COAG/2003/7 |
| COAG/2003/7 |
农业委员会 |
第十七届会议 |
2003年3月31日－4月4日，罗马 |
加强对可持续乡村生计的支持 |
暂定议程议题7 |
A. 粮农组织的作用
B. 乡村生计、粮食安全和贫困
C. 反思农业和乡村发展的作用
D. 农业与减少贫困战略A. 粮食生产和乡村生计
B. 全球化
C. 易发生紧急情况和灾难的程度A. 处理乡村穷人的需要，增加其机遇
B. 加强地方机构和政策
C. 加强公私营部门应对弱势人群的能力
D. 提高乡村穷人的技能和地方组织的能力
E. 投资于粮食安全和消除贫困A. 相互联系和协调
B. 协调和合作
C. 政策一级的行动
D. 惠益穷人的具体行动
乡村生计的定义是：“乡村穷人谋生手段所需要的能力、资产和活动”。“若可以对付和摆脱压力和冲击，保持或加强其能力和资产－当前和未来－同时不危害自然资源基础”，这被视为可持续的。 |
1. 今天贫困已经成了粮食不安全和社会冲突的主要根源之一；它还是实现可持续经济及社会发展的一种障碍。其特点是乡村和城市地区一些财富分配极不公平，它限制了国内市场的发展，造成了农业的停滞不前。本文涉及了消除贫困的一些主要挑战，分析了粮农组织执行其战略框架目标A1加强对乡村可持续生计方面的行动和进展。
2. 本文件下一节探讨生计、贫困与农业之间的联系、背景、核心定义。第3节分析了对粮农组织参与关键领域改善乡村生计的挑战。探讨了诸如发展援助及公共部门资源减少和地方机构能力薄弱等因素。第4节包含对粮农组织旨在加强乡村生计的活动、计划和参与的回顾。接着第5节概述了可持续乡村生计面临的主要挑战，影响它们的问题，和将生计理念纳入主流的重点行动领域。最后一节要求农委就如何提高这些行动领域改善乡村生计的干预活动的功效。
3. 特别是贫穷家庭的乡村男女参加改善其生计的多种多样活动，尽量扩大增收活动，同时尽量减少易受害可能和风险，实现家庭的其它目标（改善健康、营养和教育等）。这些活动可能包括农场及非农场行动，许多时候与乡村及非乡村家庭进行的其它活动有联系。这些多样生计系统的效果和获利情况会有所不同，取决于一般的环境发展，每一个家庭成员获得和控制资产基础的情况、其生产和繁殖作用及责任、其能力以及与乡村和城市其它活动方的联系。
4. 因此持续的改善乡村人民生计要求：
5. 各国政府和国际组织日益更多的处理这些概念，如世界银行通过其社区推动的发展方式和最近的乡村发展战略（2002）、国际农业发展基金通过其2001年乡村贫困报告、粮农组织通过其2000-2015年战略框架。
6 粮 农组织担负农业（包括林业和渔业）和乡村发展的独特任务，具有战略能力来寻找可帮助持续改善乡村居民生计的方式和手段。为此它已逐步将更全面的理念纳入其规范和执行活动，这将帮助确定互补性、协调和合作机会，以便增强旨在改善乡村生计的发展干预活动的效果。特别是其行动旨在通过下列活动加强粮食安全，如：粮食安全特别计划，和粮食不安全和易受害及绘图系统。
7. 根据粮农组织关于世界粮食不安全状况的上次报告（SOFI 2002），约有8.4亿人民营养不足，其中绝大部分生活在发展中世界（7.99亿）， 特别在亚洲（5.07亿）。然而与非洲中部、东部和南部的严重状况相比，该区域的营养不足率较小（占该区域的人口16 %）。实际上非洲这些分区域26个国家的3.71亿居民近一半（45％）营养不足。SOFI报告指出，如果发展中世界饥饿人数每年减少250万人的趋势继续下去，世界粮食首脑会议在2015 年将营养不足人数减半的谨慎目标的实现将推迟100多年。
8. 贫困是粮食不安全的主要根源。乡村部门包括范围广泛的各种有关方面，包括大农场主和小农、无地劳工、非农业企业主、公共机构、私营公司、投入物和服务的提供者、农民组织和非政府组织。因此乡村生计反映了这种多样性，从而内容广泛：农业、渔业、林业、采矿、旅游业和范围广泛的各种非农业企业活动，包括几类乡村和城市经济活动方之间的互动。因此改善乡村生计需要考虑乡村的多样性。
