Los tres aspectos jurídicos que tienen mayor incidencia en el desarrollo socioeconómico del cultivo de camarón en México son: el sistema cooperativo, el régimen de especies cuya explotación está reservada en exclusiva a las cooperativas y las distintas formas de tenencia de la tierra existentes en el país.
La Ley General de Sociedades Cooperativas (1983), en su artículo primero define a las cooperativas como aquellas que reúnen las siguientes condiciones:
Están integradas por individuos de la clase trabajadora que aportan a la sociedad su trabajo personal cuando se trata de cooperativas de productores; o se aprovisionan a través de la sociedad o utilizan los servicios que ésta distribuye cuando se trata de cooperativas de consumidores.
Funcionan sobre principios de igualdad de derechos y de obligaciones de sus miembros.
Funcionan con número variable de socios nunca inferior a diez.
Tienen capital variable y duración indefinida.
Conceden a cada socio un solo voto.
No persiguen fines de lucro.
Procuran el mejoramiento social y económico de sus asociados, mediante la acción conjunta de éstos en una obra colectiva.
Reparten sus rendimientos a prorrata entre los socios en razón del tiempo trabajado por cada uno, si se trata de cooperativas de producción; y de acuerdo con el monto de operaciones realizadas con la sociedad en las de consumo.
Además del hecho de que se considera a las cooperativas como organismos de la clase trabajadora, otra particularidad importante de este instrumento jurídico, planteada en su artículo 62, es la prohibición al empleo de trabajadores asalariados en las actividades objeto de la sociedad por períodos que excedan de seis meses.
De acuerdo a lo anterior y en consideración a lo que establece el artículo 56 de ésta Ley, todas las cooperativas dedicadas a la pesca y a la acuacultura son cooperativas de producción, es decir, en ellas sus miembros se asocian con el objeto de trabajar en común en la producción de mercancías o de la prestación de servicios al público.
De manera general, las cooperativas están estructuradas de la siguiente forma (Figura 1).
FIGURA 1
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LAS SOCIEDADES COOPERATIVAS
De acuerdo con los artículos 31 y 33 de la Ley General de Sociedades Cooperativas, los miembros de los consejos no pueden durar más de dos años en sus cargos y solo pueden ser reelectos después de transcurrido igual período a partir del término de su ejercicio.
Por lo que se refiere a las organizaciones de cooperativas, la Ley establece en sus artículos 72 y 74 que las cooperativas deben organizarse en federaciones regionales por rama de actividad, y éstas deben agruparse en la Confederación Nacional Cooperativa.
En el caso del camarón, en 1928 por primera vez se reservó su explotación exclusivamente a pescadores ribereños organizados en cooperativas (D.O. 1928). Esta disposición gubernamental se limitaba entonces a la zona estuarina del sur de Sinaloa y del norte de Nayarit, pero en 1930 otro decreto extendería aquel beneficio a todo el Estado de Sinaloa y a Sonora, en el Pacífico Mexicano. (Aramburu, D.F., 1942).
Paulatinamente algunos de los recursos pesqueros más valiosos se fueron destinando únicamente a la explotación por los pescadores nacionales organizados, como una forma de apoyar el desarrollo de los pescadores económicamente más desprotegidos e impulsar el desarrollo de una industria pesquera mexicana. Durante el gobierno del Presidente Lázaro Cárdenas (1934–1940), se reservó a las cooperativas en exclusiva la captura de abulón, ostión, langosta, pulpo, calamar, totoaba, langostino y camarón como parte de las medidas dictadas por el gobierno tendientes al mejoramiento de la población de menos recursos y al fortalecimiento de las formas colectivas de trabajo (DEPES, 1981).
De entonces a la fecha, ha habido algunas modificaciones en la composición del grupo de especies reservadas, pero su régimen persiste. En 1947 de las especies citadas fue eliminado el langostino y se agregaron: lisa y robalo. En 1950 éstas 2 últimas dejaron de estar reservadas a las cooperativas, pero se incluyeron almeja pismo y cabrilla (DEPES, 1981). Finalmente, en 1972 también la explotación de la tortuga se otorgó en exclusividad a cooperativas (Porrúa, 1972).
El régimen de especies reservadas es un privilegio, al que se han opuesto empresarios y pescadores “libres” (que no pertenecen a las cooperativas), pues la exclusividad para uno es, por necesidad, exclusión de otros. Sin embargo, la oposición del sector privado y de los pescadores libres es muy diferente. Los últimos no cuestionan al régimen de exclusividad, sino que buscan se les abra un espacio en él, ya sea permitiendo que se incorporen como socios a las cooperativas existentes, ya sea mediante la formación de nuevas sociedades cooperativas.
En el pasado el sector privado demandó reiteradamente se terminara con el régimen de especies reservadas para poder participar de manera directa en la extracción de camarón. Más recientemente ha pugnado porque se les permita cultivar este crustáceo.
