1. INTRODUCCIÓN

1.1. Mandato de la evaluación

15. La evaluación se realizó unos seis años después de iniciado el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) en los países. Se llevó a cabo atendiendo a una petición de los Órganos Rectores y por necesidades internas de gestión y se formuló con los dos objetivos siguientes:

1. confeccionar un informe creíble de rendición de cuentas sobre el PESA, a fin de analizar y evaluar de forma detallada su pertinencia, su eficacia en el logro de resultados y su eficacia general en función de los costos, y
2. consolidar y ampliar la base de conocimientos del PESA para el futuro aprovechando la experiencia adquirida hasta el momento, especialmente identificando nuevos elementos y los aspectos positivos y negativos.

16. El mandato (véase el Anexo 1) comprendía una evaluación general del PESA, incluida la cooperación Sur-Sur, y:

• el examen de la eficiencia e idoneidad del proceso de ejecución del programa;
• el análisis y evaluación de los logros y resultados generales;
• la evaluación de la viabilidad, sostenibilidad y posibilidad de repetir los resultados en los países participantes; y
• recomendaciones para el perfeccionamiento del programa.

1.2 Disposiciones y modalidades de la evaluación

17. La evaluación la llevó a cabo un equipo representativo de nueve consultores externos superiores y el Servicio de Evaluación de la FAO prestó apoyo operativo. El Equipo de evaluación está formado por las siguientes personas: D. S. C. Spencer (jefe de equipo, Sierra Leona), P. Spitz (jefe de equipo, misiones de Asia y África occidental, Francia), F. Anderson (Australia), M. Contijoch (México), A. Maziliauskas, (Lituania), D. Norman (EE.UU.), M. Sala (Sra.) (Finlandia), V. S. Vyas (India), y M. Zaroug (Sudán). El equipo abarcaba un amplio campo de especialización, que incluía la economía agrícola, la agronomía, la zoología, los sistemas agrícolas, el análisis de las cuestiones de género, el riego y el aprovechamiento del agua, los enfoques participativos, la evaluación y el desarrollo rural. En el Anexo 2 figura el currículum vitae resumido de los miembros del equipo.

18. El Equipo de evaluación visitó las oficinas regionales de la FAO y 12 países de cada una de las regiones en desarrollo del PESA (a saber, Bangladesh, Bolivia, Camboya, China, Ecuador, Eritrea, Haití, Mauritania, Níger, Senegal, Tanzanía y Zambia). Grupos de consultores, normalmente integrados por cuatro personas, visitaron cada uno de los países, aproximadamente durante una semana. En cada país, el Equipo de evaluación mantuvo conversaciones con el gobierno, los donantes y el personal de la FAO y visitó varias zonas de los proyectos utilizando una lista recapitulativa de puntos basada en el mandato, con el fin de facilitar su labor de investigación con los agricultores, el personal encargado de las tareas relacionadas con el desarrollo nacional y con el personal del PESA. Seis miembros¹ del equipo se reunieron en la sede de la FAO durante dos períodos distintos para redactar el informe y mantener consultas con personal de la FAO.

19. El Equipo de evaluación seleccionó los países que debería visitar basándose en una lista preparada por la FAO de 18 países que representaban a cada una de las regiones en desarrollo. En esos países, el trabajo sobre el terreno se había iniciado al menos tres años antes, sobre tres de los cuatro componentes del PESA como mínimo. Los criterios de selección permitieron tener la seguridad de que el equipo efectuaría la labor de evaluación sobre la base de una experiencia sustancial en la aplicación del PESA. Había transcurrido tiempo suficiente para que se hubieran alcanzado algunos resultados, lo que permitía al Equipo de evaluación formarse una opinión sobre las perspectivas del impacto. Sin embargo, ello supuso también que el equipo sólo llevó a cabo visitas sobre el terreno a programas que podrían no haberse beneficiado de los cambios que se han introducido en proyectos más recientes, en cuyo diseño tal vez se ha tenido en cuenta la experiencia de los países que se han visitado. Además, no fue posible observar de primera mano las dificultades de los países que por una u otra razón no habían podido ejecutar tres componentes. Para compensar esas deficiencias, el Equipo de evaluación examinó la documentación disponible y mantuvo amplias consultas con el personal de la FAO en los países, las oficinas regionales y la sede. La FAO preparó una nota informativa general y notas informativas por países para ayudar al Equipo de evaluación en su cometido. Por consiguiente, a pesar de la salvedad mencionada más arriba, el equipo confía en haber podido obtener una imagen ajustada y representativa de la forma en que ha funcionado el PESA desde el comienzo hasta el momento presente y asume plenamente la responsabilidad de este informe independiente.

20. Sin embargo, el Equipo de evaluación es consciente de que el tiempo que pasó en cada país fue relativamente breve y de que la documentación sobre el rendimiento financiero obtenido por los productores y sobre el índice de adopción de tecnologías por las familias que no participaron en las demostraciones es insuficiente. Ello ha obligado a basar la evaluación en gran medida en amplias discusiones y en la formulación de preguntas sobre el terreno en los lugares visitados.

