. El crecimiento y el desarrollo se conseguirán prestando atención a cinco sectores prioritarios, entre los que se incluye la agricultura. Aunque la intención es promover un desarrollo equilibrado y sostenible mediante acciones complementarias en estos sectores relacionados entre sí, la agricultura será sin duda el sector productivo dominante en el que se basará el crecimiento global. Con el fin de aumentar el crecimiento agrícola hasta los niveles necesarios, se prevé incrementar la inversión en el mejoramiento de tierras y aguas, entre otros medios para fomentar la producción y la productividad. La asociación establece un proceso para evaluar con más detalle las necesidades de los cinco sectores prioritarios, comenzando por el plano nacional para pasar seguidamente a los planos regional y continental.

2. La finalidad del presente documento es apoyar la Nueva Asociación para el Desarrollo de África en lo que concierne a la agricultura, especialmente en el ámbito del mejoramiento de tierras y aguas y la intensificación de la producción. Se analiza la aparente contradicción entre la necesidad imperiosa de aumentar la inversión en el mejoramiento de tierras y aguas con miras al desarrollo, como se prevé en la NADA, y el descenso o la estabilización efectivos de la inversión en estas esferas. A fin de responder a esta cuestión, se esboza un procedimiento que pueden aplicar los gobiernos para formular hipótesis relativas a la inversión de cada país en el mejoramiento de tierras y aguas y la intensificación de la producción. Al situar la agricultura en el contexto de la economía rural, el procedimiento tiene también en cuenta las necesidades de inversión en la comercialización y la elaboración, así como en elementos de la infraestructura rural. De este modo proporciona un instrumento controlado por los países para cuantificar los costos y beneficios de la inversión en el sector, que ayuda a comprender cómo influye esa inversión en el desarrollo y el crecimiento sostenible, con lo que se refuerzan los argumentos a nivel nacional en favor de un aumento de las asignaciones financieras a la agricultura.

3. Las necesidades de inversión agrícola se determinarán de forma más precisa y realista mediante la utilización en los países del procedimiento basado en información actualizada. Una ventaja evidente de este procedimiento es que los países africanos controlarían el proceso y los resultados, lo que haría que los productos obtenidos fueran más creíbles para posibles asociados en el desarrollo y donantes de ayuda.

II. LA NUEVA ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO DE ÁFRICA

4. En la `Nueva Asociación para el Desarrollo de África'1 (NADA), este continente ha esbozado una línea de acción para su recuperación y desarrollo económicos. El objetivo a largo plazo es "erradicar la pobreza en África y encaminar a los países africanos, tanto individual como colectivamente, hacia el crecimiento y el desarrollo sostenibles, deteniendo de ese modo la marginación de África en el proceso de mundialización; y promover la función de la mujer en todas las actividades".

5. La NADA hace hincapié en que los africanos están resueltos a configurar su propio futuro mediante opciones deliberadas de desarrollo, la potenciación de la capacidad de acción y la autosuficiencia. Se pide a los asociados en el desarrollo que complementen estos esfuerzos creando unas condiciones justas y equitativas que propicien la aceleración de la participación efectiva de África en la economía y la política mundiales.

6. Las metas que han de alcanzarse mientras se persigue el objetivo general son conseguir una tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) superior al 7 por ciento anual durante los 15 próximos años y lograr que el continente alcance los objetivos internacionales convenidos en lo que concierne al desarrollo2. Esto implica la consecución del objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre para 2015.

7. El crecimiento y el desarrollo se conseguirán prestando atención prioritaria a cinco sectores:

8. Se hace hincapié en la agricultura como el sector productivo dominante que constituye la principal fuente de medios de subsistencia e ingresos para la población rural de África. Se fomentarán la productividad y el crecimiento agrícolas para satisfacer las necesidades de los países y con fines de exportación mediante una variedad de medidas entre las que se incluyen la mejora del aprovechamiento de tierras y aguas y de la seguridad en la tenencia de la tierra, la potenciación de los sistemas de financiación rural, una comercialización más eficaz, la reducción de la tendencia del gasto público a privilegiar a la población urbana, el perfeccionamiento de la conservación y el almacenamiento, la mejora de la investigación y la extensión, la promoción de la función de la mujer y la resistencia a la fatiga de los donantes en la agricultura. Se promoverá la capacidad de la agricultura para contribuir al desarrollo mediante una producción más diversificada y una elaboración de productos agrícolas con valor añadido.

9. La NADA establece un propuesto para elaborar propuestas más concretas, incluidas evaluaciones de las necesidades del sector que avanzan gradualmente del plano nacional al regional y continental. Se espera recibir asistencia de países desarrollados e instituciones multilaterales para acelerar la ejecución del programa.

III. ARGUMENTOS EN FAVOR DE LA INVERSIÓN

10. El crecimiento agrícola es más importante para África que para cualquier otro continente. Cerca del 70 por ciento de la población de África y el 80 por ciento aproximadamente de los pobres del continente viven en zonas rurales. Estas personas dependen de la agricultura y de las actividades rurales no agrícolas para obtener sus medios de subsistencia y son cada vez menos capaces de satisfacer sus necesidades básicas de alimentos conforme aumenta la presión demográfica sobre la tierra, escasean o se degradan los recursos de tierras y aguas y se estabiliza la productividad agrícola. En África la agricultura es actualmente la actividad rural más importante. Constituye como promedio el 30 por ciento del producto interno bruto total en el África subsahariana (con exclusión de Sudáfrica) y más del 40 por ciento en un tercio de todos los países. Las agroindustrias, que dependen a su vez del crecimiento agrícola, aportan otro 20 por ciento del producto interno bruto y el 25 por ciento aproximadamente del total de los ingresos rurales. La agricultura y la economía rural representan el 67 por ciento del empleo y el 40 por ciento de las exportaciones. El aumento de la productividad de las actividades agrícolas y no agrícolas influirá notablemente en la tasa de crecimiento de la mayoría de los países africanos durante los 15 próximos años. Un incremento del crecimiento agrícola y rural puede ayudar a afrontar la degradación del medio ambiente al facilitar la transformación tecnológica necesaria para aumentar el rendimiento agrícola de manera sostenible, reduciendo de ese modo la presión sobre los ecosistemas frágiles (Banco Mundial, 2001).

