Chapitre 4: Programme de coopération technique

657. Le Programme de coopération technique (PCT) a été mis sur pied en 1976 à la suite d'une décision prise par le Conseil de la FAO à sa soixante-neuvième session, en juillet de la même année. Il a par la suite été confirmé en 1977 par la Conférence à sa dix-neuvième session (Résolution 5/77). Ce programme avait pour objectif de redynamiser le rôle fondamental que l'Acte constitutif a confié à l'Organisation, à savoir "de fournir aux gouvernements l'assistance technique qu'ils demandent", et de lui conférer une nouvelle dimension. Par sa conception, le PCT est un instrument concret permettant à la FAO de répondre rapidement aux besoins imprévus et urgents des États Membres en matière d'assistance technique dans les secteurs de l'agriculture, des pêches et des forêts et, d'une façon plus générale, d'aborder les questions du développement rural et les problèmes socioéconomiques.

658. Le Programme de coopération technique contribue avant tout à accroître durablement la production de l'agriculture, des pêches et des forêts, ainsi qu'à améliorer les revenus et le niveau nutritionnel des agriculteurs et des travailleurs ruraux. Il aide en outre les pays bénéficiaires à relever une grande part des nouveaux défis auxquels se heurtent leurs économies agricoles. Il s'attache plus spécialement à des groupes spécifiques, comme les pays les moins avancés, les pays à faible revenu et déficit vivrier, les petits producteurs et les travailleurs agricoles. Il comble un vide important sur le plan des mécanismes extérieurs dont disposent les pays en les épaulant dans les domaines de la sécurité alimentaire et du développement agricole.

659. Les principales caractéristiques du PCT sont les suivants: l'absence de programmation qui lui est inhérente; sa souplesse pour répondre à de nouvelles questions techniques et à des problèmes urgents; un centrage clairement défini; des interventions d'ampleur restreinte et de courte durée; un coût réduit; une orientation pratique et un caractère catalytique.

660. Les demandes d'assistance au titre du Programme de coopération technique peuvent émaner des gouvernements des États Membres qui répondent aux critères d'aide au développement définis dans le système des Nations Unies, ainsi que des organisations intergouvernementales³ dont ces pays sont membres et qui sont reconnues comme telles par le système des Nations Unies et la FAO. Elles peuvent également provenir d'organisations non gouvernementales, d'institutions ou d'associations nationales (y compris des institutions non gouvernementales, des fondations nationales, des coopératives, des syndicats et d'autres organisations privées), pour autant qu'elles soient approuvées par le gouvernement concerné et répondent aux critères du PCT.

661. Selon les critères formulés par les organes directeurs concernant la nature et le type d'assistance au titre du PCT, les demandes doivent:

1. viser essentiellement à accroître la production du secteur vivrier, de l'agriculture, des pêches ou des forêts, dans le but notamment d'améliorer les revenus des petits producteurs et des travailleurs ruraux;
2. être considérées comme hautement prioritaires par le gouvernement qui doit, par ailleurs, garantir que les services et moyens locaux de soutien soient disponibles et qu'une suite leur soit donnée;
3. répondre à un besoin ou à un problème urgent et spécifique, se limiter à un secteur ou à un domaine particulier et se composer d'activités concrètes visant des objectifs et résultats bien définis;
4. compléter, sans double emploi, d'autres activités de développement, combler des lacunes graves et, si possible, servir de catalyseur pour une activité de plus grande envergure;
5. avoir une durée limitée, de préférence de un à trois mois, la durée totale des activités de projet ne pouvant en aucun cas dépasser 24 mois;
6. avoir un coût limité, ne jamais dépasser le plafond de 400 000 dollars EU par projet et rester de préférence très en dessous et retenir la méthode d'exécution la plus efficace et la moins coûteuse;
7. garantir autant que possible la pleine participation des gouvernements (organismes nationaux, personnel et ressources) à l'exécution.

662. L'assistance fournie par le PCT relève le plus souvent de l'une ou de plusieurs des catégories suivantes: Formation (T); Services consultatifs (A); Situations d'urgence (E); Investissements (I); Missions de formulation et de programmation (F); et aide au développement (D).

