Bolivia’s Basic Law on Municipalities, passed in 1995, made local authorities largely responsible for the integrated management of their watersheds. However, watershed management needs to be accepted as being integral to the municipal participatory planning process and management strategies if this objective is to be achieved. This article reviews the stages and actions that are needed for the development of municipal participatory plans and presents a proposal for the formulation of participatory watershed management plans based on the experience of project GCP/INT/542/ITA in the municipality of Samaipata.
D’après les dispositions de la Loi organique sur les communes (1995), celles-ci sont appelées à jouer un rôle prépondérant dans la gestion intégrée de leurs bassins hydrographiques. Toutefois, pour parvenir à cet objectif, il faut que la question de la gestion des bassins hydrographiques soit prise en considération dans les stratégies de gestion communale et fasse partie du processus de planification participative communale. Le présent texte examine les étapes et les mesures nécessaires à l’élaboration des plans participatifs communaux et présente une proposition concernant l’élaboration de plans participatifs pour la gestion des bassins hydrographiques inspirés de l’expérience acquise dans le cadre du projet GCP/INT/542/ITA réalisé dans une région de Bolivie.
Javier Escobedo Urquizo
Asesor Técnico Principal, Proyecto GCP/INT/542/ITA, Samaipata, Bolivia
Según lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades (1995), los municipios son los llamados a jugar un rol protagónico en el manejo y la gestión integral de sus cuencas hidrográficas. Sin embargo, para alcanzar este objetivo, se hace necesario que en las estrategias de gestión municipal el manejo de cuencas sea considerado como una parte del proceso de planificación participativa municipal. El texto examina las etapas y acciones para la elaboración de los planes participativos municipales y presenta una propuesta para elaborar planes participativos de manejo de cuencas, a partir de la experiencia realizada por el proyecto GCP/INT/542/ITA en una región de Bolivia.
Según lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades (1995), las principales atribuciones de los municipios en relación con la ordenación de los recursos naturales y el manejo integral de cuencas son «promover el desarrollo integral en el territorio de su jurisdicción, a través de la formulación y ejecución de políticas, planes microrregionales y subregionales, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo nacional»; y «preservar y mantener el saneamiento ambiental y resguardar el ecosistema de su jurisdicción territorial».
La ley también establece que el área de influencia de los municipios llega a las jurisdicciones urbanas y rurales. En consecuencia, los municipios encierran superficies considerables de cuencas hidrográficas. En algunos casos, el municipio encierra la casi totalidad de la cuenca (por ejemplo, el municipio de Samaipata, cuenca alta del río Piraí). En otros casos, el municipio puede encerrar dos o más cuencas, y en otros aun una cuenca puede encerrar dos o más municipios.
Los municipios han de jugar un rol protagónico en el manejo y la gestión integral de sus cuencas hidrográficas. Sin embargo, para realizar este objetivo, se hace necesario que en las estrategias de gestión municipal el asunto del manejo de cuencas sea considerado con atención como parte del proceso de planificación participativa municipal. En el marco de la Ley de Participación Popular, este proceso es responsabilidad política del gobierno municipal, por lo que cualquier iniciativa de planificación institucional y/o sectorial debe necesariamente integrarse al proceso de planificación participativa del municipio. En abril de 1997, el Sistema Nacional de Planificación ha publicado la Norma para la planificación participativa municipal, en la cual se establecen los procedimientos, funcionamiento, definiciones técnicas y administrativas, el marco institucional del proceso de planificación del desarrollo municipal y el desempeño del personal interesado.
FIGURA 1
El Plan de desarrollo municipal del SISPLAN
La planificación participativa municipal es la aplicación de los procedimientos y metodologías de la planificación nacional al contexto municipal, con una efectiva participación de organizaciones de la sociedad civil en el diseño y gestión de su propio desarrollo.
En el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) existe una articulación entre los diferentes niveles de planificación, que permite una interdependencia y una retroalimentación entre cuatro niveles. La planificación nacional, departamental y microrregional brinda a la planificación municipal el marco normativo, técnico, administrativo y estratégico de las políticas de desarrollo sostenible (Figura 1). Este sistema garantiza que los objetivos, políticas, estrategias y programas municipales sean compatibles con los niveles superiores y permite mayores posibilidades de impacto de los proyectos y programas así como la continuidad, seguimiento y evaluación de los mismos.
