COAG/2003/7 |
| COAG/2003/7 |
COMITÉ DE AGRICULTURA |
17º período de sesiones |
Roma, 31 de marzo – 4 de abril de 2003 |
Mayor apoyo a los medios de vida rurales sostenibles |
Tema 7 del programa provisional |
A. FUNCIÓN DE LA FAO
B. MEDIOS DE VIDA RURALES, SEGURIDAD ALIMENTARIA Y POBREZA
C. REPLANTEAMIENTO del papel del desarrollo agrícola y rural
D. LA AGRICULTURA EN LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA
III. Retos a los que se enfrentan los Estados Miembros de la FAO
A. PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS Y MEDIOS DE VIDA RURALES
B. GLOBALIZACIÓN
C. VULNERABILIDAD ANTE LAS EMERGENCIAS Y LOS DESASTRES
IV. Ámbitos de actuación de la FAO
A. RESPUESTA A LAS NECESIDADES Y MEJORA DE LAS OPORTUNIDADES DE LOS POBRES DEL MEDIO RURAL
B. REFUERZO DE LAS INSTITUCIONES Y POLÍTICAS LOCALES
C. Mejora de la capacidad de respuesta de
los sectores público y privado ante la situación de las poblaciones
desfavorecidas
D. MEJORA DE LAS PRÁCTICAS DE LAS POBLACIONES
RURALES POBRES Y LA CAPACIDAD DE LAS ORGANIZACIONES LOCALES
E. ORIENTACIÓN DE LAS INVERSIONES HACIA LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y LA ERRADICACIÓN DE LA POBREZA
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1. Actualmente la pobreza constituye una de las principales causas de inseguridad alimentaria y conflictos civiles; asimismo, representa una barrera para el logro del desarrollo económico y social sostenible. Se caracteriza por grandes desigualdades en la distribución de la riqueza entre las zonas rurales y urbanas, lo que restringe el crecimiento de los mercados nacionales y contribuye al estancamiento de la agricultura. En el presente documento se examinan algunos de los principales desafíos que plantea la lucha contra la pobreza y se analizan las medidas y los progresos de la FAO respecto al cumplimiento del Objetivo A1 del Marco Estratégico, consistente en incrementar el apoyo a los medios de subsistencia sostenibles en las zonas rurales.
2. En el siguiente epígrafe del presente documento se examinan la base, las definiciones fundamentales y los vínculos existentes entre medios de vida, pobreza y agricultura. En el epígrafe III se analizan los desafíos planteados a la mejora de los medios de vida rurales en ámbitos fundamentales de la FAO. Se examinan factores tales como la reducción de la asistencia para el desarrollo y los recursos del sector público así como la insuficiente capacidad de las instituciones locales. En el epígrafe IV se examinan las actividades, programas e iniciativas de la FAO destinados a mejorar los medios de vida rurales. A continuación, en el epígrafe V se resumen los principales retos para los medios de vida rurales sostenibles, las cuestiones que influyen sobre los mismos y los ámbitos prioritarios de acción para la integración de una perspectiva de apoyo a los medios de vida. En el último epígrafe se solicita orientación al COAG sobre la forma de aumentar la eficacia de las intervenciones destinadas a mejorar los medios de vida rurales en dichos ámbitos de acción.
3. Los hombres y mujeres de las zonas rurales, especialmente en los hogares pobres, realizan múltiples y diversas actividades con el fin de mejorar sus medios de vida, obtener los mayores ingresos posibles, reducir al mínimo su vulnerabilidad y riesgos, y alcanzar otros objetivos de los hogares (mejora de la salud, nutrición y educación, etc.). Dichas actividades pueden tener un carácter agrícola o no agrícola y están vinculadas en muchas ocasiones a otras actividades realizadas por hogares rurales y no rurales. La eficacia y rentabilidad de estos distintos medios de vida varían en función del entorno general de desarrollo, el acceso a la base de los activos y el control de los mismos y por parte de cada miembro del hogar, sus funciones y responsabilidades en materia de producción y reproducción, así como su capacidad y sus vínculos con otros agentes rurales y urbanos.
4. Por consiguiente, la mejora sostenible de los medios de vida de las poblaciones rurales requiere:
5. Estos conceptos cada vez reciben una mayor atención por parte de los gobiernos y las organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, mediante el enfoque de su Desarrollo Impulsado por la Comunidad y su reciente Estrategia de Desarrollo Rural (2002), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), mediante su Informe sobre la pobreza rural (2001), y la FAO, mediante su Marco Estratégico 2000-2015.
6. La FAO, gracias a su mandato único en materia de agricultura (incluidas la silvicultura y la pesca) y desarrollo rural, ocupa una posición estratégica para hallar mecanismos que contribuyan a mejorar de forma sostenible los medios de vida de los habitantes de las zonas rurales. A tal efecto, ha incorporado gradualmente una perspectiva más global en sus actividades normativas y operacionales que contribuirá a determinar complementariedades, sinergias y oportunidades de cooperación con el fin de incrementar la eficacia de las intervenciones en materia de desarrollo destinadas a mejorar los medios de vida rurales. En particular, sus medidas tienen por objeto mejorar la seguridad alimentaria mediante iniciativas como el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) y el Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV).
7. Conforme al último Informe de la FAO sobre el estado de la inseguridad alimentaria en el mundo (SOFI 2002), alrededor de 840 millones de personas están subnutridas, cuya gran mayoría vive en países en desarrollo (799 millones), en particular en Asia (507 millones). Sin embargo, la prevalencia de la subnutrición en esta región es moderada (16% de la población de la región) en comparación con los elevados índices que se registran en el África central, oriental y meridional. De hecho, casi la mitad (45 por ciento) de los 371 millones de personas que viven en los 26 países de dichas subregiones africanas está subnutrida. El informe sobre el SOFI señala que, en caso de mantenerse la actual tasa de reducción del hambre de 2,5 millones de personas al año en los países en desarrollo, el modesto objetivo de la CMA, consistente en reducir el número de personas subnutridas a la mitad para el año 2015, se alcanzaría con más de 100 años de retraso.