1.3 Estructura del informe

21. En el capítulo 2 se proporciona una información básica sobre el PESA; se exponen las razones que justifican que el programa esté centrado en la seguridad alimentaria y se explica la elaboración del concepto del programa. En el capítulo 3 se abordan la planificación y el diseño de programas específicos del PESA y el proceso concreto de formulación de los proyectos. El capítulo 4 se centra en la aplicación y administración del PESA y examina la función de la FAO, la estructura organizativa y de gestión, la eficacia de las aportaciones regionales, la cooperación Sur-Sur y el papel que han desempeñado otros organismos y donantes internacionales. En el capítulo 5 se evalúan las actividades experimentales sobre el terreno en lo que respecta a la selección de las zonas de los proyectos, los beneficiarios previstos y las tecnologías que debían ensayarse. Se examina también el enfoque adoptado para realizar las actividades de campo del PESA, así como los resultados conseguidos. En el capítulo 6 se analizan los efectos del PESA sobre las políticas nacionales y la comunidad de donantes y se estudia brevemente la relación costo-eficacia del programa. Por último, en el capítulo 7 se reúne el material presentado en los capítulos anteriores, sintetizando los antecedentes y lo que a juicio del Equipo de evaluación son elementos positivos del PESA. Ésta es la base en la que se sustenta el Equipo de evaluación para proponer el enfoque que debe adoptarse en el futuro para planificar y ejecutar el PESA.

2. INFORMACIÓN BÁSICA SOBRE EL PESA

2.1 La seguridad alimentaria, eje central del programa

22. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en 1996, los Estados Miembros de la FAO se comprometieron a reducir a la mitad el número de personas malnutridas (es decir, a reducir su número a unos 400 millones). El Marco Estratégico de la FAO, aprobado en el período de sesiones de la Conferencia de 1999, reafirmó la función de la FAO para contribuir a alcanzar esa meta.

23. La malnutrición está presente en todos los países, pero si en el período comprendido entre 1996 y 1998 afectaba al 18 por ciento de la población del mundo en desarrollo en su conjunto,² esa proporción era del 34 por ciento en el África subsahariana (cifra que aumentaba al 42 por ciento en África oriental y meridional y al 50 por ciento en África central), del 31 por ciento en el Caribe y del 23 por ciento en Asia meridional.

24. En los países de ingresos bajos existe una elevada coincidencia entre el déficit nacional de alimentos y la proporción de personas subnutridas, aunque hay algunas excepciones. Por ejemplo, aunque Uganda y Viet Nam no son países deficitarios en alimentos, el 30 por ciento y el 22 por ciento de su población, respectivamente, está desnutrida. El suministro total de alimentos de que dispone un país es el factor crucial que determina la proporción de personas malnutridas. En general, el PNB per cápita tiene una mayor incidencia sobre la seguridad alimentaria que el hecho de que un país sea importador neto de alimentos.

2.2 Elaboración del concepto del programa

2.2.1 Objetivos del programa

25. El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria, denominado en ese momento Programa especial sobre producción de alimentos en apoyo de la seguridad alimentaria en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA),³ fue aprobado por el Consejo de la FAO en su 106º período de sesiones, celebrado en 1994. En el Programa de Labores y Presupuesto para el bienio 2000-2001 se señala que los objetivos del PESA son "ayudar a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos a incrementar su producción alimentaria y su productividad de forma sostenible; reducir las variaciones de la producción de un año a otro; y mejorar el acceso a los alimentos. Sus objetivos son: elevar los ingresos netos de los pequeños agricultores, crear empleo rural y reducir la pobreza prestando la debida atención a la equidad social y a la paridad hombre-mujer."

26. Todos los Estados Miembros de la FAO que tienen la condición de PBIDA cumplen los requisitos para recibir asistencia en el marco del PESA. Su número se eleva a 80 en este momento. Se ha convenido también que se puede extender el PESA a países que no sean PBIDA con otras fuentes de financiación distintas del Programa Ordinario. En el Cuadro 1 se ofrecen datos de los Estados Miembros de la FAO que son PBIDA, así como de países que no son PBIDA y han formulado la solicitud para la ejecución del PESA o en los que ya se ha puesto en marcha.

27. Al iniciarse el PESA, se analizaron las razones de la inseguridad alimentaria y la malnutrición crónicas, que son distintas de las que provocan estos problemas en las situaciones de urgencia, y se señalaron cuatro factores interrelacionados como causa y efecto de la pobreza:

• baja productividad de la agricultura, unida a limitaciones de política, institucionales y tecnológicas;
• elevada variabilidad entre estaciones y años en la producción de alimentos y de otros productos agrícolas, que frecuentemente está relacionada con la insuficiencia de agua o el control inadecuado de la misma para la producción agropecuaria;
• escasez de oportunidades de empleo agrícola y no agrícola;
• insuficiencia e incertidumbre de los ingresos, tanto en las zonas rurales como en las urbanas.

