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Capítulo uno

Examen del programa 2.1.4: Sistemas de apoyo a la agricultura2

I. SINOPSIS DE LAS CARACTERÍSTICAS
DEL PROGRAMA

A. Las cuestiones de desarrollo abordadas

45. Este Programa es competencia de la Dirección de Sistemas de Apoyo a la Agricultura (AGS) y se ocupa de algunos de los aspectos más importantes de los servicios a la agricultura y al desarrollo de la agroindustria, es decir, el crecimiento máximo sostenible de la productividad agrícola en beneficio de los hogares rurales (sistemas de explotación agrícola y gestión agraria); la mecanización adecuada de la agricultura; la ordenación de las actividades posteriores a las cosechas de cultivos alimentarios; la elaboración de productos agrícolas y la industria alimentaria; la comercialización de los cultivos y los insumos agrícolas, y el financiamiento rural. Otros servicios de apoyo a la agricultura -extensión, capacitación y educación; servicios veterinarios, e investigaciones agrarias- se incluyen en otros programas de la FAO, como ocurre también en buena parte con los sectores de la silvicultura y la pesca.

46. Con el cambio en el contexto del desarrollo hacia la economía de mercado, se ha producido un considerable retroceso de las entidades públicas o respaldadas por el Estado en lo que se refiere a la prestación de servicios agrícolas y a la elaboración y comercialización de productos agropecuarios. También ha ganado terreno la respetabilidad del sector privado y su consideración como motor del crecimiento. Gracias a la reducción de los controles de las importaciones y exportaciones y a la mayor libertad concedida para las transacciones de divisas, los empresarios privados tienen ahora muchas más facilidades para importar el equipo básico y para aprovechar las oportunidades del mercado internacional. La eliminación de los impuestos a la exportación ha hecho más atractiva la producción y elaboración de los cultivos de exportación, pero la evolución reciente de las relaciones de intercambio correspondientes a los productos básicos primarios ha ido generalmente en la dirección contraria. La apertura de las economías a las compañías multinacionales ha representado para las empresas locales, por un lado, mayores oportunidades de intervenir como interlocutores comerciales y, por el otro, una mayor exposición a la competencia. Al mismo tiempo, se ha puesto de manifiesto la debilidad del sector privado en gran parte de los países en desarrollo y de los países en transición, donde el Estado había desempeñado un papel dominante.

47. La economía rural está en crecimiento debido a que una parte cada vez mayor del valor añadido se produce mediante la intensificación agrícola y, fuera de las explotaciones, mediante la elaboración y comercialización oportuna de los productos de base agropecuaria y unos servicios de apoyo más complejos. Para que las zonas rurales puedan desarrollarse como consecuencia de la creación de oportunidades de empleo y de generación de ingresoss, no cabe duda de que la agricultura, en cuanto actividad económica, y las industrias afines deben desempeñar un papel importante. No obstante, en muchos países en desarrollo, los cambios significativos ocurridos en el entorno macroeconómico no se han traducido en cambios en un plano más reducido, que respalden el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas en las zonas rurales y favorezcan la explotación comercial de la agricultura. De la misma manera, pocos países han establecido normas oportunas sobre el equipo de elaboración en las actividades agrícolas y rurales. Las normas que se han copiado directamente de los países desarrollados han resultado muchas veces inadecuadas y no han llegado a aplicarse en la práctica.

48. Otros aspectos importantes del contexto externo y de los objetivos de la comunidad mundial que este programa ha debido tener en cuenta son la preocupación por el desarrollo sostenible y la conservación del medio ambiente; la eliminación de la inseguridad alimentaria y la lucha contra la pobreza, y la participación de todos, incluidas las mujeres, en el desarrollo.

49. Fomento de sistemas de explotación agrícola: La gestión agraria se ha convertido en una disciplina comúnmente aceptada en los países en desarrollo tanto en las actividades de capacitación de especialistas agrónomos como en la estructura de los departamentos de agricultura. No obstante, en los países en desarrollo las recomendaciones a los agricultores muchas veces continúan estando basadas en consideraciones técnicas, sin tener demasiado en cuenta los costos y la rentabilidad ni las ideas adquiridas sobre los sistemas globales. Los planteamientos adoptados no han llegado a reconocer en muchos casos que los agricultores son los que toman las decisiones, adoptando las recomendaciones a su situación. Muchas instituciones de investigación no tienen una unidad eficaz de sistemas de explotación agrícola, y son todavía muchas más las que no han llegado a integrar la investigación sobre los sistemas de explotación agrícola, que continúa siendo una actividad aparte. De la misma manera, no se dispone de información socioeconómica detallada válida y bien presentada sobre los posibles efectos de los cambios de las políticas ni para la planificación de los distintos proyectos. En el plano teórico, se ha comprobado que los marcos analíticos de gestión agraria utilizados en los países occidentales no han adoptado un enfoque lo suficientemente global como para que puedan aplicarse íntegramente en las pequeñas explotaciones de los países en desarrollo, lo que no impide que los libros de texto y la enseñanza reflejen todavía ese contexto histórico.

50. Ingeniería agrícola: Para que la agricultura pueda alimentar a una población no agrícola cada vez más numerosa, la mano de obra agrícola debe ser más productiva. La mayor rentabilidad del trabajo es también condición necesaria para mejorar los ingresos rurales y para aligerar las tareas monótonas y fatigosas. Por eso, los países han tratado de impulsar la mecanización, a menudo sin una estrategia coherente: algunos han establecido obstáculos todavía mayores a las importaciones, otros han favorecido la importación de grandes máquinas o puesto trabas a la importación de piezas, componentes y piezas de repuesto. Algunos han destacado la importancia de los servicios públicos. Prácticamente ninguno ha adoptado políticas encaminadas deliberadamente a favorecer una mecanización adecuada del sector privado y prácticamente todos realizan actividades públicas de investigación sobre la mecanización, con escaso resultado.

51. Gestión postcosecha/prevención de las pérdidas de alimentos: Antes del período a que se refiere el examen, el programa contribuyó notablemente a una mejor comprensión de las pérdidas que se producen después de la cosecha. Los estudios realizados durante los primeros años ochenta demostraron que las pérdidas de cereales eran considerables pero no siempre tan elevadas como se había supuesto inicialmente. La base para evaluar la rentabilidad de las inversiones destinadas a reducir las pérdidas mejoró considerablemente. La importancia de evitar las pérdidas de alimentos como medio de aumentar la producción disponible es un hecho comúnmente aceptado y para el comienzo del período examinado las cuestiones relacionadas con las actividades posteriores a la cosecha se habían incluido entre los temas prioritarios, junto con los relativos a la producción.

52. Industrias alimentarias y agrícolas: Las economías de la mayor parte de los países en desarrollo son de base agrícola y las agroindustrias pueden efectuar una contribución importante al valor añadido y al empleo, así como al comercio de exportación. El desarrollo agroindustrial ha sufrido los efectos de la mayor parte de los factores examinados en el contexto del conjunto del programa. El apoyo institucional nacional a este sector se ha visto también debilitado por la fragmentación y la falta de una estrategia coherente.

53. Mercadeo: Durante el período examinado, la liberalización del mercado agrícola en muchos países sujetos a un proceso de ajuste estructural ha dejado de ser únicamente un objetivo propuesto en las políticas y ha comenzado a hacerse realidad. La necesidad de alimentar a las poblaciones cada vez más concentradas de las zonas urbanas ha sido motivo de preocupación, mientras que se continúa reconociendo la importancia de ofrecer a las poblaciones rurales (alejadas de las ciudades) acceso a los mercados. El imperativo fundamental de garantizar la alimentación para todos ha obligado a reconocer que el comercio de alimentos no se puede dejar por entero en manos de las fuerzas del mercado. No obstante, estos acontecimientos no han ido acompañados de la aparición de una serie de análisis que puedan ayudar a las autoridades a dar una respuesta adecuada, por lo que han tenido que conformarse con actuar en forma pragmática.

54. Finanzas rurales: La transición de la subsistencia a la integración en los mercados supone actividades de financiamiento en las zonas rurales. Las autoridades y los profesionales han comprendido las consecuencias negativas de los programas de crédito dirigido o supervisado, por lo que han comenzado a prestar especial atención al financiamiento, que comprende tanto el crédito como el ahorro, y están sustituyendo el enfoque agrícola por otro de orientación rural (que comprende tanto las actividades agrícolas como las no agrícolas). Aunque el microcrédito ha adquirido gran importancia, normalmente se centra en las zonas urbanas y los fondos tanto de los donantes como de los gobiernos para el financiamiento de la agricultura han sufrido un fuerte descenso. El cambio registrado en las circunstancias macroeconómicas tiende a ofrecer igualdad de condiciones para la iniciativa comercial a medida que se reducen las intervenciones inspiradas en razones políticas, pero el desafío que se presenta ahora es conseguir que la prestación de servicios rurales sea rentable cuando haya que gestionar el riesgo y superar los altos costos de unas transacciones de muy pequeña magnitud, sobre todo cuando el volumen total del negocio en cualquiera de las localidades es relativamente escaso. No obstante, han comenzado a aparecer los elementos de un modelo para una banca rural rentable, en particular los siguientes: interlocutores entre las instituciones financieras y los hogares y pequeñas empresas rurales (como los grupos de autoayuda y las ONG, con una atención cada vez menor al comerciante/prestamista); distribución de los costos fijos en una variedad de actividades más amplia, debido a la prestación de un servicio financiero más completo, e informatización y nuevos sistemas de comunicación que facilitan la realización de transacciones de muy pequeña magnitud.

B. Objetivos y prioridades del Programa

55. Estimulada por la preparación del Marco Estratégico para el conjunto de la Organización y por la introducción de un nuevo modelo de programa, la Dirección de Sistemas de Apoyo a la Agricultura (AGS) ha realizado recientemente un seminario de planificación estratégica, y se ha podido llegar a una formulación más integrada de los objetivos:

II. COHERENCIA DEL DISEÑO DEL PROGRAMA

56. El programa tuvo un diseño más empírico que consciente y fue consecuencia de la estructura organizativa y de los logros anteriores. El resultado no fue un todo coherente sino una serie de subprogramas independientes. La labor reciente de planificación estratégica ha tratado de resolver este problema y en las propuestas para el Programa de Labores y Presupuesto para 2000-2001 se observa una mayor integración. Todos los subprogramas registraron un cambio significativo en la orientación de su labor. Se había hecho mayor hincapié en el apoyo a la intervención directa a través del Programa de Campo. Lo mismo que en el resto de la Organización, ha aumentado el interés por los estudios teóricos y otros medios de transmitir mensajes. Los movimientos más notables y conscientes en este sentido se hicieron patentes en la gestión postcosecha y en la ingeniería agrícola. Al comienzo del período incluido en el examen se produjo también un cambio de orientación significativo y determinista, cuando se dejó de prestar tanta atención a la gestión agraria y los datos agrícolas, en favor del desarrollo de sistemas agrícolas.

57. Varios aspectos del enfoque del programa estuvieron basados en los éxitos y experiencias anteriores, en particular el desarrollo de asociaciones regionales para la comercialización de los productos agropecuarios y para las actividades financieras rurales. En lo que se refiere a las finanzas rurales comenzó a aparecer una posición de liderazgo en el desarrollo de una aplicación informática para bancos rurales, MicroBanker. Comenzó a reservase también un papel prioritario en la conceptualización y aplicación de desarrollo de sistemas de explotación agrícola. En otros casos, se aprovecharon las oportunidades para corregir las deficiencias. El subprograma Industrias alimentarias y agrícola ha concentrado su atención en algunas áreas específicas del sector, en que la asistencia técnica que podía recibirse de otras fuentes era limitada, lo que dio lugar a cierta dispersión de los esfuerzos.

58. Todos los subprogramas emprendieron actividades relacionadas con las prioridades pertinentes. En los últimos bienios, la planificación de los productos ha mejorado pero podría haberse conseguido una mejor orientación estratégica. En otras palabras, los subprogramas han conseguido resultados de distintos signo en lo que se refiere a orientar las actividades claramente en una dirección y al logro de una masa crítica en torno a áreas fundamentales de actividad.