11. El aumento de la productividad agrícola es fundamental para el crecimiento, la distribución de los ingresos, la mejora de la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza en las economías rurales. El incremento de la producción agrícola mejora los ingresos de los agricultores, genera empleo en las explotaciones agrícolas y hace bajar los precios de los alimentos, lo cual reduce la pobreza ya que los pobres suelen gastar del 60 al 70 por ciento de sus ingresos en alimentos. Estudios recientes indican que el aumento de los ingresos agrícolas, que estimula la demanda de los bienes y servicios ofrecidos por el sector de las pequeñas empresas, tiene efectos aún más importantes sobre la pobreza rural. Allí donde la mano de obra es abundante, el crecimiento agrícola tiene importantes efectos multiplicadores sobre los ingresos y el empleo en la economía local no agrícola. Cuando se producen estos grandes efectos multiplicadores, el cambio tecnológico en la agricultura puede generar nuevos e importantes ingresos no agrícolas para los sectores pobres de la población (Mellor, 2000; FIDA, 2001).

a) La tierra y el agua: dos piedras angulares

12. La tierra y el agua son los recursos naturales básicos que posibilitan la agricultura, la producción de alimentos y el desarrollo rural en la mayoría de los países. Son también factores de producción igualmente importantes, cuya asociación con tecnologías apropiadas y factores conexos, como la mano de obra, la inversión y las instituciones, aumenta su productividad. Esta afortunada asociación ha permitido que la producción agrícola mundial crezca más deprisa que la demanda en aumento, a pesar de la menor disponibilidad de recursos de tierras y aguas por habitante. Para que esta tendencia continúe, el aumento de la producción tendrá que proceder principalmente de una producción intensificada, puesto que el incremento general de la superficie de las tierras de cultivo sólo podrá contribuir en forma limitada. Por consiguiente, la disponibilidad de tierra y agua es fundamental para el desarrollo, la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza.

13. La FAO estima que entre 1995/7 y 2030 el 75 por ciento aproximadamente del crecimiento previsto de la producción agrícola en el África subsahariana provendrá de la intensificación, en forma de aumento del rendimiento (62 por ciento) y de mayor intensidad de cultivo (13 por ciento), mientras que el 25 por ciento restante se deberá a la ampliación de la superficie de las tierras de labranza. La parte correspondiente a la intensificación excederá del 90 ciento en los países con escasez de tierras del Cercano Oriente/África del norte. La intensificación de la producción tiene lugar sobre todo en tierras ya cultivadas (FAO, 2000a).

14. El mayor problema que plantea el agua no es su cantidad, sino más bien su distribución desigual y su ordenación en el tiempo y el espacio. La combinación de una distribución desigual y una población en aumento está ejerciendo una presión cada vez mayor sobre los recursos hídricos disponibles en varios países, principalmente de África y el Oriente Medio. La creciente escasez de agua será en gran medida el resultado del rápido aumento de su demanda con fines agrícolas, industriales y domésticos. Al mismo tiempo, la posibilidad de ampliar el abastecimiento está disminuyendo en muchos países y localidades. El deterioro de la calidad del agua y de las condiciones ambientales, la degradación de las tierras de regadío, el caudal insuficiente de los ríos, la degradación de las tierras aguas arriba y las inundaciones estacionales agravarán los problemas de escasez de agua. A menos que se adopten medidas inmediatas, diversos países de África corren el riesgo de sufrir una grave escasez de agua que podría reducir la producción agrícola y limitar su uso con fines industriales y domésticos (FIDA, 2001).

15. La amenaza para la producción agrícola es especialmente grave porque ese sector es el principal usuario de agua en casi todos los países africanos, absorbiendo a menudo el 90 por ciento o más de su utilización total. Como la agricultura es el mayor consumidor de agua, con frecuencia a precios fuertemente subvencionados, la atención se centra en el riego para mejorar los niveles generalmente bajos de eficiencia en el uso del agua.

b) Riego

16. En 1995/7, la superficie total regada en los países en desarrollo ascendió a unos 197 millones de ha  (tres cuartos de la superficie regada mundial). El 74 por ciento de estas tierras de regadío se encuentra en Asia, el 14 por ciento en el Cercano Oriente/África del norte, el 9 por ciento en América Latina y el 3 por ciento en el África subsahariana. Entre 1961/63 y 1995/7, la superficie regada en los países en desarrollo aumentó a un ritmo anual del 1,9 por ciento, hasta alcanzar 197 millones de ha. Asia registró el aumento más acusado: 70 millones de ha (principalmente en la India, Pakistán y China), mientras que en el África subsahariana el aumento fue de 2 millones de ha. Se prevé que la superficie de las tierras de regadío aumentará un 0,6 por ciento al año, hasta llegar a 242 millones de ha en 2030. La inversión insuficiente y en descenso en la agricultura se refleja en este descenso de la expansión del riego.