28. Si en muchos países de ingresos bajos la producción de alimentos no había aumentado al mismo ritmo que la población, las importaciones de alimentos no eran una solución viable, a causa de la falta de divisas. Por otra parte, estaba disminuyendo la ayuda alimentaria no destinada a paliar las situaciones de urgencia. La FAO ha puesto de manifiesto que en esas circunstancias, la única solución que les quedaba a los países era incrementar la producción de alimentos. En consecuencia, el PESA se centró inicialmente en los productos alimenticios básicos y se subrayó que la expansión de los cultivos se haría en función de la situación concreta de cada país y estaría orientada al mercado. Se prestó especial atención a las zonas de alto potencial y a los nuevos agricultores, que podían contribuir a superar el déficit nacional de alimentos. En 1996 se empezó a conceder más importancia a los productos hortícolas, los cultivos arbóreos, la cría de animales pequeños y la pesca, actividades que en muchos casos ofrecían las mayores oportunidades de creación de empleo y generación de ingresos y que propiciaban, al mismo tiempo, la sustitución de importaciones de mayor valor y el ahorro de divisas. El concepto del programa ha incidido cada vez más en la intervención en zonas de bajo potencial con familias deficitarias en alimentos y actualmente tiene por objeto demostrar los planteamientos adoptados en todas las zonas agroecológicas.

29. En el diseño del PESA formulado por la FAO se destacaban cuatro limitaciones:

1. falta de humedad. Excepto en las zonas más húmedas y templadas del mundo, la falta de humedad en el suelo es el factor que más influye en los resultados de la agricultura y la ganadería, pues limita los rendimientos y contribuye a la variabilidad interestacional de la producción, de manera que las tecnologías, que ofrecen la posibilidad de aumentar la productividad, resultan antieconómicas;
2. falta de acceso a tecnologías mejoradas. Una vez superados los problemas de falta de humedad, la capacidad de respuesta de las variedades, la fertilidad limitada del suelo, la incidencia de las plagas y enfermedades (tanto durante el proceso de producción como en el de almacenamiento) y la falta de capacidad y aptitud de gestión son otros tantos obstáculos importantes;
3. dependencia excesiva de un número reducido de productos. La falta de diversificación en muchos sistemas de producción expone indebidamente a los campesinos a los caprichos del clima, a las plagas y enfermedades y a las fluctuaciones de precios; determina variaciones importantes en los niveles de ingresos y la disponibilidad de alimentos a lo largo del año; contribuye a la degradación del medio ambiente; puede impedir que se aproveche la complementariedad (por ejemplo, entre la actividad ganadera y agrícola); y tiene efectos negativos sobre la dieta y la salud;
4. falta de incentivos para aumentar la producción y la sostenibilidad. Posiblemente, esto se debe a la existencia de un entorno normativo, institucional y socioeconómico negativo, que puede disuadir a los agricultores de aumentar la producción (puede tratarse de problemas relacionados con las deficiencias de los servicios agrícolas, la inseguridad de la tenencia de tierras, la inestabilidad de los precios y la ausencia de infraestructura rural o su desorganización).

30. En su concepción inicial el PESA constaba de dos fases, la Fase I (Fase Piloto) y la Fase II (Fase de Expansión). En la Fase I se afrontaban las tres primeras limitaciones mencionadas supra y en la Fase II, la atención debía centrarse en las cuestiones de política e inversión para afrontar la cuarta limitación. Ningún país ha iniciado oficialmente todavía la Fase II y se ha hecho hincapié en extender el programa piloto a un mayor número de zonas agroecológicas (es decir, Fase I Ampliada). Al mismo tiempo, se ha llegado a la conclusión de que los problemas de política deben afrontarse en el momento en que se planteen.

31. Al parecer, el PESA reconocía que existía una diferencia sustancial entre los niveles de producción conseguidos durante las demostraciones y ensayos en la explotación y los que obtenían los agricultores en su actividad normal. Las demostraciones eran consideradas como el punto de entrada y su finalidad consistía en hacer ver a los campesinos y empresarios las posibilidades y en estudiar, junto con los agricultores, en un proceso participativo permanente, los obstáculos que dificultaban la intensificación de la tecnología y de los sistemas mejorados de gestión y la forma en que podían ser superados. La Fase I del PESA comprende cuatro componentes:

1. desarrollo del potencial de aprovechamiento del agua y del riego;
2. intensificación de los sistemas sostenibles de producción agrícola, tanto en las zonas de secano como de regadío;
3. diversificación (producción de animales pequeños, especialmente aves de corral y pequeños rumiantes, para conseguir otras fuentes de ingresos); y
4. análisis de las limitaciones.

32. La cooperación Sur-Sur (CSS) comenzó en 1996 y a partir de 1998 se hicieron consignaciones específicas para este componente en el presupuesto del PESA. En este momento es un instrumento importante del programa en cuyo marco los países en desarrollo más avanzados envían técnicos y expertos a países asociados durante dos o tres años, durante los cuales trabajan en contacto directo con las comunidades rurales participantes en el programa. El número de expertos se determina caso por caso, pero la finalidad es conseguir la masa crítica necesaria.

