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C 2003/4 |
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2003年5月 大会第三十二届会议 计划评价报告2003
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联合国粮食及农业组织 |
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2003年5月 大会第三十二届会议 计划评价报告2003
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第二章：对跨界动植物病虫害紧急情况预防系统—— 沙漠蝗虫的计划评价
第五章：对食品法典及粮农组织/世界卫生组织 其它食品标准工作的评价报告摘要
食品法典委员会2003年2月在其特别会议上发表的 关于粮农组织/世界卫生组织对食品法典及粮农组织和世界卫生组织 其它有关食品标准工作的联合评价结果的声明
第六章：对计划2.2.2（粮食及农业信息）—— 粮农统计数据库中有关农业统计的活动的评价
我十分高兴将粮农组织计划评价报告第六版提交理事会和大会。其时正值本组织信守我们对加强粮农组织作为一个不断学习进步的组织和精益求精的核心的承诺而正在进一步对评价系统进行强化之际，这一承诺是在跨组织求精战略中做出的。
2001年11月，我发布了一个关于加强粮农组织评价系统的总干事公告。在此之后，根据管理机构的建议，我们正在努力改进计划管理人员的年度监测和评估工作，并开始对所有计划科目进行系统化的自我评价。预算外资金，无论是用于支持粮农组织实地工作还是用于规范性计划，都要接受同样严格的监测和评价程序。这进一步加强了以工作成效为基础的计划和预算编制，这是与战略框架中确定的继续改进管理程序的战略相一致的。
作为现在的既定做法，在本两年度选择开展评价的工作领域方面我征求了计划委员会的建议并予以了落实。同样，向计划委员会提交评价报告以及管理层对意见和建议的反馈的做法被坚持了下来并使计划委员会得以对有效性和可行性进行深入探讨。
所有的评价工作都是严格和独立的，重点是计划成效、对成员的裨益以及成本效益情况。评价均以综合的方式汇总了对技术合作和其他更具规范性的工作的阐述。
我上任之初由大会通过的两项重要动议，即粮食安全特别计划和EMPRES1（包括沙漠蝗虫和动物卫生问题）都经过了这一评价程序。评价工作是及时的，因为这些计划目前均已是常设计划并对低收入缺粮国具有重要意义。根据取得的经验和评价意见，这些计划与启动时相比有所发展，这些经验和意见在进一步为成员对计划进行优化方面极为有益。计划委员会对我们在粮食安全特别计划中采用的灵活和以人为本的方法表示欢迎，这是十分令人鼓舞的。
2003计划评价报告也反映了计划委员会对更多地以2000-15战略框架中确定的本组织战略目标为参照对我们的工作进行评价的做法。本报告包括了对有关A3战略 “对粮食和农业紧急情况的防备以及有效和可持续反应” 工作评价的摘要。十分不幸的是，世界局势及粮食不安全状况的特点使得为易受害的人们在紧急情况之后提供援助、帮助他们恢复农业生产成为粮农组织工作中越来越重要的组成部分。评价工作在找出经验教训帮助我们更有效地发挥这一作用方面是十分有益的。
本报告第五章是对食品法典及粮农组织和世界卫生组织其他食品标准工作评价的概要，这项评价工作是我们与世界卫生组织的合作伙伴共同开展的。这一向是本组织的一项重点工作，其对所有国家的重要意义评价工作本身给予了强调，也在所有类型的成员对它的重视中得到了体现，在食品法典委员会的一次特别会议上对该报告进行了研究。读者可以从管理层的反馈中看出，我们从自身这一方面与世界卫生组织为许多建议的落实正在采取措施，但大量工作还取决于食品法典成员在精简工作方式和优先方面的意愿，也取决于是否对发展中国家及其需要具有更大的包容性。
