II. VIGILANCIA DE OTROS ASPECTOS DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

A. DISPONIBILIDAD Y ESTABILIDAD DE LOS SUMINISTROS

24. En el Cuadro 4 se resumen las variaciones en los indicadores de la seguridad alimentaria mundial. Para poder vigilar y evaluar la capacidad potencial de los cinco principales exportadores de trigo y cereales secundarios de satisfacer la demanda mundial de importación de esos productos, la FAO se vale de la relación entre la suma de su producción, sus importaciones y sus existencias iniciales, por un lado, y su utilización interna total más sus exportaciones, por otro. Para el período 2001/2002, esta relación se pronosticó en 1,17, cifra ligeramente inferior a la de la campaña precedente pero cercana al promedio de los cinco últimos años. El pequeño descenso previsto de la relación con respecto a la campaña anterior estuvo motivado en gran medida por una acusada reducción de la producción total de cereales en los principales países exportadores, que se considera que compensó en parte, pero no totalmente, la contracción de la utilización interna global de cereales, así como del conjunto de las exportaciones.

25. Otro indicador de la capacidad potencial de los exportadores de satisfacer la demanda mundial de importación es la relación entre las existencias finales previstas en los principales países exportadores y la desaparición total (es decir, el consumo interno más las exportaciones). Con el fin de reflejar la dinámica de la oferta y la demanda en el comercio mundial, este indicador incluye también el arroz, junto con los cereales secundarios y el trigo.

26. En lo que respecta a este último, se había pronosticado que las existencias globales de trigo en los principales paises exportadores al final de las campañas de 2002 disminuirían en unos 11 millones de toneladas, hasta situarse en 41 millones. Este descenso se evidenció también en la notable reducción de la relación entre sus existencias globales y su desaparición total, que se redujo al 18,2 por ciento. Esta relación fue relativamente baja en comparación con el 22,2 por ciento de la campaña anterior, pero aun así considerablemente superior al promedio registrado en la segunda mitad del decenio de 1990. Sin embargo, se había previsto que los amplios suministros resultantes de las buenas cosechas obtenidas en muchos otros países, tanto de Europa como de Asia, compensarían en gran medida los efectos negativos de la reducción de las existencias en poder de los principales exportadores de trigo sobre los suministros mundiales de este cereal.

27. Las existencias de cereales secundarios en poder de los principales exportadores disminuirían también probablemente hasta situarse en 72 millones de toneladas, 9 millones de toneladas menos que en la campaña anterior. Con este volumen, se preveía que la relación entre las existencias de los principales exportadores y su desaparición total se reduciría al 16,3 por ciento, cifra considerablemente inferior al 18,4 por ciento registrado en 2000/01 pero, como en el caso del trigo, significativamente superior al nivel de finales del decenio de 1990. Esta reducción estuvo activada sobre todo por una contracción de las existencias en los Estados Unidos, a raíz de un descenso de la producción en 2001.

Fuente: FAO

1/ Pronóstico

2/ Con inclusión del trigo y los cereales segundarios.

3/ Argentina, Australia, Canadá, la CE y los Estados Unidos.

4/ China, Pakistán, Tailandia, los Estados Unidos y Viet Nam.

5/ Trigo: EE.UU. nº 2 duro de invierno; maíz: : EE.UU. nº 2 amarillo; Arroz: Tailandia quebrado (A1 Super).

6/ Los precios del arroz corresponden al año civil del primero de los años indicados.

7/ En lo que concierne a los precios del trigo y el maíz en 2001/02, promedios de siete meses únicamente (julio/enero). Las variaciones se calculan comparando los siete primeros meses de la campaña con el período correspondiente de 2000/01.

28. También se previó que las existencias de arroz de los principales países exportadores se reducirían en 2002 a unos 102 millones de toneladas, el volumen más bajo de los diez últimos años. En consecuencia, se preveía que la relación entre las existencias de arroz en poder de los principales exportadores y su desaparición total descendería al 55 por ciento, cifra elevada en comparación con la relación del trigo y los cereales secundarios, pero muy inferior a la relación del arroz en la campaña anterior y menor que el promedio de la segunda mitad del decenio de 1990. Sin embargo, se preveía que gran parte de esta acusada reducción de las existencias de arroz se concentraría en China, uno de los cinco principales países exportadores de arroz.

29. El tercer indicador mide las variaciones en la producción de cereales de los principales países importadores de cereales de China, la India y la CEI, en comparación con la tendencia y con el año anterior. Para el año 2001, el indicador apunta a un aumento de más del 4 por ciento, después del notable descenso registrado en el año anterior. Aunque la producción de cereales se redujo ligeramente en China y la India, el aumento de las cosechas en diversos países de la CEI, especialmente la Federación de Rusia, Kazajstán y Ucrania, compensó sobradamente la disminución total.