33. La administración nacional y la integración en los programas nacionales fueron considerados elementos esenciales del PESA desde la perspectiva de la identificación nacional con el programa, la sostenibilidad y la relación costo-eficacia. Por consiguiente, no se han utilizado expertos internacionales durante períodos prolongados, excepto cuando se han proporcionado en el marco de la CSS.

34. El PESA está en proceso de ejecución en 62 países, 58 de los cuales son PBIDA. En otros 14 PBIDA se encuentra en fase de formulación o a la espera de su puesta en marcha. En el Anexo 3 se presenta de forma resumida la situación de los programas nacionales del PESA.

2.2.2 Recursos del PESA

35. Los recursos para las actividades del PESA proceden de los recursos nacionales de los países, del presupuesto ordinario de la FAO, de diferentes donantes (principalmente organismos bilaterales) y de instituciones financieras internacionales (IFI) como el Banco Mundial, así como de la asignación de personal en el marco de acuerdos CSS. El presupuesto de la FAO comprende 5 millones de dólares EE.UU. anuales de capital inicial para el PESA, que aportan todos los países como parte de su cuota de contribución. Además, los países pueden recabar financiación para proyectos concretos en el marco del Programa de Cooperación Técnica (PCT), que también se financia con cargo al Programa Ordinario. Este mecanismo se ha utilizado en particular para financiar el componente de riego. Es necesario mencionar también el proyecto WIN, que se ejecuta en tres países del PESA, y el Programa TeleFood, que otorga donaciones de hasta 10 000 dólares EE.UU. para proyectos que deben llevar a cabo las poblaciones locales. Muchos de ellos están relacionados con el PESA. En el Cuadro 2 se muestra la distribución de los fondos destinados al PESA por lo que respecta a los gastos efectivos durante el período 1995-2000. En el cuadro 3 se indican las cantidades consignadas para programas del PESA en julio de 2001. Estas cifras no son acumulativas, dado que son aplicables a períodos distintos y que una gran parte del gasto se efectuará en el futuro.

3. PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DEL PESA

3.1 Función de los asociados

3.1.1 Aspectos organizativos y función de la FAO

36. La planificación de los proyectos del PESA ha experimentado cambios importantes desde la puesta en marcha del programa. En un principio, se creó una dependencia de coordinación en el seno de la Oficina del Director General, y el propio Director General presidía un Comité de Ejecución del PESA. Dado que el PESA se orientaba principalmente a la tecnología, y más concretamente a tecnologías apropiadas para la agricultura de regadío, el personal técnico de la Organización desempeñaba una función importante. Con la expansión del PESA, se trasladó la dependencia de coordinación a la Dirección de Operaciones de Campo (TCO) en 1997 y un Comité de Ejecución del Programa Especial (SPIC), presidido por el Subdirector General del Departamento de Cooperación Técnica, sustituyó al comité inicial, aunque no se ha reunido recientemente. El propósito era que el PESA se convirtiera en un centro de coordinación de los programas de campo de la FAO en los PBIDA. Con la decisión de confiar el diseño de los proyectos de cooperación técnica, así como de los proyectos de inversión, al Centro de Inversiones de la FAO (TCI), éste pasó a ser la dependencia responsable del diseño de los proyectos del PESA. Un motivo y una justificación adicionales para involucrar desde el comienzo al TCI era que el resultado previsto de los proyectos piloto debía ser la elaboración de una estrategia nacional de inversiones en la que el TCI desempeñaría una importante función de facilitación. Además, esa fórmula hacía posible que el TCI aprovechara la experiencia adquirida en ese tipo de misiones al diseñar otros proyectos en los países. El Equipo de evaluación fue informado de que en un principio el TCI se sintió un tanto limitado por la rigidez del PESA, que, sin embargo, ha adquirido una mayor flexibilidad con el paso del tiempo (véase la sección 7.1).

37. En los documentos de la FAO se hace hincapié en un enfoque de procesos al diseñar y ultimar los proyectos. En ese proceso deben intervenir no sólo el gobierno nacional, sino también otros interesados directos, particularmente los agricultores. Una vez que se ha alcanzado un acuerdo entre el posible país hospedante y la FAO, la fase de planificación se inicia en el seno del TCI con la organización de un equipo básico integrado por personal competente de la FAO perteneciente a distintos servicios. El cometido del equipo básico es cooperar con el Comité Nacional de Formulación del Programa en el diseño del proyecto. La función del TCI concluye cuando se ha diseñado el proyecto. Como no existe un sistema eficaz de evaluación y seguimiento del PESA (véase la sección 4.1), no se obtiene la retroinformación necesaria que permita extraer enseñanzas y perfeccionar el diseño de los proyectos subsiguientes.

38. Con la tendencia a la descentralización, las oficinas regionales de la FAO y sus oficinas en los países podrían desempeñar un papel más importante. Habitualmente, esas oficinas brindan apoyo técnico en la fase de ejecución pero en general apenas intervienen en el diseño de los proyectos, aunque existen excepciones a esta norma (por ejemplo, en el caso del Ecuador).