8. La pobreza es la principal causa de la inseguridad alimentaria. El sector rural incluye una amplia y variada gama de interesados, como los grandes y pequeños terratenientes, los trabajadores sin tierra, los empresarios no agrícolas, las instituciones públicas, las empresas privadas, los proveedores de insumos y servicios, las organizaciones agrícolas y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Por lo tanto, los medios de vida rurales reflejan esta diversidad e incluyen una pluralidad de actividades agrícolas, pesqueras, forestales, mineras, turísticas y una gran diversidad de actividades empresariales no agrícolas que entrañan interacciones entre varias clases diferentes de actores económicos rurales y urbanos. Por consiguiente, la mejora de los medios de vida rurales requiere que se tenga en cuenta la diversidad rural.
9. La reciente disminución de la asistencia para el desarrollo – en particular, el desarrollo agrícola y rural – y la privatización de los servicios públicos han acarreado una fuerte reducción de las inversiones en infraestructuras rurales y en los servicios públicos prestados a las poblaciones rurales, lo cual ha afectado excesivamente a los pobres de los medios rurales y ha suscitado una creciente preocupación a nivel mundial. Dicha inquietud se ha reflejado en varias declaraciones internacionales, en particular las de la Cumbre del Milenio, la nueva Estrategia de Desarrollo Rural del Banco Mundial, los informes sobre desarrollo rural del FIDA, la Iniciativa Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD), la CMA:cad y la reciente Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (WSSD), las cuales han reiterado la importancia de la reducción de la pobreza y las cuestiones relativas al desarrollo rural y agrícola.
10. Asimismo, se está reconociendo progresivamente que la función de estimulación del desarrollo local descentralizado que desempeñan la agricultura y sus vínculos con otros sectores de desarrollo (por ejemplo, el sector servicios, la pequeña industria y el turismo, entre otros) constituye un factor fundamental para promover un desarrollo rural y nacional más equilibrado, así como lograr cambios socioeconómicos más amplios y equitativos y una sostenibilidad social y política a largo plazo. Así, se ha calculado que cada vez que la agricultura experimenta un crecimiento de 1 dólar EE.UU. se generan 2,60 dólares EE.UU. en los países en desarrollo1.
11. Por último, existe un creciente consenso respecto a la imposibilidad de alcanzar los objetivos de desarrollo agrícola y rural sostenible, y de lograr reducir la pobreza rural, únicamente mediante el incremento de los flujos financieros para el sector rural. La capacidad de autoayuda de las poblaciones rurales, en particular de los pobres, debe reforzarse para que puedan participar más activamente en el proceso de desarrollo, mediante la utilización de planteamientos multisectoriales de la formulación y aplicación de las políticas agrícolas basados en una mayor participación de las múltiples partes interesadas.
12. Desde 1999, el Banco Mundial y el FMI han alentado a los países pobres muy endeudados (PPME) a adoptar nuevas estrategias de reducción de la pobreza que les permitan optar a préstamos en condiciones concesionarias y a un alivio de la carga de la deuda. Dicho planteamiento ha llevado a las autoridades nacionales competentes a elaborar Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) destinados a orientar sus actividades de desarrollo y a proporcionar un marco para la asistencia prestada por los donantes que se ajuste a las prioridades de los países. Alrededor del 70 por ciento de los países de bajos ingresos en el mundo está inmerso actualmente en un proceso de aumento o refuerzo de la eficacia de sus políticas y estrategias de reducción de la pobreza.
13. La FAO ha colaborado estrechamente con el Banco Mundial y las autoridades nacionales para elaborar dichos DELP en varios países. Si bien todos ellos reconocen que los DELP han contribuido de forma importante a que se vuelva a centrar la atención en los problemas que plantea la lucha contra la pobreza, también se han observado una serie de puntos débiles. Suele faltar una referencia explícita a la seguridad alimentaria. Aunque se reconoce el papel principal de la agricultura en la lucha contra la pobreza, los detractores señalan que las propias estrategias siguen estando centradas principalmente a un macronivel, sin que se preste suficiente atención a las políticas sectoriales necesarias para llegar a los pobres (la mayor parte de los cuales se hallan en zonas rurales).
14. Por otro lado, las estrategias de los DELP raras veces definen explícitamente los métodos para fomentar y promover el acceso y la participación activa de los sectores más pobres de la población en dichos procesos. Por consiguiente, es necesario reconocer las repercusiones sectoriales de dichas opciones macroestratégicas mediante un marco normativo adecuado, auténticamente neutro respecto del desarrollo agrícola, que permita movilizar las inversiones necesarias para que dicha política sea operacional.
15. Uno de los principales desafíos a los que se enfrentan los Estados Miembros de la FAO actualmente es la seguridad alimentaria, en particular en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA). Aunque el incremento de la productividad agrícola en los países ha originado una mejora de los medios de vida y de las condiciones de la seguridad alimentaria de numerosos consumidores urbanos, la correspondiente mejora de los medios de vida de los productores rurales ha sido comparativamente muy inferior. Esta situación se debe a varios factores, incluidos los prejuicios de las políticas urbanas internas frente a la rentabilidad de la agricultura, la disminución de las relaciones de intercambio internacional a resultas de las políticas proteccionistas, y la ausencia general de comprensión del papel de los medios de vida rurales en pequeña escala.
16. Lograr una seguridad alimentaria sostenible requiere medidas a nivel nacional, familiar e individual para aumentar la seguridad alimentaria mediante el rápido incremento de la producción alimentaria, la reducción de la variabilidad interanual de la producción de forma apropiada desde el punto de vista económico y ambiental y la mejora del acceso de las poblaciones rurales a los alimentos, las tierras y los recursos naturales, la tecnología de la producción y los mercados. Estos múltiples objetivos se pueden alcanzar solamente adoptando planteamientos de la seguridad alimentaria sostenible más equilibrados que respondan a las necesidades de los consumidores urbanos y recompensen los esfuerzos de los pequeños productores rurales de alimentos y los inversores rurales.