Como en los cuatro niveles del SISPLAN, la planificación a nivel municipal está sustentada en los principios de integralidad, sostenibilidad y equidad.
Con el fin de apoyar la planificación de los municipios y de promover la participación de la población a través de sus organizaciones territoriales de base, la Secretaría Nacional de Participación Popular ha preparado una guía con elementos metodológicos para que los municipios inicien el proceso de planificación participativa municipal (PPPM) y elaboren su plan de desarrollo municipal (PDM). El PDM constituye la expresión de la problemática, potencialidades, limitaciones, objetivos, políticas, programas, proyectos y demanda social priorizada, a partir de los cuales se pretende alcanzar el desarrollo sostenible en la circunscripción territorial del municipio. El PDM comprende un diagnóstico, una visión estratégica y una programación quinquenal o de mediano plazo (Figura 2).
Mediante el proceso se ordenan progresivamente las acciones del conjunto de los actores involucrados en el desarrollo de la sección municipal, se obtienen efectos acumulativos que generan un incremento en la capacidad de planificación, gestión y toma de decisiones a nivel local, y se intenta superar la superposición de las políticas institucionales y sectoriales en el municipio.
El detalle de cada etapa del PPPM que comprende las diferentes actividades, modalidades y responsabilidades, así como las herramientas participativas utilizadas, están detalladas en la Guía metodológica de planificación municipal. A continuación se describen las tres primeras etapas de dicho proceso.
a) Preparación/organización. En esta etapa no intervienen solamente el protagonismo de los actores sociales (organizaciones territoriales de base, sindicatos u otras organizaciones comunitarias), sino que también se fomenta la participación de los actores institucionales locales (organizaciones públicas, privadas, religiosas y otras). La participación de los actores sociales se plasma en un convenio municipal mediante el acuerdo del gobierno municipal y los representantes de las organizaciones comunitarias. Asimismo, el convenio interinstitucional compromete a las instituciones locales a intervenir en todas las etapas del PPPM.
FIGURA 2
Proceso de planificación participativa municipal
b) Diagnóstico municipal. Esta etapa reviste mucha importancia porque en ella se identifican la situación biofísica, económica, social y política de la sección municipal, así como sus problemas, potencialidades, limitaciones y necesidades. En esta etapa también se analiza la demanda social. Esta etapa comprende tres subetapas:
Autodiagnóstico comunitario. Es un proceso de reflexión colectiva, orientado a caracterizar la comunidad y a identificar limitaciones, potencialidades y necesidades a partir de cualidades distintivas locales. Se pretende sistematizar los conocimientos locales en los aspectos de la producción, de los recursos naturales y de los aspectos socioeconómicos y organizativos de la comunidad. No se trata sólo de una recolección de datos sino también de reflexionar sobre el acceso y mejor uso de los recursos y el mejoramiento de la producción. El autodiagnóstico comunitario persigue emular los diagnósticos participativos (diagnóstico rural participativo, diagnóstico rural rápido). En el autodiagnóstico comunitario, la responsabilidad recae sobre los facilitadores comunales frente a las asambleas comunitarias, sin la injerencia de facilitadores externos a la comunidad, lo cual permite que los comunarios se expresen libremente, a pesar de las dificultades de sistematización de datos y de la escasa participación.
Diagnóstico de profundización. En esta subetapa se trata de obtener información más específica sobre los sistemas de producción y las dinámicas de relación social en la comunidad (identificación de grupos sociales, de sus limitaciones y potencialidades, así como la priorización de aspiraciones por estrato social).
Diagnóstico municipal consolidado. El diagnóstico municipal consolidado utiliza como fuente primaria los resultados del diagnóstico institucional, el autodiagnóstico comunal y el diagnóstico de profundización, y como fuente secundaria el diagnóstico indicativo. Los resultados del autodiagnóstico comunal y del diagnóstico de profundización reflejan la información de cada comunidad, mientras que la consolidación resume y analiza la información a nivel de municipio y organiza las actividades de priorización y concertación de la demanda de toda la sección municipal.
c) Formulación de la estrategia de desarrollo. El objetivo de esta etapa es lograr la concertación y aprobación del PDM entre el conjunto de los actores del desarrollo municipal. En esta etapa se llega a consensuar la demanda social con la oferta del gobierno central expresada en las políticas y estrategias del Plan general de desarrollo económico-social y en las políticas sectoriales a través de los recursos de coparticipación y los recursos concurrentes de la descentralización departamental.
