GORAN OHLIN
A ruegos del Comité consultivo de la FAO sobre la pasta y el papel, el PROFESOR G. OHLIN, del Instituto de estudios económicos internacionales de la Universidad do Estocolmo (Suecia), Wenner Gren Center, preparó, en colaboración con la FAO Y la Unesco, un informe sobre «La función del papel en el desarrollo y en la ayuda exterior».
Extracto de un informe al Comité consultivo de la FAO sobre la pasta y el papel
CUANDO se menciona la escasez de papel como obstáculo que se opone al desarrollo de la enseñanza y la cultura, se alude frecuentemente a la escasez de divisas. Donde las restricciones de la importación y la fiscalización de las divisas impiden la satisfacción de una demanda efectiva de papel, dicha escasez es, por supuesto, un obstáculo activo.
Es dudoso que la escasez de divisas deba considerarse un problema importante al hacer frente a las necesidades de papel para fines puramente docentes. En los países pobres, el consumo de papel en las escuelas parece que es tan bajo en los que se dispone libremente de divisas como en aquellos otros en que las divisas son escasas. La parte de los gastos para la enseñanza que se paga con divisas es pequeña y la porción que de estos gastos corresponde al papel es más pequeña todavía. Incluso un aumento considerable de la extensión de la enseñanza obligatoria y del consumo de papel en las escuelas, no absorbería una porción grande de las divisas disponibles. En la India, por ejemplo, donde el comercio exterior por habitante es relativamente pequeño, suponiendo que no se produjese nada de papel en el país, se podría importar todo el papel que se utiliza corrientemente en las escuelas primarias mediante una cantidad de divisas inferior al 1 por ciento de los ingresos procedentes de las exportaciones
Pero la totalidad de los gastos para la enseñanza es una parte considerable de los presupuestos de los gobiernos y es aquí donde la presión financiera es aguda. Las decisiones acerca de los gastos para papel en las escuelas no las toman, por lo general, los distintos consumidores, sino autoridades públicas cuyo problema más apremiante es la provisión de fondos de todas clases. Es cierto que los libros de texto y el material escolar no siempre son gratuitos para todos los alumnos, pero aun así la importación y/o la fabricación de dicho material escolar están, por lo general, en manos del gobierno que prescribe también las normas de su consumo. La escasez de divisas no parece que sea factor importante en tales decisiones.
Lo que está claro, sin embargo, es que el papel, en las regiones insuficientemente desarrolladas, es un artículo caro - más caro que en Europa, en términos absolutos, y muchísimo más caro en relación con los ingresos locales. Por ejemplo, en comparación con el sueldo de un maestro, el papel utilizado por sus alumnos cuesta probablemente unas 40 veces más en muchos países pobres que en los países ricos de Europa. Juzgando con arreglo a cualquier norma de una enseñanza moderna, adecuada y eficaz, hay sin duda una necesidad de papel no satisfecha en las escuelas de Africa y de Asia, pero esta necesidad no consiste solamente en papel que hay que pagar con moneda local, sino en todos los medios que la enseñanza requiere, entre ellos el papel.
Puede decirse que la diferencia entre la enseñanza y los medios de información de las masas es menor en los países insuficientemente desarrollados que en cualquier otra parte. Es evidente que los periódicos y las revistas constituyen el vehículo principal de información y de ideas que permite a las personas que saben leer y escribir, el ejercicio de estos conocimientos. Un informe de la Unesco hace las siguientes observaciones:
«Es evidente por sí mismo que la elevación del nivel intelectual en los países insuficientemente desarrollados reclama la difusión del conocimiento de las técnicas agrícolas e industriales, y el desarrollo de la sanidad y de la comunidad entre otras cosas. Pero cuando se intenta realizar en unos cuantos años una tarea que ha exigido siglos para ser completada en los países avanzados, los medios tradicionales de enseñanza no bastan por sí solos. Es aquí donde los medios de información de las masas, insuperables en velocidad, alcance y capacidad para causar impresión, ofrecen las mayores posibilidades para una acción eficaz.»11 Mass media in the developing countries. Informes y documentos de la Unesco sobre comunicación de masas, N° 33 (París, 1961), p. 15.