17. El riego es fundamental para la intensificación agrícola. La agricultura de regadío, practicada en el 20 por ciento de todas las tierras de cultivo, representa el 40 por ciento de toda la producción agrícola y casi el 60 por ciento de la producción de cereales en los países en desarrollo. En los próximos decenios se estima que el 80 por ciento del crecimiento de la producción agrícola procederá de la intensificación, que en gran medida será posible gracias al riego. El 70 por ciento del aumento de la producción de cereales previsto para 2030 será atribuible al riego. Como la agricultura de secano carece de capacidad potencial para sustituir a la de regadío en una escala significativa, no existen alternativas importantes al riego cuando se afronta el desafío de satisfacer las futuras necesidades en aumento de alimentos y otros productos agrícolas en los países en desarrollo.

18. Al impulsar la productividad agrícola, el riego contribuye de manera considerable a los ingresos rurales, el empleo rural, la seguridad alimentaria, la mitigación de la pobreza y el crecimiento y desarrollo en general. También permite que los alimentos sigan siendo asequibles para los pobres. Si no se aumenta el riego, muchos países no podrán conseguir la seguridad alimentaria y reducir la pobreza. El riego orientado a los pequeños agricultores tiene efectos distributivos importantes, y la mayor parte de sus beneficios corresponden a las zonas rurales, donde viven tres cuartos de las personas pobres del mundo.

19. Las futuras inversiones en riego se destinarán principalmente a la rehabilitación, el mejoramiento y la expansión. Esta inversión suplementaria se beneficiará de los cuantiosos costos irrecuperables de los sistemas existentes, lo que permitirá obtener tasas de rendimiento más altas. La cuantía de la inversión privada que atrae en todo el mundo es una clara indicación de que el riego reporta ganancias aceptables. Actualmente existen soluciones técnicas, económicas, sociales y ambientales a casi todos los problemas causados por el riego. Por tanto, si los proyectos se atienen a un plan de inversión y unas directrices de ejecución adecuados, el riego puede constituir una baza ecológica.

20. Como el riego es uno de los principales fines a que se destina el agua, la mejora del grado de eficiencia en su utilización, actualmente bajo, liberará un gran volumen de agua que podrá utilizarse para la expansión y en otros sectores. Las técnicas de funcionamiento y gestión están mejorando el grado de eficiencia. La aplicación de los principios de la participación de los regantes, la autonomía financiera y la privatización fomentarán la viabilidad de las inversiones futuras en sistemas nuevos o ya existentes. El riego reduce el riesgo de pérdida de cultivos como consecuencia de lluvias irregulares, permite producir en zonas o épocas sin lluvias y proporciona agua para que los agricultores puedan aumentar su producción por hectárea. Hay grandes sinergias entre el riego y otras fuentes importantes de crecimiento agrícola, como los fertilizantes y las mejoras en las variedades de plantas, la zootecnia, la infraestructura y la integración en los mercados. Estas sinergias alientan a los agricultores a invertir en el mejoramiento de tierras y en otros insumos. Mediante su influencia en los ingresos agrícolas, el riego tiene efectos multiplicadores sobre los ingresos no agrícolas, contribuyendo a la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza.

c) Regulación del agua y mejoramiento de tierras en las zonas de secano menos favorecidas

21. Las estrategias de desarrollo agrícola que hacen hincapié en la agricultura de regadío han aumentado la producción de alimentos y han estimulado el crecimiento económico. Al mismo tiempo, extensas zonas de tierras de secano menos favorecidas sufren las consecuencias del abandono y quedan rezagadas en su desarrollo económico. Esas tierras se caracterizan por un potencial agrícola bajo, debido a menudo a suelos deficientes, laderas escarpadas y períodos vegetativos breves, así como a lluvias reducidas e irregulares, pero también porque el abandono las ha condenado a tener una infraestructura limitada, unas instituciones débiles y un acceso insuficiente a los mercados. Conforme crece la densidad de población sin que aumente en la misma medida la producción, se agravan la inseguridad alimentaría y la pobreza y tiende a producirse una degradación generalizada de los recursos de suelo y agua.

22. En esas zonas viven el 60 por cierto aproximadamente de los pobres, que suelen pertenecer a poblaciones indígenas políticamente marginadas y a grupos de personas desplazadas o inmigrantes (FIDA, 2001). No hay perspectivas inmediatas o a plazo medio de que vayan a dejar esas zonas para ser absorbidos en otros sectores de la economía. Estas zonas ecológicamente vulnerables merecen una atención prioritaria, ya que constituyen una parte importante de los recursos de tierra del mundo. El 40 por ciento de la superficie terrestre de África consiste en tierras áridas, de las que el 70 por ciento aproximadamente están degradadas o sometidas a una intensa degradación. Además, las zonas abruptas y montañosas que cubren el 21 por ciento aproximadamente de la masa terrestre desempeñan funciones importantes como cuencas hidrográficas. La degradación de la tierra y la reducción de la cubierta vegetal contribuyen a la pérdida de diversidad biológica y a la disminución de la capacidad de intercambio de carbono.