III. RECURSOS Y GESTIÓN DEL PROGRAMA

A. Recursos

59. En el Cuadro 1 se resumen el presupuesto y los gastos correspondientes al programa (puede haber algunas imprecisiones, ya que durante el período considerado se han producido varios cambios en la base del presupuesto. Por ejemplo, la gestión postcosecha no siempre ha sido un subprograma independiente). Lo mismo que en el conjunto de la Organización, hay un evidente descenso general del presupuesto. En concreto, puede observase la diferencia existente en la magnitud de los subprogramas: Finanzas rurales y Gestión postcosecha son casi la mitad de Industrias alimentarias y agrícolas. El descenso de los recursos correspondientes a Ingeniería agrícola y el aumento de los destinados a Fomento de sistemas de explotación agrícola son evidentes, y actualmente Ingeniería agrícola es uno de los subprogramas más pequeños. En lo que se refiere a la FAO en general, se observa un aumento de la proporción del presupuesto asignado a la actividad de la oficinas regionales y subregionales, que pasarán del 20 al 25 por ciento durante el período considerado. En Fomento de sistemas de explotación agrícola los gastos han sido inferiores a los previstos debido a los puestos vacantes.

Cuadro 1: Programa 2.1.4 - Presupuesto y gasto
  1992-93 1994-95 1996-97 1998-99
  Presupuesto
miles de $EE.UU.
Gasto en
% del presupuesto
Presupuesto
miles de $EE.UU.
Gasto en
% del presupuesto
Presupuesto
miles de $EE.UU.
Gasto en
% del presupuesto
Presupuesto

Miles de $EE.UU.

Total para el Programa 18 974 97% 18 945 89% 16 253 97% 16 185
· Sede 15 157 98% 15 234 89% 12 333 98% 12 074
· Regiones 3 817 93% 3 711 90% 3 920 92% 4 111
Total del Programa Porcentaje en las regiones 20% 19% 20% 20% 24% 23% 25%

60. En general se ha observado un descenso de la proporción de gastos no correspondientes a personal, que han bajado desde el 33 por ciento en 1992-93 hasta el 24 por ciento en 1996-97 (tendencia que se ha hecho patente en el conjunto de la Organización, a medida que hubo que absorber los recortes presupuestarios). Este descenso fue especialmente pronunciado en Gestión postcosecha, en que se emprendió el camino hacia una labor más normativa, y en Mercadeo. En parte como consecuencia de los puestos vacantes, Fomento de sistemas de explotación agrícola ha utilizado una proporción más elevada de su presupuesto para gastos no relacionados con el personal que otros subprogramas. Habida cuenta de la evaluación, el actual nivel de recursos no correspondientes a personal (con una media aproximada del 25 por ciento) es demasiado bajo, lo que limita la flexibilidad y capacidad de obtener productos normativos de calidad. Esta situación se puede corregir o bien aumentando las asignaciones no correspondientes al personal o reduciendo el número de personal profesional.

61. El Programa de Campo de la FAO ha registrado un descenso, en particular como consecuencia de la nueva tendencia del PNUD hacia la ejecución nacional. Así se observa en el Cuadro 2, en el que se aprecia una clara caída de los gastos del Programa de Campo en todos los subprogramas con excepción de Fomentos de sistemas de explotación agrícola, que ahora ha comenzado también a disminuir. Las reducciones más pronunciadas correspondieron a Gestión postcosecha y a Industrias alimentarias y agrícolas.

Cuadro 2: Programa 2.1.4 - Gastos del Programa de Campo y número de proyectos directamente relacionados que reciben apoyo técnico del Programa
Subprogramas 1992-93 1994-95 1996-97
  Miles de $EE.UU. Número de proyectos Miles de $EE.UU. Número de proyectos Miles de $EE.UU. Número de proyectos
2.1.4.1 Fomento de sistemas de explotación agrícola 4 844 20 4 480 23 5 765 17
2.1.4.2 Ingeniería agrícola 5 880 42 3 806 26 3 721 17
2.1.4.3 Gestión postcosecha 7 013 33 3 917 21 2 827 14
2.1.4.4 Industrias alimentarias y agrícolas 9 892 69 5 179 51 3 804 29
2.1.4.5 Mercadeo 8 661 25 6 336 31 6 288 35
2.1.4.6 Finanzas rurales 2 677 15 2 149 15 1 130 9
  Total correspondiente al Programa 38 967 204 25 867 167 23 535 121

B. Dotación de personal y organización

62. La Dirección de Sistemas de Apoyo a la Agricultura (AGS), del Departamento de Agricultura, se divide en tres servicios y una subdirección independiente, cuya dotación de personal es como sigue:

63. Fomento de sistemas de explotación agrícola y Gestión postcosecha sufrieron en particular por la existencia de puestos vacantes en 1996-97. Durante ese período, era difícil cubrir los puestos que quedaban vacantes debido a la restricción presupuestaria del conjunto de la Organización. Mercado y Finanzas rurales fueron los menos afectados por este problema. Aunque en 1996-97 se comenzó a observar un aumento en los puestos regionales, ello no se reflejó en un crecimiento notable del personal hasta el bienio actual (1998-99). Ingeniería agrícola es la única esfera que ha recibido un recorte considerable de puestos y Fomento de sistemas de explotación agrícola ha conocido un aumento notable, tanto en la Sede como en las regiones. En términos generales, el número de puestos ha aumentado, sobre todo en las regiones.

C. Colaboración en la ejecución del Programa

64. Asociaciones externas: La mayor parte de los subprogramas han establecido conexiones externas para algunas partes de su programa respectivo. El sistema del GCIAI (uno de los principales asociados de la FAO) ha ofrecido menos posibilidades de interacción con el Programa Sistema de Apoyo a la Agricultura que otros programas técnicos, pero en Ingeniería agrícola, Gestión postcosecha y Sistemas de explotación agrícola existen posibilidades que podrían aprovecharse mejor. El Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT), el CIP, el Instituto Internacional de Agricultura Tropical (IITA), el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) y el Instituto Internacional sobre el Arroz (IRRI) son socios de la FAO junto con la GTZ, el Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agrícola para el Desarrollo (CIRAD) el Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo (CIID) y varias universidades de la Red de información sobre operaciones postcosecha (INPhO). Las redes y asociaciones de las que se habla más adelante permitieron establecer fuertes vínculos con instituciones de países en desarrollo para los subprogramas Mercadeo y Finanzas rurales. Los vínculos con la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) han sido también fuertes en relación con Finanzas rurales, en cuyo caso la GTZ destinó un funcionario, se está publicando una serie conjunta de estudios y se respaldan las nuevas actividades de desarrollo en relación con MicroBanker. La GTZ está aumentado también su colaboración de personal con INPhO. En Ingeniería agrícola, el diálogo con ese sector se está intensificando gracias a la colaboración con la Comisión Internacional de Ingeniería Rural (CIGR)4.

65. Los vínculos con las instituciones académicas han sido especialmente fuertes en Finanzas rurales, sector en el que se ha preparado una bibliografía conjuntamente con el Programa de Finanzas Rurales de la Universidad del Estado de Ohio, que también mantiene una conferencia abierta a través del correo electrónico. Tanto el subprograma Finanzas rurales como Fomento de sistemas de explotación agrícola han conseguido aportaciones para sus publicaciones de algunos de los más destacados académicos sobre el tema.

66. Asociaciones con el sistema de las Naciones Unidas: En Industrias agrícolas e Industrias alimentarias se han realizado algunos estudios sobre los alimentos irradiados conjuntamente con la OMS y la OIEA a través de la dirección mixta de la FAO. Se han mantenido también intercambios con el CCI sobre el comercio de productos elaborados y con la UNCTAD en relación con la política agroindustrial. El total de la labor realizada por la ONUDI en relación con la agroindustria es algo menos que el de la FAO, pero en el área concreta de las industrias alimentarias y agrícolas la ONUDI tiene para 1998-99 un presupuesto de 2,7 millones de dólares EE.UU., aproximadamente la mitad de los cuales corresponden a esferas contempladas por el subprograma de la FAO. Los recientes esfuerzos de colaboración más estrechos con la ONUDI en relación con las industrias alimentarias y agrícolas no han conseguido los resultados apetecidos. En 1969 la FAO y la ONUDI llegaron a un acuerdo sobre sus respectivas funciones en las industrias agrícolas. Un grupo de trabajo integrado por ambas organizaciones se reunió periódicamente pero la ONUDI se retiró en 1989 y ahora se ocupa de muchas cuestiones relacionadas con la elaboración en pequeña escala, que originariamente se incluían en el mandato de la FAO. Ésta se ha ocupado también de actividades relacionadas con las fases iniciales del proceso de producción y es obvio que el acuerdo ya no es ni pertinente ni válido. La superposición sustantiva se limita a las industrias alimentaria y, debido a la muy limitada capacidad de ambas organizaciones, no ha habido duplicación de esfuerzos, pero sí falta de sinergia (hay también superposición en otras esferas de la labor de la FAO, sobre todo en la elaboración de la madera y la pasta y el papel).

67. El otro organismo de las Naciones Unidas con intereses que pueden superponerse a las de la FAO es la OIT. En este caso, el punto de contacto es más reducido y se limita a la promoción de las empresas en pequeña escala, con especial insistencia en la ordenación y el establecimiento de un entorno favorable. No ha habido ninguna labor conjunta, excepto a través de la Asociación Regional de Crédito Agrícola para Asia y el Pacífico (APRACA).

68. Así pues, aunque quizá haya posibilidades de una mayor cooperación externa, la colaboración con interlocutores no pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas ha sido muy amplia y al hablar de las asociaciones externas no se puede olvidar que debe haber voluntad por ambas partes y que el establecimiento de alianzas de este tipo es un proceso que requiere mucho tiempo.

69. Asociaciones internas: Dentro del programa mismo, la colaboración entre los oficiales regionales y sus homólogos de la Sede ha presentado resultados de distinto signo, pero relativamente favorables. En colaboración con unidades de operaciones y otras direcciones técnicas en orden a la ejecución del Programa de Campo, incluido el Programa Especial de Seguridad Alimentaria y la labor conjunta con Dirección del Centro de Inversiones sobre la preparación de proyectos de inversión ha sido también considerable. No obstante, si bien las asociaciones externas han sido relativamente amplias, no ha ocurrido otro tanto con la colaboración interna en relación con productos normativos5 y los oficiales observan que los intentos de colaboración, incluso dentro de la misma dirección, requieren mucho tiempo y a la larga la tarea acaba recayendo sobre una sola unidad. Los esfuerzos por ofrecer un mayor desarrollo de programas matriciales continúa de forma ininterrumpida a través del proceso del marco estratégico y del nuevo modelo de programas, dentro del cual AGS ha identificado varios proyectos en que puede intervenir toda la dirección y que se desea conectar con los de otras direcciones.

IV. RESULTADOS DE LA EJECUCIÓN (PRODUCTOS)

A. Productos principales - Resumen

Cuadro 3: Programa 2.1.4 Algunos indicadores de productos, por subprogramas, 1992-97

  Fomento de sistemas de explotación agrícola Ingeniería agrícola Gestión postcosecha Industrias alimentaria y agrícolas Mercadeo Finanzas rurales Total del programa
Publicaciones Número 64 37 14 24 51 33 223
  Equivalente en páginas (miles) 8.8 4.3 1.6 3.2 6.1 3.3 27.3
  Ejemplares impresos (miles) 68 36 11 25 44 23 206
  % de ejemplares impresos distribuidos 69 67 77 80 79 72 73
Reuniones Número 21 8 4 7 2 2 44
  Participantes 602 154 113 83 23 37 1 012
  Días/participante 1 501 594 369 318 115 161 3 058
Capacitación Número 9 4 11 15 41 6 86
  Participantes 169 187 139 221 853 92 1 661
  Días/alumno 644 1 446 595 1 895 4 589 346 9 515
Páginas en la web Número de visitas en julio de 1998 (un mes) 2 441 1 404   899 7 321 580 14 875
Programa de Campo Número medio de proyectos operacionales por bienio 18 28 23 50 31 13 163
Nota: Todas las cifras representan únicamente una orientación sobre el producto global. Por ejemplo, la actividad de capacitación llevada a cabo en gran parte a través de proyectos pero con alguna aportación del personal fijo no aparece aquí en todos los casos y las cifras del Programa de Campo se aplican únicamente a los proyectos cuya dirección técnica principal fue AGS. Muchas aportaciones se destinan a proyectos cuya iniciativa corresponde a otras direcciones.

