| COFO-2001/3
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COMITÉ DES FORÊTS |
Point 6 de l'ordre du jour provisoire |
QUINZIÈME SESSION |
Rome (Italie), 12-16 mars 2001 |
CRITÈRES ET INDICATEURS DE GESTION FORESTIÈRE DURABLE POUR TOUS LES TYPES DE FORÊTS ET INCIDENCE SUR LA CERTIFICATION ET LE COMMERCE |
Note du Secrétariat |
Les critères et les indicateurs sont des instruments importants pour l'évaluation, le signalement et le suivi de la situation et des tendances en matière de gestion durable des forêts. La nécessité de poursuivre les efforts dans cette direction a été réitérée par le Comité des forêts à sa 14ème session, puis entérinée par la 2ème réunion ministérielle sur les forêts. La "Déclaration de Rome sur les forêts", formulée par les ministres, a demandé à la FAO "... de favoriser et d'appuyer les processus nationaux, régionaux et internationaux concernant les forêts, en particulier en facilitant la mise en œuvre des programmes forestiers nationaux et des critères et indicateurs d'une gestion forestière durable".
La présente note illustre les activités et l'état d'avancement des initiatives et des processus engagés à l'échelon international et régional pour l'élaboration et la mise en application de critères et d'indicateurs d'une gestion durable des forêts. Elle examine le lien entre ces critères et indicateurs et les activités de certification, met en relief les relations de complémentarité entre les critères et les indicateurs d'une gestion durable des forêts et la certification forestière, et étudie les conséquences possibles de la certification sur le commerce des produits forestiers. Le document souligne également le rôle de la FAO et les activités futures proposées dans ces domaines.
1. Si le soutien à la production de bois était auparavant l'un des objectifs déclarés de l'aménagement forestier, le concept de gestion durable des forêts a récemment été élargi pour couvrir, en bon équilibre, des dimensions à la fois économiques, écologiques, sociales et culturelles.
2. Les pays se sont efforcés de parvenir à une entente commune au sujet du concept de gestion durable des forêts, conformément aux Principes forestiers adoptés lors de la CNUED, en élaborant des critères communs, et sont convenus d'un certain nombre d'indicateurs permettant d'évaluer et vérifier la durabilité de la gestion et d'en rendre compte.
3. La gestion durable des forêts, au sens large indiqué ci-dessus et visant donc à assurer un approvisionnement continu en bois et en produits non ligneux, ainsi que la disponibilité des services écologiques, sociaux et culturels assurés par les forêts et les écosystèmes forestiers, est le fondement même d'un développement durable du secteur forestier. Définir la gestion durable des forêts en termes de priorités nationales et locales, actuelles et futures, et traduire les principes agréés en mesures concrètes afin d'exploiter et de soutenir la gamme complète des valeurs de la forêt, constituent un enjeu majeur.
4. Face à la nécessité de parvenir à une entente générale quant au concept de durabilité, les organismes gouvernementaux, les organisations non gouvernementales (ONG) et le secteur forestier privé s'attachent actuellement à élaborer des critères et des indicateurs pour la définition, l'évaluation, le suivi et la notification des progrès réalisés sur la voie d'une gestion durable des forêts, et de l'incidence sur les forêts et les écosystèmes forestiers des interventions d'aménagement forestier effectuées, ou de l'absence de mesures dans ce domaine.
5. Les critères applicables à l'échelon national permettent de définir le concept de gestion durable des forêts et la gamme des valeurs forestières à prendre en compte, de même que les principes fondamentaux sur la base desquels la durabilité de la gestion forestière pourra être mesurée. Chaque critère se rapporte à un élément clé de la durabilité, décrit par un ou plusieurs indicateurs. Les indicateurs sont les instruments qui permettent d'évaluer et de suivre la situation, les changements et les tendances dans le temps. Ils sont utilisés pour mesurer et contrôler la situation et l'évolution des attributs quantitatifs et qualitatifs qui reflètent les valeurs sous-jacentes à chaque critère. Les variations dans le temps indiqueront si un pays progresse sur la voie de la durabilité de la gestion forestière, telle qu'elle est définie par les critères établis, ou au contraire s'il s'en écarte.