23. Aunque sólo sea por motivos de desarrollo y medio ambiente, será necesario prestar más atención a las zonas menos favorecidas al establecer las prioridades en materia de política e inversión pública. En algunos casos, la ampliación de la superficie cultivada puede contribuir al aumento de la producción agrícola. Sin embargo, en muchas zonas menos favorecidas, las crisis sociales y ambientales son ya frecuentes, y requieren en ocasiones de gobiernos y donantes más inversión en socorro que en desarrollo. Hay datos que indican que las inversiones estratégicas en el desarrollo económico de las zonas menos favorecidas puede ser más rentable que el socorro, incluso en un período de tiempo relativamente breve (Owens y Hoddinott, 1998). El aumento de la inversión pública en tecnología e infraestructura en las zonas menos favorecidas puede tener mayores rendimientos marginales que inversiones adicionales comparables en la agricultura de regadío (Fan y Hazzell, 1997). Estrategias de ordenación como por ejemplo el fomento integrado de cuencas hidrográficas han demostrado que la inversión en esas zonas puede producir rendimientos aceptables permitiendo al mismo tiempo alcanzar el doble objetivo del crecimiento de la productividad y el alivio de la pobreza.

24. Invertir en un proyecto de fomento de tierras o aguas no es invertir en un único aspecto; es invertir en toda una gama de elementos como por ejemplo prácticas agrícolas, nutrientes y variedades de plantas, recursos humanos, aumento de la infraestructura y políticas favorables. Esto no significa que deba reducirse la inversión pública en las zonas de regadío y en las de secano con alto potencial, sino que debe haber un mayor equilibrio en las inversiones entre las zonas de regadío y las menos favorecidas, ya que la rehabilitación y/o el ulterior fomento de estas últimas puede beneficiar al gran número de personas pobres que viven en ellas. La cuantía de la inversión pública económicamente justificable en cualquier localidad dependerá de los beneficios sociales netos derivados del crecimiento de la productividad, la reducción de la pobreza y la contención de la degradación del medio ambiente.

25. Las esferas en las que es necesario invertir en las zonas rurales comprenden la mejora de la salud y la enseñanza, la infraestructura y la producción agrícola, en diferentes combinaciones y de manera integrada. Los sistemas agrícolas en las zonas menos favorecidas suelen incluir el cultivo mixto y otras prácticas que contribuyen a la conservación del suelo, los nutrientes y el agua. Por consiguiente, aunque la mejora de los productos básicos es importante para las zonas menos favorecidas, cada vez está más extendida la opinión de que los mayores aumentos de la productividad tendrán que proceder de una mejora de las prácticas de ordenación de los recursos naturales y unas tecnologías adaptadas a las circunstancias ecológicas, sociales y económicas de las comunidades rurales. Las técnicas de mejoramiento de tierras y fomento integrado de cuencas hidrográficas han dado resultados alentadores y deberían ser elementos fundamentales de las estrategias de desarrollo en las zonas de secano menos favorecidas de muchos países. Estas inversiones pueden tener una tasa de rentabilidad económica aceptable, con beneficios directos para los participantes. Cuando la evaluación tiene plenamente en cuenta sus efectos sociales y ambientales, su rentabilidad puede ser superior a la de otras inversiones agrícolas. No obstante, dado que la escasez de agua limita el potencial de producción de casi todas las zonas menos favorecidas, su contribución a la producción de cereales para consumo humano y a la seguridad alimentaria en general seguirá siendo relativamente modesta en la mayoría de los países. Las zonas de regadío de alto potencial continuarán siendo el granero de casi todos los países en desarrollo.

IV. EL DESCENSO DE LA INVERSIÓN Y SUS CONSECUENCIAS

26. Está muy extendida la idea de que la inversión orientada a aumentar la capacidad productiva de la agricultura entraña bienes materiales, difusión de conocimientos científicos y tecnológicos, fomento del capital humano y acumulación de capital social. El capital es uno de los principales factores que determinan el crecimiento agrícola. Su ausencia o escasez limita el crecimiento. Crear un entorno favorable a la inversión para aumentar el nivel de productividad y llevar a cabo los cambios estructurales necesarios es uno de los principales desafíos en lo que concierne a las políticas. Todo el entorno normativo e institucional debe ser propicio a la inversión por parte de los agentes privados, en particular los agricultores.

a) Inversión privada

27. Más de la mitad de la inversión en la agricultora y actividades afines en los países en desarrollo se realiza en las explotaciones agrícolas. En su mayor parte, reviste la forma de mano de obra familiar para las labores de desbroce, explanación y abancalamiento de la tierra, riego y drenaje, creación de huertos y aumento del número de animales. La parte correspondiente a la inversión privada en riego es superior a la mitad de la inversión total, especialmente si se tiene en cuenta que unos 70 millones de ha de tierras, de un total de 264 millones de ha, cuentan con sistemas privados de riego no convencionales que quedan fuera del control de los gobiernos.

28. La inversión privada (interna y externa) en los países en desarrollo casi se quintuplicó entre 1990 y 1997. Aunque los datos sobre la inversión privada interna son escasos, es probable que cualquier aumento de esta índole haya sido considerablemente inferior en la mayoría de los países africanos debido a sus niveles muy bajos de ingresos y ahorros. Además, los países pobres tienen dificultades para atraer la inversión extranjera directa porque sus mercados financieros están insuficientemente desarrollados y los posibles inversores se enfrentan con un alto riesgo a largo plazo. Durante el período susodicho, África solo recibió el 1 por ciento aproximadamente de todas las inversiones extranjeras directas en el mundo y el 4 por ciento de las inversiones extranjeras directas destinadas a los países en desarrollo. La inversión pública en la agricultura sigue siendo pues fundamental para la mayoría de los países africanos.

b) Gasto público

29. Los datos utilizables sobre el gasto y la inversión públicos en la agricultura africana son escasos. Hay indicios de que, desde el decenio de 1990, el volumen de los recursos públicos asignado a la agricultura ha sido constantemente bajo en relación con las dimensiones del sector y su contribución a la economía. En casi todos los países africanos, el sector recibe menos del 10 por ciento del gasto público (ordinario y en inversión), aunque representa del 30 al 80 por ciento del producto interno bruto. Tampoco en los países donde el nivel de hambre es elevado el gasto público en la agricultura guarda relación con la importancia del sector.