70. En el Cuadro 3 se resumen algunos de los principales productos obtenidos en el marco del programa entre 1992 y 1997, expresados en forma cuantitativa y complementados con información sobre las páginas de la web disponibles a través de Internet durante julio de 1998. Otros productos importantes no reflejados en el cuadro son los instrumentos informáticos y el apoyo a las redes. Considerados en conjunto, estos indicadores contribuyeron a ofrecer una imagen global de la productividad (aunque no indican ni la calidad ni los efectos). Gracias a la continuidad tanto del personal directivo como del personal, Mercadeo, seguido de Fomento de sistemas de explotación agrícola, son quizá los que han obtenido en general los productos de niveles más altos con respecto a los recursos desplegados. AGSE ha demostrado gran dinamismo en la preparación de publicaciones y Finanzas rurales ha colaborado particularmente con las asociaciones regionales de financiamiento rural y en la preparación de una importante ayuda informática para los bancos rurales, MicroBanker. El lento ajuste que supuso el pasar de un Programa de Campo de gran amplitud a otro relativamente pequeño, así como el carácter disperso y diversificado de las actividades, pueden explicar por qué otros subprogramas parecen haber tenido un menor nivel de producción en proporción con los recursos desplegados.

B. Publicaciones

71. Producto: Las publicaciones han constituido un producto importante de todos los subprogramas. La mayor parte de ellas se han elaborado en la Sede, no en las oficinas regionales. Se ha manifestado cierto interés en mejorar la eficacia de las publicaciones, y con este fin se emprendió un estudio independiente para Ingeniería agrícola en 1995. Ahora se está intentando llevar a la práctica las recomendaciones formuladas. La calidad del contenido ha sido en general buena, pero algunas de las publicaciones son innecesariamente detalladas en lo que se refiere a los antecedentes y a la información descriptiva para los usuarios a quienes van destinadas. Hay posibilidades de introducir mejoras en la identificación de los destinatarios y cabría hacer una distinción útil entre a) autoridades que requieren material conciso y de carácter general, concentrado en las enseñanzas de la experiencia, b) alumnos, universidades y profesionales de rango superior que necesitan buenos manuales y exposiciones más amplias de los temas, y c) trabajadores de campo que desean orientaciones ilustradas, prácticas y claras, y a los que muchas veces sólo se puede llegar a través de los programas regionales.

Recuadro 1. Principales publicaciones

Fomento de sistemas de explotación agrícola: Los manuales sobre el fomento de sistemas de explotación agrícola, gestión agraria y riesgos figuran entre los principales documentos en su terreno, lo mismo que la guía de campo sobre la aplicación del Fomento de sistemas de explotación agrícola. Se han preparado también estudios monográficos sobre sistemas de explotación agrícola y obras iniciales sobre los costos y beneficios de las medidas de conservación y de las oportunidades de intensificación, como la acuicultura.

Ingeniería agrícola: Boletines que ofrecen orientación sobre varios aspectos de la ingeniería agrícola, como la comprobación y evaluación de maquinaria y equipo, un conjunto de manuales de capacitaciones para herreros y orientaciones completas sobre varios aspectos de la aplicación de plaguicidas.

Industrias alimentarias y agrícolas: Basta la simple enumeración de algunas publicaciones para dar una idea de la variedad, pero también de la limitación del campo abarcado: recolección de fibras animales textiles, cueros y pieles, perspectivas de los subproductos de la palma datilera y utilización de los residuos, cultivos de microalgas y producción de hidrocarburos para combustible líquido, elaboración en pequeña escala de frutas y hortalizas, propiedades funcionales de los almidones, y aplicaciones de enzimas para la agroindustria.

Mercadeo: Para la universidad, un conjunto de cuatro textos completos sobre mercadeo y agroindustria. Para actividades prácticas, una serie de guías y materiales de capacitación para técnicos, administradores, etc., en las que se tratan temas como los siguientes: infraestructura del mercado; servicios de información sobre el mercado, y establecimiento, gestión y funcionamiento de reservas estratégicas de cereales. Para las actividades de campo, algunas guías sencillas que pueden ser utilizadas por los extensionistas, comerciantes, etc. relacionadas con temas como la extensión de la comercialización de productos hortícolas y el cálculo de los costos y márgenes de comercialización.

Finanzas rurales: En el momento de redactar estas líneas, se habían publicado los dos primeros volúmenes de una serie importante "Agricultural Finance Revisited". Otras publicaciones valiosas son las siguientes: para un nivel universitario y de gestión, obras sobre la salvaguardia de depósitos, la garantía en los préstamos rurales, la política de tasas de interés y la banca y el medio ambiente, y la planificación del seguro de las cosechas; en el plano práctico, una guía de capacitación rural sobre la organización de las actividades generadoras de ingresos, con especial referencia a las mujeres y materiales de referencia e información.


72. Posible utilidad: Los principales manuales elaborados por el programa podrían utilizarse ampliamente en la educación y capacitación, y varios de ellos, en particular los de Gestión agraria, Fomento de sistemas de explotación agrícola y los de Mercadeo, se consideran como obras importantes en su terreno, especialmente indicadas para la enseñanza universitaria. La obra clásica sobre mercadeo para los países en desarrollo ha sido publicada por la FAO, y continúa reimprimiéndose para atender la demanda. Las redes y asociaciones con las que colabora el programa se utilizan para distribuir las publicaciones entre los destinatarios. La serie de publicaciones que aparecerá bajo el título general "Agricultural Finance Revisited" puede representar una contribución valiosa para las políticas y para el asesoramiento práctico sobre el financiamiento rural.

73. No obstante, la tirada media es de 1 000 ejemplares (aunque la versión inglesa de las publicaciones principales normalmente alcanza un número más elevado). Por término medio, se ha distribuido el 70 por ciento de las publicaciones (pero aproximadamente en la mitad de los casos se trata de una distribución obligatoria a los gobiernos, representantes de la FAO, etc.), lo que indica que el número de ejemplares que llega realmente al personal técnico al que estaban dirigidos puede ser relativamente pequeño. El programa no presenta diferencias significativas con respecto al resto de la Organización en este sentido (véase el Capitulo V, Informe de evaluación de los programas, 1996-97).

C. Páginas en Internet

74. Producto: AGS tiene un conjunto bien elaborado de páginas de la web relacionadas con todos los aspectos de la labor del Programa. El diseño de las páginas es generalmente de buena calidad. La cobertura lingüística, con excepción de lo que se refiere al mercadeo, ha sido insuficiente, pero está mejorando y varios de los sitios ofrecen enlaces con los de otras organizaciones. Se está trabajando ahora para desarrollar el sistema de conferencia y construir sistemas de información que aproveche la labor de otras organizaciones, además de la FAO. Los aspectos que pueden mejorar, además de la cobertura lingüística, son una breve exposición de los puntos fundamentales de la política para la introducción de mejoras en los subsectores contemplados en el programa, con un lugar destacado en las páginas, y el sistema de indización, que muchas veces adopta la forma de una breve página de resumen, en vez de ofrecer un sistema de búsqueda por materias. Los usuarios de los países en desarrollo podían tener dificultades por la abundancia de imágenes utilizadas, que requieren una capacidad de telecomunicación superior a la que suelen tener aquellos (aunque es posible acceder a todos los sitios sin imágenes, algunos no se han construido realmente con ese fin).

Recuadro 2. Bases de datos importantes

La Red de información sobre operaciones postcosecha (INPhO) es un centro de referencia, en fase de desarrollo, sobre las tecnologías y sistemas de producción, desde la recolección hasta el consumo. Ofrecerá sistemas expertos, información y posibilidades de interconexión (en 1998 se celebraron dos conferencias abiertas por correo electrónico). La FAO desempeña las funciones de facilitación y secretaría. Actualmente, hay una versión prototipo de INPhO que se puede obtener en formato de CD-ROM y en Internet a través del sitio de la FAO. La red produce también un boletín mensual con una lista de distribución que está creciendo con rapidez (el número de septiembre de 1998 llegó a 225 destinatarios).

Ingeniería agrícola mantiene una base de datos de más de 640 instituciones de ingeniería agrícola y está contribuyendo a la elaboración de una base de datos de proveedores de maquinaria y equipo agrícola.

Alimentos para las ciudades, programa incluido en Mercadeo, cuenta con una publicación periódica con subscripción a través de Internet. En las páginas de Mercadeo en la web se registran las oportunidades de capacitación, los libros de texto disponibles y los enlaces con las asociaciones de mercadeo agrícola.

En cuanto a Finanzas rurales, se incluye información sobre los contactos con las asociaciones regionales de crédito agrícola y con la iniciativa promovida por la Universidad del Estado de Ohio de establecer una red por correo electrónico sobre las finanzas rurales, que cuenta con 800 subscriptores. A través de la red establecida por las asociaciones de financiamiento rural y SACRED (véase más adelante), el programa está creando una base de datos de la FAO sobre bancos agrícolas, accesible a través de la web.

75. Posible utilidad: Las páginas de AGS se encuentran en tercer lugar en lo que se refiere al número de consultas en todas las páginas de la web de la Organización, por detrás únicamente de la Dirección de Nutrición (ESN) y la Dirección de Producción y Protección Vegetal (AGP). Mercadeo tiene un conjunto de informaciones particularmente amplio y casi la mitad de las consultas de usuarios externos en los sitios de AGS se relacionan con las páginas sobre ese tema. Las páginas de la web están contribuyendo indudablemente a difundir la información y a promover el diálogo. El uso de la información en los países en desarrollo es, probablemente, limitado pero está aumentando (véase el Capitulo V del Informe sobre la Ejecución del Programa, 1996-97, Actividades de publicación de la FAO). INPhO se encuentra todavía en una fase inicial de desarrollo pero tiene posibilidades de servir como marco integrador para gran parte de la información de la Dirección. El compromiso de GTZ con este sistema queda demostrado por su cesión temporal de personal.

D. Instrumentos informáticos

76. Productos: Para Servicios de información sobre el mercado se distribuyó en 1994 una guía informatizada, FAO-AgriMarket, y ahora se está probando una nueva versión para Windows 95. En Fomento de sistemas de explotación agrícola, se ha distribuido un instrumento para almacenamiento y análisis de datos relativos a la gestión agraria (FAYSDB). MicroBanker, programa informático de banca de bajo costo, cuyo objetivo es automatizar las operaciones bancarias y que puede funcionar con un PC básico, es uno de los principales productos de Finanzas rurales (véase el Recuadro 3). Este sistema se considera no solamente como un instrumento de informatización sino como una forma de introducir sistemas mejorados para las operaciones bancarias.

77. Utilidad potencial: AgriMarket se ha utilizado en unos 10 países, pero su aplicación se ve limitada por el pequeño número de servicios gubernamentales de información comercial. Se espera que la versión 2 encuentre mayor acogida entre el sector privado, pero después del lanzamiento de una versión comprobada, no se prevé que la FAO continúe participando en el perfeccionamiento del programa. FAYSDB ha sido utilizada por algunos países, pero la FAO misma no está satisfecha de la arquitectura de este producto, que ha dejado de producirse. MicroBanker, por el contrario, es un producto de vanguardia en su terreno. En 1995 se utilizó en 500 sitios, particularmente en Asia. En 1998, el número había subido a más de 1 000 sitios en unos 27 países. La mayor parte de los ejemplares se distribuyeron en un principio a través de proyectos, pero ahora se venden algunos de ellos, lo que ha dado como resultado un total acumulado de ventas de 200 000 dólares EE.UU. y un volumen anual de negocios de 100 000 dólares EE.UU. en 1998. Entre los usuarios figuran bancos comerciales, por ejemplo, en Sri Lanka, donde se utiliza en las sucursales. Hay pruebas circunstanciales de que los bancos han conseguido reducir notablemente sus costos después de la introducción del programa (por ejemplo, en Uganda). Los esfuerzos por promover un proveedor comercial regional, "MicroBanker Asia", que comenzó con un proyecto patrocinado por el PNUD, no han resultado viables. Según algunos, MicroBanker no presenta el interés suficiente como para interesar a una compañía de programas informáticos de alcance internacional y las grandes compañías, sin ningún condicionamiento por parte de la FAO, tratarán de introducir este producto en una gama del mercado más elevada, sin tener en cuenta el objetivo primario de las zonas rurales.