9. 特别是对农业和乡村发展－的发展援助最近减少和公共服务的私有化，造成乡村基础设施投资水平急剧下降和为乡村人民提供的公共服务减少。这些对乡村穷人产生了不适当的影响，引起了全球的日益关切。这种不安在一些国际宣言中得到反映，包括千年首脑会议宣言、世界银行新的乡村发展战略、农发基金的乡村发展报告、新的非洲发展伙伴关系（NEPAD）活动、世界粮食首脑会议：五年之后和最近结束的世界可持续发展首脑会议（WSSD），所有这些宣言均再次强调减少贫困、乡村和农业发展问题。
10. 农业以及与其它增长部门的联系（特别是私营部门、小工业、旅游业）在促进权力下放的当地发展中的作用也逐渐被公认为是以下方面的一个关键因素：促进更平衡的乡村和 国家发展过程，确保基础更广泛、更公平的社会经济变革，长期的社会和政治可持续性。实际上估计农业每增长1个美元就会在发展中国家创造2.6个美元。1
11. 日益一致的认识是：可持续农业和乡村发展目标以及减少乡村贫困的实现不能仅靠增加乡村部门的资金流量。乡村人民尤其是穷人的自助能力将必须予以加强，以使他们成为发展过程的更积极的伙伴，通过利用参与性更强、多部门和多方面的农业决策和执行方式。
12. 自1999年以来世界银行和国际货币基金组织一直鼓励重债务国家（HIPCs）采用新的减少贫困战略，作为获得优惠贷款和债务减免资格的基础。这种方式促成各国主管部门拟定了减少贫困战略文件（PRSP），来指导其发展努力，为根据国家重点提供捐助援助的框架。全世界大约70个低收入国家目前正制定其减少贫困政策和战略或加强其成效。
13. 粮农组织和世界银行及国家主管部门密切合作来制定几个国家的PRSP。众所周知PRSP过程在重新关注减少贫困问题方面发挥重要作用，但还已看到一些薄弱环节。经常没有明确提到粮食安全。尽管承认农业在减少贫困中的核心作用，但评论家指出各种战略本身仍然主要注重宏观一级，没有适当注意惠益穷人所需要的部门政策，穷人大多住在乡村地区。
14. 而且PRSP战略极少规定明确的方法来鼓励和促进赤贫农民加入和积极参与这一过程。因此必须承认这些宏观战略方案的部门影响，提供适当的政策框架，对农业发展真正做到中立，可以筹集必要投资资金来使这一政策奏效。
15. 今天粮农组织成员国面临着重大挑战之一是粮食安全，在低收入缺粮国中尤为如此。提高国家一级的农业生产率已促成改善许多城市消费者的生计和粮食安全状况，但是改善乡村生产者生计的程度要差得多。造成这种状况的有若干因素，包括不利于农业获利的城市内部政策偏向、因为保护主义政策造成的国际贸易条件恶化，普遍不理解小农乡村生计的作用。
16. 实现可持续粮食安全要求的国家、家庭和个人三级采取行动，通过以下方式加强粮食安全：以无害于经济和环境的方式迅速增加粮食产量和减少产量的年度波动，便利乡村人民获得粮食、土地和自然资源、生产技术和市场。这些多重目标的实现只能是采用更平衡的可持续粮食安全方式，既可满足城市消费者的需要，又可回报乡村小农粮食生产者和乡村投资者的努力。
17. 为了解决这一复杂的粮食供需问题，需要更广泛的理解和分析这一关系中内在的乡村生计的能力制约因素和鼓励措施。例如获得土地和其它自然资源的权力不足，对这些权力的所有权保障不够，这肯定会限制乡村粮食生产者利用经济机会来提高其生产率、盈利能力和生计的能力。同样为农民、薄弱的私营部门和民间社会组织提供服务的公共机构能力薄弱，这会限制小型粮食生产者获得信息、经济和市场的能力。
18. 理解改善乡村生计的上述障碍根源至为关键，但实地经验表明：利用更积极的因素，如小型乡村粮食生产者、消费者和投资者改善其自身生计的潜力，经常有助于查明个人、家庭和社区一级收入多样化的机遇和成本效益更佳的发展干预活动。