30. En general, el gasto público en la agricultura ha sido inferior a las transferencias directas e indirectas de ingresos del sector al gobierno y al resto de la economía. Unos recursos públicos insuficientes han limitado el desarrollo de los bienes públicos rurales (como por ejemplo, infraestructura, instituciones, servicios de apoyo, capital humano) y la capacidad de desarrollo del sector privado. Además, esas políticas han sofocado el desarrollo económico al no haber aprovechado los profundos efectos multiplicadores de un crecimiento agrícola elevado sobre el resto de la economía.

31. En aquellos casos en que la inversión pública en África ha sido elevada, su asignación ha sido en general desacertada o el presupuesto ordinario para mantenerla no ha sido suficiente.

c) Asistencia oficial para el desarrollo

32. Debido a sus bajos niveles de ingresos y ahorros, África sigue dependiendo en gran medida de recursos financieros externos a fin de sufragar el crecimiento necesario para promover el desarrollo y superar la pobreza. Casi ninguno de los países africanos han conseguido atraer un volumen satisfactorio de capital privado, en particular de inversiones extranjeras directas, por las razones ya indicadas. Si se quiere que el continente consiga el tipo de crecimiento que con el tiempo atraerá la inversión extranjera y hará menos necesaria la ayuda, los fondos oficiales para el desarrollo tendrán que aumentar considerablemente (UNCTAD, 2000).

33. Expresada en precios constantes de 1995, la asistencia oficial para el desarrollo de donantes bilaterales y multilaterales es un 8 por ciento menor que en 1990. Durante todo el decenio de 1990, la corriente de fondos dirigida a la producción agrícola primaria descendió al tiempo que se concedía mayor atención a otras esferas, en particular la protección del medio ambiente, el desarrollo rural y la infraestructura (FAO, 2000b). La proporción de la ayuda recibida por el sector agrícola, forestal y pesquero se redujo al 20 por ciento en 1987-89 y siguió descendiendo al 12,5 por ciento en 1996-98. La ayuda neta proporcionada a la agricultura a finales del decenio de 1990 ascendió a un 35 por ciento de su volumen a finales del decenio de 1980 (FIDA, 2001). La parte correspondiente al crédito agrícola en la cartera de préstamos del Banco Mundial se redujo a menos del 10 por ciento en 2000, frente a un promedio del 14 por ciento en el decenio precedente. Esta cifra fue la más baja jamás registrada, tanto en términos porcentuales como absolutos (Banco Mundial, 2000). Al mismo tiempo, el gasto en las actividades económicas que constituyen la base analítica para la asistencia al desarrollo rural en África disminuyó un 82 por ciento en el decenio de 1990, sin señales de desaceleración. Este descenso espectacular se traducirá sin duda en una nueva reducción de los préstamos y de la calidad de los proyectos en los próximos años.

d) Consecuencias

34. La insuficiente atención prestada a la agricultura y la economía rural ha tenido graves consecuencias para África. Comparaciones de los resultados globales de diversos continentes en los cuarenta últimos años indican que África es el único de ellos en que la producción agrícola por trabajador ha disminuido. En 1997, 34 de los 49 países africanos (el 70 por ciento) producían menos alimentos por habitante que un decenio antes. La productividad agrícola por trabajador en el continente se ha estabilizado desde 1990 en unos 375 dólares EE.UU. (en dólares constantes de 1995). Esta cifra es un 12 por ciento menor que en 1980. La diferencia entre lo que se produce y lo que se necesita se está ampliando.

35. La baja productividad es el resultado de una escasa inversión en factores que la promueven, como por ejemplo riego, utilización de fertilizantes y otros insumos comprados y mecanización. Sólo entre el 4 y el 7 por ciento de las tierras de cultivo en África son de regadío, lo que representa menos del 20 por ciento del potencial teórico, frente al 13 por ciento en América Latina y el Caribe, que es una región con una densidad de población y una dotación de recursos similares. La insuficiencia de la inversión en el mejoramiento del suelo ha ocasionado una extracción excesiva de nutrientes a través de la producción agrícola (Scherr, 1999). La degradación del suelo en los 50 últimos años ha limitado considerablemente la productividad y el crecimiento del rendimiento de las tierras de cultivo en África (Oldman, 1998).

36. El capital social de África por hectárea de tierra agrícola en 1988-92 equivalió a un sexto del de Asia y a menos de un cuarto del de América Latina (UNCTAD, 1998). La capitalización insuficiente lleva consigo la falta de competitividad de los productos africanos en los mercados mundiales. Desde 1970, África ha sufrido pérdidas en su cuota de mercado mundial por lo que respecta a sus exportaciones agrícolas, en particular productos como el maní, el cacao y el café.

37. La agricultura escasamente desarrollada está asociada con la inseguridad alimentaria y la pobreza. En la actualidad, más de 180 millones de personas en África (un tercio de la población total) no comen lo suficiente para llevar una vida sana. En el Cuadro 1 se muestran las proyecciones más recientes de la FAO sobre las tendencias de la subnutrición en África y en el Cercano Oriente/África del norte.

Cuadro 1. Proyecciones sobre las tendencias de la subnutrición.