Recuadro 3. Programa informático MicroBanker

MicroBanker ha sido el principal producto del programa durante el período examinado, habiendo absorbido el equivalente del tiempo de un funcionario y aproximadamente un tercio de los recursos no correspondientes a personal. Se concibió a través de un proyecto de campo en 1981. Varios proyectos del Programa de Cooperación Técnica desarrollaron el producto en Asia, y luego se ejecutó un proyecto regional del PNUD. Se entabló una relación de cooperación con el Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito para garantizar la utilidad del programa para las cooperativas de ahorro y crédito. Se trataba del primer programa completo de venta directa y se distribuyó en 1994, seguido en 1995 de versiones en español y en francés, y ahora existe también una versión en ruso (se han adoptado otras versiones a diferentes lenguas, por ejemplo, el tailandés y el letón). Un proyecto trienal financiado por el Japón, que finalizó en 1996, contribuyó notablemente a perfeccionar el sistema e introducirlo en nuevos países. En el marco de este programa se ha hecho gran hincapié en la capacitación, y se ha establecido una red de unos 30 proveedores de servicios. Éstos instalan el programa y lo mantienen, previo pago de los usuarios. Los ingresos derivados de la venta de MicroBanker se utilizan para mantener y desarrollar el programa y ofrecer apoyo de garantía. En 1999 se distribuirá una versión final de MicroBanker en MS DOS, y se ha llegado a un acuerdo con GTZ para la producción de una versión en MS Windows.

E. Reuniones y capacitación

78. Producto: Todos los subprogramas tienen algunas reuniones y actividades de capacitación y en muchos casos se produce una superposición entre los debates y la capacitación. Las oficinas regionales se han mostrado muy activas: el 52 por ciento de las reuniones fueron regionales y el 27 por ciento nacionales (de las reuniones nacionales, casi todas estuvieron relacionadas con el debate sobre la rehabilitación de la zona expuesta a la oncocercosis en el África occidental). En lo que se refiere a la capacitación, el 84 por ciento de la actividad fue de alcance regional y el 15 por ciento nacional (gran parte de la capacitación nacional consistió en iniciativas de extensión de la comercialización). El personal regional se ha visto sometido a una carga cada vez mayor en lo que se refiere al apoyo técnico para el Programa de Campo y a la prestación de asesoramiento directo a los países, por lo que puede producirse un descenso de la capacitación y las reuniones regionales. El programa ha tenido únicamente dos comisiones o comités permanentes, pero sus actividades se han suspendido ya. Una de ellas, la Comisión Regional de Administración Rural para Asia y el Lejano Oriente se reunió en 1997. Ha sentado las bases para mantener contactos habituales, en particular la preparación de una publicación regional dos veces al año. El Cuadro de expertos de la FAO sobre ingeniería agrícola se reunió por última vez en 1994 y los contactos que éste mantenía con la industria, los profesionales y el mundo académico se realizan ahora a través de la Comisión Internacional de Ingeniería Rural (CIGR). Se ha prestado también apoyo a las reuniones periódicas del Plan de desarrollo del crédito agrícola (SACRED) y de las asociaciones regionales de comercialización y finanzas (véase más adelante).

79. Utilidad potencial: No se dispone de ninguna evaluación independiente sobre la actividad de reuniones y capacitación. Al parecer, la más eficaz en función de los costos ha sido la ofrecida a través de redes y asociaciones regionales. En general, los participantes han calificado positivamente las reuniones y es indudable que se trata de dirigentes de los sectores públicos en los subsectores y van a tener la oportunidad de aplicar los resultados de la información e intercambio de experiencias en que han intervenido.

F. Programa de Campo

80. Producto: Todos los subprogramas han registrado un descenso ininterrumpido de la actividad del Programa de Campo, si se exceptúa Fomento de sistemas de explotación agrícola, en el que se registró un ligero aumento hasta 1997, que luego casi ha desaparecido. En lo que se refiere al conjunto del programa, el apoyo técnico al Programa de Campo bajó desde más del 40 por ciento del tiempo del personal profesional en 1992-93 al 23 por ciento en 1996-97, debido al descenso tanto del volumen del Programa de Campo como a la mayor atención a la labor normativa. Todas las unidades prestaron respaldo a los proyectos en otros subsectores6, lo que ha revestido especial importancia en los casos de Sistemas de explotación agrícola y Finanzas rurales (con respecto a los fondos de crédito para los proyectos). Ingeniería agrícola debe aclarar las especificaciones para todas las compras de instrumental y maquinaria por parte de los proyectos, aspecto que suele revestir gran importancia en los envíos de urgencia. Durante el período examinado la aportación de la Oficina Regional fue escasa pero ahora está aumentando debido a la transferencia de la responsabilidad de la primera línea de apoyo técnico de campo.

Cuadro 4: Programa 2.1.4 - Distribución de los proyectos por enfoque principal
  Fomento de sistemas de explotación agrícola Ingeniería agrícola Gestión postcosecha Industrias alimentarias y agrícolas Mercadeo Finanzas rurales Total del Programa
Políticas   10%   2% 34% 7%  
Desarrollo programático e institucional 84% 40% 54%   52% 80%  
Introducción de tecnología     41% 55%      
Situaciones de emergencia   41%          
Desarrollo agroindustrial 2%     10% 4%    
Gestión agraria 14%            
Fomento de herrerías   5%          
Infraestructura y almacenamiento   4% 4%   10%    
Sericultura       19%      
Apicultura       14%      
Crédito en pequeña escala           13%  
Gasto total (miles de $EE.UU.) 1992-97 15 089 13 408 13 756 18 692 21 286 5 956 88 187

81. Relación con el programa normativo: En todos los programas, se utilizó el Programa de Campo para ampliar los productos del Programa Ordinario y elaborar productos para la difusión del mismo. La labor se ha realizado sobre todo a través de los proyectos FAO-PCT:


Recuadro 4: Ejemplos de interacción normativa del Programa Ordinario en
los proyectos de campo

Sistemas de explotación agrícola: El proyecto FARM comenzó en 1993 y el financiamiento del PNUD terminó en 1998. Presta servicios a ocho países (China, Filipinas, India, Indonesia, Nepal, Sri Lanka, Tailandia y Viet Nam). FARM tiene como base 16 lugares piloto en zonas pobres de secano (cada una de ellas con un mínimo de 1 700 adultos), que cuentan con el respaldo de equipos locales interdisciplinarios. Se ayuda a las comunidades locales a realizar actividades de evaluación con la participación de los habitantes de las zonas rurales, con el fin de identificar y tratar de resolver sus problemas de gestión de los recursos agrícolas y naturales, pero sin olvidar otros aspectos del desarrollo. Se han establecido también fondos rotatorios comunitarios y, más recientemente, se pusieron en marcha ensayos de escuelas de campo para agricultores, con actividades de explotación de la tierra. Se han establecido también redes formales de coordinación en los países, a través de las cuales se integran la investigación y el desarrollo agrícola y rural y el intercambio de experiencias tanto a escala nacional como regional. La Evaluación y planificación participativas (EPP) , método in situ elaborado por FARM, consta de cinco pasos: i) evaluación de los recursos naturales a disposición de la comunidad y obstáculos y posibilidades para un uso sostenible; ii) análisis semejante de la situación social; iii) opinión colectiva sobre la meta que desearía alcanzar la comunidad en los 3-5 años próximos; iv) elaboración colectiva de un plan comunitario, y v) formulación de una estrategia de ejecución con actividades incorporadas de seguimiento y evaluación. Luego se inicia un ciclo sistemático de búsqueda, aprendizaje y acción.

Ingeniería agrícola: En Albania se realizaron actividades de demostración de un nuevo enfoque sobre los proyectos de ingeniería agrícola. El proyecto fue formulado para ofrecer a los agricultores y contratistas una gama más amplia de equipo apto para sus necesidades individuales. El planteamiento del proyecto se distinguía de los métodos utilizados antes habitualmente, es decir, el suministro y luego la venta de maquinaria y aperos que podían ser o no los que habrían comprado los agricultores y comerciantes si hubieran tenido la posibilidad de elegir. Los agentes determinaron los aperos y equipo concreto que debía adquirir el proyecto y que luego se suministraron a través de los agentes, reforzando así la infraestructura local.

Labor de emergencia en Etiopía: En el marco de un proyecto de 1,6 millones de dólares EE.UU. financiado por los Países Bajos se compraron herramientas a herreros locales y se distribuyeron entre los agricultores desplazados o carentes de recursos, afectados por la sequía o por los daños provocados por las plagas en la campaña de 1993 en una superficie cultivada de 87 000 hectáreas. La misión de evaluación confirmó que los procedimientos de selección de los beneficiarios a través de las Asociaciones Campesinas garantizaban que se llegara realmente a los destinatarios deseados, en particular los pobres y los hogares presididos por una mujer. El instrumental se suministraba en régimen de recuperación de costos para evitar la dependencia de la ayuda por parte de los beneficiarios; además, se rehabilitó el oficio de herrero.

82. Conclusiones de las evaluaciones independientes de proyectos: Los proyectos técnicamente respaldados por el Programa fueron evaluados por misiones tripartitas independientes de evaluación a lo largo del período contemplado y en la forma siguiente: Fomento de sistemas de explotación agrícola - 2; Ingeniería agrícola - 9; Prevención de las pérdidas de alimentos - 4; Agroindustrias - 2; Mercadeo - 2; Finanzas rurales - 1. Las misiones señalaron en algunos casos unos objetivos excesivamente ambiciosos y deficiencias en el diseño de los proyectos, pero las conclusiones sobre los resultados fueron generalmente positivas, como se resume a continuación:

G. Asesoramiento sobre políticas a los Estados Miembros

83. Productos: El asesoramiento sobre políticas se facilita frecuentemente por medio del Programa de Campo (especialmente el PCT-FAO) y se difunde también a través de las redes y asociaciones de las que se trata más adelante. Asimismo:

84. Utilidad potencial: Los casos en que se ha realizado una adopción global e inmediata de las prescripciones de políticas son muy raros, se trata mas bien de la contribución a un proceso. En los casos en que el asesoramiento sobre políticas está surtiendo efecto, tiende a dar lugar a un diálogo entre los países interesados y la FAO. La mayor eficacia de este diálogo se alcanzó en el modelo iniciado por el Fomento de sistemas de explotación agrícola para la rehabilitación de las zonas liberadas de la oncocercíasis, en que se realizaron debates nacionales para internalizar un proceso que primordialmente no se basaba en informes de expertos. También fue evidente el diálogo en lo que respecta a Mercadeo y Finanzas rurales en algunos de sus proyectos y mediante las asociaciones. Fue menos evidente para otros subprogramas en los que no se tuvo ninguna información sobre la aplicación del asesoramiento.

H. Redes y asociaciones

85. Productos: Todos los subprogramas apoyan alguna actividad de red (por ejemplo INPhO supra). La finalidad de las redes es ofrecer un marco a bajo costo para el intercambio de ideas y para que la FAO obtenga retroinformación y difunda enfoques y lecciones. La estrategia se ha orientado a veces a desarrollar redes a corto plazo, orientadas a tareas, para estudiar cuestiones concretas, tal como se ha hecho para el seguimiento de las cuestiones planteadas por la Comisión Regional de Administración Rural para Asia y el Pacífico. Hay interacciones con distintas asociaciones de la industria, como el Instituto de Tecnología Alimentaria7. Las asociaciones de Finanzas Rurales Regionales8 y de Mercadeo Regional9 figuran entre los acuerdos de redes instituidos efectivamente por la FAO con mayor éxito y constituyen un aspecto importante de la estrategia de ejecución de los dos subprogramas (véase el Recuadro 5).

86. Utilidad potencial: Las redes y asociaciones ofrecen un método barato para organizar reuniones y cursos de capacitación y proporcionan a la FAO una oportunidad importante de difundir y adquirir información y de iniciar nuevos trabajos normativos. El apoyo a iniciativas que surgen fuera de la FAO puede ser muy eficaz en función del costo cuando existen mecanismos adecuados y pueden trabajar en cooperación estrecha con la organización. Ocurrió así con los Sistemas de explotación agrícola en los casos en que la aportación de la FAO proporcionó un impulso esencial para los esfuerzos de África. Las asociaciones de financias regionales y mercadeo representan un impacto sustancial de la actividad de la FAO a lo largo de los años. Comenzaron en importantes sectores de actividad en los que no existían redes alternativas. Los debates en las asociaciones han aportado una contribución sustantiva a la reflexión sobre cuestiones de ajuste estructural y liberalización. Sin embargo, la participación del sector privado en las asociaciones regionales de mercadeo y finanzas ha sido bastante escasa. Las asociaciones de finanzas rurales son independientes desde el punto de vista financiero, se basan en donaciones adicionales de otros organismos, como GTZ, FIDA, USAID y el Banco Mundial. Esto les permite realizar programas independientes de reuniones, capacitación y actividades de intercambio técnico. Aunque todas las asociaciones de mercadeo cobran derechos, con la posible excepción de AFMA que realiza incluso un notable programa financiado por ella misma, no es probable que puedan sostenerse sin el patrocinio continuo de la FAO. Se dejó que desapareciera una asociación subregional de finanzas rurales y, en otros sectores de los trabajos del programa, no deberían dedicarse los esfuerzos a revitalizar redes que no funcionan ni tienen muchas posibilidades de sostenerse, como las que se ocupan de un sector técnico limitado.

