Actualmente se reconoce en general la importancia que tienen unos procesos nacionales amplios de planificación del sector forestal para una ordenación forestal sostenible y un entorno normativo favorable. Diversas iniciativas de planificación sectorial en todo el mundo coinciden de modo significativo en un conjunto común de principios y criterios que se conoce como programas forestales nacionales (PFN).
«Programa forestal nacional» es un término genérico que denota una amplia variedad de enfoques utilizados por los países para planificar, programar y ejecutar actividades forestales. Entre los marcos estratégicos considerados PFN se incluyen los planes nacionales de acción forestal iniciados en el contexto del Programa de acción forestal en los trópicos (PAFT) o de los posteriores programas nacionales de acción forestal dirigidos por los países, los planes reguladores para el sector forestal, los análisis del sector forestal, los planes nacionales de lucha contra la desertificación, las estrategias nacionales en materia de diversidad biológica, los planes nacionales de acción para el medio ambiente, las estrategias nacionales de ordenación del medio ambiente, las estrategias nacionales de conservación, los componentes de las estrategias nacionales de desarrollo sostenible relativos al sector forestal o a los bosques y las estrategias nacionales relacionadas con el Programa 21. Unos 128 países han elaborado o actualizado sus programas forestales nacionales en los últimos 13 años. Trece países han iniciado PFN en los dos últimos años (véase el Cuadro 5 del Anexo 3).
Estos marcos estratégicos representan un medio para asegurar la coherencia entre los planes y programas forestales nacionales y las recomendaciones de la CNUMAD relativas a la ordenación forestal sostenible. Los PFN han sido ratificados por el GIB y por el FIB.
El GIB refrendó los principios básicos de los PFN indicados por la FAO (véase el Recuadro 17). También subrayó la importancia de que, al aplicar los PFN, se tuvieran en cuenta, entre otros, los factores siguientes:
Los principios básicos de los PFN definidos por la FAO (1996c) fueron ratificados también por el GIB.
Principios básicos de los PFN |
- Soberanía y dirección nacionales |
En la segunda reunión del FIB se reconoció que los PFN eran un marco viable para abordar los problemas del sector forestal, incluida la aplicación de las propuestas de acción del FIB de manera global, amplia y multisectorial. El FIB convino en la importancia de movilizar recursos nuevos y complementarios para apoyar los PFN en los países en desarrollo y en los países con economías en transición, en particular los que tienen una cubierta forestal exigua y ecosistemas forestales frágiles. El FIB ha pedido a la FAO que presente en la tercera reunión del FIB, que se celebrará en mayo de 1999, los resultados de un estudio sobre el estado de la ejecución de los PFN en todos los países interesados.
Se reconoce cada vez más la importancia de datos e información exactos sobre los recursos naturales para la planificación forestal nacional y para el diálogo mundial sobre las políticas necesarias. Se están redoblando los esfuerzos para determinar las lagunas en la información, mejorar la base informativa, armonizar las informaciones de diferentes procedencias y fortalecer la capacidad nacional para recoger y analizar información. También se concede creciente importancia a la gestión y difusión de información. Una de las iniciativas en curso para abordar el problema de la disponibilidad de información es el Sistema mundial de información sobre los bosques (véase el Recuadro 18).
Por importante que sea una información fidedigna para los esfuerzos en favor de la ordenación forestal sostenible, la falta de información no debe utilizarse como excusa para la inacción. No se dispondrá nunca de una información perfecta. El acopio y tratamiento de la información son a menudo costosos. Cada país se enfrenta con distintas opciones en cuanto a la información que ha de recoger y con la necesidad de comparar la posible ventaja de disponer de la información con el inconveniente del costo de su recopilación y tratamiento. Algunos países no podrán simplemente permitirse la información que en teoría desearían tener. Será importante, especialmente para estos países, elaborar técnicas de planificación y ordenación en condiciones de información deficiente.
Aun cuando mejore la base de información, ha de reconocerse que la información no es más que un instrumento de análisis. Es el análisis lo que es fundamental para la planificación sectorial y la formulación de políticas. La capacidad de los países para tratar y analizar la información y para abordar diversas interpretaciones de los mismos datos adquirirá creciente importancia a medida que la información sea más accesible.