30. El cuarto y el quinto de los indicadores se centran en las variaciones de la producción global de cereales del grupo de los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), que incluye a los países más vulnerables a las fluctuaciones de los suministros de alimentos y de los precios internacionales. La producción total de cereales de este grupo de países se redujo por segundo año consecutivo, aunque la disminución fue mucho menos acusada en 2001 que en 2000. La mayor parte de este descenso se debió a las reducciones de la producción de cereales en China y la India, mientras que la producción global en casi todos los demás países registró pocas variaciones, o incluso aumentó, con respecto al año precedente. De hecho, dada la importancia de China y la India como principales productores de cereales, el sexto indicador mide las variaciones en la producción global de cereales de los PBIDA con exclusión de estos dos países. Si se utiliza este indicador, se observa que la producción global de cereales de este grupo de países registró en realidad un fuerte crecimiento de más del 3 por ciento en 2001, gracias sobre todo al aumento de las cosechas tanto en el norte de África como en varios países de Asia.

31. Por último, el sexto indicador permite comparar los precios de exportación de los principales cereales. Salvo en el caso del arroz, los precios internacionales de los cereales durante los siete primeros meses de la campaña comercial 2001/02 fueron superiores como promedio a los precios cotizados durante el período correspondiente de 2000/01. Los precios internacionales del trigo sólo subieron ligeramente, a pesar de la estabilización de la producción mundial y, lo que es aún más importante, de un acusado descenso de la producción en los principales países exportadores de trigo. En general, las exportaciones de trigo insólitamente bajas de la CE deberían haber servido de estímulo para el reforzamiento de los precios, pero los suministros excesivos en los países de Europa central y oriental, así como en la India y el Pakistán, siguieron ejerciendo presión sobre los precios internacionales. Por lo que respecta a los cereales secundarios, los precios internacionales del maíz se recuperaron algo durante la primera mitad de la campaña comercial 2001/02, pero el aumento de la producción y los suministros excepcionalmente abundantes de varios exportadores no tradicionales, como por ejemplo Brasil, continuaron influyendo también en los mercados de cereales secundarios. Los precios internacionales del arroz siguieron una tendencia descendente a pesar de la contracción de la producción mundial por segundo año consecutivo, ya que las cuantiosas existencias acumuladas durante las cuatro campañas de cosechas excepcionales, entre 1996 y 1999, constituyeron una reserva para hacer frente a las necesidades de consumo. Las compras de intervención de los gobiernos de los principales países exportadores, como Tailandia, y las restricciones a la exportación en Viet Nam frenaron en parte el descenso. Esas medidas no fueron suficientes para detener la caída de los precios cuando se liberaron suministros baratos para la exportación procedentes de las existencias públicas de la India.

32. Se estima que, después de haber disminuido constantemente desde mediados del decenio de 1990, la factura de importación de alimentos de los países en desarrollo ha aumentado en los dos últimos años en más del 10 por ciento en 2000 y casi un 3 por ciento en 2001 (véase el Cuadro 5). La mayor parte de este aumento se atribuye al considerable incremento del gasto en casi todos los productos básicos, con excepción de los cereales y el azúcar. Por el contrario, en los PBIDA el gasto en alimentos se ha mantenido relativamente estable, ascendiendo como promedio a unos 33 000 millones de dólares durante el período 1996-2001. El mayor aumento correspondió a los productos lácteos (casi el 50%).

* Los valores de las importaciones correspondientes a 2000 y 2001 son estimaciones iniciales, basadas en las variaciones del volumen previsto del comercio y precios representativos del mercado mundial. Los datos relativos al comercio en 1995-1999 están tomados de FAOSTAT. Incluyen las corrientes de ayuda alimentaria y el comercio entre países de la CE. El trigo incluye la harina en equivalente en trigo, pero los aceites y grasas no incluyen el equivalente en aceite de las semillas oleaginosas importadas. Los valores de las importaciones son c.i.f.

33. Con el fin de complementar la evaluación anteriormente resumida, el Cuadro 6 presenta las importaciones de los productos alimenticios básicos en forma de índices de volumen (utilizando como período de referencia el promedio 1991/94). Es evidente que el volumen de las importaciones de alimentos ha aumentado considerablemente tanto en los países en desarrollo como en los PBIDA desde mediados del decenio de 1990 (para más detalles de los niveles de dependencia y de autosuficiencia, véase el Cuadro II del Anexo). Aunque las importaciones de cereales y productos lácteos disminuyeron a mediados de 1990, a raíz de aumentos considerables de los precios internacionales, el volumen de las importaciones de ambos grupos de productos básicos se recuperó en los últimos años. Los grupos de productos básicos que experimentaron los mayores aumentos durante todo este período, tanto en los países en desarrollo como en los PBIDA, fueron la carne y el azúcar. En cuanto al valor de las importaciones de cultivos oleaginosos, en los dos últimos años se invirtió la tendencia a un rápido aumento en ambos grupos de países.

B. ACCESO A LOS SUMINISTROS DISPONIBLES

34. Se admite por lo general que el acceso económico a los alimentos es uno de los factores más importantes que limitan la erradicación del hambre. A pesar de que hay existencias de alimentos suficientes para cubrir técnicamente las necesidades de toda la población mundial, es probable que el hambre persista mientras prevalezca la pobreza.