Recuadro 5 Asociaciones Regionales, el ejemplo de APRACA

APRACA es en la Región de Asia y el Pacífico una de las asociaciones regionales de finanzas rurales más activas y cuenta con 56 miembros en 21 países, incluidos nuevos países de Asia. Sus miembros son predominantemente bancos de desarrollo agrícola, pero hay también bancos cooperativos, bancos centrales y unos pocos bancos comerciales. La cuota de la participación como miembro es de 120 000 dólares EE.UU. al año, que cubre los gastos de una pequeña secretaría con Sede en la Oficina Regional de la FAO (RAP). Hay tres servicios descentralizados hospedados por instituciones miembros:

· Un programa de capacitación CENTRAB con unos ingresos de unos 60 000 dólares al año, de los cuales 40 000 son los costos de matrícula. De 1989 a 1997, unas 1 670 personas han recibido capacitación en dos cursos semanales sobre distintos aspectos de las finanzas rurales. Según una evaluación realizada, la capacitación ha sido eficaz para transferir conocimientos técnicos, pero tuvo un impacto de política limitado, ya que los cursillistas no eran de un rango suficientemente alto;

· Un servicio asesor ACS que ha trabajado principalmente en el país anfitrión, Indonesia, y que tuvo un movimiento de fondos de 600 000 dólares EE.UU. en 1996.

· Un pequeño programa de publicaciones con Sede en la India, que publica un periódico trimestral.

En los últimos años, APRACA ha conseguido para proyectos específicos fondos de la GTZ destinados al desarrollo de relaciones bancarias con organizaciones de autoayuda para créditos y ahorro a nivel de base (1986-1997 ¾ 150 000 dólares al año); del IFAD para el desarrollo de vínculos con la microfinanza (1996-2001 ¾ 850 000 dólares EE.UU.; y de Suiza, por medio de la OIT, para trabajos de sustituciones de garantía en la concesión de préstamos (1990-98).

I. Incorporación de las cuestiones de género y ambientales

87. Los subprogramas han participado activamente en la incorporación de la dimensión ambiental y de género en sus trabajos. El Cuadro de Expertos sobre Ingeniería Rural examinó las cuestiones ambientales y de género. El 11 por ciento de los participantes en reuniones fueron mujeres y, en lo que respecta a la capacitación, actividades en las que la FAO tiene mayor control, la proporción ascendió al 23 por ciento. La capacitación incluía cuestiones de género en la ingeniería rural; la mujer rural y la empresa en pequeña escala (agroindustria) y capacitación en mercadeo para campesinas. Los proyectos orientados a las finanzas para empresas en pequeña escala destinadas a las mujeres y la dimensión de género fueron muy importantes en la labor sobre Fomento de Sistemas de Explotación Agrícola (FSEA). Ha habido alguna dificultad para avanzar desde la defensa de estos temas hasta su incorporación práctica y es probable que se haya conseguido esto realmente sólo en el FSEA y en el reconocimiento de que la mujer suele representar en los créditos un riesgo menor que el hombre.

88. Han empezado los trabajos para evaluar los costos y beneficios de los sistemas de agricultura de conservación, ya que existen dudas sobre su viabilidad económica y, por consiguiente, sobre su sostenibilidad, en relación con algunas de las soluciones propuestas. En materia de Ingeniería Agrícola se ha trabajado en las actividades de labranza encaminadas a la conservación. Se ha prestado también atención a la sensibilización sobre las cuestiones ambientales en la prestación de servicios financieros, incluyendo una publicación. Sin embargo, se ha puesto en duda si ésta es realmente la mejor forma de afrontar prácticamente las cuestiones ambientales.

V. POTENCIAL DE EFECTOS E IMPACTO DEL SUBPROGRAMA

89. Sistemas de explotación agrícola: Hay acuerdo general en que la FAO ha contribuido a llevar adelante el concepto de Fomento de sistemas de explotación agrícola (FSEA) a partir del concepto de investigación sobre sistemas de explotación agrícola (ISEA). Esta labor ha ejercido también un impacto positivo en incrementar el interés mundial por la aplicación del FSEA y la ISEA. Ha habido un impulso especialmente fuerte en la dirección de enfoques de evaluación más participativos y más cualitativos. El enfoque de FSEA converge ahora con enfoques descentralizados y participativos que han surgido de otras disciplinas y proporciona un punto de vista diferente con respecto a un desarrollo participativo partiendo de la base. Ha contribuido a fortalecer la idea, a veces olvidada por los que parten de un punto de vista más sociológico, de que las soluciones a los problemas de la gente deben ser técnica y económicamente viables. Sin embargo, comparte con estos enfoques el no tener en cuenta los servicios que se exigen de las ONG y los gobiernos, que frecuentemente no pueden reproducirse en cuanto a cantidad o calidad, y la tendencia a considerar que las soluciones basadas en las comunidades funcionarán en todas las situaciones.

90. Se ha producido una considerable serie de publicaciones básicas sobre FSEA y ordenación rural. También tuvo mucho interés otro material publicado sobre la dinámica de sistemas específicos de explotación agrícola (por ejemplo, la agricultura campesina de América Latina o los sistemas agropastorales en la zona Sudano-Saheliana), pero sus destinatarios eran más limitados y cabe dudar de la eficacia en función del costo de este trabajo concreto. Los trabajos iniciales sobre microinformación para la formulación de políticas pusieron de relieve la importancia de la contribución comunitaria a la política, pero aportaron bastante poco para colmar el déficit conceptual, ya que las publicaciones tendían a describir las técnicas de recogida y análisis de datos tanto desde el punto de vista de la microinformación como de la macroinformación. En trabajos más recientes se han examinado las necesidades efectivas de información para las políticas. Los trabajos sobre ordenación rural realizados recientemente han ayudado a promover ideas sobre la forma en que los métodos de análisis de la ordenación rural desarrollados para la agricultura occidental puede servir para el análisis de los hogares rurales. Sin embargo, hay todavía posibilidades de un mayor desarrollo y aplicación de métodos apropiados para analizar, no sólo las explotaciones individuales, sino también modelos de explotaciones para sectores rurales (más homogéneos) y otros sistemas rurales como zonas servidas por un sistema de riego, especialmente en un contexto dinámico. Tanto para el enfoque de sistemas de ordenación rural como de explotación agrícola, hay que reconocer una laguna importante: prácticamente no se prestó ninguna atención a la eficacia en función del costo de la aplicación de métodos y enfoques diversos de solución de los problemas, quedando la impresión de que "lo más es lo mejor", y no de buscar qué es lo mínimo necesario.

91. Ingeniería agrícola: El subprograma realizó progresos especiales alentando las intervenciones de emergencia con asistencia de la FAO para organizar el suministro de equipo agrícola de forma que se fortalezca la cadena de suministros autóctonos (esfuerzos para fomentar las compras locales y fortalecer las herrerías locales). Se está haciendo ahora un trabajo útil en la integración de la mejora de la mecanización en el Programa Especial de la FAO. Sin embargo, para que el programa tenga mayor impacto es necesario incrementar la acción sinérgica con otras dependencias, especialmente dentro del Programa de sistemas de apoyo a la agricultura. Se multiplicaría también el impacto fomentando una interacción estrecha y redes de información con la industria de la ingeniería agrícola.

92. Gestión postcosecha/prevención de pérdidas de alimentos (PPA): En varias ocasiones se han encargado exámenes de rendimientos (1983, 1987, 1992, 1993 y 1997) lo que demuestra el deseo de mejorar la eficacia. Los trabajos de campo realizados anteriormente han ejercido un impacto sustantivo y la FAO debe reconocerse parte del mérito de haber incorporado los problemas posteriores a la cosecha, pero durante el período en examen, el programa ha tenido un efecto limitado. Además de la reducción del Programa de Campo, una importante razón de ello ha sido la falta de estabilidad en la Dirección (la dependencia tuvo tres emplazamientos institucionales dentro de AGS en los últimos cinco años). Es preciso integrar ahora totalmente los trabajos futuros con la labor del programa en su conjunto, ya que la Red Internacional sobre Operaciones Postcosecha (INPhO) ofrece pautas prometedoras a seguir (las cuestiones postcosecha son las de los sistemas de explotación agrícola, elaboración y mercadeo).

93. Industrias alimentarias y agrícolas: Antes del período en examen, el subprograma era probablemente el primero en la FAO que intentó destacar la importancia del sector privado, con el que ha trabajo en colaboración directa mediante reuniones con Cámaras de Comercio. Ha centrado sus esfuerzos en varios sectores nicho donde se creía que hay oportunidades para la industria de los países en desarrollo. Se hizo hincapié en responder a la demanda. Sin embargo, con la excepción de la sericultura y la apicultura, el hecho de que estos trabajos estuvieran determinados por la demanda hizo que no se produjeran ejemplos de enfoques o tecnologías que pudieran replicarse ampliamente y multiplicarse así sus efectos. Actualmente, en la formulación del Marco Estratégico, se va a adoptar una estrategia más completa para el desarrollo de empresas agrícolas y para actuar como punto central en relación con la información, y no como asesor técnico sobre industrias concretas.

94. Mercadeo: El establecimiento de asociaciones regionales de mercadeo agrícola fue uno de los efectos del subprograma y tales asociaciones siguen siendo los principales interlocutores con un importante efecto multiplicador. El interés en la labor del subprograma se deduce también claramente de las preguntas que se hacen a su sitio de internet. Se ha preparado una serie considerable de manuales de capacitación con posibilidades de amplio uso en la enseñanza y una publicación de la FAO sigue siendo el texto más autorizado sobre mercadeo para los países en desarrollo. En cuanto a los aspectos prácticos de crear un entorno favorable, existen preocupaciones sobre la eficacia de algunos de los enfoques aplicados. Por ejemplo, parece que no se ha dado importancia suficiente a la experiencia negativa con los servicios de información sobre el mercado administrados por el gobierno (en muchos casos no han podido facilitar información oportuna a los productores y comerciantes). De igual forma, se ha alentado a la extensión sobre el mercado a que ayude a los productores para adoptar decisiones sobre la explotación agrícola relacionadas con las oportunidades de mercado. Es indudable que es preciso introducir consideraciones de mercado en los programas de extensión y capacitación. Sin embargo, hay que tener también en cuenta las limitaciones en la calidad de los agentes de extensión y la reducción de la cobertura de los servicios de extensión tradicionales.

95. Finanzas rurales: El Grupo de Finanzas Rurales ha aceptado las limitaciones de su tamaño y no ha intentado afrontar todos los aspectos de su mandato. Se ha hecho hincapié en cuestiones de política y en la mejora práctica de la eficiencia de las operaciones bancarias, ya que ambas cosas son muy pertinentes para las necesidades de los países. Se ha incrementado mucho la eficacia mediante la colaboración con asociaciones regionales de finanzas rurales y la GTZ (lo que ha demostrado también que esta organización cree en el valor de la labor normativa). Incluso más que en el caso de las asociaciones de mercadeo, las asociaciones regionales de finanzas rurales son fuertes e independientes, y representan un impacto importante del subprograma. Se ha hecho una aportación útil a la mejora del ahorro y crédito en el Programa de Campo de la FAO, incluido el Programa Especial. MicroBanker es uno de los productos principales en este sector y su utilización se está difundiendo ahora con bastante rapidez. Podía haber habido una mayor iniciativa tanto para trabajar con el movimiento de microcrédito como para influir en él, pero dicho movimiento tiene sobre todo una base urbana y las lecciones aprendidas de él se han tenido en cuenta en la aplicación en el contexto rural.