6. Les critères et les indicateurs sont les instruments qui permettront d'orienter les politiques, réglementations et législations nationales, et qui aideront les pays à évaluer la situation et les tendances générales de la gestion forestière, et à en rendre compte. Des tendances globales positives au niveau des indicateurs identifiés seront révélatrices d'un aménagement approprié. Grâce aux informations concernant les tendances à l'échelon national, et aux prévisions pour l'avenir qui pourront ainsi être faites, il sera possible de rationaliser le processus d'élaboration de politiques et de prise de décisions, et de rectifier et améliorer les mesures prises.
7. Le but final est de favoriser la mise en œuvre de pratiques de gestion forestière améliorées et de contribuer à l'établissement d'un patrimoine forestier plus sain et plus productif pour répondre aux besoins économiques, environnementaux, sociaux et culturels conformément aux politiques, à la structure institutionnelle et aux possibilités financières du pays.
8. Les critères et les indicateurs établis à l'échelon national sont complétés par des critères et indicateurs élaborés et mis en application au niveau de l'unité d'aménagement forestier. Plusieurs des processus internationaux d'élaboration de critères et d'indicateurs en cours actuellement ont récemment défini des critères et indicateurs applicables à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier, outre ceux à caractère national.
9. Les critères établis au niveau de l'unité d'aménagement forestier seront probablement identiques ou très similaires à ceux définis à l'échelon national, bien qu'avec plus de souplesse dans la pondération et avec la possibilité de compenser le degré de priorité moins élevé accordé à un certain critère, à un moment donné, dans une zone forestière déterminée, par une mesure complémentaire ailleurs.
10. D'autre part, au niveau de l'unité d'aménagement forestier, les indicateurs seront déterminés par des facteurs environnementaux de caractère local, voire souvent spécifiques du milieu, comme le type de forêt et sa topographie, ainsi que par des considérations et priorités économiques et sociales locales. À cet échelon, les indicateurs peuvent donc différer d'une zone forestière à l'autre au sein d'un même pays, à un moment donné, selon les conditions, les priorités et les objectifs prédominants de la gestion, alors qu'à l'échelle du pays, un équilibre entre ces divers besoins serait nécessaire. Les critères et les indicateurs établis au niveau national et à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier doivent être réciproquement compatibles afin d'en garantir la complémentarité dans l'ensemble du pays.
11. Au niveau de l'unité d'aménagement forestier, l'application de critères et d'indicateurs permettra au fil du temps de modifier et d'améliorer les recommandations et les pratiques de gestion forestière sur le terrain. Un suivi régulier contribuera à assurer que les tendances globales répondent bien aux objectifs de durabilité établis à l'échelon national dans l'ensemble du secteur forestier.
12. L'importance accordée à l'élaboration et à la mise en application de critères et d'indicateurs à l'échelle des pays a donné lieu à neuf initiatives internationales principales, à savoir: le processus paneuropéen, ceux de Montréal, de Tarapoto, de l'Afrique sèche, du Proche-Orient, d'Amérique centrale/Lepaterique et des forêts sèches d'Asie, ainsi que les activités mises en œuvre par l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) et l'Organisation africaine du bois (OAB).
13. Ces initiatives et processus sont similaires sur le plan conceptuel quant à leurs objectifs et à leur approche globale, mais ils présentent des différences au niveau des détails. Tous leurs critères, au niveau national, sont centrés sur sept ou huit éléments de gestion durable des forêts convenus à l'échelle mondiale. Cette similitude a deux conséquences importantes: i) le concept de durabilité et sa définition sont virtuellement les mêmes dans tous les processus; et ii) une reconnaissance mutuelle, qui favoriserait une approche commune quant à la mesure, l'analyse et l'évaluation de la durabilité, paraît réalisable.