39. El Equipo de evaluación encomia la filosofía participativa del PESA y su insistencia en la participación de los interesados en el diseño del programa. La FAO debería evitar, por tanto, intervenir de manera que pudiera dar al traste con los beneficios que se derivan de ese enfoque. El Equipo de evaluación tuvo conocimiento de una intervención de esta naturaleza en el Senegal. Después de haber permitido a las asociaciones de agricultores participar plenamente en la determinación de proyectos prioritarios mediante un prolijo proceso de consultas, la FAO hizo valer su jerarquía en el proceso de aprobación. Utilizando argumentos que el Equipo de evaluación considera poco convincentes, rechazó propuestas formuladas por las organizaciones de base (por ejemplo, la introducción de trilladoras y molinos para reducir el volumen de trabajo de las mujeres) y presionó para que se incluyeran en su lugar microhuertos y silos metálicos bastante problemáticos, en ambos casos basándose en una experiencia en América Latina. Al parecer, sólo cuando las asociaciones de agricultores protestaron se incluyó en el programa la dotación de algunos molinos y trilladoras. Aunque pueda haber justificación para incluir las tecnologías propuestas por la FAO, el proceso adoptado es contrario a los principios que defiende la Organización de participación plena y asociación con los interesados.

3.1.2 La función del país

40. En el proceso de formulación de los proyectos reseñado en las Directrices para la formulación de la Fase I del PESA se da gran prioridad a la propiedad nacional de los proyectos. Se indica con toda claridad que la responsabilidad de la formulación del proyecto es de carácter nacional (recae en el Equipo nacional de formulación del programa), en tanto que a la FAO le corresponde principalmente una función catalizadora. Al parecer, sólo algunos de los países que visitó el Equipo de evaluación (los países objeto de estudio) hicieron una aportación importante en la fase de formulación del proyecto (por ejemplo, China, el Ecuador y el Senegal). En algunos casos incluso, el documento de formulación se ultimó cuando ya había comenzado la ejecución del PESA (por ejemplo, en Bangladesh y Zambia).

41. Un requisito importante para la aplicación satisfactoria de una iniciativa del PESA es la coherencia entre la política nacional de seguridad alimentaria y los objetivos del programa. En aquellos casos en que estaba en vigor una política nacional, los países no sólo participaron más activamente en la fase de formulación, sino que ejercieron una mayor influencia en la determinación y elaboración de los componentes del PESA y en la selección de las tecnologías apropiadas (por ejemplo, en China). Asimismo, en uno de los países objeto de estudio (Ecuador) cuando menos, se conceptualizó la cuestión de la seguridad alimentaria en el marco nacional, propiciando la formulación del PESA de forma consensuada y en consonancia con la política nacional de seguridad alimentaria.

42. Sin embargo, en muchos de los países que visitó el equipo de evaluación, los gobiernos nacionales han tenido una intervención bastante pasiva en la planificación y diseño del PESA. Esto puede explicarse por uno o más de los siguientes factores:

1. indiferencia del país en relación con el objetivo de la seguridad alimentaria;
2. falta inicial de flexibilidad por parte de la FAO en el diseño del PESA, que impidió a los interesados debatir abiertamente la estructura y prioridades del programa durante la fase de formulación;
3. debilidad del país en materia institucional y de personal, que exigió que la FAO asumiera la función principal en el diseño del proyecto.

43. Una de las posibles consecuencias, sin duda importante, de que el país no participe plenamente en la fase de diseño es la escasa identificación y responsabilidad del gobierno con el PESA, que tiende a ser considerado como un proyecto de la FAO de escasa importancia, debido al reducido nivel de los recursos financieros asignados. La FAO, en lugar de encargarse de diseñar el programa, debe dedicarse a apoyar procesos institucionales, por ejemplo:

• contribuyendo al establecimiento del Equipo nacional de formulación del programa;
• facilitando expertos en caso necesario;
• colaborando en el fomento de la capacidad de planificación y formulación del proyecto;
• financiando las tareas preparatorias.

Cuando la FAO ha desempeñado esa función se han obtenido resultados muy satisfactorios (por ejemplo, en el Ecuador).

3.1.3 Función que deben desempeñar otros donantes

44. Salvo en el caso del Senegal, otros organismos internacionales se han abstenido de participar en la fase inicial de diseño. En el Senegal, el Gobierno de Italia participó en el diseño de un proyecto del PESA que luego financió (por un monto de 1,8 millones de dólares EE.UU. en un plazo de tres años, 1997-99). También brindó apoyo financiero para la puesta en marcha de las actividades del PESA en Eritrea. En general, los componentes del programa eran "propiedad" de otros donantes o eran integrados por éstos en una fase posterior. En la sección 4.5 se analiza con mayor detalle la contribución de los donantes.