Sistema mundial de información sobre los bosques |
En el informe final del GIB se destacaba la necesidad de mejorar el acceso a la información sobre los bosques: «El Grupo subrayó la necesidad de examinar y mejorar los sistemas de información. Deberá prestarse atención al acceso en todo el mundo a sistemas de información que alienten una ejecución efectiva de los programas forestales nacionales, un aumento de las inversiones del sector privado, una elaboración y transferencia eficientes de tecnologías apropiadas y una mejora de la cooperación» (CDS, 1997). En 1997, varias organizaciones que recogen y publican información sobre los bosques empezaron a estudiar la posibilidad de colaborar en un sistema mundial de información forestal. La propuesta de crear ese sistema responde a la necesidad de información exacta, actualizada y accesible sobre los recursos forestales. Reconoce implícitamente la creciente importancia de los sistemas electrónicos de información, en concreto Internet, como vehículo lógico mediante el cual es posible intercambiar esa información. Para promover esa idea, el CIFOR y el CMVC organizaron un taller sobre suministro de información sobre los bosques en Internet con ocasión del XI Congreso Forestal Mundial en octubre de 1997. El concepto del Sistema mundial de información sobre los bosques fue bien acogido y se recomendó que se estableciera un grupo de acción encargado de desarrollarlo. Posteriormente, la Junta Ejecutiva de la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO) dio instrucciones a uno de sus grupos de trabajo para que creara un grupo de acción. Este grupo de acción preparó una propuesta para el establecimiento del Sistema de mundial de información sobre los bosques, que fue examinada y apoyada por la Consulta Internacional sobre Sistemas de Investigación e Información (Ort-Gmunden, Austria, septiembre de 1998), organizada entre reuniones del FIB. Una ojeada a la variedad de los usuarios y a la amplitud de sus exigencias deja muy clara una cosa: a medida que la sociedad adquiera una mejor comprensión del valor y la función de los bosques, crecerá el número de quienes solicitan información forestal, como crecerá también la lista de sus necesidades. |
Los resultados del intenso debate internacional sobre la política forestal mundial no han tenido todavía repercusiones apreciables sobre las políticas nacionales en muchos países. Son más bien las relaciones económicas internacionales en rápida evolución, como la liberalización del comercio y el movimiento dinámico del capital y las grandes empresas a través de las fronteras y, sobre todo, las preocupaciones de cada país, las que siguen determinando el programa de las políticas nacionales.
A pesar de las grandes variaciones entre países, son evidentes tres grandes cambios en las políticas nacionales. Los encargados de formularlas han adquirido mayor conciencia de la complejidad de las reformas en materia de políticas y de la incertidumbre de sus efectos. También se comprenden mejor las relaciones mutuas entre los bosques y otros sectores de la economía. Por último, se reconoce en mayor medida que las declaraciones sobre políticas tienen poco sentido en la práctica cuando no hay una fuerte capacidad institucional para aplicarlas.
Los debates en torno a las políticas para la ordenación forestal sostenible han puesto de relieve la complejidad de las relaciones causa-efecto y las consecuencias inciertas de las reformas en materia de políticas. Durante los últimos años, los analistas de políticas se han centrado en cuestiones como las causas fundamentales de la deforestación, los efectos de la liberalización del comercio y las repercusiones de las políticas de ajuste estructural, pero las consecuencias prácticas de estos análisis para las políticas distan de estar claras. La disparidad de sus conclusiones ha puesto de manifiesto el hecho de que unas mismas medidas pueden producir resultados muy diferentes según las circunstancias nacionales y locales.
Por ejemplo, se discute mucho sobre si la liberalización del comercio da lugar a una mejora de la ordenación y la conservación forestales o, por el contrario, a una reducción de los bosques. Muchos ambientalistas advierten que las políticas de liberalización del comercio facilitan el funcionamiento sin restricciones de algunas empresas forestales transnacionales con antecedentes de utilización de métodos de producción económica y ambientalmente insostenibles y socialmente regresivos. Sin embargo, los defensores del libre comercio argumentan que las políticas de liberalización del comercio tienen como resultado una expansión económica y que -como lo demuestra la experiencia de los países industrializados-, un aumento de los ingresos lleva con el tiempo a una ordenación forestal más sostenible.
Además, algunos analistas han señalado que los programas de ajuste económico impulsados por las instituciones internacionales han intensificado la presión sobre los recursos forestales. Sostienen que estos programas se traducen con frecuencia en un aumento del desempleo y el hundimiento de pequeñas empresas comerciales, lo que a su vez da lugar a un uso insostenible de los recursos forestales, con un aumento de la tala de bosques para dejar espacio a la agricultura y/o una extracción excesiva de productos forestales, en particular leña (dado que la población recurre de nuevo a ella como fuente de energía para los hogares). Otros observan que la mayor prosperidad económica que se deriva del ajuste económico da origen a una mejora a largo plazo de la ordenación del medio ambiente y a una reducción de las tasas de deforestación y degradación.
Estos ejemplos ponen de manifiesto la gran incertidumbre que rodea a las consecuencias de las políticas nacionales. Aislar los efectos de las distintas políticas resulta extremadamente difícil.
La complejidad de los efectos de las políticas ha hecho que aumenten los intentos de explicar las vinculaciones intersectoriales en la formulación de políticas forestales nacionales. Algunos países admiten que, a pesar de los aumentos previstos de la productividad agrícola, nuevas tierras forestales se destinarán inevitablemente a usos agrícolas. Sin embargo, es relativamente poca la atención que se concede a la formulación de unas políticas acertadas, que facilitarían la transición a usos más eficientes de la tierra. La situación es análoga a la de otros sectores que tienen una considerable repercusión en los bosques, como la minería, la explotación de petróleo y gas natural, la expansión agroindustrial y el desarrollo de la infraestructura. Las iniciativas para mejorar la eficiencia de las políticas integrando en su formulación consideraciones intersectoriales son todavía relativamente débiles. De manera semejante, en las reformas de las políticas de otros sectores se sigue concediendo en general poca importancia a sus efectos indirectos sobre la sostenibilidad de los bosques. Se están haciendo, sin embargo, esfuerzos para integrar los efectos positivos que los bosques ofrecen a otros sectores. Por ejemplo, Costa Rica ha establecido un sistema de pago por los servicios hidrológicos de los bosques y la ciudad de Nueva York en los Estados Unidos ha creado mercados para los servicios que proporcionan los bosques en materia de protección de las cuencas hidrográficas. En otros casos, la presión ejercida por los grupos ambientalistas ha obligado a los órganos decisorios a prestar mayor atención a estas cuestiones.