14. Actuellement quelque 140 pays participent à l'un ou à plusieurs de ces grands processus, même si le degré de mise en œuvre varie considérablement. Dans bien des cas, l'adoption de mesures est entravée par le manque de personnel qualifié ou par une capacité institutionnelle insuffisante pour la collecte et l'analyse des informations comme pour poursuivre l'élaboration et la mise en application de recommandations pour une meilleure gestion.
15. La certification est l'un des nombreux instruments fondés sur les lois du marché, en mesure de promouvoir une gestion plus appropriée des forêts et un meilleur développement du secteur forestier. L'objectif est d'établir un lien entre le commerce des produits forestiers et la gestion durable des ressources de la forêt, en donnant aux acheteurs des informations concernant la gestion des forêts dont le bois provient. En sa qualité d'instrument, la certification présente à la fois des atouts et des faiblesses qui diffèrent selon les spécificités du pays, la propriété des forêts, l'environnement social et surtout, les marchés desservis.
16. Les critères et les indicateurs sont utilisés pour mesurer, évaluer, contrôler et démontrer les progrès réalisés sur la voie de la durabilité de la gestion forestière dans un pays donné ou dans une zone forestière déterminée, au cours d'une certaine période de temps. En revanche, la certification permet de certifier la réalisation dans une zone forestière précise et à un moment donné, de telle ou telle norme minimale de gestion préétablie et convenue par les producteurs et les consommateurs.
17. Les critères et les indicateurs, à l'échelon national comme à celui de l'unité d'aménagement forestier, étant des instruments d'évaluation neutres qui permettent d'observer les tendances, ils ne peuvent se substituer aux normes minimales de gestion forestière convenues sur lesquelles la certification repose. En revanche, les critères et les indicateurs établis au niveau de l'unité d'aménagement forestier peuvent être utilisés pour guider l'élaboration de normes minimales d'exécution à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier, ce qui établit ainsi un lien indirect entre les critères et les indicateurs établis à ce niveau et la certification des produits forestiers.
18. Si la confrontation des résultats d'une évaluation effectuée sur la base de critères et d'indicateurs n'est pas possible au niveau des pays, les normes d'exécution établies et utilisées à des fins de certification sont comparables par définition. Les processus de certification doivent être étroitement liés aux critères et indicateurs établis au niveau national et à celui de l'unité d'aménagement forestier, car bon nombre de macro-critères de certification, comme le cadre législatif et réglementaire, devraient être basés sur des données nationales recueillies par le truchement de processus nationaux. Toutefois, une telle dépendance des critères et indicateurs de niveau national vis-à-vis de la certification ne devrait pas exister. En d'autres termes, malgré son utilité, la certification n'est pas une condition nécessaire aux fins d'une gestion durable des forêts.
19. L'intérêt de la certification tenait principalement à son utilisation en tant qu'instrument de promotion des ventes, tandis que la définition de critères et d'indicateurs nationaux répondait essentiellement à la nécessité de soutenir et de contrôler les efforts mis en œuvre pour gérer les forêts de manière durable. En principe, ils devraient promouvoir l'un et l'autre une gestion durable des forêts, mais dans la pratique ils peuvent s'écarter car les objectifs visés ne sont pas les mêmes. Cette dichotomie est absente dans les processus nationaux engagés dans le but spécifique de répondre à des exigences de certification. En outre, les distinctions sont moindres dans les processus d'élaboration de critères et d'indicateurs nationaux comme ceux de l'OIBT, qui dès le départ ont aussi défini des critères et des indicateurs applicables à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier.
20. Bon nombre des pays qui ont entamé un processus de définition, de vérification et d'application de critères et d'indicateurs, ont également pour objectif de fournir au bout du compte des produits forestiers certifiés. Certains pays ont _uvré en parallèle sur les deux fronts, celui des indicateurs de durabilité et celui des normes minimales communes de qualité à des fins de certification, et se sont concentrés sur la meilleure façon d'en assurer la reconnaissance ou la compatibilité avec d'autres méthodes de certification, notamment celle du Forest Stewardship Council. Ces approches prévoient toutes une vaste participation des parties prenantes, avec des variations quant au degré de participation et à l'influence des divers groupes.