35. Según estimaciones del Banco Mundial, la economía mundial, en la más probable de las hipótesis, empezará a recuperarse a mediados del año 2002. Esta recuperación comenzará probablemente en los Estados Unidos y se propagará luego a Europa y a otras partes. Debido a la desaceleración de la actividad económica mundial en los países industriales, el crecimiento global de los países en desarrollo está sufriendo efectos negativos y se prevé que se reducirá del 5,5 por ciento en 2000 al 2,9 por ciento en 2001. Se prevé que en 2002 se disminuirá de nuevo al 3,7 por ciento, debido a la lenta recuperación en la zona de la OCDE. Sin embargo, en 2003 se espera una recuperación más firme en las economías avanzadas, lo que permitirá a los países en desarrollo alcanzar unas tasas de crecimiento del 5,2 por ciento, aunque con variaciones regionales considerables.

36. Las regiones de Europa, Asia central y América Latina y el Caribe han sido las más perjudicadas por el deterioro de la economía mundial en 2001. Se prevé que las perspectivas económicas del Cercano Oriente y el norte de África seguirán deteriorándose en 2002, conforme los precios del petróleo continúen descendiendo y los precios de otros productos básicos bajen en comparación con el costo de las importaciones de productos manufacturados. Asia oriental y el Pacífico será la primera de las regiones que registre una recuperación de las exportaciones a finales de 2001 y comienzos de 2002, ya que también fue la primera en sufrir las consecuencias del hundimiento de las corrientes comerciales de productos de alta tecnología. Se prevé que el ciclo será menos acusado en el Asia meridional, debido a sus vínculos menos estrechos con la economía mundial, pero el crecimiento de su PIB, del 4,5 por ciento en 2001, fue similar al mínimo alcanzado en 1997.

37. En su informe Global Economic Prospects and the Developing Countries 2002, el Banco Mundial ha calculado y demostrado los beneficios que se derivarían para los países en desarrollo de una ulterior liberalización del comercio. Las personas pobres, que trabajan principalmente en la agricultura y en manufacturas con gran intensidad de mano de obra, se encuentran en una situación de desventaja cuando obstáculos comerciales en forma de aranceles y subvenciones en países de altos ingresos impiden el acceso de los productos de países en desarrollo. Las subvenciones y otras ayudas a la agricultura en los países de altos ingresos "ascienden actualmente a unos mil millones de dólares al día, es decir una cifra más de seis veces superior a toda la asistencia para el desarrollo." El estudio indica también que, con un crecimiento más rápido gracias a las medidas para fomentar la integración comercial, en 2015 vivirían en condiciones de pobreza en todo el mundo un 14 por ciento menos de personas que si se mantuviera la situación actual. Además, mediante la reducción de los obstáculos al comercio de mercancías, los países en desarrollo podrían recibir unos ingresos suplementarios de 1,5 billones de dólares aproximadamente durante el período 2005-2015. Y se considera que la liberalización de los servicios en los países en desarrollo reportaría una cantidad cuatro veces mayor.

38. Aunque el crecimiento es de vital importancia para reducir la pobreza y el hambre, tiene que ser un crecimiento del tipo adecuado, que aumente considerablemente los ingresos de las personas pobres en relación con los de las personas ricas. En el Cuadro III del Anexo se presenta información sobre los ingresos y su crecimiento y distribución. Es inquietante observar que un gran número de estudios revelan disparidades crecientes de los ingresos tanto entre los países como dentro de ellos.

39. Según Branco Milanovic⁴, la desigualdad mundial ha aumentado rápidamente. Las diferencias de ingresos entre los ciudadanos del mundo son enormes y mucho mayores de lo que muestran los indicadores convencionales. Sus cálculos de la desigualdad mundial revelan, por ejemplo, que el 1 por ciento de las personas más ricas del mundo reciben tanto como el 57 por ciento de las que ocupan las posiciones más bajas; en otras palabras, los más ricos, que son menos de 50 millones de personas, reciben tanto como los 2 700 millones de personas más pobres. Además de ser muy elevada, la desigualdad mundial está aumentando. Por ejemplo, en el período de sólo cinco años comprendido entre 1988 y 1993, la desigualdad aumentó un 5 por ciento, al disminuir los ingresos reales del 5 por ciento más pobre de la población, mientras aumentaban los ingresos reales del 20 por ciento más rico.

40. Por primera vez en la historia, se ha calculado la desigualdad entre la población mundial como si todas las personas pertenecieran a una misma `nación' llamada mundo. Se combinaron encuestas por hogares, que son la fuente de información sobre los ingresos y la desigualdad dentro de cada país, para obtener la `verdadera' distribución mundial de los ingresos. Se utilizaron encuestas de ese tipo referentes a 91 países, que comprendían el 85 por ciento de la población mundial y el 95 por ciento de los ingresos mundiales.