Varios gobiernos han tratado de resolver las deficiencias en la aplicación de políticas ampliando las atribuciones del sector privado y centrándose en unas pocas esferas de conexión entre los sectores público y privado. Varios gobiernos han tomado medidas para privatizar el control y la ordenación de recursos y funciones forestales tradicionalmente en manos del sector público. Muchos gobiernos han tratado también de mejorar la interacción entre los sectores público y privado, sobre todo suprimiendo algunas subvenciones «improcedentes», luchando contra la ilegalidad y la corrupción y racionalizando las políticas de concesión forestal.
Privatización. Algunos países, desalentados por los resultados insatisfactorios y la gestión ineficaz de los organismos gubernamentales que se ocupan de los bosques y los recursos forestales públicos, han tomado algunas medidas radicales con miras a su privatización. Colombia ha reconocido y otorgado a las poblaciones rurales derechos oficiales de propiedad a tierras que estaban sujetas a regímenes tradicionales de tenencia. Honduras ha puesto en marcha un experimento de privatización de extensos pinares del país y ha vendido varias empresas forestales públicas a industrias privadas. El Reino Unido y Nueva Zelandia han intensificado los programas de privatización que habían iniciado a principios del decenio de 1980 (véase el Recuadro 19). Otros países, como el Perú, han estudiado detenidamente la posibilidad de privatizar diversas zonas y funciones forestales.
Privatización de bosques públicos en el Reino Unido y Nueva Zelandia |
Tanto el Reino Unido como Nueva Zelandia han privatizado una parte considerable de sus recursos forestales de propiedad estatal desde comienzos del decenio de 1980. La postura de ambos países frente a la privatización ha diferido en que el Reino Unido ha aplicado una política de traspaso gradual, mientras que el Gobierno de Nueva Zelandia ha optado por vender la mayor parte de sus plantaciones forestales en un breve período de tiempo. La experiencia del Reino UnidoLa privatización se introdujo en 1979 como una importante iniciativa en materia de política del nuevo gobierno conservador. La venta de bosques de propiedad estatal comenzó a mediados del decenio de 1980, con la finalidad de racionalizar la gestión del patrimonio forestal del Estado, de 900 000 ha. El gobierno se fijó como objetivos obtener 315 millones de dólares EE.UU. como producto de la venta de bosques y vender una superficie de 100 000 ha para el año 2000. Los bosques se vendieron mediante licitaciones públicas o a través de negociaciones. Para marzo de 1997, la Comisión Forestal había vendido 66 000 ha y había recaudado 120 millones de dólares EE.UU. Los bosques vendidos eran en su mayor parte plantaciones de coníferas muy alejadas de las Oficinas de Distrito o difíciles de gestionar por algún otro motivo. No se vendieron los bosques de los que se obtenían importantes beneficios no madereros. No obstante, a principios del decenio de 1990 empezaron a expresarse preocupaciones por la pérdida de acceso del público a los bosques privatizados, dado que los bosques de propiedad estatal en el Reino Unido se utilizaban principalmente con fines recreativos. Como respuesta, la Comisión Forestal inició una política que daba al gobierno local la oportunidad de concertar acuerdos oficiales y jurídicamente vinculantes de acceso a las zonas boscosas que estaban a punto de ser vendidas. En 1994 se consideró la posibilidad de privatizar por completo el restante patrimonio forestal de propiedad del Estado. Sin embargo, esta posibilidad se rechazó por los siguientes motivos: no era probable que pudieran venderse todos los recursos de una sola vez por una cantidad razonable; la venta sería complicada desde el punto de vista jurídico y administrativo, y por consiguiente costosa; y suscitaría una resistencia pública considerable. Por esa razón se mantuvo la política del traspaso gradual, con unos objetivos análogos a los anteriores en lo concerniente a la superficie anual. Sin embargo, el nuevo gobierno laborista ha suspendido por el momento todas las ventas. La experiencia de Nueva ZelandiaEl Gobierno de Nueva Zelandia anunció en diciembre de 1987 su intención de privatizar los bienes públicos con funciones comerciales, incluidos los bosques. La razón principal que se adujo para la venta de bienes del gobierno fue la necesidad de reducir la deuda pública. Sin embargo, es probable que la venta de bienes forestales obedeciera a motivos ideológicos, a saber, si era o no conveniente que el Estado fuera propietario de bosques comerciales. Sólo se vendieron las plantaciones, que suministran casi toda la madera que se produce en el país; todos los bosques naturales de propiedad pública fueron transferidos al Departamento de Conservación. Entre 1990 y 1996 tuvo lugar una serie de ventas correspondientes a unas 510 000 ha de plantaciones forestales. Un objetivo importante fue la creación de un sector forestal más eficiente y competitivo en el plano internacional. La necesidad de asegurar el suministro a los elaboradores, con el fin de atraer nuevas inversiones a las industrias forestales con valor añadido, fue motivo de especial preocupación. Se consideró que la venta de bosques para que los elaboradores pudieran integrar las funciones de proveedores en sus operaciones ordinarias constituía un medio para lograr ese fin. El proceso se desarrolló en dos fases. Primero, las plantaciones del gobierno y las instalaciones se transfirieron a una empresa pública. Una vez asegurada la viabilidad de las operaciones comerciales, los bienes se pusieron en venta. Los compradores (sociedades forestales de Nueva Zelandia, varias empresas con sede en Asia y una empresa americana), adquirieron los árboles