21. La plupart des pays ont utilisé les critères et indicateurs internationaux comme base ou point de départ pour leurs activités de certification. Ainsi, par exemple, divers pays producteurs membres de l'OIBT se sont appuyés sur les Directives de l'OIBT pour l'aménagement durable des forêts tropicales naturelles; d'autres pays ont mis à profit le Processus paneuropéen ou celui de Montréal, tandis que d'autres encore ont utilisé les normes ISO. Presque tous ont pris note des Principes et critères du Forest Stewardship Council et se sont efforcés d'assurer un certain degré de compatibilité. Le foisonnement d'idées a donc été considérable dans ce domaine.
22. Bien qu'allant de l'avant sur la voie de l'élaboration de critères et d'indicateurs de gestion durable des forêts, la plupart des pays en développement progressent moins rapidement dans le domaine de la certification, car leur mode de gestion des forêts est souvent plus éloigné des critères de gestion durable des forêts définis - et donc des normes de certification - que celui de la majorité des pays développés. De plus, le savoir-faire, les ressources, les institutions et, dans une certaine mesure, l'engagement des gouvernements sont moins bien développés, tandis que dans bien des cas il n'est encore pas certain que la certification soit nécessaire, ni même souhaitable. Enfin, il faut que les avantages à tirer de la certification soient établis.
23. La relation entre la certification et le commerce renferme la question de savoir si la certification est nécessaire ou souhaitable pour une gestion durable des forêts, et constitue donc un sujet bien plus complexe à traiter. Les jugements concernant le bien-fondé d'une certification, l'entité qui devrait s'en charger, la façon dont elle devrait être effectuée et l'attribution de responsabilité, au gouvernement ou au secteur privé, diffèrent d'un pays à l'autre. La certification est préconisée pour une série de raisons - allant de la commercialisation à la gestion des forêts, et bien qu'en soi elle ne soit pas en mesure d'assurer une gestion durable des forêts, elle a toutefois la capacité potentielle de promouvoir des pratiques durables. Elle offre potentiellement de nombreux avantages, et quelques inconvénients, mais ceux qui entament aujourd'hui un processus de certification, le font pour des raisons qui tiennent plus au commerce qu'à la gestion des forêts, par exemple pour acquérir un avantage par rapport à d'autres fournisseurs dans certains marchés écologiquement sensibles, et/ou à l'accès aux marchés.
24. L'important est d'avoir pour point de mire une gestion améliorée durable des forêts menacées. L'intérêt à l'égard de la certification en tant qu'instrument de commercialisation n'a de sens que si celle-ci peut jouer un rôle clé dans la réalisation de cet objectif. Sans quoi, la certification n'est plus qu'un outil dont il convient de laisser l'usage aux groupes d'intérêt du secteur privé s'il peut leur être utile, et à ignorer dans le cas contraire. Le but est d'assurer une meilleure gestion de toutes les forêts, et non pas seulement la reconnaissance de celles qui répondent aux normes de certification.
25. Il reste encore un certain nombre de questions sans réponse ou encore ouvertes, et quelques incertitudes concernant la certification, à savoir notamment:
26. La finalité des critères et des indicateurs d'une gestion durable des forêts est celle d'améliorer les pratiques d'aménagement forestier. La certification est un moyen qui permet d'attester la réalisation, dans une zone forestière donnée et à un moment précis, de normes minimales préétablies de gestion des forêts convenues par les producteurs et les consommateurs.
27. Il peut y avoir une gestion forestière durable sans certification, mais non l'inverse. Les produits ne peuvent être certifiés que si les forêts sont gérées de manière durable et appropriée, ce qu'il est possible de déterminer d'une façon objective. Bien qu'utile, la certification n'est donc pas une condition nécessaire pour une gestion durable des forêts. Elle n'aura pas une incidence directe sur la gestion durable, mais elle peut avoir un effet positif indirect.