41. Estudios anteriores habían calculado la desigualdad mundial entendida como la diferencia entre los ingresos medios (PIB per cápita) de los países, sin prestar atención a la desigualdad en la distribución dentro de cada país. Esos estudios suponían implícitamente que cada chino percibía los ingresos medios de China o cada estadounidense los ingresos medios de los Estados Unidos. Milanovic estima la desigualdad entre los ciudadanos del mundo en 66 puntos de Gini, dentro de una escala que va de 0 (igualdad total) a 100 (una sola persona percibe todos los ingresos mundiales). El nivel 66 es superior a la desigualdad en cualquier país: el mundo es un lugar más desigual que los países que tienen la mayor desigualdad, considerando cada uno por separado. Este nivel de desigualdad equivale a una situación en la que el 66 por ciento de las personas tiene unos ingresos iguales a cero, mientras que el 34 por ciento se divide, a partes iguales, todos los ingresos del mundo.

42. El último decenio se caracterizó por un descenso considerable de las tasas de pobreza, impulsado por unas altas tasas de crecimiento en muchos países. En China, que tenía un cuarto de la población pobre del mundo, el PIB per cápita creció un 9,5 por ciento al año durante el decenio de 1990⁵. El Banco Mundial ha realizado una proyección del número de personas extremadamente pobres (es decir, que viven con menos de un dólar al día), que se presenta en el Cuadro 7. En la proyección correspondiente a la hipótesis de referencia, se prevé que el crecimiento medio del PIB per cápita de los países en desarrollo se mantendrá en un 3,7 por ciento al año, tras haberse recuperado de la crisis financiera. En tal caso, el objetivo de reducir las tasas de pobreza a la mitad de su nivel de 1990 se alcanzará en todas las regiones con la excepción del África subsahariana. Sin embargo, si su PIB per cápita crece como promedio un 2,3 por ciento al año (hipótesis más desfavorable) el mundo no alcanzará esa meta, y sólo el Asia oriental conseguirá el objetivo de reducir a la mitad la prevalencia de la pobreza. Y si el crecimiento retrocede al promedio del decenio de 1990 (1,7 por ciento al año) la tasa de pobreza disminuirá aún más lentamente.

43. Aun en el caso de que las tasas mundiales de pobreza se redujeran a la mitad para el año 2015, el número de personas que viven en una extrema pobreza sólo disminuiría en un tercio. China y la India registrarán las mejoras más importantes, pero el África subsahariana sufrirá un aumento. En Europa y el Asia central, donde el número de personas extremadamente pobres aumentó durante el período de transición, se prevé un retorno a los niveles de pobreza de 1990. Aun en las hipótesis más favorables, es probable que en el año 2015 haya todavía 2 300 millones de personas que vivan con menos de dos dólares al día, lo que en muchos países de ingresos medianos equivale a vivir en una extrema pobreza.

Cuadro 7: Proyección de la pobreza en 2015 (número y porcentaje de personas que viven con menos de un dólar al día, por regiones)

    Fuente: Banco Mundial (2001), Global Economic Propsects and the Developing Countries 2001.

III. INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS

44. En la exposición inicial de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial se afirma el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos. Existe un círculo vicioso entre malnutrición, enfermedades transmitidas por los alimentos y seguridad alimentaria. Unos alimentos sanos y nutritivos, de calidad adecuada, que satisfagan las expectativas de los consumidores, no son ya un lujo para personas ricas, sino un derecho de todas las personas.

45. En los cinco años transcurridos desde la CMA, la sensibilización de la opinión pública acerca de las cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos ha aumentado espectacularmente, sobre todo en los países desarrollados. Esta sensibilización va unida a la necesidad de que los mercados nacionales e internacionales hagan frente a la creciente demanda de alimentos que satisfagan las expectativas de los consumidores en cuanto a calidad, inocuidad y beneficios nutricionales. Esta nueva situación plantea a la vez desafíos y oportunidades para el sector de la alimentación y la agricultura, incluida la pesca. Al aumentar el comercio alimentario y agrícola, las enfermedades transmitidas por los alimentos se propagan con mayor facilidad y rapidez a través de las fronteras. Los acuerdos establecidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para eliminar obstáculos injustificados al comercio han dado impulso a los intentos de armonizar las normas alimentarias entre países. La Comisión del Codex Alimentarius es el punto de referencia para las normas sobre calidad e inocuidad de los alimentos.

46. Desde la CMA, se ha ejercido una presión creciente sobre los gobiernos y las organizaciones internacionales para que ofrezcan garantías de que los alimentos satisfacen las legítimas expectativas de los consumidores. La FAO ha segido apoyando un enfoque científico del establecimiento de normas internacionales, especialmente en el contexto de las medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC, y ha ampliado sus actividades tradicionales en materia de evaluación de aditivos y residuos a la contaminación microbiológica de los alimentos y a los alimentos obtenidos por medios biotecnológicos. En 2001 se presentó al 16º período de sesiones del Comité de Agricultura de la FAO (COAG) un documento sobre "La bioseguridad de los sectores de la alimentación y la agricultura"⁶ en el que se proponía un enfoque integrado de los marcos normativos y reglamentarios, basados en la evaluación de riesgos, para hacer frente a los riesgos (incluidos los relativos a la inocuidad de los alimentos) asociados con la agricultura y la producción de alimentos. Las recomendaciones del COAG se están aplicando por medio de la esfera prioritaria para la acción interdisciplinaria (EPAI) relativa a la bioseguridad en la agricultura y la producción de alimentos.