3.2 Proceso de formulación de los proyectos

3.2.1 Procedimiento

45. En las Directrices para la formulación de la Fase I del PESA se hace hincapié en dos principios básicos en la formulación de proyectos del programa: la identificación nacional con el proyecto y la participación de los interesados. Habitualmente, los planes preparatorios del PESA engloban los siguientes pasos:

• establecimiento del equipo básico de la FAO integrado por personal de la sede y de la Oficina Regional correspondiente;
• misión de estudio a cargo del jefe de misión de la FAO;
• examen y aprobación por el Gobierno del informe de la misión;
• establecimiento del Comité de Dirección Nacional y del equipo nacional del PESA;
• formulación del Documento del Programa Nacional y del Plan de Actividades por el Equipo Nacional de Formulación del Programa.

46. En general, estos pasos se han dado de forma sistemática. En cambio, no siempre se han observado estrictamente dos elementos contemplados en las directrices: como se ha señalado anteriormente, no se ha prestado la debida atención a la colaboración con asociados nacionales y no se ha considerado adecuadamente la capacidad local para la puesta en práctica de las iniciativas del PESA. Esas deficiencias en el diseño del proyecto se hacen patentes una vez que ha comenzado la ejecución. En general, se han encontrado algunas deficiencias en el diseño de los proyectos:

• no contienen una evaluación realista de la capacidad institucional para llevar a término o apoyar iniciativas del PESA en el país;
• no tienen suficientemente en cuenta los conocimientos técnicos y experiencias de otros proyectos análogos de desarrollo que se han llevado a cabo en el país;
• normalmente no evalúan la justificación económica de las actividades propuestas;
• no reconocen la función esencial de las actividades de seguimiento y evaluación;
• no indican los mecanismos necesarios para asegurar la cooperación y colaboración con otras instituciones (por ejemplo, instituciones de investigación y capacitación y ONG).

47. En los países objeto de estudio, el Equipo de evaluación observó claramente la existencia de problemas relacionados con uno o varios de los puntos mencionados supra. Cuando no se evalúa adecuadamente la capacidad institucional, los proyectos tienden a ser excesivamente optimistas y/o se aplica el mismo modelo a países y regiones con un nivel diferente de desarrollo institucional. En opinión del equipo de evaluación, el primer paso en la formulación de los proyectos debería ser la evaluación de la capacidad humana e institucional. También el examen crítico de otros proyectos análogos nacionales y financiados por donantes contribuiría a mejorar el diseño del PESA y los posibles resultados de su ejecución. Además, el programa tendría mayor credibilidad si se evaluaran sistemáticamente los posibles costos y beneficios económicos y sociales. Como se indica en otra sección del informe, el Equipo de evaluación considera que la ausencia de un análisis económico sistemático es una deficiencia importante en todas las fases de los proyectos del PESA. Lo mismo cabe decir del componente de seguimiento y evaluación en el diseño de los proyectos, al que también se hace referencia en otra sección del informe. Por último, en la fase de formulación raramente se analizan y se perfilan mecanismos de colaboración con otras organizaciones nacionales (instituciones de capacitación e investigación, organizaciones de agricultores, ONG, etc.) que son importantes para reforzar los efectos de las actividades del programa. Dos excepciones en este sentido son la mención de ONG para la movilización social en Bangladesh y el caso de las organizaciones de agricultores en el Senegal.

48. Aunque el enfoque que se propugna para el diseño de los proyectos del PESA es un método de "procesos", con frecuencia se ha aplicado con excesiva rigidez y dejando poco margen para la innovación o incluso para la adaptación basada en la experiencia. Si se hubiera adoptado un sistema de marco lógico participativo y dinámico en el diseño de los proyectos, con la intervención participativa de los interesados en la determinación de los objetivos, las oportunidades y los obstáculos, y de sus posibles soluciones, así como en la propuesta de indicadores para medir variables esenciales, se podrían haber evitado algunas de las dificultades.

3.2.2 Componentes del programa

49. Los proyectos del PESA suelen constar de cuatro componentes: aprovechamiento del agua/riego, intensificación agrícola, diversificación y análisis de las limitaciones. En un principio, los componentes clave eran el riego y la intensificación agrícola. Habida cuenta de la filosofía del PESA, era lógico concentrarse en el agua. La utilización adecuada del agua permite obtener mayores rendimientos e introducir el policultivo, elementos importantes para aumentar la producción de cereales alimentarios. El agua es un elemento crucial para el desarrollo agrícola sostenible en la mayor parte del mundo, por lo cual, está plenamente justificado concentrar en el agua la atención preferente, no sólo en los proyectos del PESA, sino en una estrategia global de desarrollo agrícola. Hubiera sido, pues, razonable que desde el comienzo el programa hubiera concedido más atención a un número mayor de actividades relacionadas con el agua (por ejemplo, conservación de la humedad, aprovechamiento del agua y desarrollo de las cuencas hidrográficas) en lugar de centrarse principalmente en el riego. E incluso en lo que respecta al componente de riego, es importante tener en cuenta que el riego en las explotaciones (eje central de las actividades del PESA) está muy condicionado por la gestión del sistema en general (a un nivel más amplio que el de la explotación) y que éste puede ser el obstáculo principal, como ocurre en los países del África occidental que visitó el equipo de evaluación. Por otra parte, en el caso de algunas innovaciones introducidas en el riego en las fincas, el costo relativamente elevado de la infraestructura y el equipo determina que sean los agricultores con mayores recursos los más beneficiados.