 

1990-92

1997-99

2015

2030

1990-92

1997-99

2015

2030

 

Porcentaje de la población

Millones de personas

África subsahariana

35

34

22

15

168

194

184

165

Cercano Oriente/África del norte

8

9

8

6

25

33

38

35

Fuente: Agricultura: hacia 2015/30, Informe técnico provisional, FAO, 2000.
El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2000, FAO, 2001.

38. Estas proyecciones muestran que desde 1992 (período de referencia para el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación) no se han realizado progresos en la reducción del número de personas subnutridas en ninguna de las dos regiones. Debido al crecimiento demográfico y si se mantiene el volumen actual de inversión en la agricultura, el número total de personas hambrientas se mantendrá prácticamente constante hasta 2015, antes de descender hacia 2030. Esta tendencia dista mucho de la que sería necesaria para alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre para 2015. Los datos ocultan diferencias entre países dentro de las regiones. Por ejemplo, en el África subsahariana seis países han realizado progresos importantes en la seguridad alimentaria, mientras que en otros la situación es peor que en cualquier otro período de los tres últimos decenios. Estos últimos países tendrán que conseguir tasas de crecimiento extraordinariamente altas si quieren alcanzar el objetivo de la CMA.

e) Paradoja

39. Al perseguir los objetivos establecidos en la NADA para la agricultura, los países africanos se enfrentan con una contradicción flagrante. Existen pruebas concluyentes de que no será posible conseguir el desarrollo, la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza sin un rápido crecimiento de la agricultura, y se reconoce en general que para ello es necesario aumentar la inversión en recursos que promueven la productividad, como por ejemplo la tierra y el agua. Sin embargo, los recursos financieros que los gobiernos y los asociados en el desarrollo destinan a la agricultura y al mejoramiento de tierras y aguas siguen siendo desproporcionadamente escasos en relación con la importancia que tienen, y están disminuyendo. Esta paradoja ha sido señalada en repetidas ocasiones, sin efectos aparentes.

40. Se ha explicado de diversos modos el descenso de la inversión en la agricultura, la tierra y el agua. La baja inversión en el mejoramiento de tierras y aguas, especialmente riego, se ha atribuido a los altos costos de explotación que contribuyen a la baja rentabilidad de la inversión, los efectos sociales y ambientales negativos, especialmente en el caso de grandes sistemas, el uso ineficaz del agua y la falta de sostenibilidad en lo que respecta a la financiación y la organización debido a un funcionamiento y una gestión deficientes. Es necesario hacer mayores esfuerzos para corregir conceptos erróneos sobre los costos y beneficios de la inversión en el mejoramiento de tierras y aguas. Sin embargo, otra forma tal vez más eficaz de empezar a resolver la paradoja de la inversión insuficiente y en descenso en la tierra y el agua es demostrar con mayor claridad los efectos de esa inversión sobre los resultados deseados en relación con el desarrollo.

V. EVALUACIÓN DE LAS NECESIDADES DE INVERSIÓN EN TIERRAS Y AGUAS

a) Antecedentes

41. La utilización de coeficientes macroeconómicos sólo proporciona una información aproximada, especialmente en el caso de los países en desarrollo, porque los datos son escasos y a menudo poco fidedignos. Por otra parte, no da una idea del carácter de las relaciones entre inversión y desarrollo, o entre las inversiones que hacen los agricultores, por ejemplo para aumentar su capital social de tierra, agua y otros factores de producción conexos, y las actividades que contribuyen en gran medida a aumentar la producción. Poner de manifiesto la relación que existe entre la inversión y los resultados agrícolas es una tarea compleja porque son muchos los factores que influyen en la eficacia de dicha inversión. Hay pocos registros sistemáticos de las inversiones realizadas hasta ahora, y en pocas proyecciones se han examinado las repercusiones de la inversión en que debe basarse cualquier supuesto relativo al crecimiento agrícola (FAO, 1996).

42. La FAO ha estimado en 180 mil millones de dólares EE.UU. la inversión bruta total en la agricultura que sería necesaria cada año en los países en desarrollo para alcanzar el objetivo de la CMA de reducir a la mitad el número de personas que sufren hambre para el año 2015. Esta cifra incluye tanto la inversión en la producción agrícola primaria como en el almacenamiento, la elaboración y la infraestructura de apoyo. En ese mismo estudio se demuestra que si las tasas anteriores de inversión anual se mantuvieran hasta 2015, quedarían un 12 por ciento por debajo de las necesarias para alcanzar el objetivo de la CMA en el caso de todos los países en desarrollo y un 38 por ciento en el caso del África subsahariana (FAO, 2001). Aunque puede que estas estimaciones a largo plazo sean útiles para atraer la atención de los políticos y la opinión pública hacia esa cuestión, los planificadores, los donantes y los inversores en los países necesitan información más cuantitativa sobre la inversión en la agricultura y sus probables efectos a corto plazo a nivel nacional.