47. Para promover el intercambio de información y experiencias entre las autoridades de reglamentación de países desarrollados y en desarrollo, la FAO y la OMS convocaron en enero de 2002 en Marruecos el primer Foro Mundial de Autoridades de Reglamentación sobre Inocuidad de los Alimentos y en febrero de 2002 en Hungría una Conferencia Paneuropea sobre Calidad e Inocuidad de los Alimentos. Se prevé organizar también conferencias similares para otras regiones. La FAO, la OMS y la UNU celebraron en octubre de 2001 una Consulta de Expertos sobre Energía en la Nutrición Humana que facilitará la determinación de los niveles apropiados de aporte calórico y la estimación del número de personas que sufren inseguridad alimentaria en todo el mundo. Para abril de 2002 está prevista una Consulta de Expertos sobre las Proteínas en la Nutrición Humana. En enero de 2002 se examinó, juntamente con la OMS, la importancia de la alimentación y la nutrición en el desarrollo de enfermedades no transmisibles tanto en el mundo desarrollado como, cada vez más, en los países en desarrollo. Las repercusiones para garantizar una alimentación nutritiva y de calidad que promueva la salud son enormes.

48. Para proporcionar alimentos sanos y nutritivos a los consumidores de todas partes es necesario un compromiso con respecto a la calidad en todo el sector alimentario y agrícola. Quienes producen, manipulan y comercializan alimentos tienen la oportunidad de beneficiarse de la inversión y el desarrollo técnico en materia de inocuidad y calidad de los alimentos a fin de satisfacer las exigencias impulsadas por los consumidores que se plantean al sector. Existe la oportunidad de obtener mayores rendimientos de unos productos con valor añadido y de reducir las pérdidas cuantitativas y cualitativas a lo largo de la cadena alimentaria. Esto requerirá programas de creación de capacidad y asistencia técnica basados en un enfoque de la calidad e inocuidad de los alimentos que abarque todo el sistema de gestión, desde la explotación agrícola (o el mar) hasta la mesa, e implicará la participación de planificadores del desarrollo rural, servicios de extensión, servicios veterinarios y pesqueros, instituciones académicas, autoridades de reglamentación y organizaciones de la sociedad civil.

49. El CSA podrá, si lo considera oportuno, confirmar que la seguridad alimentaria requiere, entre otras cosas, acceso a alimentos sanos y nutritivos, y que para ello es necesario un enfoque responsable de las prácticas de producción, recolección, elaboración y comercialización a lo largo de la cadena alimentaria. Teniendo esto presente, puede que el CSA desee pedir al Director General que en 2003 presente al COFI, al COAG y al CSA un documento marco en el que se esbocen las estrategias de la FAO para asegurar el acceso a alimentos sanos y nutritivos y se examinen los elementos fundamentales del asesoramiento en materia de políticas, la creación de capacidad y la asistencia técnica, así como las medidas que han de tomarse tanto a nivel nacional como internacional.

IV. ALGUNAS CUESTIONES FUNDAMENTALES: ALIMENTOS PARA EL DESARROLLO

A. CORRIENTES DE AYUDA ALIMENTARIA⁷

50. Se pronosticó que en 2001/02 (julio/junio), los envíos totales de ayuda alimentaria en cereales ascenderían a 9,5 millones de toneladas (en equivalente en grano), un millón de toneladas más que en 2000/01. Este aumento se debería probablemente a las mayores donaciones de los Estados Unidos y el Japón, mientras que el Pakistán y la India, que habitualmente figuran entre los países receptores de ayuda alimentaria, podrían aparecer también entre los donantes en esta campaña. El incremento previsto de los envíos de ayuda alimentaria puede explicarse en parte por el aumento de las necesidades en Afganistán, aunque también podrían considerarse factores importantes las preocupaciones por el bajo nivel de los precios internacionales y las existencias relativamente grandes en algunos países.

51. Aunque en 2001/02 la situación alimentaria mundial fue en general mejor que en la campaña precedente, muchos países siguieron enfrentándose con situaciones de urgencia y la demanda de ayuda alimentaria siguió siendo fuerte. En particular, se preveía un notable aumento de los envíos de ayuda alimentaria a Afganistán. Incluso antes de que comenzaran las operaciones militares, Afganistán estaba sumido en una grave crisis alimentaria después de tres años de intensa sequía. En cuanto a otros países de Asia, se preveía que las corrientes de ayuda alimentaria a la República Popular Democrática de Corea y Bangladesh seguirían siendo considerables, aunque menores que en el año anterior. En Africa, se preveía que, a pesar de las mejores cosechas obtenidas en varios países, el nivel de las necesidades de ayuda alimentaria se mantendría alto a causa de los disturbios civiles y las pérdidas localizadas de cosechas en muchas zonas. En América Latina y el Caribe, la situación alimentaria se consideraba también precaria en muchas partes, debido sobre todo a las catástrofes naturales, y se preveía que los envíos a varios países, entre ellos Honduras, Cuba, Perú y Nicaragua, serían superiores a los del año precedente.