Puesto que durante muchos años las cooperativas no dispusieron de suficientes recursos para adquirir las embarcaciones necesarias para la captura del crustáceo, firmaron contratos de asociación en participación con los armadores para utilizar los barcos de su propiedad. Las relaciones entre cooperativas y armadores formaron uno de los capítulos más importantes de la historia social y económica de la pesca mexicana, capítulo superado a raíz de que la flota camaronera privada fue transferida al sector cooperativo en 1981–1982, con el aval del Gobierno Federal y el apoyo financiero del Banco Nacional Pesquero y Portuario (SEPESCA, 1982). Fueron transferidas 1,565 embarcaciones, para lo cual las cooperativas recibieron créditos por 9,584 millones de pesos.
De esta forma en 1982 se logra la captura de camarón más alta que se haya registrado en la historia de la pesquería en México (Cuadro 1) (SEPESCA, 1987).
| 1978 | 67.3 | 1983 | 76.9 |
| 1979 | 73.9 | 1984 | 76.1 |
| 1980 | 77.4 | 1985 | 74.6 |
| 1981 | 72.0 | 1986 | 73.2 |
| 1982 | 78.8 | 1987 | 75.0 |
Fuente: Secretaría de Pesca, 1987.
Dirección General de Informática,
Estadística y Documentación.
Se presentaron casos de organizaciones que no pudieron operar adecuadamente las embarcaciones por su propia incapacidad o porque les fueron entregadas embarcaciones en mal estado (especialmente en litoral del Golfo). Sin embargo, la explotación de camarón es hoy un negocio próspero que, en términos generales, funciona eficientemente (Morales J.J., 1983; Anónimo, 1984). Se han mejorado los ingresos de las cooperativas y de sus socios, y algunas han pasado a la fase de transformación del producto. La pesquería se ha mantenido estable al haber alcanzado su rendimiento máximo sostenido, lo que a su vez refleja el esfuerzo de los cooperativistas camaroneros mexicanos por lograr un adecuado aprovechamiento de este recurso.
En la pesquería ribereña de camarón como en la de altamar, el régimen de especies reservadas a las cooperativas ha originado relaciones muy complejas entre clases y grupos sociales y ha sido también el principal estímulo al surgimiento y desarrollo del movimiento cooperativo pesquero.
El marco legal que define las distintas formas de tenencia de la tierra tiene su fundamento en el artículo 27 de la Constitución. En él se establece que la propiedad de tierras y aguas corresponde originalmente a la Nación, la cual tiene el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa de la riqueza y para cuidar su conservación.
La propiedad de la tierra puede ser de los ejidos, de las comunidades, de los particulares y de la Nación.
a) Ejido
En su forma original, el ejido fue constituido durante la Colonia. Era una parte de los centros de población con que se habrían de colonizar algunas zonas del territorio. A cada nueva población se le dotaba de “un ejido (del latín exitus, que significa salida) constituido por tierras para el uso común de sus habitantes. Tales terrenos, sin dimensión precisa, no podían adjudicarse en propiedad privada, ni cultivarse; servían para que la población creciera a sus costas, para campos de juego y para otros usos comunes” (Aguilera G.M., 1969).
En la epoca contemporanea el ejido es una institución diferente. Si bien la Ley Federal de Reforma Agraria (1971), no lo define con precisión, en términos generales el ejido es una forma de tenencia de la tierra que no permite que ésta sea vendida, hipotecada o transferida. Las tierras, bosques y aguas que dota el Estado bajo éste régimen de propiedad, se otorgan a grupos o núcleos de población de no menos de 20 personas mayores de 16 años (aunque pueden ser menores de esta edad cuando tienen familia a su cargo), que se dediquen al trabajo de la tierra pero carezcan de ella y no dispongan de suficiente capital o cuenten con muy poco. La propiedad ejidal pertenece al grupo beneficiado, aún cuando las unidades de dotación sean asignadas a cada uno de sus componentes, quienes pueden aprovecharlas en lo individual.
Según establece el artículo 23 de la Ley, la asamblea general de ejidatarios es la autoridad máxima del ejido y a ella corresponde decidir cómo deben aprovecharse los bienes comunes del mismo. Para el mejor desempeño de sus actividades productivas, señala el artículo 147, los ejidatarios pueden formar asociaciones, cooperativas, sociedades, uniones o mutualidades y otros organismos semejantes. Asimismo, de acuerdo con el artículo 185, los ejidatarios pueden asociarse con particulares para explotar los recursos no agrícolas ni pastales de los ejidos.
b) Comunidad
La propiedad comunal se diferencia de la ejidal en que esta última se crea dotando de tierra a un núcleo de población, en tanto que la comunal implica la restitución y/o confirmación de la tenencia de los bienes de los que fueron despojados los pueblos. En este caso, los articulos 51 y 191 de la Ley Agraria establecen que los beneficiarios son las comunidades que de hecho o por derecho guardan un estado comunal. Por razones históricas, las comunidades se asientan fundamentalmente en las zonas de población indígena.