Un elemento importante en esta etapa es la realización del taller de sección de priorización y concertación de la demanda municipal, el cual está diseñado para pasar de la demanda priorizada a nivel de las comunidades a la demanda global priorizada a nivel de municipio. Esta etapa es esencial, pues se trata de concertar la demanda orientándola a la priorización de proyectos, programas y subprogramas y a la formulación de objetivos y estrategias. La demanda no es una nueva lista de pedidos de los actores sociales, sino que es el resultado de un proceso de movilización, reflexión y concertación en función de las oportunidades reales de solución que conduce a la elaboración del plan de desarrollo municipal sostenible (Figura 3).
En la bibliografía especializada sobre manejo de cuencas hidrográficas el proceso de planificación del manejo de cuencas clásicamente aceptado hasta los años ochenta comporta una serie de etapas con una orientación muy técnica, en las cuales el factor población (cultural y socioeconómico) está considerado como un dato más, pero desligado del proceso de participación.
Tras el fracaso en la implementación de estos planes clásicos, a partir de los años noventa se advierte una orientación al enfoque participativo en los programas de desarrollo rural y se pone de relieve la necesidad de planificar con la población para el éxito de los planes de manejo de cuencas. En Bolivia, esta tendencia adquiere más fuerza con la promulgación en 1994 de la Ley de Participación Popular.
A partir de 1993, el Proyecto SEARPI3-FAO ha validado una metodología de trabajo para planificar, implementar, dar seguimiento y evaluar los planes conjuntamente con la población orientándolos al manejo de los recursos naturales.
La metodología propuesta por el Proyecto SEARPI-FAO no difiere mucho de las etapas de una planificación clásica, sino más bien se distingue por la manera cómo se desarrolla el proceso y cómo se ejecutan sus etapas; es decir dando énfasis en cada una de ellas al aspecto participativo y de consulta y restitución a la población. Esta metodología es utilizada a nivel de comunidades rurales, las cuales tienen un área de influencia que es la subcuenca y microcuenca (superficies de 2 000 a 5 000 ha). La Figura 4 resume las etapas del proceso participativo para el manejo de la cuenca alta del río Piraí.
a) Preparación e investigación preliminar. En esta etapa se definen los objetivos, se precisan los límites de la cuenca (subcuencas, y microcuencas) y las comunidades, se identifican las instituciones relacionadas, se identifican las organizaciones de base y se establecen contactos con los líderes comunitarios. Paralelamente se colecta y analiza la información secundaria (biofísica y socioeconómica) y se realiza un reconocimiento rápido de campo con el fin de realizar una caracterización preliminar de la cuenca (problemas, potencialidades). Como resultado final, en esta etapa se obtiene una selección de comunidades (subcuencas, microcuencas) y una priorización en las intervenciones.
FIGURA 3
Formulación del Plan de desarrollo municipal
b) Relevamiento de la información biofísica y socioeconómica. En esta etapa se aplican herramientas del diagnóstico rural participativo (mapeos, transectos, observaciones directas, entrevistas grupales y con informantes claves, análisis de género, etc.), con el fin de obtener la información primaria sobre los aspectos biofísicos y socioeconómicos de la comunidad y de su área física de influencia (subcuenca o microcuenca).
c) Identificación y análisis de problemas y soluciones. Utilizando herramientas participativas, se identifican, analizan y priorizan los problemas relacionados con la producción agropecuaria, con los bosques, agua, los suelos, la infraestructura y los problemas de degradación de los recursos naturales. Se analizan las soluciones locales (basadas en el conocimiento campesino) y externas; se analizan también las soluciones técnicas. Estos elementos constituyen una «canasta» de posibles soluciones prácticas.
d) Formulación de los planes. En esta etapa se seleccionan las actividades que se deben implementar a nivel comunitario, precisando quién lo hace y cuándo. Además se identifican los recursos necesarios y su proveniencia. Para implementar una actividad generadora de ingresos es necesario realizar con el grupo interesado el análisis de costos/beneficios, a fin de garantizar el éxito de la actividad. Otras actividades pueden quedar sólo identificadas para un estudio más detallado.