17. Para resolver el complejo problema de la demanda-oferta de alimentos, se requiere un mayor análisis y comprensión de las limitaciones e incentivos de la capacidad de los medios de vida rurales que entraña dicha relación. Por ejemplo, los derechos inadecuados de acceso a las tierras y otros recursos naturales, y su ejercicio incierto, limitarán seguramente la capacidad de los productores rurales de alimentos para aprovechar las oportunidades económicas de mejorar su productividad, beneficios y medios de vida. Asimismo, la insuficiente capacidad de las instituciones públicas para prestar servicios a los agricultores y el insuficiente desarrollo del sector privado y las organizaciones de la sociedad civil limitan la capacidad de acceso de los pequeños productores de alimentos a la información, las nuevas tecnologías y los mercados.
18. La comprensión de las causas de los obstáculos mencionados es fundamental para la mejora de los medios de vida rurales y la experiencia de campo ha mostrado que el aprovechamiento de factores más positivos, como el potencial de los pequeños productores rurales de alimentos, los consumidores y los inversores para mejorar sus propios medios de vida, contribuye a menudo a la determinación de oportunidades más realistas de diversificación de los ingresos así como a intervenciones de desarrollo más eficaces en función del costo a nivel individual, familiar y comunitario.
19. La globalización de la vida económica va mucho más allá de los límites de las simples cuestiones comerciales y su supuesto impacto sobre la pobreza rural. La rapidez de las transferencias internacionales de capitales y la utilización generalizada de la tecnología de la información contribuyen conjuntamente a crear un nuevo entorno para el desarrollo que tiene consecuencias especiales para los habitantes de las zonas rurales. Al tiempo que la globalización brinda nuevas oportunidades importantes para la mejora de los medios de vida rurales (apertura de nuevos mercados, acceso a nuevas tecnologías, mejora de la cobertura de los servicios sociales, etc.), también puede plantear serias amenazas, dado que es fácil que sus beneficios no alcancen a quienes están aislados y marginados, como los pobres de los medios rurales, las mujeres, los grupos étnicos minoritarios y otros miembros desfavorecidos de la sociedad.
20. Algunos detractores también han argumentado que la liberalización de los mercados nacionales e internacionales puede reforzar las diferencias respecto a las oportunidades de promoción de los medios de vida, en el contexto de la mejora y generalización de la información, y radicalizar en realidad los movimientos partidarios de cambios violentos. Sin embargo, se acepta en general que la globalización tiende a favorecer las iniciativas económicas transnacionales, muchas veces en perjuicio de las actividades rurales en pequeña escala, agrícolas y no agrícolas, generadoras de ingresos. Irónicamente, la supresión de las barreras internacionales al comercio puede conducir a la formación de bloques y cárteles comerciales regionales cuando los grupos de países de un sector o región se unen para aprovechar y/o contrarrestar alguna de dichas repercusiones. Todos estos factores tienen impactos importantes sobre los flujos laborales mundiales, las migraciones nacionales, regionales y mundiales, el éxodo rural, los flujos de ingresos procedentes de remesas, la seguridad alimentaria, los vínculos entre la pobreza rural y urbana, el acceso a nuevas tecnologías y a la información – todo ello afecta a los medios de vida rurales. Desgraciadamente, no se conocen suficientemente bien estos impactos no comerciales.
21. Los Estados Miembros se enfrentan al reto de comprender mejor dichas interrelaciones y vínculos para que se puedan elaborar políticas y normativas a nivel local, nacional, regional y mundial con el fin de facilitar la mejora de los medios de vida rurales.
22. Las repercusiones del cambio climático sobre los desastres naturales también deberían examinarse junto con las estrategias de adaptación social y agrícola para salvaguardar los medios de vida rurales. El Grupo Interdepartamental de Trabajo sobre el Cambio Climático, al que se otorgó un carácter formal en el último período de sesiones del COAG, ofrece un punto de partida útil a este respecto.
23. Las emergencias, ya se deban a desastres naturales, conflictos armados, crisis económicas o epidemias, como el VIH/SIDA, constituyen a menudo una amenaza para los medios de vida básicos de los habitantes de las zonas rurales, pero en especial para los de los grupos más vulnerables, como los pobres. El aumento de la capacidad de las instituciones locales para prepararse ante estos riesgos y vulnerabilidades, y para mitigarlos, conduciría a una mayor resiliencia de las poblaciones afectadas y a una mayor sostenibilidad del proceso de desarrollo.
24. Los nuevos enfoques de la gestión del riesgo y los desastres otorgan una mayor importancia actualmente al refuerzo de la autoayuda comunitaria y la capacidad nacional para hacer frente a distintos tipos de riesgos (ambientales, sociales y económicos). Asimismo, tienden a poner el acento en un ciclo de cuatro fases, que comienza con la preparación y continúa con la planificación, la reacción y la recuperación. Se alientan las medidas colectivas de autoayuda a tres niveles: familiar, comunitario, institucional. También se subraya la importancia de las perspectivas de género y los métodos de planificación participativos.
25. Se reconoce la necesidad de mayores esfuerzos para vincular las emergencias en materia de seguridad alimentaria ocasionadas por sequías, el HIV/SIDA, los conflictos civiles y otras contingencias, con planteamientos globales del desarrollo a largo plazo. Ello requiere movilizar recursos para programas interdisciplinarios eficaces y procesos a largo plazo destinados a reducir las repercusiones de los desastres sobre los medios de vida de los pequeños agricultores y el medio ambiente.