Aproximadamente la mitad de las tierras del país pertenece a ejidos y comunidades (SIC, 1975). Esta proporción es más alta en las tierras de peor calidad agrícola (Esteva A., 1980) y puede suponerse entre ellas a las aptas para la camaronicultura. Debido a esta actividad, tierras en las que antes nadie se interesaba hoy tienen un valor y ejidatarios y comuneros poseedores de tierras antes consideradas inútiles, tienen ahora la posibilidad de formarse con ellas un patrimonio.
c) Pequeña propiedad
El Reglamento de inafectabilidad agrícola y ganadera (1948), en su artículo primero, reconoce a la pequeña propiedad como la única forma privada de tenencia de la tierra y establece los límites actuales a la extensión de las propiedades privadas en: 100 hectáreas en terrenos de riego o humedad; 200 hectáreas de temporal; 400 hectáreas de agostadero; 800 hectáreas de monte o agostadero en terrenos áridos y la superficie necesaria para mantener 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente en menor.
d) Terrenos propiedad de la Nación
Los terrenos baldíos, demasías y, en general, los terrenos rústicos pertenecientes a la Federación establece el artículo 204 de la Ley de Reforma Agraria, están destinados a constituir y ampliar ejidos o a establecer nuevos centros de población ejidal. También las propiedades de los Estados y Municipios son afectables para esos fines.
Ahora bien, de acuerdo con la Ley General de Bienes Nacionales (1982) los terrenos de la zona federal marítimo terrestre, así como los ganados al mar, no pueden ser objeto de afectaciones agrarias.
Estos bienes del dominio público de la Federación no pueden ser vendidos ni transferidos. Sin embargo, pueden extenderse concesiones o permisos para que tales áreas sean aprovechadas o explotadas.
El orden de preferencia para el otorgamiento de concesiones o permisos es el siguiente: 1) últimos propietarios de los terrenos que como consecuencia de los movimientos marítimos pasaron a formar parte de la zona federal marítimo terrestre; 2) ejidos o comunidades colindantes; 3) personas con actividades congruentes con los destinos previstos; 4) personas cuya inversión sea importante; 5) propietarios o poseedores de los terrenos colindantes; 6) cooperativas de pescadores; etc. (SAHOP, 1982).
Hasta 1972, la legislación pesquera se refería a las sociedades cooperativas en general, sin distinguir aquellas que explotaban recursos de los ejidos y las comunidades.
La Ley Federal de Reforma Agraria de 1971 abrió el camino para el surgimiento de otro tipo de cooperativas al establecer - artículos 144 y 147 - que la explotación de los recursos pesqueros solo podría efectuarse por la administración del ejido en beneficio del núcleo de población, directamente o en asociación en participación con terceros y al permitir que los núcleos ejidales constituyeran cooperativas.
Sobre estas bases, la Ley Federal para el Fomento de la Pesca de 1972 estableció en su artículo octavo que los “ejidos ribereños que se dediquen a la pesca por tener recursos propios, se constituirán en unidades de producción…” “Para el aprovechamiento de especies reservadas a las sociedades cooperativas… constituirán sociedades cooperativas de producción pesquera ejidal”.
La legislación pesquera vigente desde inicios de 1987 considera, además de las sociedades cooperativas de producción pesquera (conocidas como tradicionales) y de las ejidales, a las de producción pesquera comunal. Por otra parte, eliminó algunas restricciones a las cooperativas ejidales que aparecían en la ley anterior.
El marco jurídico que norma a la acuacultura es bastante complejo en lo que se refiere a los aspectos sociales y económicos, ello es consecuencia por una parte, de la diversidad de formas de tenencia de la tierra y de la ventaja relativa del sector ejidal para crecer en terrenos federales o para aprovecharlas mediante concesión. Por otra parte, resulta complicada la coexistencia de distintos tipos de cooperativas, sobre todo porque el funcionamiento de algunas de ellas está sujeto a decisiones de grupos sociales más amplios, esto es, de los ejidos y las comunidades.
Cabe agregar además que, bajo la consideración de que únicamente las sociedades cooperativas pueden obtener las concesiones necesarias para cultivar camarón, según establece la Ley de Pesca en su artículo 28 y dado que las cooperativas deben estar constituidas por individuos de la clase trabajadora, el sector privado pese a que dispone de recursos económicos, no ha podido participar como tal y de manera directa en la actividad.
Paulatinamente la legislación se ha ido adecuando a los cambios en el país y a las necesidades del desarrollo de la camaronicultura. Así se ha establecido la posibilidad de asociaciones entre cooperativas tradicionales, ejidales y comunales entre sí, con ejidos o comunidades o con entidades paraestatales.
Asimismo, se ha determinado que el sector privado puede participar “en el proceso de cultivo de las especies reservadas, en apoyo a las sociedades cooperativas” (Porrúa, 1988). De otra parte, se ha vuelto a establecer en 10 el número mínimo de socios necesarios para formar una cooperativa, lo que da mayor viabilidad a los proyectos pequeños o a los altamente tecnificados que no requieren de un elevado número de personas para su operación.