663. Le Programme de coopération technique est géré et coordonné par un service spécialisé (TCOT) au sein de la Division des opérations de terrain (TCO), qui fait rapport au Sous-Directeur général chargé du Département de la coopération technique. Le Service du Programme de coopération technique coordonne la suite donnée par l'Organisation aux demandes d'assistance au titre du PCT et supervise la procédure d'examen des demandes des gouvernements et d'évaluation de leur recevabilité pour le programme. Cette évaluation vise à s'assurer que:

1. l'assistance est sollicitée conformément au mandat et aux priorités de la FAO, tels que les ont définis ses organes directeurs;
2. la demande ne fait pas double emploi avec d'autres activités, en particulier celles qui bénéficient d'un appui de la part de sources d'aide extérieures, y compris une aide fournie ou ayant été fournie par le PCT;
3. la demande satisfait les critères fixés;
4. l'assistance proposée est réaliste sur le plan technique et opérationnel;
5. l'Organisation est en mesure d'appuyer la mise en œuvre du projet.

664. Les Représentants de la FAO et les fonctionnaires techniques des bureaux régionaux et sous-régionaux, ainsi que des divisions techniques et opérationnelles du siège, participent à l'examen, à l'élaboration et à l'évaluation des projets. Les Représentants de la FAO maintiennent tout particulièrement des contacts étroits avec les gouvernements pour que les demandes soient traitées par ordre de priorité et ne dépassent pas les possibilités financières du programme. Lors de la mise en œuvre, le Service du Programme de coopération technique (TCOT) examine et suit chaque projet en participant au Groupe de travail de projet et en traitant les demandes de révision budgétaire, en étroite coopération avec les bureaux décentralisés et le siège. Le suivi des projets du PCT et l'exécution du Programme dans son ensemble bénéficie de l'appui du Service de coordination et de suivi du Programme de terrain et repose sur l'utilisation du Système d'information sur la gestion du programme de terrain (FPMIS), le principal outil de gestion dont dispose l'Organisation pour les données se rapportant au programme de terrain. Chaque projet fait également l'objet d'un suivi constant au travers de rappels spécifiques adressés aux administrateurs de budget et par l'analyse de leurs rapports trimestriels sur l'exécution du projet. L'achèvement de chaque activité de projet donne lieu à un compte rendu final ou à une lettre de conclusion par laquelle la FAO, par l'intermédiaire du Sous-Directeur général (TC), informe le Gouvernement des principales réalisations du projet et lui communique des recommandations. Le Service du PCT coordonne assure la mise en œuvre de la Résolution 2/93 (Prix Édouard Saouma).

665. Selon le nombre de demandes d'aide, les projets du PCT sont approuvés au cours de tout l'exercice, et sont imputés aux crédits correspondants approuvés par la Conférence de la FAO. En fonction des exigences budgétaires des différents projets, des ressources sont mises en réserve ou prélevées sur les crédits affectés pour l'exercice jusqu'à épuisement des fonds. Bien que la durée maximale des projets soit de 24 mois, ceux-ci doivent être mis en œuvre et achevés avant la fin de l'exercice suivant.

666. Des engagements de dépenses peuvent être pris sur les crédits affectés pour l'exercice jusqu'à la fin de la seconde année de l'exercice faisant suite à celui au cours duquel le projet a été approuvé. Ces engagements tardifs doivent être réglés dans l'année qui suit, ainsi que le prescrit le Règlement financier de la FAO. Des informations financières concernant la mise en œuvre des projets du PCT, par pays, sont fournies régulièrement dans les comptes biennaux de l'Organisation soumis au Comité financier, au Conseil et à la Conférence.

667. Le TCP est soumis à des évaluations régulières menées sous les auspices de la FAO ou par des comités spéciaux, de même qu'à des contrôles commandités par les États Membres. Une procédure d'évaluation systématique des groupes thématiques de projets du PCT est désormais bien mise en place. Jusqu'à présent, le Service d'évaluation du Bureau du programme, du budget et de l'évaluation (PBE) a procédé à sept évaluations portant sur des projets dans les domaines suivants: contrôle de la qualité des aliments (1997); apiculture et sériciculture (1998); législation (1999); assistance aux politiques (2000); santé animale (2001); opérations de secours d'urgence (2002); et production végétale (2003). Le Commissaire aux comptes procède en ce moment à un examen approfondi du PCT et présentera un rapport pendant l'exercice biennal 2004-05.