En las etapas b), c) y d) se restituye a la comunidad la información obtenida mediante un informe. Este informe es preparado por el equipo técnico de apoyo.
e) Implementación. En esta etapa se implementan actividades con la comunidad, con grupos de usuarios o con individuos, dependiendo de la dinámica de la comunidad. Algunas de las actividades a implementarse necesitan de incentivos externos, para lo cual es necesario el diseño de un esquema de incentivos basado en el grado de participación y estratificación económica de la población (fondos rotatorios, apoyo directo con semillas, plantas, insumos u otros materiales).
f) Seguimiento y evaluación (replanificación). Se necesita un seguimiento y evaluación periódicos por parte de la comunidad o grupos de usuarios, con el fin de dar continuidad a la implementación del plan, corregir, reforzar o solucionar problemas durante la implementación. En esta etapa se replanifican las actividades para el período siguiente. El seguimiento y evaluación a nivel comunitario son complementados con el seguimiento y evaluación a nivel de proyecto o plan de manejo de cuencas.
FIGURA 4
Proceso de planificación participativa del manejo integral de cuencas
g) Difusión de la experiencia a otras comunidades. Esta etapa es importante para difundir las experiencias con otras comunidades en microcuencas, mediante la comunicación horizontal y extensión participativa (visitas de comunidad a comunidad, visitas entre campesinos). Para la difusión de experiencias en la cuenca alta del río Piraí se han constituido comunidades de capacitación, que son un grupo de campesinos de una comunidad que dan capacitación y comparten sus experiencias con otros grupos en las actividades exitosas que han implementado.
En la experiencia realizada en Samaipata, el conjunto de planes de comunidades, subcuencas y microcuencas, se consolida en un plan de trabajo anual del proyecto para el manejo participativo de las cuencas.
Las primeras etapas y acciones para la elaboración de los planes participativos municipales son similares a las primeras etapas para elaborar los planes participativos de manejo de cuencas. Sin embargo, si bien en el primer caso no se profundizan los planes a nivel comunitario (sólo son expresados en demandas y aspiraciones de las comunidades), se tiene la ventaja de que todas las comunidades deben concensuar para formular el plan de desarrollo municipal además de existir un compromiso de las instituciones locales para apoyar la ejecución del plan.
En las actuales circunstancias no existe ningún impedimento para que la información que se pueda generar a nivel administrativo (municipio) también se pueda generar para la unidad física (subcuenca o microcuenca y cuenca); bien al contrario, no se necesitarían hacer dos planes con duplicación de esfuerzos. Para llevar a la práctica esta propuesta, se deben incorporar en la metodología del proceso de planificación participativa municipal los principios y conceptos del manejo participativo e integral de cuencas, y los elementos de análisis y de diagnóstico (en particular el manejo de recursos naturales y producción) que permitan formular el plan de desarrollo municipal sostenible. Sería un error persistir en planes de manejo de cuencas tecnicistas, sin tener en cuenta la dinámica de los municipios, pues a la larga no serían sostenibles.
Se han de ejecutar planes de gestión integral y participativa de cuencas a nivel operativo, a la escala aproximada de las jurisdicciones territoriales de los municipios, con el fin de que las propias organizaciones e instituciones diagnostiquen, formulen, realicen y evalúen sus planes.
Teniendo como base las prioridades identificadas por la población y con el apoyo técnico de las instituciones, los planes de desarrollo municipal sostenible pueden ser la base para la formulación del plan de gestión integral y participativa de la cuenca hidrográfica principal de la jurisdicción municipal.
Los elementos que comportan los PDMS están orientados a acciones de desarrollo rural integral: salud, educación, deportes, infraestructura, turismo, producción agropecuaria, manejo y aprovechamiento de recursos naturales y gestión ambiental. Todos estos elementos están relacionados directa o indirectamente con un plan o programa de gestión de cuencas hidrográficas. Es evidente que muchas acciones que la población haya priorizado, tengan poco que ver con el manejo de cuencas; sin embargo, este aspecto se considerará como parte de un proceso. Si en el PDMS se llega a incorporar más cabalmente las acciones de tipo productivo y de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, se habrán conseguido los objetivos del manejo integral de cuencas.