52. En diciembre de 2001, según la información facilitada por el PMA, los envíos totales de cereales en 2000/01 en forma de ayuda alimentaria, tanto en el marco de programas y proyectos como en situaciones de urgencia, ascendieron a 8,5 millones de toneladas (en equivalente en grano), lo que representa un descenso de casi 3 millones de toneladas, o un 24 por ciento, con respecto a 1999/2000, debido en gran medida a la acusada disminución de los envíos a la Federación de Rusia. A pesar de esta reducción, los envíos de ayuda alimentaria de los principales donantes fueron superiores a los "compromisos mínimos" acordados en el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (CAA) de 1999. Cabe también señalar que el CAA de 1999 fija el "tonelaje anual garantizado" en unos 5 millones de toneladas (en equivalente en trigo). Como en la campaña anterior, la ayuda alimentaria para situaciones de urgencia constituyó la mitad aproximadamente de los envíos totales.

53. El descenso más acusado de las corrientes de ayuda alimentaria en cereales en 2000/01 correspondió al trigo, cuyos envíos disminuyeron en unos 2,6 millones de toneladas. Los envíos de cereales secundarios también se redujeron en más de 400 000 toneladas. Por el contrario, los de arroz aumentaron en más de 300 000 toneladas. Los envíos totales de cereales en forma de ayuda alimentaria a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), como grupo, se redujeron ligeramente en 2000/01, situándose en 7,4 millones de toneladas, es decir unas 160 000 toneladas menos que en 1999/2000.

54. La ayuda alimentaria en cereales de los Estados Unidos disminuyó también en unos 2,5 millones de toneladas en 2000/01, situándose en 4,7 millones de toneladas; los envíos a la Federación de Rusia se redujeron a sólo 127 000 toneladas, frente a 1,9 millones de toneladas en 1999/2000. Sin embargo, a pesar de esta reducción, los Estados Unidos fueron el mayor donante, habiendo aportado más del 55 por ciento de los envíos mundiales en 2000/01. Los envíos de ayuda en cereales de varios otros donantes importantes, entre ellos la CE y el Canadá, registraron también un notable descenso en 2000/01. La reducción más acusada correspondió a la CE, ya que sus envíos totales disminuyeron en más del 33 por ciento, situándose en 1,5 millones de toneladas. La mayor parte de esta reducción se debió a la disminución de los envíos a la Federación de Rusia y la República Popular Democrática de Corea. Por el contrario, los envíos del Japón se duplicaron con creces, hasta situarse en 720 000 toneladas, debido en gran medida al aumento de las donaciones de arroz a la República Popular Democrática de Corea .

55. Tras haber aumentado hasta alcanzar un volumen casi sin precedentes en 1999, en el año 2000(enero-diciembre)⁸ los envíos totales de productos distintos de los cereales en forma de ayuda alimentaria se redujeron a 1,2 millones de toneladas, lo que representó un descenso de 700 000 toneladas, es decir el 38 por ciento. La mayor parte de este descenso se debió a una acusada reducción de los envíos de los Estados Unidos a la Federación de Rusia, que contrarrestó sobradamente el aumento de las contribuciones de ayuda del Canadá y varios países de Europa. Los envíos totales de productos distintos de los cereales a la Federación de Rusia aumentaron rápidamente a más de un millón de toneladas en 1999, pero luego disminuyeron a 93 000 toneladas en el año 2000. Los envíos totales a los PBIDA, como grupo, excedieron de 890 000 toneladas, lo que representó un aumento del 32 por ciento con respecto a 1999. Este aumento se debió al incremento de los envíos a varios países, entre ellos Indonesia, Etiopía, la República Popular Democrática de Corea, Eritrea y Yemen.