43. Teniendo en cuenta la falta de información más concreta, los presupuestos nacionales que se presentan para financiar la agricultura se basan con demasiada frecuencia en generalidades sobre la contribución de la agricultura al desarrollo y los supuestos efectos que puede tener el gasto en agricultura sobre la consecución de objetivos de desarrollo tales como las tasas de crecimiento económico. Aunque puede que estas generalidades y suposiciones sean válidas, siguen siendo poco convincentes para los representantes de los organismos nacionales encargados de asignar unos recursos presupuestarios escasos a los distintos sectores económicos. Es necesario que los argumentos en favor de la inversión en la agricultura se basen en un análisis riguroso que permita comprender mejor las relaciones que influyen en los probables efectos de la inversión en factores que promueven la productividad, como son la tierra y el agua. Un mejor conocimiento de estos vínculos posibilitaría una asignación más racional de los fondos tanto entre los sectores como dentro del sector agrícola.

b) Enfoque propuesto

44. Fundamento. Se ha establecido un procedimiento que podrían aplicar los gobiernos para formular hipótesis relativas a la inversión de cada país en el mejoramiento de tierras y aguas y en la intensificación de la producción. Al situar la agricultura en el contexto de la agricultura rural, este procedimiento tiene también en cuenta las necesidades de inversión en la elaboración y comercialización, así como en elementos de la infraestructura rural. De este modo proporciona un instrumento controlado por los países para cuantificar los costos y beneficios de la inversión en el sector, que ayuda a comprender cómo se relaciona esa inversión con los objetivos concretos de desarrollo, reforzando de este modo los argumentos a nivel nacional en favor de un aumento de las asignaciones financieras a la agricultura.

45. El procedimiento se ha concebido a fin de evaluar la inversión requerida para obtener el incremento de producción con el que habría que cubrir las mayores necesidades de alimentos previstas en los países, pero no permite resolver la cuestión de si esas necesidades pueden o no traducirse en una demanda efectiva, y cómo pueden hacerlo. Se trata de un procedimiento empírico y aproximativo, pero sencillo, transparente y adaptable a las circunstancias de los países, por lo que no caben interpretaciones erróneas de la exactitud y fiabilidad de los resultados obtenidos. Este procedimiento tiene la ventaja, respecto de otros enfoques de alcance mundial, de que permite a los gobiernos comprobar las relaciones que existen entre la inversión en una serie de factores seleccionados que contribuyen al desarrollo y los objetivos de desarrollo elegidos, como por ejemplo el crecimiento y el déficit de alimentos. Por consiguiente la atención se centra en el intento de demostrar cómo la inversión en la agricultura influye en el desarrollo, en lugar de dar por supuesto que es esto lo que ocurre. El procedimiento puede adaptarse a las circunstancias y elecciones de cada país seleccionando el objetivo de desarrollo preferido, incluyendo las esferas de inversión que más probablemente influirán en ese objetivo y aplicando los costos unitarios específicos del país en cuestión para cada una de las esferas de inversión. No prescribe estas esferas, ni la fuente de financiación de las inversiones.

46. El principal mérito del procedimiento consiste posiblemente en que proporciona a las autoridades agrícolas un instrumento para cuantificar los probables costos y beneficios de la inversión en el sector. Esta cuantificación - especialmente a medida que se perfeccione con el uso - servirá para reforzar los argumentos en favor de que quienes controlan las finanzas en los países, los donantes y los posibles inversores concedan más importancia a la agricultura en los debates sobre políticas y en la asignación de las inversiones. Se trata de un paso hacia un análisis relativamente detallado de los efectos de la inversión agrícola sobre determinados objetivos de desarrollo, que es una condición previa para una política realista. Permite analizar los objetivos de las políticas en función de las necesidades de inversión, aunque sea en forma relativamente rudimentaria. Un mayor conocimiento de las relaciones entre la inversión en la agricultura y los resultados de desarrollo que desean obtener los países contribuiría a detener la tendencia al descenso de la inversión agrícola.

47. Aumento de la demanda. Aplicando este enfoque, el procedimiento se utiliza a fin de estimar la inversión requerida para generar el incremento de la producción que sería necesario si se quiere conseguir el objetivo de la CMA para el año 2015, como se pone de manifiesto en la proyección relativa a la "trayectoria correcta" (que conduce al objetivo de la CMA) en el diagrama siguiente. Será preciso cuantificar las necesidades suplementarias de alimentos antes de poder establecer, con arreglo a las diversas hipótesis, las posibles inversiones para satisfacer dichas necesidades.

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Fuente: El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2001, FAO

48. La FAO expresa la demanda suplementaria de alimentos prevista como la ingesta revisada de alimentos por habitante, en kcal, que sería necesaria para que cada país alcanzara el objetivo de reducir a la mitad el número de personas subnutridas, suponiendo que el objetivo de la CMA se aplica a cada país y que la modalidad de consumo de calorías por habitante sigue siendo la misma que en el año de referencia (1995/1997)3. Esta mayor ingesta diaria de calorías por habitante (consumo) y el tamaño de la población según las proyecciones explican el aumento previsto de la demanda de alimentos a nivel nacional. Los supuestos relativos al crecimiento de la población y de los ingresos determinan si esa demanda de alimentos se traduce o no en una demanda efectiva tanto en la hipótesis de que se mantengan las condiciones habituales como en la de que se siga la trayectoria correcta.

49. Aumento de la producción interna. El aumento necesario de la producción interna se ha determinado restando las estimaciones más recientes de la FAO sobre el probable suministro de alimentos en 20154 del aumento previsto de la demanda de alimentos. La parte del aumento de la demanda que ha de provenir del aumento de la producción interna se establece manteniendo constantes los coeficientes de autosuficiencia indicados en Agricultura: hacia 2015/30. De este modo se supone que las importaciones netas de productos alimenticios aumentarán al mismo ritmo que la producción interna. El aumento de las necesidades de producción varía según las hipótesis de planificación correspondientes a cada país. No se tienen en cuenta las intervenciones actuales en materia de políticas e inversión, que podrían tener una notable repercusión en la producción interna (por ejemplo, prioridad concedida en Ghana a la producción de arroz).