668. En 2002, on a réalisé un examen approfondi des procédures et des politiques générales régissant la formulation, l'évaluation et l'approbation des projets du PCT, à la demande du Service TCOT. Sur la base des conclusions de l’examen, différentes mesures ont été introduites pour accélérer l’approbation et l’exécution des projets du PCT et améliorer l’efficacité générale du Programme.

669. L'évolution au sein de l'Organisation et sur le plan international a également amené le PCT à s'adapter. On peut mettre en évidence les points suivants:

1. utilisation accrue des ressources du PCT de la part des pays d'Europe de l'Est (pays en transition), désormais Membres de la FAO;
2. utilisation accrue, dans le cadre des projets du PCT (calculée en part de personne/mois), des connaissances d'experts au titre des programmes de partenariat (de 11 pour cent en 1996/1997 à 18,3 pour cent en 2002/2003) et des consultants nationaux (de 52,3 pour cent en 1996/1997 à 69,1 pour cent en 2002/2003); parallèlement, on constate un recul du recours aux experts recrutés sur le plan international (de 36,7 pour cent en 1996/1997 à 5,7 pour cent en 2002/2003), ce qui a favorisé le renforcement des capacités et l'abaissement des coûts;
3. soutien actif de la part du PCT au Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA), par des contributions directes pour la formulation et la mise en œuvre de la phase initiale du Programme dans plusieurs pays à faible revenu et déficit vivrier et, plus récemment, pour l'élaboration de programmes nationaux renforcés;
4. mise en place d'un mécanisme d'intervention à petite échelle destiné à permettre aux Représentants de la FAO de fournir des services techniques aux autorités nationales sous la forme d'expertises à l'échelon local ou national et de les aider à résoudre un problème technique spécifique; il sert en outre à formuler des idées de projet en vue d'un financement extrabudgétaire et à réaliser des études sous-sectorielles restreintes;
5. remboursement des services d'appui technique fournis par les divisions techniques de la FAO aux projets du PCT, ce qui constitue un moyen de garantir leur participation réelle à ces derniers;
6. dans le cadre de la décentralisation générale des activités de terrain, transfert de la responsabilité en matière de mise en œuvre des projets de PCT aux Représentants de la FAO dans les pays où ils sont accrédités;
7. prise en charge de demandes d'assistance technique de plus en plus complexes et pluridisciplinaires;
8. évaluation, par le Comité chargé de l'examen de programmes et de projets de la FAO, de tous les projets du PCT, à l'exception de ceux liés à des situations d'urgence, afin de s'assurer qu'ils respectent les orientations et les politiques générales de l'Organisation;
9. instauration du Prix Édouard Saouma pour une institution nationale ou régionale qui a mis en œuvre un projet financé par le PCT en faisant preuve d'une efficacité et d'une réussite certaines;

670. D'une façon générale, les évaluations et les contrôles ont fait apparaître que le mode de fonctionnement du PCT était conforme aux objectifs, aux critères et aux procédures approuvés par les organes directeurs et qu'il donnait des résultats satisfaisants. On s'est tout particulièrement félicité de la rigueur qui prévaut lors de la sélection des projets du PCT, selon les critères énoncés. Des observations positives ont été faites sur le rôle du PCT, qui répond aux besoins fondamentaux de l'agriculture et du développement rural, ainsi qu'aux situations d'urgence dans les différentes régions du monde. On a rappelé à plusieurs reprises le rôle central du PCT en tant que catalyseur d'autres formes d'aide extérieure. Le fait que le PCT contribue à établir des liens entre les activités du Programme ordinaire et celles du Programme de terrain, ce dont profitent les pays bénéficiaires, a été mis en évidence. Plusieurs fois, on a insisté sur la nécessité de poursuivre et de consolider le PCT, compte tenu de l'impact de ses projets et de son rapport coût-efficacité. On a admis qu'il convenait de faire face aux demandes croissantes adressées au PCT, notamment en raison des restrictions auxquelles se heurtent de nombreux pays lorsqu'il s'agit d'obtenir de nouvelles ressources extrabudgétaires consacrées au développement agricole et rural⁴.