VI. EVALUACIÓN RESUMIDA DE LOS RESULTADOS
DEL PROGRAMA

96. En la mayor parte de los sectores de su labor normativa, hay pocas organizaciones internacionales que puedan competir con el Programa de Sistemas de Apoyo a la Agricultura. Los centros internacionales de investigación agrícola realizan alguna labor en las investigaciones sobre desarrollo de la mecanización, operaciones postcosecha y sistemas de explotación agrícola. La ONUDI ha trabajado en el sector de las agroindustrias. En cuanto al mercadeo y las finanzas rurales, la FAO es la única, con la excepción del Banco Mundial. Estas ventajas han sido reconocidas por muchas otras organizaciones que han elegido trabajar con la FAO. La Organización tiene también el potencial para relacionar estas disciplinas con el contexto agrícola mundial, desde la base de recursos naturales a la producción y por último al mercado mundial, de un modo que no puede conseguirse en otras partes. Para aprovechar plenamente estas sinergias y los beneficios potenciales, se está produciendo ahora un cambio sustancial encaminado a conseguir en el programa una mayor integración y orientación a los objetivos.

97. La evaluación llega a la conclusión de que el programa ha ofrecido una respuesta pertinente y eficaz a las necesidades de los países en desarrollo. Esto es verdad especialmente para los subprogramas de Fomento de los sistemas de explotación agrícola y de Mercadeo. Se han utilizado sólidas alianzas con asociados externos para conseguir recursos adicionales y difundir los productos.

Programa 2.1.4 Evaluación resumida
Criterios Evaluación
1) Pertinencia del Programa en términos de las prioridades de toda la Organización y de las necesidades del desarrollo Pertinente a los cambios en las funciones de los sectores gubernamental y privado en la prestación de servicios agrícolas, pero en algunos subprogramas, hace falta un ajuste más rápido tanto a la función normativa como a las nuevas necesidades.
2) Coherencia del diseño del programa Insatisfactoria - pero han ido mejorando la definición de los objetivos y la planificación anticipada de los productos. El programa en su conjunto no fue coherente, pero hay una coherencia interna dentro de los subprogramas y, en la mayoría, pero no en todos los casos, hay una visión válida de la dirección que debe darse al subprograma.
3) Ejecución y productos Buenos - la productividad general en la entrega de los productos es de calidad comparable a la del Departamento AG, pero ha habido diferencias entre los subprogramas. La calidad de los productos fue razonablemente alta. La pertinencia de los productos para las necesidades de los usuarios fue variable, pero muchos fueron aplicables a una amplia gama de destinatarios.
4) Efectos e impacto De satisfactorio a bueno - los productos se difundieron suficientemente en general. Aunque se cree que han ejercido su impacto, no se confirma esto con información suficiente, salvo en el caso del Programa de Campo donde las evaluaciones independientes son en general favorables.
5) Eficacia en función del costo Satisfactoria - la mayoría de los subprogramas incrementaron la eficacia de la producción y difusión de productos mediante el trabajo en colaboración con numerosos asociados externos y, para algunos subprogramas, las redes y asociaciones fueron un importante medio de interacción. La eficacia en función del costo fue insatisfactoria cuando los productos eran específicos para una o dos situaciones nacionales solamente.

VII. CUESTIONES Y RECOMENDACIONES

98. Se puede incrementar ahora ulteriormente la eficacia mediante una mayor integración dentro del programa. Debería realizarse esto en el contexto de la política organizativa de incrementar la responsabilidad de las Oficinas Regionales para prestar apoyo a los países, inclusive a las redes y al Programa Ordinario. La Sede tendrá que pasar rápidamente de la antigua orientación del Programa de Campo de responder a necesidades individuales, a una orientación basada en satisfacer necesidades comunes de instrumentos, enfoques e información sobre políticas que sean prácticos.

Recuadro 6. Misión propuesta para AGS

Misión para AGS: AGS defenderá y apoyará el desarrollo del empresariado en la agricultura, las empresas agrarias y otros servicios de apoyo agrícola, a fin de mejorar las oportunidades de empleo rural y los medios de vida, y de producir y comercializar suficientes alimentos y otros productos agrícolas..

La Dirección trabajará para garantizar entornos favorables que estimulen activamente el desarrollo de empresas rurales y un espíritu empresarial para generar ingresos y empleo, garantizando a la vez la plena participación de la mujer y la juventud, lo que constituye una red de seguridad eficiente y eficaz para los pobres y para la protección de la base de recursos naturales. En particular, la Dirección fomentará y contribuirá a la creación de marcos favorables para que se produzca una situación en la que:

· Buenos gestores con ideas puedan obtener financiación, información y capacitación suficientes para desarrollar su actividad y ampliar su explotación agrícola o empresa agraria conexa;

· Los agricultores con escasos recursos y poco éxito puedan encontrar otros tipos de empleo remunerativo en una economía rural en expansión;

· Se desaconseje la utilización ineficaz y de búsqueda de rentas de los recursos de mano de obra, capital, aguas y tierras;

· Con la expansión de la industria y comercio rurales, mejore el acceso a la maquinaria agrícola, los insumos y las oportunidades de obtener productos con valor añadido en la cadena de mercadeo;

· Se estimule la producción y se desarrollen cadenas de mercadeo para satisfacer las necesidades de las ciudades y otras zonas deficitarias en alimentos;

· Se introduzcan normas adecuadas para proteger la salud y seguridad de la población rural que trabaja con máquinas y equipo;

· Se utilicen enfoques más eficientes, inclusive en el sector privado, para suministrar insumos agrícolas y alimentos, dando a la población rural pobre el debido acceso a ellos;

· Se establezcan sólidos incentivos económicos para asegurar la utilización sostenible de la base de recursos naturales;

· La adopción de decisiones públicas y del sector privado con respecto a la agricultura se base en sólidos criterios microeconómicos.

A. Cuestiones relativas al Programa de Sistemas de Apoyo a la Agricultura en su conjunto

i) Crear una sinergia en AGS para el desarrollo de la agricultura y las industrias afines como empresa

99. Una característica fundamental del proceso de desarrollo es que la prosperidad rural aumenta a medida que crece la proporción del valor añadido obtenido fuera de la explotación agrícola, mediante la elaboración y comercialización de productos de base agrícola y mediante la prestación de servicios de apoyo cada vez más especializados a la producción agrícola. Al mismo tiempo, la intensificación de las empresas agrícolas desempeña una función fundamental para transformar a los pequeños agricultores en empresarios. Para poder desarrollar las zonas rurales creando oportunidades de empleo e ingresos, es indudable que se necesita una orientación empresarial tanto en las actividades dentro de la explotación agrícola como fuera de ella. Los estados miembros y los principales organismos de desarrollo, como el Banco Mundial, necesitan un análisis de sistemas y asesoramiento sobre la interfaz macro-micro para la creación de un entorno favorable que estimule a los empresarios locales a invertir en empresas rurales de tamaño pequeño y mediano.

100. Este entorno favorable incluye, además de la infraestructura básica y el marco fiscal necesarios:

101. Este tema general puede proporcionar la justificación y conexión más apropiadas para el programa. Lo mismo que hay en la FAO dependencias que defienden la incorporación del género, la participación, la iniciativa comunitaria y las preocupaciones ambientales, la Dirección debería erigirse en defensora del desarrollo impulsado por el deseo empresarial de la gente de mejorar el bienestar de su familia. Los temas señalados por AGS en su proceso del Marco Estratégico apuntan en esta dirección. Trabajando unidas y, según sea necesario, con otros programas de la FAO, las dependencias de AGS tienen una fuerte capacidad de llevar adelante este programa. Si trabajan aisladamente, las dependencias tienen limitadas posibilidades de ejercer un impacto de política en sus subsectores y esta política será menos completa.

ii) Establecimiento de prioridades y concentración de los recursos para una masa crítica

102. El programa ha adolecido en cierta medida de la falta de un punto de enfoque estratégico. En el proceso de reorientación, incluido el examen de las recomendaciones de esta evaluación, habrá que resistir al impulso de añadir meramente nuevos sectores de trabajo y habrá que concentrar los recursos para conseguir un impacto sustancial en un número limitado de prioridades. En la medida en que seguirán empleándose los recursos en sectores técnicos muy especializados, durante un período de transición, la aplicación de los criterios siguientes ayudará a elegir con mayor cuidado las esferas a que prestar atención: perspectivas de crecimiento; interés potencial para un número sustancial de países; otras fuentes de asistencia que no intervienen ya sustancialmente en el sector; punto de entrada de la FAO (conocimiento del tema, varias solicitudes, etc.) y perspectivas de una interacción normativa-operacional. Deberán evitarse los proyectos aislados, aunque sean válidos.

iii) Difusión de los productos

103. Una característica de la cultura de muchas organizaciones es que, si bien adquieren mayor reconocimiento algunos productos como las publicaciones y reuniones, no se aprecia tanto el tiempo dedicado a su difusión y seguimiento. Con el descenso del Programa de Campo, se ha reducido un canal de difusión de los productos. Hay que hacer un esfuerzo consciente para examinar la forma de llegar mejor a los destinatarios y de difundir los productos. Serán importantes para ello las asociaciones, las redes y la colaboración.

iv) Desarrollo de la función de información

104. La Dirección AGS no tiene, y no cabe esperar que tenga, capacidad de prestar asesoramiento técnico en todos los aspectos de su mandato. Más aún, cuanto más recursos de personal se dedican a conocimientos técnicos muy especializados, es menor la aportación que se puede dedicar al programa que se resume en (i) supra. Habrá que seguir creando redes para establecer un recurso unificado de información mundial, especialmente para la agroindustria, la prevención de pérdidas postcosecha y la ingeniería agrícola. Dentro de INPhO, deberá darse especial prioridad al suministro de una información y servicios de orientación completos utilizando la comunicación tradicional y electrónica, a fin de ofrecer a los empresarios agroindustriales rurales información sobre las opciones técnicas de que dispone, las fuentes de equipo, asesoramiento, etc. Este servicio deberá estar orientado hacia las empresas nacionales de tamaño medio, los servicios de asesoramiento gubernamentales y no gubernamentales y los organismos de desarrollo. No se debería tratar de suministrar toda la información a través de la FAO, sino a través de vinculaciones con otros suministradores de información, tanto comerciales como no comerciales. Además, habría que preparar breves exposiciones de los principios fundamentales (aun a riesgo de una generalización excesiva), mantenerlos actualizados y difundirlos ampliamente, haciendo incluso que ocupen un lugar eminente en los sitios de Internet. Esto contribuirá a resolver el problema de la adopción de decisiones no informadas por parte de no especialistas.

v) Suministro de conjuntos autorizados de materiales de enseñanza y capacitación

105. Se ha conseguido ya una ventaja comparativa en la preparación de manuales y materiales de capacitación para países en desarrollo y de ingresos medios, especialmente sobre ordenación y sistemas de explotación agrícola, mercadeo agrícola e ingeniería agrícola. En el sector de las finanzas rurales se están elaborando tales materiales. Hay que desarrollar esta ventaja para suministrar a los países en desarrollo materiales autorizados, especialmente para el nivel universitario. Se pueden preparar los materiales en módulos y unirlos de forma flexible en diferentes combinaciones para distintos fines y destinatarios, y actualizarlos y ampliarlos según las necesidades, los recursos y las oportunidades.

vi) Fomento de la base conceptual

106. La FAO ha adquirido cierto liderazgo intelectual en varios sectores (por ejemplo, FSEA, aplicación de plaguicidas, mercadeo y finanzas rurales). La mayoría de los países no han alcanzado todavía el nivel necesario para la aplicación de los conceptos existentes, lo que indica que se deberá seguir trabajando mucho para intensificar la aplicación. Sin embargo, las aplicaciones que se hagan mañana dependerán del desarrollo de los conceptos de hoy, y es posible que los conceptos de hoy no sean plenamente pertinentes a las circunstancias cambiantes (ya que, por ejemplo, la función del estado sigue disminuyendo). Por ello, es importante que el programa mantenga el desarrollo de conceptos en los sectores fundamentales donde se ha establecido cierto liderazgo.

vii) Cooperación con otros organismos

107. Deberán reforzarse las alianzas existentes con otras organizaciones. Además, habrá que volver a explorar las posibilidades de cooperación con la ONUDI teniendo en cuenta las superposiciones en lo relativo al mandato y al interés en las agroindustrias. Juntamente con la OIT, que tiene un programa de desarrollo de pequeñas empresas, es posible que haya margen para trabajar conjuntamente en un plan para el desarrollo empresarial de industrias agrícolas y afines, especialmente en lo relativo a aspectos de información. El FIDA, el Banco Mundial y posiblemente el IFPRI son también posible asociados, especialmente con respecto a los trabajos sobre finanzas rurales y mercadeo.