19. 经济生活全球化超越了狭义贸易问题的界限，及其对乡村贫困的可疑影响。国际资本转移的速度之快以及信息技术的广泛应用均会发生聚合作用，为发展创造新的环境，对乡村地区居民产生特别影响。全球化为改善乡村生计（开辟新的市场，获得新技术、扩大社会服务范围等）提供重要的新机遇，但是它还会造成重大威胁，因为其利益很容易越过那些边际和孤立人群，如乡村穷人、妇女、少数民族群体和其它弱势社会成员。
20. 一些评论家还指出国内和国际市场的自由化可能会加剧生计促进的差异，在信息扩张和普及的条件下，实际上会加强全球暴力变改运动。尽管如此普遍认为，全球化往往有利于跨国经济活动，经常会牺牲小型乡村农业和非农业创收活动来源。具有讽刺意味的是消除国际贸易障碍可能导致形成区域贸易集团和联盟，因为某一部门和区域的国家集团会联合起来，利用和/或对抗其中某些影响。所有这些因素对全球劳力流动，国内、区域和全球人口流动，乡村向城市的人口流动格局、侨汇收入流量、粮食安全、乡村和城市贫困之间的联系；获得新技术和信息的机会产生重大影响－所有这些均会影响乡村生计。令人遗憾的是对这些非贸易影响的了解尚不充分。
21. 成员国面临的挑战是更好地理解这些相互关联的关系和联系，以便可在地方、国家、区域和全球四级制定有关政策和法规来支持乡村生计的改善。
22. 气候变化对自然灾害影响均应与保障乡村生计的农业和社会调整战略共同考虑。农委上届会议正式建立部际气候变化工作组，提供了一个有益的切入点。
23. 不论是否是天灾、武装冲突、经济冲击或象艾滋病毒/艾滋病的流行病引起的紧急情况，经常会威胁到乡村地区居民的生计基础，尤其是对更易受害的人群如穷人。发展地方机构能力，以防备和减缓这些风险和易受害可能，将会促成受灾人民增强恢复能力，并提高发展过程的可持续性。
24. 新的风险和灾难管理方式目前更多强调加强社区自助和国家应对各种风险（即环境、社会和经济）的能力。它们还往往强调四步骤周期：开始进行准备，然后进行规划，应对和恢复。鼓励在家庭、社区和机构三级采取集体自助行动。还强调性别考虑和参与性方法。
25. 人们认识到必须加紧努力将由于旱灾、艾滋病毒/艾滋病、内乱和其它意外情况造成的粮食安全紧急情况与全面的长期发展方式结合起来。这要求为减少灾害对小农生计和环境的影响的有效的多学科计划和长期过程筹集资源。
26. 在这方面PAIA REHAB 2 在各技术部门和各国间共享信息和经验，以确定如何加强国家防备和小农民、小牧民的能力，以减少旱灾和其它自然灾害对生计和粮食安全的影响。这包括一方面便利决策人员、规划人员和项目领导人获得评估、信息系统、综合和跨部门国际规划和管理、决策工具，另一方面提供适当有关适当技术、政策和机构干预活动的知识，以帮助减少易受害可能和加强应对战略。
27. 一项长期而日益重要的因素是：农业集约化和乡村穷人的生存战略正造成严重的影响，自然资源和农业生态系统退化，包括土壤养分的耗竭和土壤退化，生物多样性和恢复系统丧失，水资源减少（贮量和质量）。这一问题已为人们普遍知晓，并为各种环境公约处理，但对退化的程度、范围和原因，人们尚未很好了解或理解。土地退化直接影响土地的生产能力和环境健康，而乡村人民尤其是易受害穷人依赖它们生存和谋生。
28. 在制定其战略框架 （2000-2015年）之时，粮农组织进一步明确其任务是：促进根除粮食不安全和乡村贫困，增加穷人的机遇和选择，提高资源生产率，以促进平等获得自然资源、经济和社会资源。战略目标A1重点是：促进更公平的获得资源，增加提高农村收入的机遇、便利获得粮食、从而促进改善可持续乡村生计。为实现这一目标，粮农组织将需要更多强调：
29. 粮农组织已开始在实地活动中采用生计目标和执行框架，可利用一些多学科计划取得的经验和开发的工具，诸如农业的作用（ROA）、粮食安全特别计划、生计支持计划（LSP）和农作制演变计划。