28. Les critères et les indicateurs établis au niveau national et à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier sont un élément utile, mais non indispensable, de la certification. Les processus d'élaboration de critères et d'indicateurs au plan national sont essentiels pour les processus sous-nationaux, à l'échelle des unités forestières. Un certain nombre de macro-indicateurs importants en matière de certification, comme ceux qui touchent au cadre législatif et réglementaire, peuvent être basés sur des données recueillies à l'aide de critères et d'indicateurs. Dans ce cas, la certification devrait s'appuyer sur les programmes de niveau national, soit directement soit de manière indirecte par le biais de programmes connexes de critères et d'indicateurs à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier.
29. Comme indiqué plus haut, les processus de définition de critères et d'indicateurs visent à améliorer graduellement la gestion des forêts au fil du temps, la raison invoquée pour justifier une poussée accrue vers la certification s'appuyant sur cette même présomption. Les activités de certification devraient donc puiser dans les programmes de niveau national, soit directement soit par le biais de critères et indicateurs connexes à l'échelle de l'unité d'aménagement forestier, et ce dans toute la mesure du possible, au lieu de les considérer comme des instruments concurrents. Une question importante concerne la façon d'augmenter le degré de reconnaissance mutuelle.
30. En revanche, les diverses initiatives nationales devraient mettre tout en œuvre afin que les activités touchant l'application de critères et d'indicateurs soient compatibles avec les travaux de certification. Il s'agit de répondre aux questions suivantes: les processus sont-ils équivalents ou suffisants à des fins de certification? Peuvent-ils servir, ou servent-ils déjà de base pour des mesures de certification? S'ils ne sont pas adéquats ou compatibles avec les conditions de certification, peuvent-ils être modifiés, ajustés ou amplifiés pour répondre plus directement à ces exigences (et est-il important de le faire)?
31. Les critères et les indicateurs de gestion durable des forêts examinés et mis au point dans le cadre d'initiatives internationales constituent un cadre qui fournit aux pays des éléments à vérifier et analyser au niveau national pour l'identification d'indicateurs prioritaires applicables à leur propre contexte économique, environnemental, social, institutionnel et écologique.
32. Il est généralement convenu i) que tous les indicateurs identifiés au niveau international ne peuvent être utilisés et appliqués avec un effet immédiat, mais que l'étude de leur inclusion progressive dans le processus d'évaluation ou de suivi, selon le cas, devrait être faite de manière échelonnée; ii) que la périodicité des évaluations périodiques nationales ou le laps de temps entre l'une et l'autre, seront déterminés en fonction des possibilités institutionnelles et économiques de chaque pays; iii) que les pays développés et en développement sont aux premiers stades du processus de mise en œuvre et d'évaluation sur le terrain des indicateurs, d'où la nécessité d'une collaboration et d'un échange d'informations entre les initiatives, et au niveau des pays; iv) que l'attention devrait être accordée à la coordination des activités de mesure et de collecte de données concernant les divers engagements internationaux, tels que les conventions internationales sur la diversité biologique, le changement climatique et la lutte contre la désertification, et à la diffusion d'informations à l'appui des évaluations mondiales périodiques des ressources forestières coordonnées par la FAO.
33. Il s'agit de poursuivre les efforts d'harmonisation et d'assurer la compatibilité au niveau des concepts et de la terminologie utilisés dans l'évaluation des ressources forestières, la gestion durable des forêts et autres activités connexes, comme base pour une compréhension et une reconnaissance réciproques.
34. Il est nécessaire de continuer à dégager des fonds et à multiplier les ressources à l'échelon national et international, et de s'employer avec vigueur à renforcer les capacités des pays pour soutenir les efforts déployés en vue d'une gestion améliorée et durable des forêts.
35. Une action de sensibilisation à tous les niveaux, quant aux enjeux, aux différents moyens d'action et aux conséquences prévisibles de l'absence de mesures, est toujours nécessaire.