671. Depuis 1976 jusqu'à la fin de 2002, 7 443 projets ont été approuvés au titre du PCT, pour un montant total de 928 millions de dollars EU, ce qui représente en moyenne 125 000 dollars EU par projet.

672. Le tableau et le graphique ci-dessous présentent une hausse de 12 pour cent des ouvertures de crédits du PCT par région entre les exercices biennaux 1992-1993 et 2000-01. Ces variations reflètent le caractère non programmé et dicté par la demande du PCT.

Répartition des ressources du PCT par région (en pourcentage)

673. La répartition des ressources du PCT entre les catégories de projets varie également d'un exercice biennal à l'autre en fonction de la nature des demandes adressées, comme le montrent le tableau suivant et le graphique qui l'accompagne. Bien que la majeure partie des ressources du PCT relèvent toujours des catégories "Services consultatifs" et "Situations d'urgence", la part des ressources affectées aux catégories "Formulation/programmation" et "Aide au développement" s'est accrue entre les exercices 1996-1997 et 2000-01. Cette tendance traduit une augmentation de la contribution du PCT en faveur: a) de la formulation de programmes de développement et de projets financés par des donateurs; b) des missions de programmation dans le secteur agricole; et c) de la formulation et de la mise en œuvre du PSSA, ce qui confirme le rôle de catalyseur que joue le PCT.

Répartition des ressources du PCT par catégorie (en pourcentage)

674. Dans la pratique, le Programme de coopération technique tire profit des autres activités du Programme ordinaire, mais il leur apporte également une contribution importante. Il reste un outil essentiel pour mettre immédiatement à disposition des pays les compétences de la FAO et leur permettre ainsi de résoudre leurs problèmes imprévus les plus urgents, tout en garantissant une synergie entre les activités normatives et opérationnelles de la FAO. Le graphique et le tableau ci-dessous donnent une idée de la diversité des interventions dans le cadre des projets du PCT, de leurs rapports avec les grands secteurs d'activité de la FAO et de la capacité du PCT à mobiliser les services spécialisés de l'Organisation.

Ressources approuvées par grand secteur d'activité, 1992-93 à 2000-01 (en millions de dollars EU)

675. Par ailleurs, les domaines d'intervention du PCT s'inscrivent dans la logique des priorités de fond figurant dans le Programme de travail et budget (PTB) en réponse aux demandes des Membres, parmi lesquels figurent: les politiques commerciales; la sécurité sanitaire des aliments; les normes phytosanitaires et zoosanitaires; les biotechnologies; les Systèmes d'information et de cartographie sur l'insécurité alimentaire et la vulnérabilité (SICIAV); les conséquences du VIH/SIDA sur les politiques; et le PSSA.

676. Sur le plan pratique, le PCT a permis la formulation de politiques et de stratégies de développement agricole et rural (13 projets approuvés 2000-01 contre 19 en 2002-03) et facilité l'élaboration de plusieurs accords de coopération régionale, la création d'organisations intergouvernementales et le transfert de connaissances techniques et de technologies bon marché et plus efficaces dans le secteur de l'agriculture ou dans des domaines liés. En outre, le PCT s'efforce de plus en plus de donner aux Membres les moyens de traiter les problèmes et les priorités qui voient le jour, par exemple: les questions relatives aux négociations commerciales ou aux politiques de produits et politiques commerciales de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) (2 projets approuvés en 2000-01 contre 3 en 2002-03); la mise en place du SICIAV (3 projets approuvés en 2000-01); la sécurité alimentaire des populations les plus vulnérables, y compris les communautés touchées par le VIH/SIDA (1 projet approuvé en 2002); la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV)) (10 projets approuvés en 2000-01 contre 9 en 2002-03); les questions de parité hommes-femmes (3 projets approuvés en 2000-01); la qualité et la sécurité sanitaire des aliments (13 projets approuvés en 2000-01 contre 16 en 2002); les biotechnologies et la diversité biologique (1 projet approuvé en 2000-01 contre 3 en 2002-03); et l'agriculture biologique (2 projets approuvés en 2002-03).