56. La mayor parte de la reducción de las donaciones totales de productos distintos de los cereales en el año 2000 correspondió al descenso de los envíos de legumbres. Estos envíos se redujeron a la mitad, situándose en 586 000 toneladas frente a 1,2 millones de toneladas en 1999, al disminuir los envíos a la Federación de Rusia de 750 000 toneladas en 1999 a sólo 32 000 toneladas en 2000. Los envíos de carne (incluidos los productos cárnicos), otra categoría importante de ayuda alimentaria en productos distintos de los cereales, también se redujeron en el año 2000. En general, el volumen de la carne enviada como ayuda alimentaria aumentó de 4 000 toneladas en 1998 a 234 000 toneladas en 1999, pero seguidamente se redujo a 25 000 toneladas en el año 2000. Como en el caso de las legumbres, el descenso de los envíos de carne estuvo relacionado sobre todo con la reducción de la ayuda alimentaria a la Federación de Rusia. Por el contrario, los envíos de ayuda alimentaria en aceites vegetales alcanzaron en el año 2000 su punto más alto en siete años, situándose en unas 377 000 toneladas, lo que respresentó un aumento del 18 por ciento con respecto a 1999. Hasta 100 países de todo el mundo reciben aceites vegetales en forma de ayuda alimentaria. Los mayores receptores en el año 2000 fueron Perú, la Federación de Rusia, Etiopía, la India, Madagascar y la República Popular Democrática de Corea. La mayor parte del aumento de los envíos totales en 2000 se debió al incremento de los envíos a Perú, la Federación de Rusia y Etiopía.

B. HACIA UNA ESTRATEGIA EN DOS NIVELES

57. La creación de una sinergia entre la acción directa contra el hambre y las medidas que fomenten medios de subsistencia sostenibles para las personas pobres estimulando la agricultura y el sector rural es fundamental para una estrategia en dos niveles orientada a reducir y, con el tiempo, eliminar la inseguridad alimentaria y la malnutrición. Estos dos niveles son complementarios. Las personas hambrientas deben tener mejor acceso a alimentos suficientes como condición previa a su participación en el desarrollo. Al mismo tiempo, el aumento de la productividad y la producción agrícolas incrementará la actividad económica rural y mejorará las oportunidades de generar ingresos para la población rural pobre tanto en el sector agrícola como en el sector rural no agrícola.

58. Una situación de "máxima sinergia" es aquella en la que se proporcionan redes de seguridad y programas de asistencia alimentaria basados en alimentos de producción local: al proporcionar, siempre que sea posible, redes de seguridad basadas en alimentos de producción local se aumentarán las oportunidades de mercado, la producción agrícola y el empleo al tiempo que se suministrarán alimentos a quienes los necesitan

59. En este contexto, hay dos proyectos piloto que son dignos de mención: el proyecto de colaboración de la FAO con el PMA "Apoyo de emergencia para mejorar el suministro local de alimentos mediante proyectos de alimentos por trabajo basados en cupones en zonas afectadas por la sequía del este de Kenya"; y el Proyecto PMA/Fundación de Investigación MS Swaminathan "Programa de bancos de alimentos comunitarios en la India". En ambos proyectos, las ONG están desempeñando una función rectora en todas las fases fundamentales del ciclo del proyecto, que van de la determinación de los beneficiarios a la ejecución y la entrega de los alimentos o cupones.

60. El proyecto piloto de colaboración entre la FAO y el PMA pondrá en marcha proyectos de alimentos por trabajo basados en el pago de cupones en los distritos de Mbeere y Tharaka. Los proyectos, impulsados por las comunidades, estarán directamente orientados a aumentar la seguridad alimentaria local mejorando las prácticas de cultivo. El proyecto se basa en la convicción de que resulta más sostenible reactivar los mercados normales de alimentos en las zonas seleccionadas aumentando la capacidad adquisitiva de los consumidores locales que distribuyendo directamente los alimentos. Se podría aumentar la capacidad adquisitiva de las comunidades beneficiarias mediante proyectos de alimentos por trabajo, que pagaran a los trabajadores con cupones para alimentos y no con alimentos. Los beneficiarios podrían luego cambiar los cupones por los alimentos que eligieran en los mercados locales, y los comerciantes serían reembolsados luego en dinero efectivo.

61. Para combatir el problema común de la inseguridad alimentaria transitoria durante un período de tres a seis meses al año, el PMA y la Fundación MS Swaminathan han propuesto el establecimiento a título experimental de bancos de alimentos comunitarios (500 en total) en cada uno de los distritos de cinco estados de la India: Gujarat, Madhya Pradesh, Rajasthan, Chattisgarh y Orissa⁹. Estos distritos fueron seleccionados deliberadamente porque se consideraron representativos de zonas expuestas a la inseguridad alimentaria, con períodos de hambre bien definidos, en las que dominaba una población tribal y que recibían apoyo de programas de alimentos por trabajo.

62. El objetivo principal de los programas de alimentos por trabajo es utilizar el recurso más abundante de las personas pobres, su propia fuerza de trabajo, para crear empleo e ingresos y construir la infraestructura necesaria para un desarrollo sostenido. Una distribución cuidadosa y estratégica de los alimentos a quienes más los necesitan ayuda a las personas hambrientas a librarse de la trampa de la pobreza. Sólo si se invierte en la población y en su acceso a los recursos se podrá tener la certeza de que la seguridad alimentaria persistirá, tanto en los períodos de escasez como en los de recolección. Los excedentes alimentarios se pueden utilizar para liberar a las personas pobres de la necesidad de proveer de alimentos a sus familias, proporcionándoles tiempo y recursos para invertir en activos duraderos como por ejemplo viviendas mejores, dispensarios y escuelas, nuevas aptitudes y tecnologías agrícolas y, en última instancia, un futuro mejor.