50. Aumento del rendimiento y ampliación de la superficie cultivada. La ampliación de la superficie cultivada (de secano y regadío) y el aumento del rendimiento permitirían obtener el incremento necesario de la producción en cada país. En la hipótesis del mantenimiento de las condiciones habituales se utilizaron los factores de crecimiento de la producción agrícola indicados en Agricultura: hacia 2015 (aumento del rendimiento y ampliación de la superficie cultivada) para cada uno de los 34 cultivos. Se supone que el aumento de los fertilizantes aplicados contribuirá también a mejorar el rendimiento. Como la utilización de fertilizantes en África es baja, los agricultores sólo obtendrán mayores rendimientos globales a nivel nacional cuando dicha utilización resulte más rentable. Esto significa que el aumento de la demanda de alimentos ha de hacerse efectivo, que el aumento del suministro de alimentos ha de derivarse sobre todo de la producción interna y que la mejora de la respuesta a los fertilizantes, para la cual es condición previa invertir en la fertilidad del suelo, ha de convertirse en realidad.

51. Inversión. Para establecer la relación entre el aumento de la producción y la inversión, se propone una lista de bienes de equipo que contribuyen a la producción agrícola, elaborada por la FAO. Estos bienes comprenden los recursos e insumos necesarios para la producción agrícola primaria, servicios de comercialización y elaboración y otros factores del desarrollo rural, como por ejemplo la infraestructura. No se ha tomado ninguna medida directa en lo que concierne a la inversión en la elaboración y transferencia de tecnología debido a la dificultad de establecer una base para su estimación en el conjunto de África. Por consiguiente, cada país podrá, si lo desea, optar por añadir la investigación y la extensión a la lista de bienes de capital que contribuyen al desarrollo agrícola.

c) Resultados provisionales

52. Cuando la producción suplementaria que se requiere para alcanzar el objetivo de la CMA se expresa como porcentaje de la producción prevista en 2015, los resultados indican que 7 países africanos habrían de producir para ese año hasta un 10 por ciento más de alimentos, 27 países entre un 10 y un 25 por ciento y 12 países más del 25 por ciento. El aumento de la producción para conseguir el objetivo establecido, con arreglo a las hipótesis formuladas, parece ser considerable en la mayoría de los países. Para lograr este aumento de la producción es necesario incrementar la superficie de tierras de secano y regadío.

53. Teniendo en cuenta la evaluación de las necesidades, para conseguir ese aumento de la producción se necesita una inversión suplementaria: 21 países habrían de invertir en el fomento de tierras y aguas hasta un 25 por ciento más, 14 países entre un 25 y un 50 por ciento y 11 países más del 50 por ciento, si esa inversión se expresa como parte de la inversión total suplementaria en el sector primario (producción agropecuaria). Estas cifras comprenden la inversión de los sectores público y privado, incluidos los agricultores. Hay que destacar que estos resultados son provisionales y aproximativos.

VI. CONCLUSIÓN

54. Los argumentos en favor de la inversión en la agricultura, especialmente en el mejoramiento de tierras y aguas en África, son evidentes. Se estima que en los próximos decenios cerca de tres cuartos del crecimiento previsto de la producción agrícola en el África subsahariana provendrán de la intensificación, y el cuarto restante de la ampliación de la superficie de las tierras de cultivo. El riego es fundamental para la intensificación de la agricultura, y también se necesitan más inversiones en las tierras y la agricultura de secano en las zonas menos favorecidas, donde vive la mayoría de la población rural pobre. Aunque la información es escasa, hay indicaciones de que en África la inversión en la agricultura, la tierra y el agua ha disminuido o, en el mejor de los casos, se ha estabilizado.

55. En estas circunstancias, se propone un doble enfoque para reforzar los argumentos en favor de la inversión en la agricultura:

 

Bibliografía


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World Bank. 2001.Africa Rural Development Strategy; Vision to Action Update, (Draft, February, 2001). Washington, D.C.

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1 La Nueva Asociación para el Desarrollo de África, octubre de 2001

2 Reducir a la mitad la proporción de personas que viven en la extrema pobreza entre 1990 y 2015; inscribir en escuelas primarias a todos los niños en edad escolar para 2015; avanzar hacia la igualdad entre el hombre y la mujer y promover la función de ésta eliminando las disparidades por razón de sexo en la inscripción en la enseñanza primaria y secundaria para 2015; reducir en dos tercios las tasas de mortalidad de lactantes y niños pequeños entre 1990 y 2015; reducir en tres cuartos las tasas de mortalidad materna entre 1990 y 2015; facilitar el acceso de todos los que necesiten servicios de salud reproductiva a éstos para 2015; aplicar estrategias nacionales de desarrollo sostenible para 2005, de manera que se invierta la pérdida de recursos ambientales para 2015.

3 Cabe señalar que la hipótesis de Agricultura: hacia 2015/30 se basa en la Evaluación de las Naciones Unidas de 1998 en lo que concierne a las proyecciones sobre población y en datos de FAOSTAT conocidos en junio de 1999. La hipótesis se está revisando actualmente y se presentará en el informe final de Agricultura: hacia 2015/30 previsto para comienzos de 2002.

4 Las estimaciones del suministro de alimentos en 2015 se presentan en Agricultura: hacia 2015/30, Informe técnico provisional, abril de 2000. Sin embargo, los datos utilizados por la FAO son objeto de una revisión constante y sólo la información específica para cada país que suministren los Estados miembros de la OUA permitirá aumentar la exactitud de las estimaciones. Éstas son sensibles, en particular, al crecimiento demográfico y, por consiguiente, son también las que se utilizan para calcular la ingesta diaria de calorías por habitante.