30. 目前人们承认乡村人民的发展需要是多种多样的。为了更好地处理这种多种需要，粮农组织乡村发展方式已摆脱近年来专注生产的重点。在国家、区域、社区和家庭各级均是如此。粮农组织还开始认识到：乡村小生产者和企业主以及乡村人民中的其它弱势阶层－不论男女－具有潜力成为成功的经济参与方。为了将其潜力变为现实，必须明确强调一些领域：
31. 粮农组织一直在帮助穷人查明新的生计机遇及其市场需要，帮助强化小农、小牧民和小捕捞社区的资产。越来越多地将其他更易受害的有关方面（妇女、贫穷家庭和特定群体）纳入其项目和计划，和/或列为受益对象。例如粮农组织投资中心参与世界银行资助的蒙古的一个项目，该项目有着很强的生计考虑。该项目旨在通过强化受益对象应对冲击的能力来处理人民的易受害情况。项目中心是家庭信息系统，已制定一些项目战略，旨在加强现有的生计系统和资产，并使其进一步多样化。林业政策及机构处（FONP）提出了关于市场分析和社区企业的方法，来处理生计机遇和市场需求的关键领域。综合生产制PAIA目标是生计活动多样化，乡村小企业、其它多种支持方面、技术、创收和市场机遇。
32. 在大多数发展中国家进行的权力下放过程对提供公共服务的公共及地方政府能力产生了巨大影响，对乡村地区及其生计产生了深刻广泛的影响。这些影响既有积极的也有消极的，象粮农组织这样的机构有许多机会发挥作用，来协助成员国以不危害穷人而是更好地促进在地方一级增加代表的机制和更严格的责任方式，移交权力、资源和控制。粮农组织根据在这一领域的广泛经验，已更好地理解权力下放在地方一级的实际影响（而非假定的）。
33. 这一过程中最重要的制约因素体现以下问题中：
34. 在地方一级有效筹集资源和提供集体公益及服务的一个先决条件是：要确保有政治和经济鼓励措施的有利政策环境，可鼓励这种效率，同时要有可回报效率和抑制浪费的集中和下放的公共责任机制3。通过关注机构与政策之间的纵横联系、以及形成这些联系的过程和做法，可以在鼓励和责任状况产生积极影响，在这种状况中乡村个人、家庭和社区可以保持和改善其生计。
35. 在粮农组织内，生计PAIA（LHOO）应当为提高粮农组织活动的规范效率提供有益机构框架，这些活动旨在：加强地方机构帮助，易受害人民的能力、促进地方机构及其组织能力，以加强乡村人民生计和确保平等获得资源，酌情加强地方机构与区域、国家和国际机构的联系。
36. 与生计PAIA目标密切相关，计划实体253A4“支持可持续生计和粮食安全的参与性方式和方法”为其主要产出之一LSP获得了数额相当大的预算外支持。这类产出的一些活动可以成为设想作为生计PAIA执行机构的跨部门特设小组之一。例如现行的LSP特设小组之一，“支持乡村穷人可持续生计的参与性政策改革”正在开展工作，就如何加强地方机构和政策领域的支持提供分析、比较和 教训。这项工作利用粮农组织各技术部在各部门（农业、畜牧、渔业、林业、营养）和各主题（权力下放，土地所有制、性别问题、边际/易受害群体、紧急情况）的政策和机构能力方面的有关经验。
37. 各国政府需要重点帮助弱势群体改善生计。“帮助弱势群体自助”的紧迫性日趋明显，因为认识到社会安全网络和/或专门机构的直接支持本身不足以改善这些群体的长期生计。为了创造更好的机遇和可持续的良性循环，各级各类的一些有关方面和行动方必须参与。粮农组织在促进与各有关方面（政府、地方机构、捐助方和国际机构、非政府组织/民间社会组织、地方用户群体和地方社区、以及各类私营有关方面）就相互关切的问题建立伙伴关系和战略联盟方面有着丰富经验。
38. 这方面的两个具体例子是：粮农组织在世界粮食首脑会议：五年之后主办召开的特别多方对话会议中的作用，以及最近在约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议（WSSD）与非政府组织/民间社会组织和各国政府共同开展工作方面的积极作用。粮农组织决定重点帮助加强弱势群体自助能力的三项主要领域是：