对粮农组织统计工作的评价（本报告第六章）针对的是本组织的一项核心职能。评价工作对统计职能的重要性和实用性表示认可，但也强调了许多发展中国家在维持和改进其国家统计系统方面面临的困难，而正是这些统计系统决定了粮农组织统计数据的质量。评价工作也强调需要对优先领域进行审议，以便在各种需求不断扩大的情况下更好地服务于核心信息要求。管理层意欲利用这些建议在这一重要规范性工作中取得更大进展。
我注意到，在所有问题上评价工作均认为粮农组织的产出都应该以某种方式得到扩展。本组织对此感到欣慰，因为这体现了我们工作的价值。我们正在与大家，即各成员及我们的其他伙伴合作，克服阻碍这些建议落实工作的资源制约因素。但是，在我们不断追求更高的成本效益的情况下，我也请求评价处确保今后的评价工作提出在现有资源的范围内改进工作的方案并为额外资金确定优先重点。
评价工作对粮农组织的作用反映了我对不仅是资源使用方面还包括成效方面的全面透明度和责任追究制度的推动。计划委员会若干次对评价报告对影响和问题的开诚布公和严格的审视表示欢迎。我亦有同感，尽管这有时使管理层对我们认为不可行的观点和建议进行了同样开诚布公的反驳。在这一方面，我认为评价工作不但在内部讨论中的作用不断提高，在促进有关我们如何提供最好的服务问题上与成员开展对话方面的作用也不断加大。
我正是本着这一精神期待理事会和大会对本报告的结论和提出的问题发表意见。
雅克 · 迪乌夫
总干事
1. 计划委员会在其第82届会议（1999年9月）上给予批准之后，新评价系统的政策与原则由第2001/33号总干事公告（加强粮农组织的评价系统）颁布生效。自那时起，新评价系统就得到了落实，以便在战略框架和以成效为导向的方法的背景下提高本组织工作的适当性、效率和有效性。这尤其是意味着：(a)建立一个新的、全面的评价系统，其中包括计划管理人员的年度评估和自我评价以及评价处在整个组织一级的计划评价；(b)在质量和对计划编制及实施过程提供反馈方面进一步加强计划评价；以及(c)促进管理机构，特别是计划委员会，对评价过程的积极参与。
2. 评价前监测及年度评估和定期自我评价工作将在2003年展开，先由计划管理人员对实施进展进行年度评估并对技术和经济计划项下的入选计划科目进行第一组自我评价。在方法和程序工具的提供和培训方面，年度评估的实施工作由计划、预算及评价办公室整体支持，自我评价的实施由评价处支持。预期年度评估将可以改善对计划产出及其成效的监测，而自我评价程序应有助于计划管理人员直接学习实施经验，使计划工作更贴近实际，管理水平得到提高。后者应该能够为计划评价奠定一个更好的基础，从而起到加强计划评价的作用。第一个有关自我评价结果的综合报告将于2005年通过计划委员会向管理机构提交。
3. 关于由评价处管理的计划评价，加强其质量和在战略管理框架下对改进和学习的实用性以及可信度的努力得到继续。这些评价工作更多地是根据战略框架和中期计划中确定的具体目标和方法来设计的。主要目的是对与具体战略目标相联系的正在开展的活动的总体适当性、连续性和有效性进行评估，以便提供反馈信息从个别和整体上改进活动的计划和管理。这一方法首先在对支持A3战略计划（对粮食和农业紧急情况的防备以及有效和可持续反应）的活动进行主题评价中采用，计划管理人员和计划委员会均给予好评，并将进一步对该方法进行改进。同时，这一方法也有助于改进对计划成果的评估，为评估实现计划成果的进展提供了更为明确的框架和标准。与此类似，为评估实地一级的成果和主要合作伙伴的满意程度，采取了对某些国家更有系统性的走访和对合作伙伴进行问卷调查的形式。但对这一方面继续进行改进将需要强化计划管理人员对成果的监测，这是上面提到的新的年度评估系统的设想。