26. A este respecto, la EPAI REHAB2 permite el intercambio de información y experiencia entre los sectores técnicos y los países para determinar la forma de mejorar la preparación de los países y la capacidad de los pequeños agricultores y ganaderos para mitigar los efectos de las sequías y otras catástrofes naturales sobre sus medios de vida y la seguridad alimentaria. Ello supone, entre otras cosas, facilitar por un lado el acceso a la evaluación, los sistemas de información, la planificación y la gestión intersectoriales e integradas, los instrumentos de adopción de decisiones de los responsables de la formulación de políticas, los planificadores y los jefes de proyecto y, por otro lado, facilitar conocimientos sobre tecnología, políticas e intervenciones institucionales adecuadas para contribuir a reducir la vulnerabilidad y mejorar las estrategias de lucha.
27. Un factor a más largo plazo, pero cada vez más importante, lo constituye el hecho de que la intensificación de la agricultura y las estrategias de supervivencia de las poblaciones rurales pobres están causando daños graves, ya que degradan los recursos naturales y los ecosistemas agrícolas, incluyendo el agotamiento de los nutrientes y la erosión del suelo, la pérdida de biodiversidad y sistemas resistentes así como la disminución de los recursos hídricos (reservas y calidad). El problema es ampliamente conocido y está siendo examinado por varios convenios relativos al medio ambiente, pero no se conocen ni comprenden bien el grado, el alcance y las causas de la degradación. La degradación de las tierras afecta directamente a la capacidad productiva y la salud ambiental de las tierras de las que dependen la supervivencia y medios de vida de las poblaciones rurales, en particular los pobres vulnerables.
28. Al elaborar su Marco Estratégico (2000-2015), la FAO ha reforzado su mandato para contribuir a erradicar la inseguridad alimentaria y la pobreza rural, incrementando las oportunidades y opciones de las personas pobres, y mejorar la productividad de los recursos con miras a un acceso equitativo a los recursos naturales, económicos y sociales. El Objetivo estratégico A.1 se centra en el fomento del acceso más equitativo a los recursos y la mejora de las oportunidades de incrementar los ingresos en las zonas rurales así como el acceso a los alimentos, contribuyendo, de este modo, a la mejora de los medios de vida rurales sostenibles. Para alcanzar este objetivo, la FAO deberá subrayar con más fuerza la importancia de:
29. La FAO ha empezado a adoptar objetivos relativos a los medios de vida y marcos operativos en varias de sus actividades de campo y puede aprovechar la experiencia e instrumentos de algunos de sus programas interdisciplinarios, como los Roles de la Agricultura (ROA), el PESA, el Programa de Apoyo a los Medios de Subsistencia y el Programa de Evolución de los Sistemas Agrícolas (Farming Systems Evolution Programme).
30. Se reconoce actualmente que las necesidades de desarrollo de las poblaciones rurales son diversas y multifacéticas. Para responder mejor a estas diversas necesidades, los planteamientos de la FAO respecto al desarrollo rural han dejado de centrarse exclusivamente en la producción en los últimos años, tanto a nivel nacional como regional, comunitario y familiar. La FAO también ha advertido que los pequeños productores y empresarios rurales y otros sectores desfavorecidos de la población rural, tanto masculina como femenina, poseen el potencial necesario para alcanzar el éxito en sus empresas. Pero para llevar a la práctica dicho potencial, es necesario centrarse claramente en los siguientes ámbitos:
31. La FAO ha ayudado a determinar nuevas oportunidades respecto a los medios de vida de los pobres y sus necesidades comerciales y ha contribuido a reforzar los activos de los pequeños agricultores, ganaderos y comunidades pesqueras. Sus proyectos y programas incluyen de forma creciente otras partes interesadas más vulnerables (mujeres, hogares más pobres y grupos específicos) y/o están orientados específicamente a éstos. Por ejemplo, el Centro de Inversiones de la FAO ha participado recientemente en el diseño de un proyecto en Mongolia financiado por el Banco Mundial cuya perspectiva está muy centrada en los medios de vida. El proyecto tiene por objeto abordar el contexto de vulnerabilidad de las poblaciones mediante el refuerzo de la resiliencia de los beneficiarios ante las crisis. El proyecto se centra en los sistemas de medios de vida de los hogares y ha elaborado estrategias para los proyectos destinadas a reforzar y diversificar en mayor medida los sistemas y activos de los medios de vida existentes. La Subdirección de Políticas e Instituciones Forestales (FONP) ha elaborado una metodología relativa al análisis de mercados y las empresas de base comunitaria para abordar el ámbito fundamental de las oportunidades relativas a los medios de vida, las condiciones de mercado, los objetivos de la EPAI “Sistemas integrados de producción”, la diversificación de las actividades relativas a los medios de vida, las pequeñas empresas rurales, y otros muchos aspectos relativos al apoyo, la tecnología, la formación de la renta y las oportunidades de mercado.
32. El proceso de descentralización en curso en la mayor parte de los países en desarrollo ha tenido enormes repercusiones en la capacidad de los gobiernos públicos y locales para prestar servicios públicos, con profundas y amplias repercusiones para las zonas rurales y sus medios de vida. Ello ha sido tanto positivo como negativo y existen grandes posibilidades para organismos como la FAO de contribuir a ayudar a los Estados Miembros a transferir poder, recursos y control de una forma que no perjudique a los pobres sino que fomente, por el contrario, mejores mecanismos de representación y una rendición de cuentas más estricta a nivel local. Gracias a su amplia experiencia en este campo, la FAO posee un mejor conocimiento de los efectos reales (en contraposición a los presuntos) de la descentralización a nivel local.