y el activo fijo, pero sólo pudieron obtener las tierras forestales en arriendo en virtud de una licencia negociable de la Corona. Importante en cualquier proceso de privatización es el ámbito de la venta y, en particular, si ésta debe estar abierta a inversores extranjeros. En Nueva Zelandia la decisión fue relativamente sencilla. La justificación principal era obtener los mayores ingresos posibles, y esto se conseguiría con más probabilidad reduciendo al mínimo los obstáculos al proceso y aumentando al máximo la competencia en la licitación. El gobierno reconoció que los inversores extranjeros tenían posiblemente mayor acceso al capital e invertirían más en nuevas instalaciones de elaboración secundaria. Esto es lo que en general ha sucedido. La entrada de inversores extranjeros en el sector forestal de Nueva Zelandia ha tenido varios efectos indirectos positivos: ha introducido nuevas tecnologías, mejorado el conocimiento y las oportunidades del mercado y propiciado un aumento de la eficiencia al potenciar la competencia interna. El principal inconveniente fue la impresión negativa del público de que el control de los recursos estaba en manos extranjeras. |
Subvenciones improcedentes. Algunos países han tomado medidas para eliminar o reducir considerablemente las subvenciones en el sector forestal o en otros sectores (por ejemplo, el transporte, la agricultura y la ganadería) que tienen efectos negativos involuntarios sobre los bosques. La difusión de medidas de austeridad fiscal y, en algunos casos, la reducción de los mercados internacionales para los productos subvencionados han favorecido a menudo estas reformas normativas. (Cabe afirmar que esto fue lo que sucedió con las reformas normativas por las que se suprimieron las subvenciones a la ganadería, las cuales coincidieron con una recesión de los mercados internacionales de carne de bovino).
Ilegalidad y corrupción. La ilegalidad y la corrupción han adquirido mayor visibilidad en diversos países. En el Brasil se ha creado una Comisión Presidencial para investigar la magnitud y las consecuencias de las actividades ilegales y la corrupción en el sector forestal, con miras a reducir su incidencia mediante una reforma de las políticas. Malasia ha tomado medidas decisivas para recuperar los ingresos que se habían dejado de recaudar porque unas 20 empresas sin escrúpulos habían participado activamente en la fijación de los precios de transferencia. El Banco Mundial ha iniciado oficialmente una campaña contra las actividades ilegales y ha comenzado a imponer condiciones a los créditos con el fin de alentar la creación de mecanismos basados en la supervisión por un tercero independiente para reducir la incidencia de la corrupción.
Concesiones forestales. En los últimos años, Costa Rica, el Brasil, Bolivia, el Camerún, Malasia, Suriname, el Canadá y otros países han modificado sus políticas de concesión forestal para reducir o eliminar los desechos, fomentar una utilización y ordenación más sostenibles de los bosques y promover el bienestar de las poblaciones locales. Las nuevas políticas incluyen diversos mecanismos (que los expertos habían recomendado repetidas veces en el pasado, pero que rara vez se habían adoptado en la práctica) para evaluar el valor de las concesiones tomando como referencia el volumen de la madera extraída, y no la superficie, para establecer las fianzas de cumplimiento y para facilitar la vigilancia por terceros (véase el Recuadro 20).
Fijación de los precios de las concesiones forestales |
El gobierno es el principal propietario de recursos forestales en casi todos los países. Los gobiernos otorgan a particulares o empresas privadas derechos oficiales y exclusivos, en virtud de acuerdos de concesión, con el fin de gestionar ciertas extensiones de bosques públicos para producir madera. Una concesión forestal es una licencia oficial por la que el gobierno concede a un particular o a una empresa derechos exclusivos para evaluar la posible producción forestal, extraer madera u otros productos forestales y gestionar una superficie determinada de bosques públicos durante cierto período de tiempo. En este caso el término es sinónimo de «contrato de utilización forestal». El aprovechamiento de los bosques crea rentas económicas forestales. Estos rendimientos del aprovechamiento de los bosques son superiores a los que podrían obtenerse mediante el mejor de los otros usos posibles de los recursos productivos en cualquier otro sector de la economía. Los gobiernos pueden percibir una parte o la totalidad de las rentas económicas a través de diversos gravámenes forestales entre los que se incluyen impuestos, tasas en función del volumen extraído, de la superficie o por exploración. Las rentas que no percibe el gobierno van a parar a los concesionarios privados en forma de beneficios excepcionales. El importe que paga el concesionario al gobierno a través de los diversos gravámenes forestales suele guardar poca relación con el valor de los recursos en el mercado y con las rentas que generan los bosques. Esta situación insatisfactoria es frecuente en los países tanto desarrollados como en desarrollo. Como resultado de ello, varios países con terrenos boscosos han reformado en los últimos años sus políticas de concesión forestal. Estas reformas deberían aumentar la eficiencia económica, mejorar la ordenación forestal y reducir los efectos sociales y ambientales de las concesiones en las tierras forestales públicas. En algunos países hay grandes superficies de bosque en régimen de concesión, y en los países con recursos abundantes diversas empresas pugnan por conseguir nuevos contratos de concesión. En Guyana, una empresa obtuvo en 1991 derechos de extracción de madera para casi 1,7 millones de ha, es decir el 8 por