4. 在评价过程中有选择地利用外部投入的做法将继续扩展，以强化计划评估的可用技术力量或赋予评价结果更大的可信度。外部专家评审组的机制具有独特的作用，它丰富了评价过程中采用的专业知识和经验，为评价的实质内容和质量提供了独立确认，并因此增加了结果的可信度。在评价工作的开展中也更多地使用了外部专业力量，包括为某些情况使用了外部咨询小组。例如，粮食安全特别计划就是由外部咨询人员队伍进行评价的，而食品法典和粮农组织/世界卫生组织其他食品标准计划则是由一名高级咨询人员带队、由咨询人员和粮农组织及世界卫生组织评价人员共同组成的队伍进行评价的。这种安排，辅之以管理层单独进行反馈的做法，在提高单个评价工作的透明度、独立性和可信度方面很有帮助。
5. 计划委员会在指导评价工作方面继续发挥着非常积极的作用。该委员会在选择纳入滚动两年度计划的计划评价课题方面向总干事提供建议，并作为评价报告的首要接受对象对单个评价工作进行深入审议和评论。它也在主要评价建议的后续行动方面要求和接受进展报告。事实证明，后者是促进评价向计划编制和实施进行反馈的有效途径，而在很多评价系统中这可能是一个重大弱点。
6. 正如总干事序中所说明的那样，本版计划评价报告包括了计划委员会2002-03年度研究的六项评价工作。鉴于上一次报告的格式受到好评，本报告也予采用：每一章都包括一个评价报告摘要、外部专家评审组的报告、管理层的反馈及计划委员会的报告。
7. 在对实体内容的研究中，计划委员会认为被评价的活动在很大程度上都适应粮农组织成员国的需求并向它们提供了有益的服务。它根据评价建议和管理层反馈与有关管理人员探讨了不足和补救措施。计划委员会对粮农组织评价职能进展的情况也表示总体满意。特别是它对评价的战略和前瞻取向表示赞赏并同意将重点更多地放在战略框架和中期计划背景下的主题评价上。在近期的会议上，计划委员会还：
8. 在对计划评价报告2001的研究中，大会“……对在近期开始采用的更为战略性的规划、计划和预算编制方法的背景下开发一个适当的评价系统的进展总体上表示满意……”且“研究建立一个独立的评价处可能是适当的。”2
9. 计划委员会和理事会总体上满意的表态是对保持加强新评价系统势头的巨大鼓励。这一努力还将继续下去。除开发和改进更为妥善的评价方法外，重点将放在强化评价对计划进程的反馈以及促进组织对各种形式的评价，包括自我评价的学习上。
10. 关于设立独立评价处的可能性的问题，计划委员会与财政委员会联席会议在2003年5月进行了研究并做出结论认为，评价的独立性即十分重要也十分复杂，这一问题将在2003年9月的两委员会联席会议上再议。
11. 尽管如此，有一点需要强调。这涉及评价工作在两个方面的成本问题。评价工作的直接成本在提高，这反映了对外部投入的利用更多，这些外部投入一是作为评价组的一部分，二是作为外部专家评审组。实地走访和问卷调查也增加了成本。更为间接的成本包括，评估结果需要计划工作人员更为系统性地监测，特别是通过自我评价对计划效果和影响这类结果的监测。这就对计划资源在工作人员时间投入以及收集和研究这些结果的证据方面提出了要求。在本组织总体面临资源制约的背景下，这构成了一个实际挑战，要求有一项对作为管理手段的评价工作进行有效利用的战略。
12. 畜牧行业重要性的提高比任何其它农业行业都更为迅速。畜牧在发展中世界尤为重要，因为它是世界上70%农村贫困人口的生计来源之一。可持续的畜牧生产依赖于对健康家畜的保有，这在发展中国家意味着要对地方性动物疾病和外来动物疾病均要给予特别重视。粮农组织在动物卫生工作中一直发挥着广为公认的作用，这种作用作为其与减贫、保障粮食安全及保护自然资源相关的广泛目标的一部分愈发重要起来。自1994年起，粮农组织通过其跨界动植物病虫害紧急情况预防系统对跨界动物疾病给予了优先地位4，同时也在继续开展对寄生虫病，尤其是锥虫病的工作。