33. Las siguientes cuestiones constituyen las mayores dificultades de este proceso:
34. Una condición necesaria para la movilización eficaz de los recursos y la prestación de servicios y bienes colectivos a nivel local es la existencia de un entorno normativo que permita incentivos políticos y económicos destinados a fomentar dicha eficacia así como la existencia de mecanismos de rendición pública de cuentas “de abajo arriba” y “de arriba abajo” que recompensen la eficacia y desincentiven el despilfarro3. Centrándose en los vínculos horizontales y verticales entre las instituciones y los procesos, políticas y prácticas que las configuran, se puede lograr un impacto positivo sobre las condiciones relativas a los incentivos y la rendición de cuentas que permitan a los individuos, hogares y comunidades de las zonas rurales mantener y mejorar sus medios de vida.
35. En el seno de la FAO, la EPAI relativa a los medios de subsistencia (LHOO) debería proporcionar un marco institucional útil para mejorar la eficacia normativa de las medidas de la FAO destinadas a reforzar la capacidad institucional local para prestar asistencia a las poblaciones vulnerables, apoyar la capacidad organizativa de las instituciones locales para mejorar los medios de vida rurales, garantizar un acceso equitativo a los recursos y fortalecer los vínculos de las instituciones locales en caso oportuno con las instituciones regionales, nacionales e internacionales.
36. La entidad del Programa 2.5.3.A4, “Enfoques y métodos participativos para apoyar medios de subsistencia sostenibles y la seguridad alimentaria”, estrechamente relacionada con los objetivos de la EPAI relativa a los medios de subsistencia, ha logrado un apoyo extrapresupuestario bastante importante para el Programa de Apoyo a los Medios de Subsistencia (LSP), uno de sus principales productos. Algunas de las actividades derivadas de dicho producto podrían dar lugar a uno de los grupos de acción intersectoriales previstos como mecanismo de puesta en práctica de la EPAI relativa a los medios de subsistencia. Por ejemplo, uno de los grupos de acción del LSP actualmente activos, “Reforma de la política de participación en apoyo de los medios de vida sostenibles de las poblaciones rurales pobres”, está trabajando en el análisis, comparación y diseño de la forma de llevar a la práctica el apoyo al refuerzo de las instituciones y políticas locales. Dicha labor se basa en la experiencia al respecto de los departamentos técnicos de la FAO en materia de política y capacidad institucional, tanto por sectores (agricultura, ganadería, pesca, silvicultura, nutrición) como por temas (descentralización, tenencia de tierras, género, grupos marginales/vulnerables, emergencias).
37. Los gobiernos deben centrarse en ayudar a los grupos desfavorecidos a mejorar sus propios medios de vida. Urge tanto más ayudar a los grupos desfavorecidos a ayudarse a sí mismos cuanto que se reconoce que el apoyo directo de las redes de seguridad social y/u organismos especializados no basta en sí para mejorar los medios de vida a largo plazo de dichos grupos. Para poder crear mejores oportunidades y círculos virtuosos sostenibles, es necesaria la participación de una serie de interesados y actores de distintos tipos a distintos niveles. La FAO tiene una experiencia considerable en el fomento de asociaciones y alianzas estratégicas con distintos interesados (gobiernos, instituciones locales, donantes y organismos internacionales, ONG/OSC, grupos de usuarios y comunidades locales y una amplia gama de interesados del sector privado) sobre cuestiones de interés mutuo.
38. Dos ejemplos concretos de ello lo constituyeron el papel desempeñado por la FAO al hospedar la reunión extraordinaria del Diálogo entre las múltiples partes interesadas celebrada en el marco de la CMA:cad en colaboración activa con las ONG/OSC y los gobiernos en la reciente Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (WSSD) de Johannesburgo. A continuación se señalan tres ámbitos en los que la FAO ha decidido centrarse para ayudar a reforzar dicha capacidad de autoayuda de los grupos desfavorecidos:
39. La experiencia ha demostrado que la creación de capacidad de autoayuda individual y comunitaria de las poblaciones rurales para mejorar sus propios medios de vida lleva tiempo y que los planteamientos paternalistas basados en créditos y subvenciones de interés reducido comprometen a menudo dicho esfuerzo. La asistencia debe centrarse en la creación de incentivos que generen un sentimiento de propiedad local y fomenten las iniciativas de autoayuda.
40. El principal ámbito prioritario incluye grupos de personas desfavorecidas por causa de su pobreza, en todas sus formas. Actualmente, los departamentos técnicos de la FAO están incorporando cada vez más elementos de las perspectivas relativas a los medios de vida sostenibles en sus planteamientos normativos con la finalidad concreta de ayudar a las personas a reintegrarse en la economía rural y contribuir al bienestar de sus hogares y al desarrollo de sus comunidades. Un buen ejemplo de ello lo constituyen los populares y prácticos libros y manuales de consulta sobre autoayuda para grupos, acceso de las mujeres a las tierras, gestión integrada de plagas y métodos participativos en materia de nutrición y silvicultura comunitaria, que se han distribuido a gran escala en numerosos países a organismos gubernamentales, proyectos de campo y ONG/OSC.
41. Las medidas de la FAO se han centrado también en el refuerzo de la capacidad de gestión del riesgo de los sectores más vulnerables de las poblaciones rurales. Por ejemplo, la colaboración del Servicio de Cultivos y Pastos (AGPC), el Servicio de Instituciones y Participación Rurales (SDAR), y el Servicio del Programa de Cooperación FIDA/PNUD/FNUDC/PMA (TCII) con los grupos agropastoriles ha revelado que la capacidad de las instituciones locales suele ser limitada por lo que respecta a la prevención de riesgos o la respuesta ante catástrofes. La adopción de un marco más amplio respecto de los medios de vida fue particularmente útil para comprender los mecanismos institucionales existentes y diseñar enfoques más participativos que permitieran compartir responsabilidades y recursos a niveles gubernamentales descentralizados.