39. 经验表明建立乡村人民的个人和社区改善其生计的自助能力需要时间，家长式的低廉赠贷方式经常会破坏这种努力。援助必须重点创设鼓励机制，建立一种地方所有感，鼓励自助精神。
40. 主要重点领域包括因各种贫困属于弱势的群体。粮农组织各技术部目前日益将可持续生计纳入其规范方式，具体目标是帮助人民重新融入乡村经济，促进家庭福利及社区发展。其中一个范例是关于以下方面的通俗实用谋略书籍和手册：群体自助方式、妇女获得土地、综合虫害治理、参与性乡村营养和社区林业方法，在许多国家这些书籍和手册已广泛分发给各国政府、各机构、实地项目和非政府组织/民间社会组织。
41. 粮农组织的行动还重点关注加强乡村人民更易受害阶层的风险管理能力。例如作物及牧场处（AGPC）、乡村机构及参与处（SDAR）、农发基金/开发署/联合国资本发展基金合作计划处（TCII）与农牧民群体的工作表明：当地机构风险防备或灾害应对能力经常很有限。采用更广泛的生计框架特别有益于理解现有的机构机制和设计在政府下放各级共担责任共享资源的参与性更强的方式。
42. 成员国面临的最富挑战性的任务是改善乡村残疾人的生计状况，因为他们占许多经历冲突和艾滋病毒/艾滋病影响国家的乡村人口的很大比例。就需要干预的重点部门而言，艾滋病毒/艾滋病是一个引起重大关切的领域，特别是该流行病对乡村生计的影响有着重大联系。粮农组织关于艾滋病毒预防和艾滋病减少的工作利用生计理念更好地处理这一非常复杂和多方面流行病的所有方面，这种病造成了一系列的影响，从人口流动、到人力资源大量减少，到农业产量呈减少趋势。
43. 从粮农组织可持续乡村生计的经验得出的主要教训之一是：加强穷人的力量和潜力而不是视他们为负担。为达此目的，重要是要集中以下领域：
44. 在各国政府、发展机构和非政府组织干预这些领域时，必须特别注意不要造成依赖关系，而应促进更加自力的能力。可持续的实现只能通过高度发达的参与机制，促进所有感，提供明确的鼓励，使受益者能够维持自助行动。为了确保可持续性，必须解决妨碍参与性纠正机制的两个问题：
45. 粮农组织有一些计划，包括虫害综合治理计划、人民参与计划、助贫畜牧政策基金计划、对可持续发展和粮食安全计划的综合支持，这些涉及促进参与性可持续战略、机制、活动、以及用于提高乡村穷人的技能和加强地方协会及组织的能力的材料。
46. 这些方式具有适应性和灵活性，学习和利用有关乡村人民生计和组织需要的多样性和复杂性的经验。粮农组织各司和各计划通过以下方面提供援助：培训、技术支持和部门指南、知识和信息系统以及网络。这些工具和方法协助自下而上的组织战略，支持多样化、加强社区和家庭一级的乡村生计。
47. 乡村基础设施和社会及经济服务投资减少，这正对贫困和粮食不安全产生了负面影响。若干国际论坛，如世界粮食首脑会议：五年之后以及世界银行乡村发展战略和农发基金乡村贫困报告，已强调了增加乡村支持服务和基础设施投资的紧迫性。原则上已作出政治承诺来筹集资金，推动更合理的使用资金。诸如粮农组织等机构的作用是：协助确定投资目标，确保它们有效地惠益最终的受益者，对乡村生计产生直接的实际影响。诸如PRSP等工具要求进行多边参与，这可能成为更有效的确定投资目标的有用机制。
48. 作为联合国系统关于农业发展的专门机构，粮农组织在此领域有着比较优势，因为它不是直接捐助方，由于其众所周知的技术能力和政治中立立场，它可以发挥重要的咨询、倡导和支持作用。它还可以帮助为农业和乡村发展筹集投资资金，有助于监测它们的有效提供，旨在实现粮食安全和消除贫困目标。4
49. 粮食安全特别计划（SPFS）在其监督小组提供的宝贵的指导下运作，可以充分说明粮农组织如何有效地筹集这种投资支持。它不仅具有快速反应能力，SPFS活动的发展经常与粮农组织其它的项目相联系（特别是在选定/准备阶段），以尽量加强协调和提高成本效益。SPFS在以下方面异常成功：提高对粮食安全问题的认识、在处理粮食安全需要的计划中创造国家所有感，与有关的活动和计划密切协作和联系，动员捐助方和政府支持以实现世界粮食首脑会议目标和千年发展目标。