13. 2001年第一次对粮农组织在动物卫生领域的活动进行了评价。目前的评价着重于1995年至2001年开展的计划2..1.3（畜牧）项下动物卫生领域的活动，其中对使用技术合作计划资金的国家层次的工作给予了特别关注。尽管该评价工作是由粮农组织评价处承担的，但通过外部专家参加对15个国家5的实地考察以及此后独立专家组对评价报告进行外部审议的方式，评价工作也接受了相当成分的外部投入（见下文）。
14. 在动物卫生领域国际合作的机构框架中，粮农组织进行计划干预的选择范围是相当宽的。自1994年以来，粮农组织的动物卫生计划通过跨界动植物病虫害紧急情况预防系统主要着重于跨界动物疾病。工作围绕在国家层次加强兽医服务的四个具体方面开展。
15. 跨界动植物病虫害紧急情况预防系统项下特别重视具有战略意义的跨界动物疾病，这些疾病可能分属各种全球或区域性根除计划，如牛瘟、口蹄疫和传染性牛胸膜炎；以及不时可能造成重大疫情但其水平尚不需作为全球或区域性根除行动应对的具有战术意义的跨界动物疾病，如里夫特裂谷热、牛结节性疹、小型反刍动物疾病、非洲猪瘟和新城疫；还有新出现的疾病，如牛海绵状脑病。其中后两个类别疾病的工作多通过技术合作计划资助的实地项目开展。全球牛瘟根除计划是重中之重，其目标是在2010年以前在世界范围内确保消除牛瘟。
16. 除跨界动植物病虫害紧急情况预防系统外，粮农组织继续开展有关寄生虫疾病，特别是锥虫病的工作，这些疾病在世界许多地方都被作为一个主要发展问题而受到关注，尤其是在非洲。粮农组织在这一领域的工作很多是通过非洲防治锥虫病计划的渠道进行的。锥虫病使非洲的大片地区不适于畜牧生产并因此成为一个严重问题。粮农组织在寄生虫方面的工作越来越多地是针对抗药性问题，特别是对驱虫剂和杀螨剂的抗药性。
17. 由动物卫生处负责的粮农组织动物卫生工作分为三各不同领域：
18. 用于动物卫生工作的正常计划资源估计约占畜牧计划资源的45%，畜牧计划资源的总拨款1996-97两年度为1,880万美元，1998-99两年度为1,720万美元，2000-01两年度为1,680万美元。在该计划总体资源水平下降的情况下，这一时期用于跨界疾病核心工作的分额在维持了相同的水平或略有增加。同时，用于昆虫源疾病（舌蝇和锥虫）、寄生虫疾病及抗药性和兽医服务工作的资源均呈下降趋势。
19. 多数动物卫生实地项目的资金是由技术合作计划提供的。自1995至2000年，共批准了总金额为2,220万美元的90个技术合作计划项目。那些涉及粮农组织对疾病暴发进行反应的项目一般被归类为紧急项目，占全部技术合作计划动物卫生分额的一半略多。动物卫生处负有技术责任的非技术合作计划项目只有几个，反映了粮农组织实地计划的总体减少趋势。在1995至2001年间，批准了17个非技术合作计划项目，总金额为近2,850万美元。
20. 跨界动植物病虫害紧急情况预防系统在其四个主要活动领域，特别是全球牛瘟根除计划中取得了重要成果。
21. 其它（非跨界动植物病虫害紧急情况预防系统）领域的主要成果包括：:
22. 评价结论认为，在跨界动植物病虫害紧急情况预防系统的优先领域中取得了重大进展，主要是在全球牛瘟根除计划及跨界动物疾病信息系统推广中取得了成功。在到2010年根除牛瘟的总体目标中，全球牛瘟根除计划基本完成了其1998-2003年行动计划的目标，而且跨界动物疾病信息系统在改进疾病报告方面取得了重要成果。尽管在促进偶发事件规划和紧急情况准备方面开展了一些有益的工作，但早期反映工作成效则不够显著，还需要各国之间加强合作。除舌蝇和锥虫病外，多数非跨界动植物病虫害紧急情况预防系统活动规模较小，粮农组织的许多兽医服务活动已逐渐收尾。非洲防治锥虫病计划是粮农组织对舌蝇和锥虫病工作的有益框架，在实施泛非舌蝇和锥虫病根除行动的过程中应发挥重要作用。评价还认为粮农组织的动物卫生工作对性别问题给予了综合解决。