42. La mejora de la situación de los medios de vida de las personas con discapacidad en las zonas rurales constituye un reto particularmente difícil al que se enfrentan los Estados Miembros, dado que representan una parte importante de la población rural en numerosos países que han sufrido situaciones de conflicto o que están muy afectados por el VIH/SIDA. En términos de sectores de intervención prioritaria, el VIH/SIDA es fuente de gran preocupación, en particular por las dramáticas repercusiones de dicha epidemia sobre los medios de vida rurales. La labor de la FAO en el ámbito de la prevención del VIH y la mitigación de los efectos del SIDA utiliza los medios de vida como perspectiva para abordar mejor todos los aspectos de esta epidemia muy compleja y multifacética cuyos efectos son muy variados, desde la migración hasta el agotamiento de los recursos humanos, pasando por la tendencia a la disminución de la producción agrícola.
43. Una de las principales enseñanzas que deben extraerse de la experiencia de la FAO en medios de vida rurales sostenibles es que es necesario basarse en los puntos fuertes y el potencial de los pobres en vez de considerarlos como una carga. Para ello, es importante centrarse en los siguientes ámbitos:
44. Cuando los gobiernos, los organismos de desarrollo y las ONG intervienen en dichos ámbitos, deben prestar atención a no crear relaciones de dependencia, sino a fomentar una mayor capacidad de autonomía. Sólo se puede lograr la sostenibilidad mediante mecanismos avanzados de participación que contribuyan a crear un sentimiento de propiedad y alienten firmemente a los beneficiarios a proseguir sus acciones de autoayuda. Para garantizar la sostenibilidad, deben resolverse dos problemas que obstaculizan los mecanismos de participación correcta:
45. La FAO dispone de varios programas, incluyendo el Programa de Manejo Integrado de Plagas, el Programa de Participación Popular, el Pro-Poor Livestock Policy Facility Programme (Programa para facilitar una política ganadera a favor de los pobres) y el Integrated Support to Sustainable Development and Food Security Programme (Programa integrado de apoyo al desarrollo sostenible y la seguridad alimentaria), relativos al fomento de estrategias, mecanismos, actividades y material de carácter participativo y sostenible para mejorar las prácticas de las poblaciones rurales pobres y reforzar sus asociaciones y organizaciones locales.
46. Dichos enfoques son adoptivos y flexibles, extraen las enseñanzas y se basan en la experiencia de la diversidad y complejidad de los medios de vida y necesidades organizativas de las poblaciones rurales. Las direcciones y programas de la FAO prestan asistencia mediante información, capacitación técnica y guías sectoriales, así como sistemas y redes de información y conocimientos. Dichos instrumentos y metodologías contribuyen a que las estrategias organizativas “de abajo arriba” apoyen la diversificación y el fortalecimiento de los medios de vida rurales a nivel comunitario y familiar.
47. La disminución de las inversiones en infraestructuras rurales y servicios económicos y sociales está teniendo repercusiones negativas sobre la pobreza y la inseguridad alimentaria. En varios foros internacionales, como la CMA:cad, la Estrategia de Desarrollo Rural del Banco Mundial y los informes sobre la pobreza rural del FIDA, se ha subrayado la urgencia de aumentar las inversiones para los servicios e infraestructuras de apoyo rural. En principio, existe un compromiso político de movilizar fondos y una voluntad de emplearlos de forma más racional. El papel de los organismos como la FAO consiste en ayudar a orientar las inversiones y garantizar que éstas beneficien realmente a sus destinatarios finales y tengan repercusiones directas y tangibles sobre los medios de vida rurales. Los instrumentos como los DELP, que los gobiernos deben elaborar con la participación de las múltiples partes interesadas, pueden resultar mecanismos útiles para orientar más eficazmente las inversiones.
48. En su calidad de organización del sistema de las Naciones Unidas especializada en el desarrollo agrícola, la FAO tiene una ventaja comparativa en este campo, dado que no es un donante directo, y merced a su capacidad técnica y su posición políticamente neutral bien conocidas, puede desempeñar una importante función de asesoramiento, promoción y apoyo. Asimismo, puede contribuir a movilizar fondos para inversiones en agricultura y desarrollo rural y efectuar un seguimiento de su entrega efectiva con el fin de lograr los objetivos de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza4.
49. El PESA, cuyo cuadro supervisor proporciona orientaciones inestimables, constituye un buen ejemplo de lo eficaz que puede ser la FAO para movilizar dichas inversiones. No sólo su capacidad de respuesta es rápida, sino que el desarrollo de las iniciativas del PESA suele estar vinculado a otros proyectos de la FAO (en especial, durante las fases de identificación/preparación) con el fin de maximizar sinergias y obtener la mayor eficacia en función del costo. El PESA ha logrado, con un éxito inusual, una mayor sensibilización respecto a los problemas de la seguridad alimentaria, la creación de un sentimiento de propiedad nacional respecto de los programas que responden a las necesidades de seguridad alimentaria, y la movilización del apoyo de donantes y gobiernos para alcanzar los objetivos de la CMA y de desarrollo del Milenio en estrecha coordinación y vinculación con las actividades y programas conexos.
50. Entre otras iniciativas de la FAO dignas de mención destinadas a recabar apoyo mediante mayores inversiones para la seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza y la mejora de los medios de vida rurales, cabe destacar el Programa de la lucha contre el hambre, que en la reciente CMA:cad propuso un planteamiento de la seguridad alimentaria con una doble vertiente, que incluía la producción alimentaria e intervenciones centradas en el suministro de alimentos así como el subprograma del LSP, dirigido por el Centro de Inversiones de la FAO, relativo a la integración de perspectivas referentes a medios de vida en el Programa de Campo de la FAO.
51. Como se ha ilustrado en el anterior epígrafe, numerosos proyectos y programas de la FAO ya incorporan elementos de la perspectiva relativa a los medios de vida. Sin embargo, es necesario poner mejor en práctica dichos conceptos de modo que puedan aplicarse en los países mediante intervenciones concretas. Para ello, es necesario basarse en los principios relativos a los medios de vida sostenibles, incorporando al mismo tiempo principios de otros enfoques, como Nueva Ruralidad, Gestión du Terroir, sistemas de cultivo, ordenación de cuencas hidrográficas, diagnóstico rural participativo, etc. Asimismo, se deben tener en cuenta las enseñanzas de la rica y compleja experiencia pasada de la FAO.