ciento de la superficie del país. En 1997 se informó de que el 30 por ciento aproximadamente de los bosques de Guyana estaba bajo contrato de concesión. Más de la mitad de los bosques de Indonesia se explotan en régimen de concesión maderera. En 1995, la gestión de 2,4 millones de ha de bosques de Suriname, es decir el 16 por ciento de sus recursos, se efectuaba en régimen de concesión. Las concesiones forestales de Venezuela abarcaban unos 3 millones de ha en 1995, pero en el Plan quinquenal de desarrollo nacional se contempla su ampliación a 10 millones de ha. Prácticamente todos los bosques de Camboya, con excepción de los situados en parques nacionales y zonas protegidas, están sujetos a concesiones forestales. Diversos análisis indican que a menudo los gobiernos que otorgan concesiones forestales sólo perciben una pequeña parte del valor de los bosques. Aunque las estimaciones (y los supuestos utilizados para realizarlas) son con frecuencia objeto de debate, los datos disponibles indican claramente que en muchos casos los gobiernos perciben menos del 50 por ciento de las rentas forestales, y a menudo bastante menos. ¿Por qué es importante esta fijación de precios excesivamente bajos en las concesiones forestales? La fijación de precios excesivamente bajos alienta a las empresas madereras a hacer un uso antieconómico de la madera, dado que es barata. Puede darse el caso de que las empresas tengan acceso a una extensión de bosques públicos mucho mayor de la que podrían permitirse en otras circunstancias, y que se apresuren a extraer únicamente la madera más valiosa. Hay empresas ineficaces dedicadas a la elaboración de la madera que sobreviven porque la materia prima es barata. Los beneficios excepcionales suscitan también mayor incertidumbre en lo que concierne al período durante el cual podrá el concesionario retener esa concesión pública rentable, con lo que se crea un incentivo para una explotación rápida y poco cuidadosa. En resumen, la fijación de unos precios excesivamente bajos para la madera merma el incentivo del concesionario para invertir en prácticas más sostenibles de ordenación forestal. Además, y especialmente en el caso de los países en desarrollo que se enfrentan con una escasez crónica de fondos, el establecimiento de tarifas demasiado bajas para las concesiones madereras priva a los gobiernos de una fuente de ingresos, lo que dificulta el desempeño de sus funciones como administradores del patrimonio forestal del país. Los problemas que crea la percepción de unas rentas insuficientes se agravan cuando políticas de ajuste estructural han reducido el presupuesto de los departamentos forestales. En esos casos, se agudiza la necesidad de aumentar las rentas forestales percibidas por las concesiones madereras. La incapacidad para percibir rentas económicas debilita también considerablemente la posición de los departamentos forestales de los países en desarrollo que tratan de conseguir un mayor apoyo financiero del erario nacional o de donantes internacionales. La fijación de precios excesivamente bajos para las concesiones forestales es una de las numerosas intervenciones «improcedentes» que dificultan la ordenación sostenible de los recursos forestales. Las medidas correctivas no deben limitarse al establecimiento de precios apropiados para las concesiones forestales. Son también importantes otros aspectos de las políticas de concesión, como el tipo de gravámenes aplicados (tasas por superficie, tasas por volumen, impuestos, etc.), la duración de los contratos de concesión, los procedimientos para evitar o reducir al mínimo la corrupción y el grado de competencia que se fomenta en los mercados forestales. Sin embargo, el establecimiento de unos precios que incrementen las rentas económicas percibidas por el gobierno es sin duda una medida importante para mejorar la ordenación forestal y la eficiencia económica. Algunos países se están esforzando por introducir reformas normativas para eliminar las distorsiones en la fijación de precios y otras políticas relativas a las concesiones forestales. En 1994, el Gobierno de la provincia canadiense de la Columbia Británica, convencido de que los gravámenes forestales eran demasiado bajos, casi duplicó los precios por pie. Esto se tradujo en un aumento espectacular del 120 por ciento en los ingresos forestales, sin que nada indique que las empresas privadas extrajeran menos madera en los dos años siguientes al aumento de los precios por pie. En 1993 se informó de que algunos inversores habían ofrecido a Guyana unas tasas por superficie 150 veces superiores a las tarifas establecidas (Sizer, 1996). Siguiendo los consejos del Banco Mundial, el Camerún inició en 1995 un proceso de licitación para asignar concesiones. Se preveía que la licitación aumentaría la competencia y aproximaría los precios al valor económico de la madera. Así fue, y los ingresos del gobierno se cuadruplicaron con creces entre 1995 y 1996. Hay indicaciones claras de que antes de que se introdujeran las reformas en las políticas los gravámenes forestales eran demasiado bajos. Medidas análogas adoptadas en Costa Rica, Malasia y Ghana lograron aumentar espectacularmente las rentas económicas que percibían los gobiernos de las concesiones forestales. Guyana y Suriname han intentado también, con éxito variable, poner fin al otorgamiento indiscriminado de concesiones forestales a precios muy bajos hasta que se hayan establecido procedimientos e instituciones para fijar los precios y administrar los contratos de concesión forestal de manera eficaz. Cabe preguntarse por qué las reformas de esta índole no han sido más frecuentes o no se han realizado antes. En muchos casos, la fijación de precios excesivamente bajos para la madera deriva de un deseo de promover