36. En sa qualité de maître d'œuvre pour les forêts au sein du système des Nations Unies, au titre du suivi de la CNUED, la FAO soutient les initiatives internationales en cours concernant l'élaboration de critères et d'indicateurs d'une gestion durable des forêts à l'échelon national, et a servi de facilitateur dans la promotion de ces processus. À cet effet, l'Organisation travaille en collaboration étroite tant avec les secrétariats de ces initiatives qu'avec les pays participants. Elle coordonne en outre les travaux avec ceux des partenaires internationaux (notamment le PNUE, l'OIBT, le CIFOR et l'IUFRO), soutient les initiatives des pays et contribue au renforcement des liens entre les différentes initiatives en cours. La FAO favorise les contacts et la circulation d'informations entre les processus en cours, nouveaux et naissants, et entre ceux-ci et d'autres programmes connexes, comme les programmes forestiers nationaux et l'évaluation mondiale des ressources forestières dans le secteur des forêts; elle appuie également les efforts déployés au titre de la Convention sur la diversité biologique concernant les indicateurs de la biodiversité forestière; ainsi que les travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) relatifs aux indicateurs mondiaux de développement.
37. À ce propos, la FAO a organisé en collaboration avec le PNUE, l'OIBT, le CIFOR et l'IUFRO, une Consultation d'experts sur les critères et indicateurs de l'aménagement durable des forêts (15-17 novembre 2000), qui avait été précédée en 1995 d'une autre consultation de même nature. À cette occasion, il a été fait un tour d'horizon de la situation dans le monde, en référence notamment aux critères et indicateurs au niveau national. Les progrès réalisés dans la mise au point et l'application de critères et d'indicateurs ont été passés en revue et des débats ont porté sur les différentes façons de renforcer la coopération, la compatibilité et l'entente commune entre les divers processus d'élaboration de critères et d'indicateurs. Une recommandation importante de la Consultation d'experts de novembre 2000 a concerné l'organisation d'une réunion élargie, avec une participation plus importante des parties prenantes3.
38. En dépit des grands efforts déployés par les pays et par les institutions et organisations internationales, il existe encore des failles dans la couverture écorégionale et nationale quant à l'élaboration de critères et d'indicateurs d'une gestion durable des forêts. Parmi les régions qui ne participent pas officiellement aux initiatives en cours, on trouve un certain nombre de pays d'Afrique centrale et des Caraïbes. Un degré de priorité élevé devrait être donné dans le programme d'activités de la FAO à la participation de ces pays et de ceux d'autres régions et sous-régions qui ne participent pas actuellement aux initiatives internationales, mais qui souhaiteraient y prendre part.
39. La FAO, en collaboration avec des partenaires nationaux et internationaux, devrait poursuivre ses activités de promotion et de soutien à l'élaboration et l'application de critères et d'indicateurs d'une gestion durable des forêts. Il faudrait envisager d'apporter aux pays qui le souhaitent une aide pour la mise en œuvre de critères et d'indicateurs au niveau de l'unité d'aménagement forestier.
40. À cet égard, il est proposé de donner la priorité aux actions suivantes:
41. Dans le domaine de la certification, la FAO continuera de suivre avec intérêt les tendances et les perspectives mondiales, pour ce qui concerne aussi bien les marchés que la gestion des forêts. En sa qualité de forum neutre, elle apportera au besoin son assistance. À ce propos, la FAO prévoit de tenir au début de 2001, auprès de son siège à Rome, une consultation sur le thème de la reconnaissance réciproque entre les processus de certification, en association avec l'Office allemand de la coopération technique (GTZ) et l'OIBT.
1 Voir la Note d'information sur les forêts de la FAO "Critères et indicateurs de l'aménagement durable des forêts" pour des informations concernant les activités conduites dans ce domaine.
2 Le rôle de la FAO et ses activités les plus récentes à l'appui des initiatives internationales en cours sont illustrés en détail dans la Note d'information sur les forêts "Critères et indicateurs de l'aménagement durable des forêts" (disponible sur demande).
3 Un rapport de la Consultation d'experts est à la disposition du Comité.
4 Le succès de la mise en œuvre des critères et indicateurs à l'échelon national ne dépend pas seulement du savoir-faire technique, mais aussi d'un soutien et d'un engagement politiques soutenus et durables de la part des gouvernements et des autorités forestières. Des efforts continus et renforcés de sensibilisation dans ce domaine sont nécessaires à tous les niveaux.