50. La actividad de intensificación de cultivos relacionada con el componente de riego se racionaliza basándose en la necesidad de aumentar la producción. Pero la intensificación, combinada con un aprovechamiento adecuado del agua, tiene el valor adicional de incrementar la explotación de tierra (por ejemplo, dos o tres cosechas por unidad de superficie y año en lugar de una o dos). La adopción de tecnologías que no dependen del tamaño de la explotación, es decir, el empleo de fertilizantes, abono orgánico y variedades de alto rendimiento, unida a la existencia de sistemas eficientes de abastecimiento de agua, permite que el programa sea adecuado para agricultores con recursos limitados, excepto en las economías con escasez de mano de obra. Las cuestiones relacionadas con la estrategia de la intensificación se plantean tanto a nivel "meso" como "macro". Guardan relación con la capacidad del sistema de investigación de conseguir mejores variedades, con el sistema de multiplicación y distribución de semillas, con el sistema de distribución de fertilizantes, con el crédito y con la comercialización de los productos. Hay también aspectos relacionados con la política de fijación de los precios agrícolas, así como de índole más general, referentes al medio ambiente y la salud. En los documentos del PESA se señala que muchas de esas cuestiones no deben abordarse hasta que se inicia la Fase I ampliada y, por lo general hasta la Fase II. Sin embargo, si se lastra el desarrollo de la Fase I con esas limitaciones, las perspectivas de avanzar a la Fase II no serán muy alentadoras. El Equipo de evaluación considera que todos esos aspectos deberían haberse abordado simultáneamente con las actividades de demostración y con las demás actividades de la Fase I.

51. La introducción de la diversificación como componente del PESA tuvo lugar algo más tarde, tal vez porque en un principio no se concedía la atención necesaria a la seguridad alimentaria familiar como un objetivo en sí mismo (se asumía que la consecución de la seguridad alimentaria nacional comportaría la seguridad alimentaria familiar). En el caso de los agricultores faltos de recursos, especialmente los trabajadores sin tierra y los campesinos marginales, la diversificación de las actividades es esencial para conseguir un medio de sustento sostenible. En el diseño original, el componente de diversificación se concretaba en la actividad ganadera, en especial la cría de animales pequeños, pero afortunadamente, en la mayoría de los países objeto de estudio se adoptó un enfoque más flexible y los ejemplos de actividades hortícolas y acuícolas, piscicultura en arrozales y cría de aves de corral son tan numerosos como las instalaciones de ganado porcino o caprino. Estas actividades se orientan directamente a la capacidad de obtención de ingresos de las familias aquejadas de inseguridad alimentaria, si se concentran en ellas. Dado que las mujeres administran muchas de esas pequeñas empresas, este componente contribuye más que ninguna otra iniciativa del PESA a potenciar la capacidad de acción de la mujer.

52. El análisis de las limitaciones es el cuarto componente importante del PESA. En este análisis del diseño de las actividades del programa es importante señalar que en la documentación original no figuraba en la fase de diseño. Lógicamente, el Equipo de evaluación considera que el análisis de las limitaciones debe preceder al comienzo del proyecto (es decir, debe ser un elemento importante en el diseño de las actividades) y debe realizarse en diferentes momentos para poder adoptar medidas correctivas en el curso de la ejecución. Como normalmente no se ha hecho un análisis de las limitaciones antes de iniciar las actividades, al menos en los países objeto de estudio, el diseño del PESA no se ha beneficiado de este componente. Sin embargo, el análisis de las limitaciones es positivo también durante la ejecución, si como fruto de él se introducen modificaciones constructivas y útiles en las actividades posteriores. La afirmación de que el análisis de las limitaciones es particularmente pertinente en la Fase II, cuando se afronten las cuestiones normativas, no tiene en cuenta el hecho de que muchos de los obstáculos a los que se enfrentan los productores se plantean en los niveles micro o meso y que para solventarlos no siempre son necesarios cambios de política importantes. Cabe hacer otra observación importante en relación con el análisis de las limitaciones. Aunque el Equipo de evaluación tiene en cuenta que el análisis de las limitaciones fue introducido algún tiempo después de que se iniciara el PESA, tiene el convencimiento de que no debería ser considerado como un componente del programa. Todos los demás componentes guardan relación con procedimientos y medios de producción tangibles destinados a mejorar la seguridad alimentaria. En cambio, el análisis de las limitaciones es una metodología o, por decirlo con mayor precisión, un conjunto de metodologías que contribuye a determinar qué medidas deben adoptarse. Por consiguiente, aunque es un elemento importante, no debe ser considerado como un componente del programa en el sentido que se atribuye al término en el marco del PESA.