el desarrollo de la industria forestal, aumentar las exportaciones de trozas o facilitar el acceso de las poblaciones rurales pobres a las tierras forestales. La razón de la persistencia de precios demasiado bajos para la madera en las concesiones madereras radica, al menos en parte, en que la introducción de reformas para aumentar los precios a los concesionarios es políticamente compleja. Los sistemas defectuosos de concesión forestal que predominan en muchos países del mundo deben su existencia y su persistencia a la influencia de poderosos intereses creados que se benefician de la perpetuación de los acuerdos. Estos intereses ejercen su ascendiente político para impedir que cambie la situación. Otro motivo plausible en los países en desarrollo es la debilidad de las administraciones forestales públicas. La mejora del sistema de fijación de los precios de las concesiones forestales exige capacidad institucional para determinar el valor, negociar acuerdos y vigilar e imponer el cumplimiento de las nuevas normas. Esta capacidad institucional es deficiente o inexistente en muchos países en desarrollo. Sin embargo, el hecho de que algunos países en desarrollo estén introduciendo efectivamente reformas en el sistema de fijación de precios, a pesar de sus deficiencias institucionales, indica que cuando existe la voluntad política son posibles mejoras apreciables. |
Como corolario de las novedades normativas e institucionales antes examinadas, en los últimos años se ha registrado una aceleración considerable en la revisión de leyes relativas al sector forestal en todo el mundo. Como era de esperar, los resultados de esas reformas legislativas han sido muy diversos y se han producido en el contexto de tradiciones jurídicas y políticas extremadamente diferentes que obedecen a una gran variedad de factores económicos, ecológicos y sociales.
No obstante, es posible indicar varias tendencias que han adquirido especial relieve en el último decenio. En general, en los años noventa la legislación forestal se ha alejado de un planteamiento reglamentario centrado sobre todo en la gestión gubernamental y el establecimiento de políticas para los bosques concebidos como recursos económicos y ha reconocido cada vez más los intereses múltiples que intervienen en la ordenación forestal o se ven afectados por ella, prestando mucha más atención a las funciones ambientales y sociales de los recursos forestales y concediendo una nueva importancia a la participación de una mayor variedad de actores públicos y privados.
En esta sección se tratarán cuatro grupos de temas relacionados entre sí en los que es evidente la nueva orientación de las leyes forestales nacionales: fomento de la ordenación local de los bosques, potenciación de las funciones ambientales de los bosques, planificación de la ordenación forestal y concesión de contratos de utilización forestal.
La ordenación local de los bosques es un tema al que se ha prestado mucha atención en las recientes reformas de la legislación forestal, especialmente en lo que respecta a las actividades comunitarias y a la redistribución de facultades y atribuciones entre los gobiernos central y local.
En el pasado, las leyes forestales de muchos países han tendido a ser hostiles a la ordenación local de los bosques. Aunque las leyes más antiguas reconocían a menudo derechos limitados de uso, dejaban poco margen para que la población local desempeñara un papel importante en la planificación y ordenación de los recursos forestales de los que tal vez había dependido durante generaciones. En muchos casos, el Estado se arrogó esta función mediante la creación de bosques estatales. En otros contextos, la legislación nacional no dejaba clara la situación de la tenencia de las zonas forestales, dado que concedía escasa o nula protección a los sistemas de tenencia comunitaria existentes y no ofrecía mecanismos alternativos mediante los cuales grupos locales o particulares pudieran ejercer un control efectivo.
Los intentos de subsanar estas deficiencias en las recientes modificaciones de la legislación han asumido diversas formas.
En primer lugar, ha habido una proliferación de nuevos mecanismos para delegar la ordenación forestal en comunidades locales, grupos de usuarios u hogares mediante arreglos específicos para cada lugar, como acuerdos de cogestión, arrendamientos forestales comunitarios, delimitación del territorio comunal a efectos de la concesión de títulos de propiedad, y otros expedientes afines. La Ley Forestal de Nepal de 1993 constituye un ejemplo notable de esta orientación: prevé la «cesión» de parte de los bosques nacionales a grupos de usuarios locales que aceptan gestionarla de acuerdo con un plan aprobado. Pueden encontrarse distintas variantes de este sistema en leyes o reglamentaciones recientes relativas a un número creciente de jurisdicciones, entre ellas (por citar sólo algunos ejemplos) Filipinas, la India, Laos, Guinea, el Camerún, Madagascar, Columbia Británica (Canadá), la República Unida de Tanzanía, Sudáfrica y algunos países de América Latina.
En segundo lugar, algunos países están reconociendo de modo progresivo las reclamaciones de tierras o territorios históricos de las poblaciones locales. La Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas, promulgada por Filipinas en 1997, es un importante ejemplo reciente de este fenómeno. Los derechos de las comunidades indígenas ocupan un lugar destacado en diversas leyes de América Latina. Varios otros países, entre ellos el Canadá, Australia y Sudáfrica, así como varios países de Europa central y oriental, se han comprometido a devolver a comunidades y particulares las tierras de las que fueron desposeídos, muchas de las cuales comprenden bosques naturales o plantaciones comerciales.