La cuenca alta del río Piraí tiene una superficie aproximada de 140 000 ha, y está ubicada en las zonas montañosas del oriente boliviano (600 a 2 400 msnm), en la cabecera de la cuenca del río Piraí. El 70 por ciento de la superficie de esta cuenca alta se encuentra dentro de la jurisdicción territorial del municipio de Samaipata (provincia de Florida, departamento de Santa Cruz). Si se considera que aproximadamente el 15 por ciento del territorio está ocupado por el parque Amboró (cuenca del Yapacaní), casi el 90 por ciento de la superficie del municipio está ocupado por la cuenca alta del río. En esta cuenca alta se asientan 24 comunidades rurales con sus respectivas organizaciones territoriales de base.
Como parte del convenio suscrito entre la alcaldía de Samaipata, la Secretaría de Participación Popular y el proyecto SEARPI-FAO, en el mes de agosto 1996 se inició el proceso de planificación participativa municipal, cuyo informe final con la propuesta del plan de desarrollo municipal sostenible data de julio de 1997.
Dos técnicos del proyecto SEARPI-FAO participaron a tiempo completo en todo el proceso conjuntamente con otros dos técnicos de la entidad ejecutora CEASE, además de técnicos a tiempo parcial de otras instituciones, con el fin de introducir elementos metodológicos que puedan ser importantes para la replicabilidad y la propuesta del plan participativo de gestión integral de la cuenca. El proyecto continuará prestando su colaboración al seguimiento de esta experiencia. Existe una propuesta de implementación de acciones conjuntas entre la alcaldía y SEARPI (como unidad técnica de apoyo) y se está buscando una fuente de financiamiento.
La planificación participativa del manejo de cuencas de las jurisdicciones territoriales de los municipios puede ser una parte del proceso de planificación participativa municipal. Esta propuesta tiene la ventaja de evitar la duplicidad en muchos aspectos de la planificación participativa y de involucrar a los municipios, las instituciones locales y organizaciones de base en el uso adecuado de los recursos naturales, asegurando una institucionalización del manejo de cuencas a nivel municipal así como los aspectos operativos y de gestión.
La experiencia desarrollada en el municipio de Samaipata (cuenca alta del río Piraí), ha sido tomada en cuenta en los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas, preparado por el proyecto FAO TCP/6611/BOL, «Apoyo a la Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas». En términos operativos, es necesario que la Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas (cuya función es normativa) conjuntamente con la Secretaría Nacional de Participación Popular y en particular la Dirección de Desarrollo Rural donde se generan las metodologías participativas para el PDM), puedan diseñar una nueva guía metodológica para la planificación participativa municipal en la que se incorporen elementos del manejo integral de cuencas. De esta forma se lograría que en los planes anuales operativos de los municipios se asignen recursos para las actividades de manejo de los recursos naturales y otras actividades relacionadas con la gestión integrada de cuencas municipales.
Durojeanni, F. 1994. Políticas públicas para el desarrollo sustentable: la gestión integrada de cuencas. INRENA, Lima.
Escobedo, J. 1996. El nuevo rol de los municipios en la gestión integral y participativa de las cuencas hidrográficas (experiencia en Bolivia). Documento presentado al IV encuentro de la Red peruana de cuencas hidrográficas. Piura, Perú.
FAO. 1993. Monitoreo y evaluación de logros en proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas. Guía FAO Conservación, Nº 24. Roma.
FAO-SEARPI. 1997. Experiencia del proceso participativo de planificación municipal (PPPM) en el municipio de Samaipata. Informe interno presentado por J.F. Ovando. Samaipata, Bolivia.
Gobierno municipal de Samaipata. 1997. Plan de Desarrollo Municipal Sostenible. Entidad ejecutora CEASE, Santa Cruz, Bolivia.
SNPP. 1995. Planificación participativa municipal. Guía metodológica. Secretaría Nacional de Desarrollo Rural. La Paz.
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1 Basada en la experiencia de la cuenca alta del río Pirai, Municipio de Samaipata. Este texto fue presentado a la reunión de la REBOLMIC, Tarija, Bolivia, 15-16 de mayo de 1997.
3 Servicio de encauzamiento de aguas y regulación del río Ciraí.