52. Se han adaptado los marcos metodológicos rurales utilizados en la FAO en los últimos años así como otras direcciones innovadoras (en el ámbito de la agricultura, la silvicultura, la pesca, el desarrollo sostenible, el género, las emergencias y la nutrición), en los que se han incluido los conceptos y prácticas fundamentales que configuran tanto los “medios de vida”, como “la sostenibilidad”. Actualmente, el reto consiste en fomentar el debate y el intercambio en el seno de la FAO para integrar e institucionalizar mejor las experiencias, enseñanzas y preocupaciones que suscita dicha labor.
53. La perspectiva relativa a los medios de vida se basa en vínculos entre niveles, instituciones y sectores activos en el contexto rural, incluidos los vínculos entre los medios rural y urbano. Estas relaciones entre los niveles micro y macro no son estáticas, sino que varían en respuesta a factores internos y externos y en función de las actividades de los programas y proyectos. En este contexto, los procesos pueden ser tan importantes como los productos, y los vínculos horizontales tanto como los verticales. Los problemas de integración a nivel interno o entre países también pueden afectar a dichos vínculos y resultados. Dado que una gran parte de la labor de la FAO guarda relación con los medios de vida rurales, es importante comprender dichos vínculos y cómo afectan a los medios de vida para poder, de este modo, elegir los mejores “puntos de partida” de las intervenciones destinadas a prestar asistencia para el desarrollo (por lo que respecta al subsector agrícola, planteamiento de los problemas, nivel administrativo y posición geográfica).
54. No obstante, para poder comprender estas complejas relaciones se requieren planteamientos y medidas interdisciplinares, lo cual representa una tarea difícil en las organizaciones grandes y complejas y los ministerios donde los obstáculos administrativos y técnicos desincentivan dichas medidas. Para lograrlo, se debe superar el reto consistente en hallar los incentivos profesionales y las medidas institucionales adecuados.
55. Aunque en principio se acepta generalmente la necesidad de una colaboración interinstitucional, en la práctica se carece de mecanismos e incentivos. Dicho problema podría tratarse (cubriendo todos los aspectos principales de los medios de vida, en el respeto de los mandatos de los organismos) mediante el fomento y la incentivación adecuada de la cooperación entre dependencias y las asociaciones compuestas por múltiples organizaciones.
56. En el seno de la FAO, las EPAI constituyen otro tipo de mecanismo institucional formal para promover dichas actividades; sin embargo, las redes informales de cooperación técnica, como el Grupo informal de trabajo sobre enfoques participativos, centradas en temas o problemas de interés mutuo para el personal técnico de distintas dependencias, también podrían resultar útiles.
57. En la misma línea, existe actualmente en la FAO una tendencia emergente a una colaboración interdepartamental mucho más estrecha, ejemplificada por programas interdepartamentales como el PESA, el Programa de Manejo Integrado de Plagas, el Programa de Apoyo a los Medios de Subsistencia (LSP) y el Programa Integrado de Apoyo al Desarrollo Sostenible y la Seguridad Alimentaria. Las enseñanzas institucionales que la FAO está extrayendo durante dicho proceso podrían ser útiles para otras organizaciones que tratan de resolver dificultades similares.
58. En los Estados Miembros también existen, y deberían alentarse, ejemplos similares de cooperación interdisciplinar de carácter formal e informal. La FAO, en su calidad de organismo intergubernamental neutral, con experiencia creciente en el desarrollo del sector privado y las asociaciones gobierno-ONG/OSC, estaría situada aparentemente en una posición única para facilitar dicha cooperación a nivel nacional.
59. El Sistema de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV) apoya los planteamientos destinados a favorecer medios de vida sostenibles facilitando vínculos formales con los sistemas de información en materia de seguridad alimentaria, como los sistemas de información y alerta temprana en caso de hambruna, que contribuyen a la elaboración de una perspectiva complementaria e integrada que incluye distintos horizontes cronológicos. El SICIAV garantiza que se tome plenamente en consideración la dimensión de la vulnerabilidad de la seguridad alimentaria y el sector rural/agrícola en la elaboración de planteamientos e intervenciones destinados a lograr medios de vida sostenibles. La elaboración de perfiles de grupos vulnerables mediante el SICIAV ayuda a los responsables políticos nacionales y subnacionales a orientar mejor las intervenciones y políticas que abordan las causas de dichas vulnerabilidades, y puede contribuir a una mayor sensibilización y voluntad política de movilizar los recursos necesarios para dichas intervenciones.
60. No es fácil crear un entorno normativo favorable a nivel nacional para mejorar los medios de vida rurales sostenibles. En numerosos países, las presiones políticas y las orientaciones de política urbana encontradas perjudican a menudo a los habitantes de las zonas rurales, en particular los pobres. Por consiguiente, es necesario efectuar un continuo seguimiento de los procesos de formulación de políticas para garantizar que no discriminen al sector rural y las personas desfavorecidas. A este respecto, incumbe a las organizaciones internacionales, como la FAO, la misión fundamental de llamar la atención sobre dichos perjuicios y promover procesos de formulación de políticas de desarrollo rural en los que participen más los múltiples grupos rurales interesados.
61. A nivel interinstitucional y nacional, la Red del sistema de las Naciones Unidas sobre desarrollo rural y seguridad alimentaria coordina las actividades de unos 70 grupos temáticos nacionales en todo el mundo, que incluye organismos de las Naciones Unidas, gobiernos y ONG/OSC. Por ejemplo, en África, varios grupos temáticos han ayudado a los gobiernos a preparar el Marco de asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANU) y los procesos de evaluación común de los países (CCA), mediante la promoción de la seguridad alimentaria, la recopilación de información, la elaboración de indicadores y la coordinación de las aportaciones por escrito.