B. Cuestiones que atañen a la FAO en su conjunto

108. Además de los numerosos puntos relacionados con la función del programa y los sectores como la información, que tienen repercusiones que superan los límites del programa, la evaluación ha señalado la dificultad que encuentra la Organización para manejar productos semicomerciales aparte de publicaciones como MicroBanker o el proceso de esterilización del agua de coco patentado por la FAO. En otros sectores de la Organización, hay ejemplos de este tipo de productos semicomerciales, y se ha sugerido que la FAO podría patentar algunos procesos de recursos genéticos y biotécnicos para asegurar su disponibilidad constante para todos. Aunque frecuentemente será conveniente pasar este tipo de actividades al sector privado, hay circunstancias en las que, en beneficio del desarrollo, la FAO debe mantener el servicio. Para tales casos, los actuales mecanismos internos financieros y administrativos no son apropiados, por lo que se sugiere que se formulen propuestas a la Conferencia en relación con el establecimiento, con carácter experimental, de un servicio financiero rotatorio apropiado de la FAO, que permita comercializar y apoyar tales productos, reinvirtiendo los fondos en su desarrollo y mantenimiento con el remanente del capital de operaciones.

109. La Subdirección de Ingeniería Agrícola (AGSE) aporta una contribución sustancial a los proyectos de emergencia, lo que reduce los recursos disponibles para la labor normativa, problema que experimentan otras dependencias que se ocupan de insumos de rehabilitación, como las semillas. El Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR) podría dar las orientaciones necesarias para aplicar el enfoque recomendado, mientras que AGSE vigila los resultados. Sin embargo, es preferible, en una política que tiene repercusiones para toda la Organización, que AGSE pudiera cargar los servicios a los proyectos de emergencia, lo mismo que la cooperación técnica normal.

Recuadro 7 Cuestiones relativas los trabajos en las distintas esferas temáticas

Fomento de sistemas de explotación agrícola: Al reducirse el esfuerzo dedicado al Fomento de sistemas de explotación agrícola, el Servicio debería proporcionar un insumo microeconómico para las actividades de la FAO en su conjunto, tanto en la Sede como en las Regiones y, en particular, para el Programa Principal sobre Sistemas de Producción Agrícola y Apoyo a la Agricultura. Dicho insumo incluiría el análisis de las condiciones de viabilidad de las soluciones adoptadas frecuentemente para los problemas de desarrollo tanto de carácter ambiental como económico (por ejemplo, las actividades de labranza encaminadas a la conservación en tierras de taludes; la mejora de los ingresos mediante la exportación de artículos perecederos de alto valor). Teniendo cuidado en no presionar demasiado sobre los limitados recursos, el trabajo técnico puede también: (a) desarrollar un análisis de los sistemas de explotación agrícola como instrumento práctico para el examen de conjunto de las posibilidades de elevar al máximo el bienestar y la utilización sostenible de los recursos naturales, así como determinando las limitaciones fundamentales dentro de los sistemas que pueden mejorarse mediante una política más adecuada y un entorno favorable; (b) elaborar instrumentos (por ejemplo, sistemas de expertos), enfoques y métodos prácticos para apoyar las decisiones y la planificación empresariales.

Ingeniería agrícola: La elaboración de sólidas políticas de mecanización puede beneficiarse mucho de una interacción estrecha con otras dependencias de AGS. La evaluación refrenda la reorientación en curso de los trabajos haciendo hincapié en la elaboración de normas acordadas para la aplicación en los países en desarrollo, la creación de redes de información y el contexto de políticas. El trabajo restante sobre tecnologías concretas, fuera del contexto de la normalización, debería recibir menor atención. Deberían distribuirse ampliamente principios fundamentales para los insumos de ingeniería en la rehabilitación de catástrofes.

Industrias alimentarias y agrícolas y Gestión postcosecha: Se está procediendo a una reorientación sustancial para apoyar la visión del desarrollo de empresas agrarias a que se ha hecho referencia más arriba. En este contexto, puede ser necesario que el Servicio reafirme su función de punto central para las agroindustrias en la FAO. Se debería dar prioridad a la función de información a través de INPhO. Tal vez sea también importante elaborar normas para agroindustrias en pequeña escala, apropiadas para los países en desarrollo. Debería cesar de tener prioridad el suministro directo de información técnica especializada sobre elaboración de determinados productos o procesos (por ejemplo, almidones) y proyectos aislados. También se necesita una mayor integración de los temas de la prevención de pérdidas postcosecha con otros aspectos de los sistemas postcosecha.

Mercadeo: Se apoya en general la orientación actual de los trabajos y la orientación recomendada para el programa en su conjunto exigirá un insumo sustancial del Grupo de Mercadeo. Sería útil trasladar ahora el centro de atención del nivel de políticas a una evaluación sistemática de lo que se necesita exactamente para crear un entorno favorable que permita al sector privado asumir un papel de mercadeo eficiente y equitativo. Se ha prestado ya atención a las cuestiones de la información sobre el mercado y la extensión para el mercadeo. Otras necesidades de un entorno favorable que podrían beneficiarse de una definición más clara son las de capacitación; finanzas; concesión de licencias e inspección; apoyo a la actividad en zonas marginales; y la agrupación de los comerciantes o elaboradores para garantizar que sus intereses se reflejen debidamente en las políticas nacionales.

Finanzas rurales: Se requerirá una aportación sustancial del grupo a las actividades sobre financiación para empresas agrarias y agroindustrias. Será también importante incrementar los notables beneficios potenciales de la finanza comercial para los pequeños agricultores, incluyendo los incentivos y controles que deberán establecerse para estimular la expansión de tales servicios con equidad para quienes contraigan préstamos. Dada la presión política casi irresistible para apoyar a los agricultores pobres mediante créditos, es necesario elaborar orientaciones sobre las circunstancias en que puede emplearse útilmente el crédito en favor de la población rural pobre, sus límites y las posibilidades de otros tipos de financiación, tales como donaciones y subvenciones para los productores marginales que no pueden llegar a ser financiables inmediatamente. MicroBanker es ahora un producto viable y es necesario dar a sus operaciones una base más comercial. Actualmente no hay ninguna relación contractual con los suministradores de servicios, los cuales son libres de elegir sus propias prácticas al prestar servicios a los usuarios. Debería rectificarse esto mediante alguna forma de carta de acuerdo, así como mejorando la capacitación.



Anexo 1

EXAMEN PARITARIO POR UN GRUPO DE EXPERTOS EXTERNOS10

Observaciones acerca del Informe sobre la Evaluación

110. El equipo concluyó que el tono en general favorable de la evaluación estaba justificado. Estuvo también de acuerdo con la mayoría de las observaciones formuladas con respecto a cada subprograma. El informe contiene un buen examen de los cambios en el entorno del desarrollo y en el enfoque institucional de la Organización, pasando del apoyo a proyectos de campo a una labor "normativa" más conceptual. Se destaca la importancia de las asociaciones externas, pero debería ampliarse el examen de las partes interesadas internas y externas. Sería necesario esto antes de poder realizar cualquier evaluación del impacto. La falta de evaluación del impacto es una importante deficiencia de la evaluación y se insta a que se rectifique esta omisión en futuros exámenes de este tipo.

111. Una realización importante de la evaluación ha sido la de contribuir al desarrollo de una visión compartida de la misión de AGS que le da una clara identidad institucional y una personalidad sustantiva dentro de la Organización. Sobre la base de esta visión compartida, debería ser posible enfocar la actividad de programación en curso, con una serie común de supuestos con respecto a los objetivos y estrategias de AGS, elevando así la probabilidad de que se desarrolle un programa coherente y eficaz en torno a un núcleo de proyectos interdisciplinarios que afrontan cuestiones decisivas del desarrollo agrícola, aprovechando a la vez la ventaja comparativa inherente a la Organización y a la misma Dirección.

Comentarios sobre los distintos subprogramas

112. Fomento de sistemas de explotación agrícola: El equipo apoya la decidida aprobación del hincapié en el Fomento de sistemas de explotación agrícola (FSEA) que se ha hecho en la labor reciente dentro de este subprograma. Sin embargo, el subprograma está registrando ahora un cambio en la atribución de importancia y se ha hecho menos hincapié en el FSEA teniendo en cuenta que se ha internalizado ya ampliamente y se han desarrollado metodologías. El nuevo centro de atención del Servicio está más en consonancia con los objetivos de desarrollo comercial y agroindustrial del conjunto de la Dirección, y vuelve a situar firmemente la gestión de las explotaciones agrícolas y la economía de la producción como centro de sus esfuerzos tras un período en que, legítimamente, se había dado el lugar preponderante al proceso. Las iniciativas aportadas en el pasado en relación con los microdatos para fortalecer el análisis de las políticas sectoriales han madurado ya y habrá que hacer menos hincapié en esta labor. El equipo apoya decididamente la nueva orientación general del programa y observa que, con ello, el Servicio queda en muy buenas condiciones para desempeñar una función especial en los nuevos objetivos programáticos interdisciplinarios de toda la Dirección.

113. Ingeniería agrícola: Los resultados en lo que respecta a la Ingeniería agrícola son en general válidos. Se elogia acertadamente el hincapié en los aspectos normativos de la labor. La contribución de los insumos de ingeniería a la mayoría de los aspectos de los procesos de producción y postproducción es decisiva para incrementar la productividad de la mano de obra y, por lo tanto, los ingresos per cápita. Por ello, es importante la actual reorientación hacia el desarrollo de sistemas de insumos de ingeniería y su integración con el suministro general de insumos. La Subdirección tiene muchas posibilidades de establecer asociaciones y cooperación dentro y fuera de la Dirección.

114. Industrias alimentarias y agrícolas (incluida la gestión postcosecha): El equipo está de acuerdo con la orientación general de las observaciones sobre la necesidad de más concentración y coherencia dentro de los subprogramas. Aunque se reconoce que se ha necesitado un período de transición para un servicio que antes apoyaba 400 proyectos de campo y sigue apoyando alrededor de 50, debería intentarse reducir su nivel actual de apoyo técnico a empresas industriales individuales. El subprograma se ha ido desplazando acertadamente hacia el sector de la información; se están desarrollando nuevas aplicaciones para el programa INPhO y cabe esperar que sustituya la importancia que se atribuía en el pasado a la producción de guías y boletines técnicos dentro del servicio. Deberán incrementarse ahora los esfuerzos relacionados con el asesoramiento sobre políticas y el fomento de actividades que conduzcan a la creación de un entorno favorable para aumentar la creación de instituciones y la inversión del sector privado en la industria agrícola, centrando especialmente los esfuerzos en las oportunidades de que los pequeños agricultores obtengan valor añadido, así como en la creación de un entorno favorable para las empresas en pequeña escala de elaboración agrícola. Una evaluación sobre el terreno de la demanda en este sector constituiría una sólida base para el desarrollo del programa.

115. Mercadeo y Finanzas rurales: El equipo está fundamentalmente de acuerdo con las observaciones y conclusiones favorables. Se considera que debería continuar la labor para centrar los esfuerzos en los problemas contemporáneos dimanantes directamente del proceso de ajuste estructural y liberalización económica. Por ejemplo, el análisis a nivel de campo de los mercados que se hallan ahora en transición ayuda a la Organización a elaborar enfoques en el contexto de mercados competitivos y diversos, después de la retirada de muchos servicios gubernamentales y ante la lenta aparición de alternativas del sector privado. Hasta ahora las iniciativas de información sobre el mercado han tenido éxito limitado, probablemente porque la función ha dependido de servicios gubernamentales ineficientes y no del sector privado o extraoficial, como los comerciantes y prestamistas. No obstante, es importante renovar los esfuerzos prestando la debida atención a los que intervienen en este sector.