En tercer lugar, como se ha examinado detalladamente con anterioridad, muchos países han tendido a descentralizar diversos aspectos de la administración forestal en órganos de gobierno locales. Esta tendencia puede quedar recogida específicamente en la legislación forestal o, de manera más general, formar parte de una revisión global de la legislación relativa al gobierno local. También en este caso pueden encontrarse ejemplos en todas las regiones, desde el Sahel hasta el Asia sudoriental o América Latina.
Estas tres categorías son meramente indicativas, y no comprenden la totalidad de los diversos métodos que se están ensayando en todo el mundo. Además, no se excluyen mutuamente, y a menudo se superponen o actúan al mismo tiempo. Por ejemplo, en el caso de algunas leyes del Africa occidental, donde la ordenación de algunos bosques se ha descentralizado al nivel de «commune», el gobierno local tiene la posibilidad de seguir delegando funciones de ordenación de subzonas específicas mediante un contrato con los usuarios locales.
Aunque es innegable que en las recientes legislaciones se concede mayor relieve a la ordenación local de los bosques, muchas de las reformas se caracterizan por importantes limitaciones y ambigüedades, tanto teóricas como prácticas. Por ejemplo, las autoridades forestales de algunos países han adoptado el concepto de ordenación comunitaria sobre todo en zonas donde los recursos forestales están ya agotados, y a menudo se opone resistencia a compartir el control sobre las zonas más ricas e intactas, aun si hay datos que indican que el buen estado de salud de los recursos se debe en gran medida a que la población local los administra espontáneamente desde hace tiempo. En muchos planes de cogestión, los departamentos forestales gubernamentales conservan las facultades decisorias más importantes, entre ellas la de redactar y aprobar planes de ordenación y tomar decisiones sobre la selección de especies, la comercialización de los productos extraídos y la utilización de los beneficios por el grupo contratante. Puede darse el caso de que no esté clara la seguridad a largo plazo de los derechos concedidos o reconocidos en virtud de un acuerdo local, ya sea porque el plazo de éste es muy breve o porque el gobierno tiene amplios poderes para poner fin al acuerdo por razones insuficientemente precisadas. Y en algunos casos, puede que las disposiciones legales que en apariencia protegen los derechos tradicionales de las poblaciones indígenas estén redactadas de un modo tan confuso o ambiguo que resultan inaplicables.
En resumen, sigue siendo necesario encontrar acuerdos jurídicos viables que concedan o reconozcan derechos auténticos y seguros a quienes se encargan de la ordenación local de los bosques, al tiempo que permitan responder de manera flexible a condiciones locales muy diversas y mantener un equilibrio adecuado entre los diferentes intereses. Es muy probable, por consiguiente, que ese aspecto de la legislación siga experimentando una notable evolución en los años venideros.
Las preocupaciones ambientales han estado siempre presentes en la legislación forestal. No obstante, especialmente a raíz de la CNUMAD, las leyes forestales nacionales reflejan en la actualidad la importancia ambiental de los bosques de modo más explícito que en el pasado. Esta importancia se destaca en el preámbulo o en la «declaración de objetivos» de muchas de las nuevas leyes, en los que suele hacerse referencia a los fines ambientales de la ordenación forestal y a las obligaciones internacionales del país con respecto al medio ambiente.
El contenido legal específico de estos objetivos generales varía considerablemente de un país a otro. En las legislaciones recientes se utilizan diversas técnicas:
La importancia creciente del medio ambiente en la legislación forestal, unida a la aparición de leyes ambientales en muchos países de todo el mundo, ha dado lugar en ciertos casos a una seria pero evitable confusión legislativa. Con bastante frecuencia, las leyes relativas a los bosques y al medio ambiente en general contienen disposiciones superpuestas y contradictorias que tienen por origen mandatos poco claros y recelos institucionales. A medida que se amplíe el ámbito de aplicación y aumente la complejidad de la legislación forestal, será cada vez más importante que los legisladores sean conscientes de la necesidad de armonizar en mayor medida sus disposiciones con las de los códigos de leyes afines.
Los planes de ordenación forestal son desde hace tiempo una característica de las leyes forestales. No obstante, cabe discernir una tendencia a prestar una atención más intensa y precisa a la planificación en la legislación forestal y a ampliar los objetivos del proceso de planificación. Las leyes exigen cada vez más a los planificadores que tengan en cuenta una gran variedad de cuestiones ecológicas y sociales que tal vez antes no se contemplaban en la planificación tradicional de la ordenación forestal. Además, puede ser necesario establecer un orden jerárquico en el que los planes para las unidades locales de ordenación sean compatibles con un plan general a escala regional o nacional.
Los procedimientos de planificación previstos en las recientes leyes forestales pueden constituir también una importante ocasión para la participación del público en el esbozo de la ordenación forestal. Las leyes exigen cada vez más que se informe al público durante las diversas fases del proceso de planificación, que se ofrezcan oportunidades para formular observaciones, que se convoquen reuniones públicas y que se facilite el acceso a los anteproyectos de los planes.
Es difícil hacer afirmaciones generales sobre la condición jurídica otorgada a los planes de ordenación. Cuando se trata de bosques públicos y la preparación del plan incumbe a un departamento forestal, las leyes no suelen mencionar los efectos jurídicos del plan. No obstante, incluso en tales casos varias leyes forestales exigen ahora expresamente que las decisiones administrativas por parte de los funcionarios forestales -como por ejemplo la concesión de licencias u otras autorizaciones- sean coherentes con un plan aprobado. En otras circunstancias, como en el caso de las concesiones madereras o de los acuerdos forestales comunitarios, el plan puede ser considerado esencialmente como una parte del propio contrato.