62. El principal desafío, no obstante, consiste en sacar partido a las prácticas que tienen éxito a nivel local, y trasladarlas a continuación al nivel meso, nacional y macro, manteniendo paralelamente los procesos de participación y los vínculos entre instituciones, sectores y niveles. Ello requerirá y dará lugar a instrumentos y normas más eficaces. Al menos uno de los principales programas de la FAO ha empezado ya a orientarse en ese sentido. El Programa de medios de subsistencia pesqueros sostenibles (África occidental) se basa en la idea de llegar al nivel local mediante una serie de proyectos de base comunitaria impulsados por la demanda y formulados e iniciados por las propias comunidades pesqueras. Se piensa que de este modo quizá se pueda influir positivamente en las políticas generales que afectan a las comunidades pesqueras, y reorientar las mismas.
63. Los principios e instrumentos utilizados para los medios de vida sostenibles se aplican en cualquier contexto y para cualesquiera actores, ya sean pobres o ricos, ya pertenezcan al medio urbano o rural. Ello puede ser beneficioso, dado que permite considerar la pobreza de forma más contextual, no solamente como problema insoluble, sino más bien en relación con las oportunidades de las poblaciones pobres y sus posibilidades de hallar formas sostenibles de superar su vulnerabilidad. La FAO debería realizar grandes esfuerzos por mejorar y mantener las oportunidades relativas a los medios de vida de todos los habitantes e interesados de las zonas rurales, pues todos ellos son sus clientes y la mayoría disponen de la capacidad potencial para convertirse en actores económicos con éxito. También puede influir indirectamente sobre las oportunidades relativas a los medios de vida de los habitantes de las zonas rurales mediante el logro de la mejora y sostenibilidad de los medios de vida de las poblaciones rurales. Al mismo tiempo, es fundamental que la FAO mantenga también su orientación a favor de los pobres y que su labor se centre en los grupos más marginados y excluidos de las zonas rurales.
64. Las medidas relativas a los medios de vida en beneficio de los pobres no requieren una labor en todos los ámbitos, sino más bien un diagnóstico amplio realizado desde una perspectiva centrada en los medios de vida que servirá de base para seleccionar puntos de partida específicos que permitan utilizar las ventajas comparativas de la FAO en beneficio de las oportunidades para los pobres que se hayan determinado (por ejemplo, en ámbitos como la nutrición, la producción de semillas, la diversificación de los sistemas de cultivo, el desarrollo de la ganadería, el código de conducta para la pesca, el Manejo Integrado de Plagas). El principal reto consiste en lograr beneficios que estén definidos por los propios pobres y no impuestos por rígidas prioridades sectoriales.
65. ¿Debería limitarse el papel de la FAO a un seguimiento, análisis e información neutros sobre las repercusiones de los cambios para este entorno propicio? ¿O debería desempeñar un papel más activo? De ser así, ¿debería centrarse en todos los aspectos pertinentes de las poblaciones rurales relativos a los medios de vida o en unos pocos importantes que afecten a las personas más pobres y desfavorecidas?
66. ¿Qué tipo de asistencia preferirán recibir de la FAO los gobiernos y ministerios de agricultura en sus esfuerzos por aplicar políticas y programas destinados a reforzar los medios de vida sostenibles? ¿Cuál podría ser la mejor forma de colaboración de la FAO con organismos afines que se ocupan de otros aspectos de la mejora sostenible de los medios de vida?
67. El PESA ha evolucionado rápidamente y sigue constituyendo un instrumento importante de la FAO para contribuir a apoyar la mejora de los medios de vida rurales. Al tiempo que ha seguido centrándose en la mejora del acceso de los pequeños agricultores a las tecnologías sencillas y de bajo coste, el PESA se ha vuelto más flexible, se basa más en las poblaciones y está deliberadamente más centrado en las comunidades rurales y periurbanas desfavorecidas. Sin embargo, la experiencia reciente de la FAO respecto de los medios de vida en los países podría contribuir a trasladar el éxito del PESA del nivel micro al nivel macro. Se solicita orientación sobre la forma de lograr una mayor integración de las preocupaciones relativas a los medios de vida en la PESA.
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1 Vogel, S.J. 1996, “Structural changes in agriculture: production linkages and agricultural demand-led industrialization,” Oxford Economic Papers, 46(1).
2 Prevención y mitigación de las catástrofes y preparación para afrontarlas, y socorros y rehabilitación después de las emergencias.
3 Evaluación de la asistencia de la FAO en materia de políticas 1994-1999.
4 Documentos de estrategias sobre seguridad alimentaria y desarrollo agrícola nacional – Hasta 2010 para los Estados Miembros en desarrollo y en transición, basados en la participación de las múltiples partes interesadas; la 2002 Iniciative to Review Agriculture Policies and Update Nacional Food Security Strategies (Iniciativa de 2002 para examinar las políticas agrícolas y actualizar las estrategias nacionales de seguridad alimentaria) promovida por la preocupación suscitada por el hecho de que, a pesar del refrendo formal de las estrategias, existen pocas pruebas de que estén incidiendo en el establecimiento de prioridades nacionales y la asignación de fondos nacionales y recursos de donantes; Desarrollo de estrategias regionales para el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria, basado en las conclusiones y recomendaciones fundamentales de política de los documentos de estrategia para el desarrollo agrícola nacional elaboradas por los Estados Miembros; los Programas Regionales para la Seguridad Alimentaria (PRSA), diseñados para aplicar los elementos fundamentales incluidos en las Estrategias Regionales, que tienen en cuenta las condiciones específicas de cada país. Los Programas Regionales para la Seguridad Alimentaria están siendo sometidos actualmente a examen de los Bancos Regionales para su financiación.