116. Es preciso orientar con mayor precisión la labor relacionada con las finanzas rurales, tal vez elaborando una posición más firme sobre las finanzas rurales, no sólo concentrando la atención en aspectos generales de las finanzas agrícolas. La labor debería ayudar a desarrollar el sector extraoficial y transferir experiencias entre los componentes extraoficial, semioficial y oficial de las finanzas rurales. Debería empeñarse más en el sector semioficial, influyendo en el movimiento de microfinanzas, por ejemplo, destacando la necesidad de iniciativas de ahorro, así como la creación de capacidad institucional. Debería ayudar también al sector oficial para que amplíe su cobertura a una clientela a la que actualmente sirve solamente el sector extraoficial.

El Programa de Sistemas de Apoyo a la Agricultura

117. Pese al progreso constante hacia un enfoque más de conjunto registrado en los últimos años, el informe señala acertadamente el carácter dispar y la falta de coherencia programática de una parte importante de la labor de AGS en el pasado. Se está de acuerdo en que esta falta de identidad orgánica y de aprovechar el potencial de las sinergias entre los servicios ha sido una causa notable de deficiencias e indudablemente una razón importante del bajo nivel actual del apoyo presupuestario de AGS dentro de la Organización. Se ha reconocido ahora plenamente esta deficiencia y en el taller sobre planificación estratégica de AGS, celebrado en septiembre de 1998, se definieron temas comunes en las esferas del apoyo al sector privado, la comercialización y la liberalización de la agricultura, los problemas planteados por la creciente urbanización, la intensificación del uso de los recursos, la marginalización de algunos grupos rurales y la diferenciación cada vez mayor de la demanda del consumidor.

118. Se considera que la declaración de misión que figura en el informe es una visión excelente para AGS en cuanto encargada de fomentar las pequeñas empresas en la explotación agrícola y fuera de ella, lo que le confiere una clara personalidad dentro de la Organización. Su misión, es decir, lo que puede producir de forma medible, se capta claramente en el informe del taller del AGS en términos de los siguientes temas fundamentales:

119. La misión y visión de la Dirección definidas recientemente se han complementado en los últimos tiempos con la redacción de elementos de estrategia y objetivos a plazo medio bien concebidos. Se está procediendo a la planificación de nuevas entidades presupuestarias dentro de este marco coherente.

Recomendaciones

120. El equipo considera que es de extremada importancia que la AGS siga fortaleciendo la ejecución de programas de la Dirección, en cuanto distintos de una serie de programas del Servicio. Aunque no debe olvidarse el hecho de que se han acelerado los progresos dentro de la estructura institucional establecida, habría que llegar a reexaminar esta estructura con vistas a fortalecer su productividad y eficacia para afrontar temas interdisciplinarios. Entre las posibles opciones, presenta varias ventajas la creación de un único grupo de expertos de la Dirección con líderes de grupo en las principales esferas disciplinarias. La responsabilidad administrativa general debería hallarse a nivel de la Dirección y dirigentes elegidos de proyectos podrían asegurar la gestión específica de proyectos interdisciplinarios. Otras posibilidades son la adopción de configuraciones diferentes para integrar los actuales grupos disciplinarios en dos servicios más amplios.

121. Deberá estudiarse el efecto en el programa de trabajo de las siguientes cuestiones de personal:

122. La cuestión de las peticiones concretas de estados miembros para resolver cuestiones técnicas específicas es un problema que afecta negativamente a las actividades normativas de algunas dependencias. Sin embargo, respuestas de este tipo son parte integrante de los servicios de la FAO a los estados miembros y es preciso desarrollar una estrategia para reducir al mínimo cualquier trastorno. Se recomiendan los cambios siguientes para afrontar el problema:



Anexo 2

RESPUESTA DEL DEPARTAMENTO DE AGRICULTURA A
LA EVALUACIÓN

General

123. La evaluación se realizó casi conjuntamente a la celebración de un taller de planificación estratégica de la Dirección. Retrospectivamente, esta coincidencia fue especialmente afortunada, ya que la proximidad de las dos actividades hizo que cada una de ellas resultara más valiosa de lo que hubiera sido en otro caso. El Departamento atribuye mucho valor a las cuestiones señaladas para el programa en su conjunto en la Sección VII. Es de señalar especialmente la nueva declaración de misión para la Dirección, que coloca a AGS en una posición fundamental para orientar los esfuerzos de desarrollo en una dirección moderna y eficiente, utilizando principios y métodos comerciales en sectores de su competencia y responsabilidad.

Observaciones específicas sobre los subprogramas

124. El Departamento acepta los resultados en general positivos del Servicio de Evaluación y los examinadores externos con respecto al Fomento de sistemas de explotación agrícola. Estamos de acuerdo, en particular, en que el subprograma ha servido para impulsar el enfoque de sistemas en la explotación agrícola, tanto externa como internamente, y al hacerlo ha dado una respuesta pertinente y eficiente a las necesidades del desarrollo. El Departamento no está de acuerdo con las observaciones hechas en relación con la demanda excesiva de servicios de las ONG y gubernamentales y con la falta de atención a la eficacia en función del costo, a menos que se entiendan tales observaciones como generalizaciones sobre el enfoque de sistemas en la explotación agrícola, y no como resultados específicos de la evaluación. El Departamento hace suya plenamente la recomendación de la evaluación de que el Servicio debería proporcionar un insumo microeconómico para la labor de la FAO en su conjunto y, en particular, para el Programa Principal sobre Sistemas de Producción Agrícola y de Apoyo a la Agricultura. En relación con esto, el Departamento acepta y está de acuerdo con los examinadores externos en que el Servicio debería hacer menos hincapié en la promoción del FSEA y centrar la atención en los nuevos objetivos programáticos interdisciplinarios de la Dirección en su conjunto.

125. Estamos plenamente de acuerdo con los resultados relativos a la Ingeniería Agrícola.

126. Estamos de acuerdo con los resultados de la evaluación y el equipo de examen externo con respecto a los progresos logrados en los últimos años en materia de Mercadeo Agrícola. El informe reconocía y apreciaba la pertinencia de los cambios introducidos en la naturaleza del trabajo, los cuales han sido provocados por dos factores. En primer lugar, la demanda consiguiente al ajuste estructural y la nueva atención dedicada a la creación de condiciones para que el sector privado suministre de forma eficaz y eficiente los insumos y servicios de mercadeo. En segundo lugar, la importancia creciente de la función normativa del Servicio, con una reducción del programa de campo. El dinamismo de las orientaciones de trabajo resultantes y la gama de productos, indican que los aspectos de mercadeo de los nuevos proyectos de la Dirección (para el bienio 2000-2001 y más adelante) se beneficiarán del hecho de que se parte de una base sólida.

127. El informe reconoce también la necesidad de que las Finanzas Rurales se centren en unas pocas esferas altamente prioritarias de intervención, a fin de realizar progresos. El informe señala asimismo que los progresos observados son impresionantes, pero el equipo de examen externo consideró que debería haberse prestado más atención al apoyo para el sector semioficial. La aparente falta de atención en este punto es el resultado de la política de enfoques, y es oportuno observar que probablemente no habría dos especialistas informados en la materia que llegaran a las mismas conclusiones sobre la escala de prioridades. El Departamento acepta el comentario favorable y el reconocimiento de la valiosísima colaboración con la GTZ, que abarca varias esferas de trabajo.

128. Se aceptan en general los resultados de la evaluación y del equipo externo sobre las Industrias alimentarias y agrícolas y la Gestión postcosecha. Hay mucho de positivo tanto en lo relativo a los subprogramas como a sus esfuerzos por afrontar el cambio de mandato y aprovechar las posibilidades de sinergia dentro de la Dirección. Aunque el Servicio no está seguro de estar de acuerdo con la referencia a oportunidades "nicho", apoya y acepta el concepto de "establecimiento de redes" a través de una gama de sectores industriales y con muchos asociados, en un esfuerzo por apoyar a nuestros clientes en los estados miembros de la FAO. La información es actualmente un recurso fundamental y el Servicio está dispuesto a poner de relieve las oportunidades que existen, por ejemplo, con la promoción de INPhO. Las agroindustrias, más que los demás sectores comerciales y/o técnicos, ofrecen un enorme potencial para la creación de riqueza; se ha reconocido esto dentro del texto del informe, dentro de la declaración de misión de la Dirección y en algunas de las recomendaciones formuladas en el informe de evaluación. Ha llegado a constituir un punto central para el esfuerzo de planificación que la Dirección en su conjunto ha hecho para el período 2000-2005; y para la selección de unos pocos programas fundamentales centrados en la mitigación de la pobreza, la creación de empleo, la seguridad alimentaria, la información y la riqueza. La viabilidad comercial es esencial y, en este aspecto, el Servicio seguirá desempeñando una importante función de promoción y apoyo dentro del trabajo de la Organización.

Observaciones conclusivas

129. Concluyendo, el Departamento está bastante satisfecho de los resultados de la evaluación y acepta las cuestiones planteadas y las recomendaciones formuladas en el informe sobre la evaluación del programa. La misión propuesta para AGS es oportuna y se basa eficazmente en los progresos logrados por la Dirección en su planificación estratégica.

OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR

130. Respecto de los productos semicomerciales, el Director General se propone examinar las políticas y las consecuencias jurídicas de la participación directa de la Organización en tales actividades, la función que desempeña en tales casos la Organización respecto del sector privado, y las políticas de la Organización en materiaa de protección de la propiedad intelectual correspondiente a las innovaciones desarrolladas dentro de la Organización. En los casos en que la participación de la Organización, sea directa que indirectamente asumiendo la protección de nuestra propiedad intelectual, esté justificada, ello requerirá la autorización de la Conferencia para el establecimiento de un servicio financiero apropiado por el que los ingresos de la comercialización de cualquiera de tales productos elaborados por la FAO puedan reinvertirse para su desarrollo y mantenimiento. El Director General se propone examinar opciones viables para tal mecanismo con miras a proponer dicho servicio a la Conferencia en fecha próxima.

131. Respecto de la segunda cuestión de reembolsar a las dependencias técnicas de la FAO por sus servicios técnicos a las operaciones de emergencia en el marco del Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR), el Director General está de acuerdo en que, en la medida de lo posible, debería compensarse apropiadamente a las dependencias técnicas por sus servicios a las operaciones de TCOR, tal como se hace para los servicios técnicos prestados a las actividades operacionales en el marco del TCP y el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria.

2 El examen abarca el período 1992-98. Los datos estadísticos se refieren en general al período 1992-97.

3 Antes del período examinado, los gastos bienales del Programa de Campo habían sumado aproximadamente 12 millones de dólares EE.UU. por bienio. Esta cifra descendió a 7 millones de dólares en 1992-93, y a 2,8 millones de dólares en 1996-97, lo que indica una tendencia constante al descenso.

4 Red mundial que agrupa sociedades nacionales y regionales de ingeniería agrícola así como a empresas y científicos.

5 El Servicio de Gestión Agraria y Economía de la Producción (AGSP) ha actuado como centro de coordinación dentro de la Organización para las actividades interinstitucionales encaminadas a rehabilitar zonas liberadas de la oncocercosis (ceguera de los ríos) en el África occidental, pero ha sido difícil obtener aportaciones de otras direcciones. Se han dado ejemplos notables de colaboración entre Ingeniería agrícola y el Programa de recursos naturales con respecto a las actividades de labranza encaminadas a la conservación. Hay también colaboración entre el Servicio de Agroindustrias y Gestión Postcosecha (AGSI) y las direcciones de cultivos y productos básicos y comercio en cuanto a la elaboración de cultivos industriales, en particular en la formulación de proyectos para el Fondo Común para los Productos Básicos.

6 Esta actividad no se refleja en las cifras.

7 En otras partes se están apoyando acuerdos de redes existentes o se está colaborando con ellos como se ha hecho con los órganos centrales y sucursales regionales de la Comisión de Ingeniería Rural (CIGR) y la Asociación de Investigación y Extensión sobre Sistemas de Explotación Agrícola (AFSRE), así como la Asociación africana de ordenación rural.

8 África (AFRACA), Asia y el Pacífico (APRACA) y Cercano Oriente (NENARACA).

9 Asia y el Pacífico (AFMA), África oriental y austral (AFMESA), Cercano Oriente (AFMANENA) y América Latina (ALDMA).

10 El Grupo de Expertos Externos se reunió en Roma durante tres días (9-11 de noviembre de 1998) y estuvo integrado por: Sr. M. Hall, Sistemas de Explotación Agrícola y Ordenación Rural; Sr. M. Ali, Agroindustrias; Prof. N. Hatibu, Ingeniería Agrícola; Sr. B. Genberg, Mercadeo y Finanzas Rurales.

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