23. 评价工作为鼓励将有限的资源用于解决粮农组织在指导今后动物卫生工作中具有比较优势的领域的需求提出了一系列建议。
全球牛瘟根除计划在牛瘟防治和根除工作中的成功可能会造成对其它防治难度更大的疾病的成功抱有不切实际的期望的风险。
24. 专家组于2001年12月17至19日在罗马召开了会议，期间与审计处工作人员、农业部助理总干事、畜牧生产及卫生司司长及动物卫生处处长和资深工作人员进行了磋商。专家组根据当前的粮农组织2000-2015年战略框架、2002-2007年中期计划、2002-2003两年度工作计划和预算、家畜生产及卫生司的考察综述以及高级管理层提出的优先领域要点对评价报告稿进行了研究。
战 略
25. 专家组注意到，动物卫生处参加了粮农组织采用的战略计划和优先领域确定工作。
资源配置
加强联系
26. 专家组认识动物卫生处的工作人员技能十分全面、业务精通，使他们能够应对复杂的动物卫生问题。然而，粮农组织和捐助者的战略方向是在农村发展和扶贫工作的大前提下探索多学科综合方法的优势。家畜生产及卫生司已经开始着手这一程序。
组织结构
27. 建议动物卫生处对各组的组织结构和责任进行重新确定，以保持与其广泛目标的一致性。
兽医服务组
28. 该组的组织结构和职能引起了专家组的注意，而且专家组对评价报告中的一条建议持不同意见。国家管理性兽医服务部门是动物疾病监测和防治的基础。兽医服务组的重点大多似乎放在了提供临床兽医服务上，而专家组认为需要对这一重点进行调整。优先程度更高的一个领域是推进机构改革，包括开展核心功能分析对兽医服务进行重新配置，使之将重点放在必需的疾病防治活动中，如立法、监测、流行病学、诊断支持和疾病报告。
29. 管理层对该评价工作所采用的方法表示欢迎，评价中包括了与成员国的磋商及外部专家组的参与。管理层也认为做出的评价是公允和客观的。
30. 评价工作首先着重于由动物卫生处管理的技术合作项目，然后扩展到包括跨界动植物病虫害紧急情况预防系统畜牧计划的表现，并最终包括计划2.1.3畜牧项下动物卫生子计划的总体情况。评价工作注意到，所走访的许多成员国均对跨界动植物病虫害紧急情况预防系统畜牧计划活动表示高度赞赏。正如审议意见中多次说明的那样，管理层致力于继续对跨界动植物病虫害紧急情况预防系统的各个方面给予重视，包括全球牛瘟防治计划。
31. 但是，管理层认为，由于评价工作首先着重的是技术合作项目然后是跨界动植物病虫害紧急情况预防系统，审议应该对该计划针对的其他重要领域给予更多的篇幅。在近期的各两年度计划中，粮农组织的动物卫生计划不仅针对了跨界动物疾病传播的问题（主要由跨界动植物病虫害紧急情况预防系统承担），同时也向成员国提供了人畜共患病、动物源食品的食品安全、药品质量和安全、生物产品和杀虫剂、昆虫源疾病及动物卫生政策和服务的调整等方面的支持和建议。
32. 在对跨界动植物病虫害紧急情况预防系统畜牧计划继续给予高度优先的同时，管理层也将兼顾其它领域，如兽医公共卫生、昆虫源疾病的环境管理及对畜牧服务的政策和机构改革提供支持等。2004-2009年中期计划将继续体现这一均衡的计划措施，并为此协调筹措预算外支持的工作。
33. 提出的具体意见如下。