Ressources

677. Il est utile de rappeler que le dispositif de la Résolution 9/89 de la Conférence invite le Directeur général à tout mettre en œuvre pour rétablir à leur ancien niveau les ressources mises à la disposition du PCT, soit 14 pour cent du budget total du Programme ordinaire, voire, si possible, d'augmenter ce niveau à 17 pour cent.

678. À cet appel visant à augmenter les ressources du PCT viennent s'ajouter un ensemble de facteurs structurels plaidant en faveur d'une telle augmentation, à savoir: (i) l'accroissement du nombre d'États Membres remplissant les conditions voulues pour obtenir une assistance du programme, ce qui influe sur la part des autres régions; (ii) la complexité croissante des projets du PCT, ce qui nécessite une augmentation des apports d'experts (consultants nationaux, experts de la Coopération technique entre pays en développement (CTPD) et services consultatifs de la FAO); (iii) la demande accrue d'assistance dans les nouveaux secteurs, comme indiqué ci-dessus, une tendance qui devrait se maintenir.

679. De plus, le nombre de demandes d'aide d'urgence reste élevé (27,4 pour cent de l'ensemble des ressources du PCT pour 2000-01), de sorte que les demandes de soutien technique pour l'élaboration de programmes de relèvement après les interventions d'urgence sont aussi plus nombreuses.

680. Parallèlement, les restrictions au niveau du financement extrabudgétaire de l'assistance technique et de la coopération avec les pays en développement, dues principalement à la réduction des financements du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et d'autres donateurs, signifient que de nombreux Membres, dont des pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV), lorsqu'ils se trouvent confrontés à des besoins imprévus et urgents, n'ont souvent pas d'autre possibilité que de s'adresser au PCT pour bénéficier de services d'experts de la FAO. Or, la FAO reçoit environ 800 à 900 demandes d'assistance du PCT par exercice et chaque année, de 250 à 300 demandes - pour une valeur totale d'environ 60 à 75 millions de dollars EU - ne peuvent être traitées et doivent être reportées à l'exercice suivant.

681. Tous ces facteurs concourent à renforcer l'aspiration des pays membres à voir augmenter la part des ressources budgétaires totales affectée au PCT. Il est également nécessaire de renforcer l'Unité chargée du PCT (Grand Programme 4.2) qui remplit des rôles essentiels de coordination et de soutien.

682. Les projections provisoires en matière de ressources énoncées dans le Plan à moyen terme 2004-09 prévoyaient une augmentation des crédits alloués au PCT dans le cadre du Chapitre 4 du Programme de travail et budget, pour porter la part du budget total du Programme ordinaire revenant à ce chapitre à 17 pour cent, ainsi que l'avait demandé la Conférence dans sa Résolution 9/89. L'augmentation nette envisagée pour le premier exercice biennal (2004-05) de la période de six ans couverte par le plan était de 11,6 pour cent. L'augmentation globale de 5,9 millions de dollars EU proposée dans le présent Programme de travail et budget ne représente qu'une progression de 6,2 pour cent. Même si cela reste inférieur aux propositions du Plan à moyen terme, la nouvelle proposition n'en représente pas moins une avancée, puisque le PCT obtient une part accrue de crédits alloués.

Effets d'une croissance réelle zéro

Une croissance réelle zéro signifierait un maintien des ressources à leur niveau de 2002-03. Or, puisque le renforcement du service chargé du PCT constitue une exigence indéniable, il conviendrait de diminuer légèrement les crédits disponibles pour les projets au titre du Grand Programme 4.1 et les réaffecter au Grand Programme 4.2.

³ Cette expression englobe toutes les organisations intergouvernementales à l'échelle mondiale, régionale ou sous-régionale.
⁴ Extraits des rapports de la Conférence, du Conseil, des Conférences régionales, du Comité du Programme et du Comité financier de la FAO au cours de la période allant de 1976 à 2001.