63. Son necesarias intervenciones selectivas que contribuyan a mejorar la vida de las personas más pobres, es decir las personas que, ya sea permanentemente o durante los períodos de crisis, no pueden producir alimentos suficientes o no tienen los recursos necesarios para obtener de algún otro modo los alimentos que ellos y sus familias necesitan a fin de llevar una vida activa y sana. Se pueden utilizar programas de alimentos por trabajo para facilitar la creación de activos y promover la capacidad de las personas y comunidades pobres para valerse por sí mismas, especialmente mediante programas de obras con gran intensidad de mano de obra. Sin embargo, se debería potenciar la capacidad de las comunidades, primeramente para identificar, con ayuda de organizaciones no gubernamentales, los proyectos y, a continuación, para administrarlos. La construcción de un simple puente que enlace las aldeas con la ciudad donde se encuentra el mercado puede ser más útil para las personas pobres que la construcción de una carretera importante; un estanque para peces administrado por la comunidad puede ser más pertinente para sus necesidades que un plan de riego en gran escala.

64. Aunque se puede determinar la manera en que se entregarán efectivamente los alimentos en función de la ubicación del proyecto, en general es conveniente que éste se base en un sistema de cupones, por dos razones principales. En primer lugar, ello evitaría las complicaciones y los costos de la manipulación de los alimentos. En segundo lugar, permitiría a los beneficiarios seleccionar los alimentos que prefieran y conservar la dignidad que se pierde cuando éstos se distribuyen. Además, un sistema basado en cupones ayudaría a los mercados y comerciantes locales y con el tiempo contribuiría a aumentar la producción de alimentos en el país.

65. Ciertos proyectos que ofrecen aptitudes, transferencias de recursos en función del sexo, nuevos activos o nuevas tecnologías, no sólo permiten hacer frente al hambre inmediata, sino que sirven también para reducir las limitaciones `ocultas' a la migración voluntaria a más largo plazo, o hacer que la opción de quedarse sea más viable y sostenible. Las transferencias de alimentos basadas en cupones pueden ser utilizadas para ayudar a las personas expuestas a la inseguridad alimentaria a ahorrar y preservar sus futuros medios de subsistencia cuando escaseen los alimentos. Por consiguiente, las transferencias de alimentos basadas en el pago de cupones pueden constituir una intervención oportuna, concebida para evitar una situación de urgencia, y no para responder a ella.

66. Los hogares de zonas marginales de bajo potencial son tan vulnerables como las tierras que cultivan y los recursos que explotan. Invertir en tierras marginales de bajo potencial contribuye a evitar crisis y a atenuar los efectos de catástrofes futuras, y es probable que sea más eficaz en función de los costos que la rehabilitación. También refuerza la seguridad alimentaria de la población que vive en condiciones de riesgo e incertidumbre. Un acceso oportuno a los alimentos puede ayudar a los hogares y comunidades a realizar una inversión vital en las medidas fundamentales de conservación que son necesarias para que sus medios de subsistencia sean sostenibles a largo plazo. Sin esos planes no serían capaces de hacer lo necesario de manera inmediata, causando con ello daños rápidos e irreversibles en su base de recursos naturales.

67. Los sistemas basados en los medios de subsistencia implican un concepto de seguridad alimentaria en el que los beneficios de hoy se equilibran con los beneficios de mañana. El objetivo es no sólo preservar las modalidades de consumo actuales, sino también evitar la indigencia o el sacrificio de futuros niveles de vida. Los medios para resistir son los activos y derechos que pueden movilizar y administrar las personas, los hogares y las comunidades para hacer frente a las dificultades La vulnerabilidad está estrechamente relacionada con la propiedad de activos. Cuantos más activos tiene una persona, menos vulnerable es, y cuanto mayor es la erosión de los activos de una persona, mayor es su inseguridad. Mediante transferencias de alimentos basadas en un sistema de cupones bien planificado y ejecutado, se pueden reforzar los activos de las personas, los hogares y las comunidades para que puedan hacer frente a perturbaciones y reveses en el futuro.

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4 Branko Milanovic (2002), True World Income Distribution, 1988 and 1993: First Calcualtion Based on Household Surveys Alone, Banco Mundial, Grupo de Investigaciones sobre el Desarrollo.

5 Banco Mundial (2001), Indicadores del desarrollo mundial 2001, página 4.

6 COAG 01/8.

7 Pueden obtenerse estadísticas más detalladas sobre envíos de ayuda alimentaria en cereales y en otros productos en la página de la FAO en Internet, en la siguiente dirección: http://www.fao.org , haciendo clic en Estadísticas (FAOSTAT) y seguidamente en Bases de datos.

8 Mientras que los envíos de cereales se notifican tomando como base el período de julio/junio, la ayuda alimentaria en productos distintos de los cereales se notifica tomando como base el año civil.

9 FAO (2002), India: Programa de bancos de alimentos comunitarios, proyecto de la TCI.