En la mayoría de los países de Africa y Asia, la prensa se concentra en las grandes ciudades y circula poco (Cuadro 1). En Africa, la circulación de los diarios y lo mismo la de las publicaciones periódicas se limita también a unos cuantos países y en muchos de ellos no existe en absoluto prensa diaria. Dejando aparte unas cuantas grandes empresas en países que han recibido ayuda para este propósito, la mayoría de los periódicos no disponen de medios financieros para tener imprenta propia y tienen que hacer la impresión mediante contrata.
En Asia, la multiplicidad de los tipos de escritura es un obstáculo más. Si se excluye el Japón, la circulación de los diarios en 1961 fue solamente de 1,6 ejemplares por cada 100 personas. Por otra parte, se han registrado recientemente progresos rápidos. En Pakistán, donde el consumo de papel de periódicos ha aumentado bruscamente en cuanto se ha iniciado la producción nacional, la circulación se ha quintuplicado casi desde 1955. En la India, la circulación de los diarios es hoy el doble de la de dicho año, y el número de periódicos diarios ha aumentado de 330 hasta 465.
CUADRO 1. - LOS PERIÓDICOS DIARIOS Y SU CIRCULACIÓN
|
|
Número total de periódicos diarios |
Ejemplares tirados por cada 100 habitantes |
||
|
1950 Aproxim. |
1962 Aproxim. |
1950 Aproxim. |
1962 Aproxim. |
|
|
Africa |
200 |
240 |
1,0 |
1,3 |
|
América del Norte |
2 100 |
2 200 |
27,0 |
25,0 |
|
América del Sur |
600 |
750 |
6,0 |
8,0 |
|
Asia |
1 300 |
1 750 |
3,0 |
4,0 |
|
Europa |
2 000 |
2 500 |
22,0 |
23,0 |
|
Oceanía |
100 |
110 |
31,0 |
30,0 |
|
U.R.S.S. |
400 |
460 |
11,0 |
18,1 |
FUENTE: Unesco.
Las cantidades de papel y de papel para periódicos que se solicitan para publicaciones en general son muchísimo mayores que las requeridas para usos escolares exclusivamente y es sabido que, en muchos países, las importaciones de papel para estos medios de información de las masas están limitadas por las restricciones comerciales y la fiscalización de las divisas. Cuando las importaciones las hacen corporaciones comerciales del Estado es difícil decir, sin disponer de una información especial, si aquellas son de menor cuantía de lo que serían en caso contrario, pero se supone que el objeto de esta clase de importaciones oficiales es no sólo conseguir condiciones favorables sino también racionar los suministros. Así pues, se ha dicho que la prensa de la India está sujeta,
«a causa de las restricciones de la importación de papel de periódico y de maquinaria, a ciertas limitaciones oficiales poderosas, aunque la crítica es libre y la actividad política también lo es. Debido a las agudas dificultades existentes respecto de las divisas, el régimen de compras de papel de periódicos ha cambiado grandemente durante los últimos años: hay cuotas muy estrictas sobre el consumo y una gran parte de las importaciones se hace por conducto de la Corporación Comercial del Estado.»22 The Times. Londres, 26 enero 1962. Survey of India.
Por supuesto, las restricciones de la importación de papel tienen, con frecuencia, su origen en el deseo de fomentar y proteger la fabricación nacional del papel. Algunos países han reducido radicalmente las importaciones de papel o incluso las han suspendido, cuando su capacidad de producción ha llegado a ser suficiente para sus necesidades, y muchos, o la mayoría de ellos dificultan las importaciones de papel mediante tarifas arancelarias. En tales casos pueden satisfacerse las necesidades de papel, aunque a precios más altos que los de los mercados mundiales. Hay también países - por ejemplo, los que pertenecen al área del franco - donde las restricciones sobre los cambios de moneda no son severas, y hay otros donde, según se asegura, las peticiones de importación de papel son siempre acogidas favorablemente.