管理层同意专家组的建议，原因有两个。第一，粮农组织应根据公共和私营兽医服务部门的公认职责和专长帮助成员国的决策者对两者的服务进行合理安排。鉴于各国政府面临进一步消减公共服务机构的压力，这一点尤为重要。根据要求，粮农组织应对公共和私营兽医服务部门的服务原则进行阐明，这些服务已经超出早期反应的范畴，还包括流行传染性疾病。第二，国家兽医服务机构是构筑生产者和消费者所需求的各种公共部门职能的平台之一。这其中包括广泛的产出内容，如通过增加贸易减少贫困（世界贸易组织/卫生及植物检疫措施协定）；通过控制食品和饲料源人畜共患病保护公众健康（兽医公众卫生）；以及在保护公众健康、自然资源和环境的同时在公共事业管理方面朝便利私营部门增长进行全面转变等。在2004-2009年中期计划的编制过程中，用意即是对兽医服务组与家畜信息、行业分析及政策科之间在兽医政策和有利于贫困人群的畜牧政策事务中的联系进行重新审视，以便在上述问题中加强动物卫生的作用。
管理层同意外部专家评审组有关在2004-2009年中期计划中更加突出动物卫生计划的重点的建议。我们注意到专家组有关向畜牧计划的动物卫生子计划增加资源配置，特别是人力资源，以便满足不断增加的成员国要求的建议。这一建议的落实将应该是以逐渐扩大动物卫生子计划正常资源基础与大力争取预算外计划资源相结合的方式来实现。
34. 评价报告言简意赅、内容详实，本委员会对此表示赞赏。也对外部专家评审组的富有条理的评论及各部门管理层的反馈意见表示赞赏。本委员会很高兴地注意到，管理层已经通过提出中期计划提案的形式开始解决本次评价工作所提出的建议。
35. 本委员会认识到动物卫生问题及粮农组织通过该计划在其中发挥的作用在全球的重要性不断提高。本委员会赞同评价工作的总体结论并对有关工作人员在跨界动植物病虫害紧急情况预防系统畜牧计划，特别是全球牛瘟根除计划的实施中所取得的出众进展表示赞赏。本委员会也基本上认可评价工作做出的全部建议，包括那些解决动物卫生处人力和财政资源制约、要求对有关跨界动植物病虫害紧急情况预防系统的实地业务提供预算外支持以及在中期计划的框架下需要对动物卫生计划进行审议的建议。本委员会未予接受评价建议的一个领域涉及兽医服务工作。在这一点上，本委员会支持外部专家评审组和部门管理层有关保留兽医服务组，但需对其在公共兽医服务方面的作用调整工作重点（特别是必需的疾病防治活动）的立场。本委员会强调在兽医服务私有化的问题上需要谨慎行事，因为兽医服务的公众效益不易被私营部门所替代。本委员会还强调了粮农组织在动物卫生方面与国际伙伴密切合作的重要性。
36. 本委员会注意到了对有关技术合作计划/非跨界动植物病虫害紧急情况预防系统项目在后续工作成果及各国政府在这些项目中的利益方面的保留意见。
37. 最后本委员会建议，今后的评价报告应包括一个职权范围附录以及评价组和外部专家评审组的名单。
1 EMPRES – 跨界动植物病虫害紧急情况预防系统。
2 粮农组织大会报告， C 2001/REP，第82段。
3 PC 87/4 （b）。
4 跨界动植物病虫害紧急情况预防系统计划包含两个部分：一部分为畜牧（主要由动物卫生处执行），另一部分为植物病虫害（由植物保护处执行）。
5 阿富汗、贝宁、埃及、加纳、肯尼亚、老挝人民民主共和国、马里、巴基斯坦、南非、坦桑尼亚联合共和国、泰国、多哥、乌干达、越南及津巴布韦。原名单中还包括伊拉克，但由于技术原因考察未能进行。
6 该独立专家组成员包括： 欧洲委员会发展局主管Philippe Vialatte博士 B/4、国际兽疫局科技部主任Jim Pearson博士、国际家畜研究所动物卫生计划主任Subhash Morzaria博士、巴基斯坦食品、农业和畜牧部畜牧专员Raja Rafaqat Hussain博士、津巴布韦土地、农业和农村再安置部兽医署主任Stuart Hargreaves博士、及独立咨询人员Tony Forman博士（他参加了东南部非洲和亚洲的考察活动）。
7 PC/87/REP，第29-32段。