50. 值得提出的粮农组织旨在为粮食安全、减少贫困和改善乡村生计筹集更多投资支持的其它的活动有：消除饥饿的计划，在最近的世界粮食首脑会议：五年之后会议上提出双向的粮食安全方法，包括粮食生产和确定重点的粮食供应干预活动；粮农组织投资中心领导的关于将生计理念纳入粮农组织实地计划主流活动的LSP分项计划。
51. 正如上一节说明的那样，粮农组织的许多项目和计划已考虑了这一生计理念的成分。尽管如此仍必须更好地执行这一概念，以便它们可以在国家一级应用于具体的干预活动。在这一过程中必须利用可持续生计方式的原则，同时考虑其它方式的原则，如新乡村、土地经管、农作制、小流域管理、参与性乡村评估等。还必须考虑从粮农组织以往的大量经验和复杂性吸取的教训。
52. 粮农组织内近几年使用的乡村方法框架以及其它创新方向（农业、林业、渔业、可持续发展、性别问题、紧急情况和营养）已作了调整，包括构成“生计”和“可持续性”的基本概念和方法。目前的挑战是催化粮农组织内的讨论和交流，以更好地将所有这项工作的经验、教训和问题更好地纳入主流活动并进行机构化。
53. 生计理念利用从事乡村部门的各级、机构和部门之间的联系，包括城乡联系。这些微观和宏观关系不是静止的，还是根据内外因素而变化，并受到各种计划和项目活动的影响。因此过程可能与产出同样重要，横向联系与纵向联系同样重要。国家内部和国家间的区域一体化问题也会影响这些联系和结果。因为粮农组织的许多工作涉及到乡村生计，所以重要的是要理解这些联系以及它们如何影响生计－从而能够选择发展援助干预活动（在农业分部门、问题重点、行政一级和地理位置）方面选择最佳“切入点”。
54. 然而要能理解这些复杂的关系，则需要多学科思考和行动，这在行政和技术障碍不利于此类行动的大型复杂的组织和各部内是一项困难的任务。要做到这一点的挑战需要寻找适当类别的专业鼓励和机构安排。
55. 原则上普遍承认机构间合作的必要性，但实际上缺少有关机制和鼓励措施。如果促进单位间合作和多个组织的伙伴关系，制定适当的鼓励措施，还可以解决这一难题（生计所涉及的所有主要方面，并考虑机构任务）。
56. 在粮农组织内部PAIA提供了一种正式机构机制，来促进这类行动；尽管如此非正式的技术合作网络，如非正式的参与性方式工作组，按照互相关切的专题或问题进行组织并汇集各个单位的技术人员，同样可能有所俾益。
57. 作为这类发展的一种反应，目前粮农组织内出现了更加密切的部际合作格局，如一些部际计划、SPFS、虫害综合治理计划、LSP和对可持续发展和粮食安全的综合支持计划。粮农组织在这一过程中正在吸取的机构教训可能有益于试图解决类似困难的其它组织。
58. 成员国中亦有关于正式和非正式性的多学科合作的类似例子，应予以鼓励。粮农组织作为一个中立的政府间机构在发展私营部门、政府－非政府组织/民间社会组织伙伴关系方面具有越来越丰富的经验，看来具有独特的能力可以促进国家一级的这类伙伴关系。
59. 粮食不安全和易受害信息及绘图系统（FIVIMS）支持可持续生计方式，为饥荒预警信息系统等粮食安全信息系统提供正式链接，促进发展一种互补性综合理念，考虑一系列时间范围。FIVIMS确保粮食安全和易受害乡村/农业方面在发展可持续生计方法和干预活动中得到充分考虑。通过FIVIMS提出易受害群体概况会有助于国家和地方决策人员更好的确定处理这些易受害根源的干预活动和政策的目标，提高认识加强政治意愿以为这些干预活动筹集必要的资源。
60. 在国家一级为改善可持续乡村生计创造有利的政治环境并不容易。在许多国家相互冲突的政治压力和城市政策方针经常会不利于乡村居民，特别是不利于穷人。因此必须不间断地监测决策过程，以确保它们不会歧视乡村部门和弱势群体。在这方面象粮农组织等国际组织在指出这种偏向、促进参与性更强的乡村发展决策过程、吸收乡村多方群体方面，可以发挥关键作用。