No obstante, examinando conjuntamente las regiones insuficientemente desarrolladas parece evidente que hay una demanda insatisfecha de papel para toda clase de publicaciones, aunque la magnitud de esta demanda no sea fácil de determinar. La demanda inmediata está limitada, naturalmente, por la capacidad de las imprentas existentes. Es posible que, en la actualidad, haya una cierta disminución de la utilización de tal capacidad y que, por consiguiente, exista la posibilidad de la absorción inmediata de ciertas cantidades de papel de periódicos y de papel de imprimir. A la larga, sin embargo, toda disminución verdadera del número de analfabetos y todo aumento del número de publicaciones exigirán un incremento considerable de las imprentas. El Cuadro 2 muestra las diferencias notables que hay entre la mano de obra empleada en el sector de la impresión y de la publicación en las áreas fundamentalmente subdesarrolladas agrupadas en la Categoría IV, que incluye a Africa, Asia y algunos países de América Latina, y en los países en donde la industrialización está bastante bien establecida, o sea la Categoría III que abarca Japón, Chile, México, Venezuela, Portugal, España y Yugoeslavia. La expansión entre 1938 y 1953 corresponde, sin embargo, casi por entero al Japón.
CUADRO 2. - MAGNITUD RELATIVA DE LA MANO DE OBRA EMPLEADA EN LA IMPRESIÓN Y LA PUBLICACIÓN EN PAÍSES CON NIVELES DIFERENTES DE INDUSTRIALIZACIÓN, 1938 Y 1953
|
Categoría |
Porcentaje del total de mano de obra en manufactures y en minería |
Mano de obra por 100.000 habitantes |
||
|
1938 |
1953 |
1938 |
1953 |
|
|
I |
4,4 |
3,9 |
471 |
515 |
|
II |
2,8 |
2,8 |
209 |
219 |
|
III |
2,4 |
3,5 |
133 |
205 |
|
IV |
1,9 |
1,9 |
35 |
36 |
|
TODO EL MUNDO |
3,4 |
3,3 |
158 |
171 |
FUENTE: Naciones Unidas, Patterns of industrial growth (Nueva York, 1960), Cuadro 11, p. 113, y Cuadro 9, p. 104.NOTA: Los países se agruparon en cuatro categorías según el grado de industrialización, medido por el valor agregado en 1953 en las industrias manufactureras por habitante. La agrupación, en dólares E.U.A., es como sigue: I, 200 y mas; II, 100-199; III, 50-99; IV, menos de 50.
Realmente se están haciendo grandes esfuerzos para mejorar las tipografías y otros medios para la prensa en los países insuficientemente desarrollados. Se enseña periodismo y artes gráficas, algunas veces con ayuda bilateral o internacional, y se incluyen donaciones de maquinaria para imprimir en los programas de ayuda exterior. Ocurre, sin embargo, que tales conocimientos y maquinaria no se utilizan por falta de fondos para comprar papel de periódicos y papel en general, existiendo una demanda evidente de papel en relación con esta clase de esfuerzos.
Una demanda grande y urgente de un producto no es por si sola razón suficiente para decidir la concesión de una ayuda extranjera para satisfacer esta demanda particular. La lista de los artículos que se necesitan urgentemente en los países en vías de desarrollo no tiene fin. En tanto tengan que importarse, algunos de dichos artículos se suministrarán por medio de la ayuda exterior, pero otros se importarán a través de los conductos normales y se pagarán con los ingresos derivados de las exportaciones, con las reservas de divisas, o con préstamos y subvenciones incondicionales del exterior donde se disponga de ellos. Las importaciones establecidas específicamente en virtud de proyectos de ayuda exterior no son forzosamente las más urgentes, ni tampoco puede suponerse que lo que se importe en tal modo no se hubiera importado, en circunstancias distintas, por otros conductos. Los proyectos favorecidos con un trato especial en los programas de ayuda exterior se caracterizan sobre todo porque el donante cree que tales proyectos contribuyen al desarrollo económico. En tales condiciones, por lo general, se exige de los proyectos de ayuda exterior alguna justificación «rigurosa». Pero tales requisitos sirven principalmente para convencer a los donantes de que la ayuda no se malgasta. Desde el punto de vista económico, la ayuda exterior sirve simplemente para aliviar la escasez de divisas, y mientras las importaciones usuales formen una parte considerable del comercio del país que recibe la ayuda, los donantes no podrán fiscalizar la composición de las importaciones a menos que se tomen medidas de carácter especial que garanticen que no se reducen las compras normales de un producto particular, cuando éste se recibe también de conformidad con un programa de ayuda; o a no ser que las donaciones de productos alcancen cantidades superiores a las que se habrían importado corrientemente.