A pesar de la importancia que se concede en la legislación a los planes de ordenación, su aplicación en la práctica ha tendido a ir muy a la zaga en muchos países. En este terreno, existe con frecuencia una discrepancia entre la visión de quienes redactan la ley y la capacidad de los gestores forestales públicos o privados para aplicarla. Puede que el problema sea en parte terminológico y que la referencia a un «plan de ordenación» evoque un instrumento más complejo o costoso de preparar de lo que es posible o deseable en un contexto determinado. El Camerún se ha enfrentado a esta cuestión exigiendo únicamente planes «sencillos» para actividades forestales comunitarias o privadas.
En una sección anterior se ha examinado detalladamente la importancia de unas políticas idóneas de fijación de precios y otorgamiento de concesiones y de otros contratos de utilización forestal. Desde el punto de vista legislativo, es notable el silencio de muchas leyes y reglamentaciones forestales más antiguas acerca de los procedimientos y criterios que deben aplicarse al otorgamiento de contratos forestales. Esto agrava la tendencia existente en muchas partes del mundo a que el otorgamiento de concesiones forestales se decida en secreto y caso por caso, a menudo al nivel de las altas esferas políticas. No es raro que los técnicos forestales se encuentren con que las concesiones les son presentadas por sus superiores como hechos consumados, sin tomar en consideración ningún criterio técnico.
En los últimos años ha habido una tendencia general a indicar con cierto detalle los trámites que han de seguirse para el otorgamiento de contratos, a veces en la legislación principal, a veces en las disposiciones y, con más frecuencia, en una combinación de una y otras. En estos marcos jurídicos se estipulan, por ejemplo, los elementos mecánicos básicos de un sistema de licitación, como por ejemplo el contenido del pliego de condiciones, la forma y el contenido de las ofertas presentadas, los plazos y el calendario para la adopción de decisiones, los requisitos profesionales y la independencia de los subastadores, etc. Cabe la posibilidad de que las leyes especifiquen también los casos en que un gobierno puede aplicar criterios no económicos para optar entre diferentes ofertas. Por ejemplo, puede que un país desee tener en cuenta ciertas características no cuantificables de las entidades que presentan ofertas, como en el caso de la Ley Forestal de Bolivia de 1996 que da determinadas preferencias a las poblaciones indígenas locales a la hora de otorgar concesiones.
La puntualización del proceso de otorgamiento de contratos puede ser útil por distintos motivos. Hace que la adopción de decisiones sea más transparente y responsable y contribuye a que el terreno de juego sea igual para todos los posibles contratistas. Puede contribuir también a que el personal técnico participe en el proceso de adopción de decisiones, en lugar de limitarse a cargar con decisiones ajenas. Por último, un proceso ordenado y coherente de evaluación y otorgamiento de contratos puede ser más beneficioso para los intereses de terceros y del público en general. Puede contribuir a reducir el caos y los conflictos que han surgido en algunos países donde la despreocupación, en el mejor de los casos, ha dado lugar al otorgamiento de concesiones que se superponen o a una desconsideración total o parcial hacia los derechos existentes dentro de la zona de la concesión.
La finalidad de este breve análisis ha sido ofrecer un muestreo de las últimas novedades en las leyes forestales nacionales. Por supuesto, el análisis no es exhaustivo ni en cuanto a la cobertura geográfica (se ha hecho hincapié en los países en desarrollo y en transición) ni en lo que respecta a las cuestiones examinadas. Como es también evidente, la atención se ha centrado en el derecho escrito.
Es bien sabido que hay a menudo grandes discrepancias entre el contenido de la ley y su aplicación en la práctica. Son muchos los factores que pueden contribuir a esta discrepancia: insuficiente voluntad política, escasa capacidad institucional, sistemas judiciales sobrecargados, falta de incentivos adecuados para la participación o el acatamiento por parte de los interesados, dificultades financieras, corrupción, etc. Estos factores no menguan la importancia de establecer unos marcos jurídicos sólidos y coherentes, pero sirven como recordatorio de que la reforma legislativa debe ser, ante todo, realista. Unas leyes que se basen en recursos que los gobiernos no tienen o que exijan bruscos cambios del comportamiento institucional o social están condenadas al fracaso. Una reforma jurídica efectiva requiere una evaluación de la capacidad y la disponibilidad del gobierno y de otros interesados para aplicar nuevas estrategias jurídicas, un empeño en vigilar los efectos de los cambios jurídicos en el curso del tiempo y capacidad para responder a los resultados de esa vigilancia.
33 Esta sección se basa sobre todo en un examen de leyes y procesos de reforma legislativa que están en curso en África, América Latina, América del Norte y Europa central y oriental. En este resumen, los términos «ley» y «legislación» se refieren por lo general a la legislación principal, así como a las reglamentaciones conexas y otros documentos jurídicos auxiliares. La «legislación forestal» no debe entenderse como un código legislativo independiente y específico del sector forestal. Aunque casi todos los países tienen leyes forestales principales, es oportuno considerar que el marco legislativo que rige los recursos forestales está integrado por leyes que abarcan una gran variedad de temas de interés para los bosques, desde el comercio y la tributación hasta el medio ambiente, la utilización de la tierra y la agricultura.