61. 在机构间和国家一级，联合国系统乡村发展和粮食安全网络协调全世界大约70个国家主题小组的活动，包括联合国机构、各国政府和非政府组织/民间社会组织。例如在非洲，几个主题小组协助各国政府准备联合国发展援助框架（UNDAF）和共同国别评估（CCA）过程，宣传粮食安全、收集信息、制定指标、协调书面投入。
62. 然而主要挑战是：要利用地方一级的成功做法，然后推广到中层，国家和宏观一级，同时仍然保持参与性过程和机构、部门及各级之间的联系。这将需要并提供更有力的工具和更有效的规则。至少粮农组织的一项主要计划业已迈向这一方向。可持续渔业生计计划（西非）的运作思想是：通过一系列由渔业社区本身制定和提出的以社区为基础和由需求推动的项目进入地方一级。这一设想是这样可以对涉及渔业社区的政策产生有益影响并调整其方向。
63. 用于可持续生计的原则和工具可适用于任何情况和行动方，不论是贫穷或富有、城市和乡村。这可能会有好处，因为可以从背景状况来看待贫困，不一定看成是“绝望”，而被视为穷人的机遇及其寻求摆脱其易受害境地的可持续方式的潜力。粮农组织应当开展广泛的工作来改善和支持所有乡村居民和有关方的生计机会，因为它们都是服务对象，多数人具有潜在能力成为成功的经济行动方。通过实现乡村穷人的改善可持续生计，它同样可能对城市居民的生计机会产生间接影响。同时至为关键的是粮农组织还可保持消除贫困的方针，将乡村地区更边际化和更多被排除的群体列为受益对象。
64. 惠益穷人的生计活动不要求解决所有问题。相反通过生计理念进行范围广泛的诊断可为选定具体的切入点提供依据，使粮农组织的相对优势用于为穷人选定的机遇（如在营养、种子生产、耕作系统多样化、畜牧发展、渔业行为守则、虫害综合治理等领域）。主要挑战是产生穷人本身确定的利益，而非僵化的部门重点强加的利益。
65. 粮农组织的作用是否仅限于中立的监测、分析和报告这种有利环境变化的影响呢？还是应当发挥更积极的作用呢？如果是后者，是否应当主要关注乡村人民的所有有关生计方面，还是应当注重影响赤贫者和处境最不利群体的少数关键问题呢？
66. 各国政府及农业部在努力执行可持续生计改善政策和计划中最希望粮农组织提供何种援助呢？粮农组织可以如何与涉及可持续生计改善其它方面的有关机构进行最佳合作呢？
67. SPFS发展迅速，仍是粮农组织帮助支持改善乡村生计的主要工具。其重要仍然是便利小农获得简易低廉技术，同时SPFS已更加灵活、更多地由人民推动，更多地专注于受剥夺的乡村和城郊社区。然而粮农组织近来的生计国别经验可以协助SPFS努力将其成功由微观一级推向宏观一级。要求就如何将生计问题进一步纳入SPFS提供指导。
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1 Vogel, S.J. 1996, “Structural changes in agriculture: production linkages and agricultural demand-led industrialization,” Oxford Economic Papers, 46(1).
2 灾难预防、减少和防备以及紧急情况后救济和恢复。
3 粮农组织政策援助评价1994-1999。
4 基于多方参与的发展中国家和经济转型成员国国家粮食安全和农业发展战略文件－2010年展望；促进2002年审查农业政策和更新国家粮食安全战略的活动，因为关切：尽管正式赞同了有关战略，但仍然很少有证据证明它们对国家重点确定和国内资金的捐助方资源分配产生影响；基于成员国拟定的国家农业发展战略文件提出的结果和关键政策建议的农业发展和粮食安全区域战略；区域粮食安全计划（RPFS），旨在执行区域战略中包含关键成分，并考虑每个国家的具体情况。区域粮食安全计划目前正提交各区域银行供讨论和提供资金。