El hecho de que las importaciones y el consumo del papel en las regiones insuficientemente desarrolladas sean muy bajos no constituye a primera vista una indicación de que los recursos que se proporcionan por medio de la ayuda exterior serían mejor acogidos y más beneficiosos si se destinasen a importar papel en vez de otros artículos. Más bien debe entenderse lo contrario. Mientras en las esferas oficiales se conceda un orden de vigencia secundaria a las importaciones de papel o se restrinja el empleo de las divisas para tales propósitos, es de sospechar que los gobiernos de estas sociedades humanas opinan que sería mejor para ellas que los recursos extranjeros puestos a su disposición fuesen de otra clase, por ejemplo, bienes de capital. Por supuesto, la cuestión cambia por completo cuando los países insuficientemente desarrollados solicitan concretamente papel. Se han hecho, ciertamente, peticiones de esta índole, especialmente en relación con los debates sobre la ayuda internacional en la esfera de la enseñanza; pero parece ser que estas peticiones a los organismos normales de la ayuda exterior son más bien raras. Los envíos de papel hechos con arreglo a programas de ayuda exterior han sido pocos y hasta fecha reciente de modesto alcance.
Los países donantes parece que prefieren los proyectos de ayuda en forma de bienes de capital a la ayuda en forma de bienes de consumo, no solamente a causa de que los primeros contribuyen de modo más inmediato al desarrollo y al progreso, sino también por razones de orden administrativo. Los proyectos de inversiones concretas, por su propio carácter, no tienen continuación y crean la oportunidad de evaluar y reconsiderar la orientación de la ayuda exterior. Una promesa de suministrar bienes de consumo - y desde este punto de vista el papel es un bien de consumo - puede convertirse fácilmente en un compromiso autorrenovable que las autoridades encargadas de la ayuda exterior, que dependen de créditos a corto plazo, varían con intranquilidad. Satisfacer las necesidades de tales suministros, en un caso de urgencia o ayudar a un país a superar las dificultades propias de un período de formación durante el cual se crea la capacidad nacional, es una cosa; pero intentar hacer frente, con ayuda en forma de productos, a una necesidad persistente y creciente, es otra cosa enteramente distinta, que entraña además el peligro de impedir el desarrollo de la capacidad de producción de los países que reciben la ayuda.
Hablando en términos generales, los países que se comprometen en la ayuda exterior bilateral lo hacen sólo después de haber estudiado cuidadosamente las necesidades y urgencias de los países que han de recibir la ayuda. Cabe muy bien preguntarse si hay alguna razón para que la ayuda en la forma de envíos de papel se considere un caso especial, o si hay motivos para que sea necesaria una acción multilateral para la prestación de esta clase particular de ayuda.
De hecho, parece que hay dos argumentos principales en favor de que se fomente en el momento actual la ayuda en forma de envíos de papel a los países insuficientemente desarrollados y de que se consideren de manera especial las necesidades que de este producto tienen tales países:
1. La creación de un sistema docente eficaz en los países insuficientemente desarrollados es sin duda una de las labores más urgentes - si no la capital - con que se enfrentan aquellos. Sin un mínimo de éxito en esta esfera, ninguna ambición de desarrollo económico o político tiene muchas posibilidades de ser satisfecha. Es difícil apoyar este esfuerzo mediante la ayuda internacional. Puede proporcionarse asesoramiento y orientación en la capacitación de los maestros, en la planificación de la enseñanza y en la redacción de los libros de texto, pero lo que más escasea son los maestros nacionales. La ayuda, mediante el suministro de papel, al sistema escolar de los países pobres sólo puede ser una contribución modesta a su labor docente general. Lo mismo puede decirse, sin embargo, de toda la ayuda exterior que nunca puede ser más que una contribución secundaria aunque, a veces, se extiende a esferas especialmente importantes. La ayuda en forma de envíos de papel puede ser una de estas contribuciones de importancia capital a una empresa cuyos beneficios económicos directos son intangibles y sólo se perciben gradualmente. Hay buenas razones para creer que los encargados de establecer planes económicos, abrumados por los problemas a corto plazo, se ven obligados a hacer inversiones insuficientes en la enseñanza, y que las autoridades docentes de los países insuficientemente desarrollados luchan con gran desventaja en la pugna por conseguir recursos públicos, que tanto escasean en aquellos. Los donantes de ayuda exterior debieran considerar la ayuda para la enseñanza - en la forma de suministros de papel, materiales de construcción para las escuelas, alimentos para las comidas escolares, etc. - una contribución a la constitución de un «capital humano» indispensable y no un tipo de ayuda «benévola».