53. A nivel nacional, además de estos componentes, otras actividades han entrado a formar parte del conjunto de actividades de la Fase I del PESA. Esta tendencia a incluir un mayor número de componentes se está acentuando en los proyectos más recientes (véase la sección 7.1). Muchas de estas actividades complementarias han sido patrocinadas o apoyadas por TeleFood, otras se han introducido como proyectos adicionales del Programa de Cooperación Técnica (PCT) y otras han sido iniciadas por los propios equipos nacionales. Sin embargo, en el caso de los países objeto de estudio, se han puesto en marcha generalmente una vez que había concluido la fase de diseño del PESA. El Equipo de evaluación entiende que es más fácil que se incorporen en la fase de diseño en aquellos países en los que las actividades del programa se han puesto en marcha más recientemente (véase la sección 7.1).

54. Aunque el Equipo de evaluación reconoce que en algunos países (por ejemplo, Camboya y el Ecuador) se han sincronizado e integrado adecuadamente los diferentes componentes, lo cierto es que su integración para producir sinergias es un problema aún sin resolver. Teóricamente, los tres componentes son complementarios, pero en la práctica, salvo en el caso del agua y la intensificación, la integración entre los principales componentes ha sido escasa y en algunos casos sólo se ha producido una coincidencia geográfica limitada. Como ya se ha señalado en esta misma sección, la introducción de los distintos componentes tuvo lugar en momentos diferentes. Por ejemplo, en el proyecto de China, por lo demás un proyecto de gran solidez, la diversificación se introdujo en una fase posterior y no se integró con las actividades de aprovechamiento del agua e intensificación de cultivos en las mismas aldeas.

3.2.3 Enfoque para la ampliación e incorporación

55. En un país (el Senegal) se han ampliado las actividades de la Fase I para extenderlas al conjunto del territorio nacional. En la Fase I ampliada, los componentes se ponen en práctica en las diferentes zonas agroecológicas en la medida adecuada, y solamente uno o dos componentes se aplican en la mayoría de los lugares. Para el equipo de evaluación, esto es un exponente de una flexibilidad deseable en el diseño de la Fase I ampliada. Sin embargo, en la mayoría de los países objeto de estudio, puede señalarse como una laguna importante en el diseño la ausencia de una estrategia de "ampliación" del proyecto. Un proyecto piloto tiene como razón de ser la posibilidad de ser ampliado o repetido. El Equipo de evaluación tiene conocimiento de que en varios países se están estudiando propuestas para ampliar el número de lugares de los proyectos. Pero en muchos casos, estas propuestas consisten simplemente en la repetición de las mismas actividades en otros lugares, de manera que no es probable que se tenga en cuenta la diversidad de condiciones (biofísicas y socioeconómicas) de producción que existen en los países.

56. Uno de los principales objetivos de los proyectos piloto es "incorporar" el enfoque y el contenido del PESA, para lo cual es necesario un enfoque que tenga varias dimensiones. En esta iniciativa tienen importancia cinco grupos distintos de actores:

1. una condición inicial para este tipo de enfoque se da ya en muchos países en los que los proyectos se ejecutaron bajo la responsabilidad de la Dirección de Extensión. En la medida en que el personal de extensión está convencido del enfoque del PESA, existen posibilidades de repetirlo a condición de que se introduzcan los ajustes necesarios que se señalan en el párrafo anterior;
2. otro grupo importante al que es necesario convencer de la posibilidad de "incorporar" el PESA son los responsables de las políticas. En este punto puede ser de importancia la labor del representante de la FAO y del personal de las oficinas regionales de la Organización, pero no está claro si se les ha asignado explícitamente esta función;
3. el tercer grupo al que es necesario sensibilizar son los donantes. Como se ha indicado, la comunidad de donantes ha mostrado una gran indiferencia a este respecto, con contadas excepciones;
4. en la mayoría de las sociedades, particularmente en las sociedades abiertas, las personalidades influyentes (periodistas, intelectuales y profesionales) juegan un papel importante y es necesario convencerles de la pertinencia y eficacia de los proyectos;
5. sin embargo, el grupo más importante es el de los beneficiarios de los proyectos. Si se han beneficiado del enfoque del PESA, contribuirán, sin duda, a difundirlo.

57. Si el PESA es considerado no solamente como un programa importante, sino como un enfoque distinto y superior, debe abordarse de forma explícita la estrategia para "difundir el mensaje". Naturalmente, para ello es necesario subsanar las lagunas existentes en el diseño y ejecución y que los resultados del proyecto lo hagan merecedor de ser "ampliado" e "incorporado".

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1 Los señores Spencer, Maziliauskas, Norman y Spitz, y la señora Sala participaron en dos misiones cada uno, y el señor Vyas en una misión. Los seis participaron en la redacción del informe. Los señores Anderson, Zaroug y Contijoch tomaron parte en una misión cada uno pero no participaron en la redacción del informe.

2 Todas las cifras referentes a la subnutrición proceden de El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo (SOFI), 2001, FAO, Roma.

3 Los PBIDA se definen como aquellos países con una balanza comercial negativa en cereales y una renta per cápita que les permite optar a recibir préstamos del Banco Mundial según las condiciones de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), es decir, países cuyo PNB per cápita fue en 1999 de 1 455 dólares EE.UU. o menos.