Dejando aparte los beneficios económicos, hay fuertes motivos de carácter humanitario para fomentar la enseñanza y combatir el analfabetismo, porque es, sin duda, un principio básico de fe en el mundo civilizado considerar estas dos acciones requisitos previos de una sociedad bien organizada.
Puede formularse un argumento similar en favor de la ayuda destinada a apoyar el desarrollo de los medios de información de las masas, como periódicos y revistas, en los países donde tales medios escasean o no existen. La ayuda mediante el suministro de papel de periódicos sería, por lo tanto, un complemento valioso de los programas proyectados, o que ya están en ejecución para desarrollar una prensa que cumpla funciones vitales de carácter ampliamente educativo y que acreciente la corriente de información.
2. Es también evidente que la conveniencia mutua debiera ser el principio orientador de la ayuda exterior. No hay razón alguna para que el concierto de la ayuda exterior no deba hacerse teniendo en cuenta las disponibilidades de los países donantes y las necesidades de los países que han de recibir la ayuda. Indudablemente es un paso hacia una distribución conjunta y más racional de los recursos, el aprovechar para los fines de la ayuda exterior los artículos excedentes de los países donantes, siempre que esto no esté en pugna con otros objetivos de cualquiera de las partes. La utilización de los excedentes de alimentos para el desarrollo de la ayuda es, hasta la fecha, el único ejemplo importante de esta práctica. En este caso, los gobiernos de los países donantes poseen ya los excedentes. Pero estos países pueden tener interés, a voces, en movilizar una determinada capacidad industrial que no está suficientemente explotada. Esto podría servir para fines anticíclicos y permitiría un mayor volumen de ayuda con igual sacrificio de recursos, ya que el costo real de la utilización del exceso de capacidad sería cero desde el punto de vista nacional. El costo de capital en la industria del papel, por ejemplo, es aproximadamente 30 por ciento de los precios normales. Aun suponiendo que únicamente la instalación y la maquinaria se utilizan insuficientemente, podría decirse que el papel producido con el margen de la capacidad no utilizada tiene un costo de recurso, para el país donante, un tercio inferior al precio del costo total.
Por razones que son obvias, este argumento tiene una aplicación limitada. La capacidad industrial «excedente» es, con frecuencia, anticuada; los intentos premeditados para utilizarla pueden retardar un reajuste conforme con las exigencias del cambio económico. Además, los programas de ayuda exterior requieren un cierto grado de estabilidad y no deben ser el juguete de una política nacional de estabilización. Pero en una situación en que hay una holgura temporal de suministros de ciertos productos, los países donantes tienen motivos legítimos para desear desviar parte de su ayuda exterior hacia tales productos y alejarla de aquellos otros cuyo suministro es, a corto plazo, menos elástico. Para los grandes productores y exportadores de pasta y de papel - Canadá, Estados Unidos de América y los países escandinavos - que prevén algunos años de exceso de capacidad, esto debiera ser una razón para considerar la posibilidad de entregar partes adicionales de sus recursos de ayuda exterior en una forma que contribuyese al progreso docente y cultural en vez de a la formación física de capital. En vista del exceso especialmente grande de capacidad de producción de papel de periódicos, debiera también considerarse el apoyo del desarrollo de los medios de información de las masas y la satisfacción de las necesidades escolares propiamente dichas.
La elevación del índice del consumo de papel en las escuelas primarias de los países insuficientemente desarrollados, mediante el suministro de cantidades mayores de papel para libros de texto y de papel para escribir, tendría consecuencias duraderas, aunque la ayuda especifica en suministro de papel tuviese que terminarse en unos cuantos años. Los índices de consumo cambian irreversiblemente, por lo que el mejoramiento de la calidad de la enseñanza sería permanente. Análogamente, la creación y el desarrollo de los periódicos y de las revistas abriría una brecha en la base estática e histórica del racionamiento del papel que, en la actualidad, impide se efectúen cambios en muchos países.
