FAO - المؤتمر العام - الدورة الحادية والثلاثون

تقرير المراجع الخارجي
عن الكشوف المالية لمنظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة
عن الفترة المالية
من 1/1/1998 إلى 31/12/1999

عام

مقدمة

1 - يقدم هذا التقرير نتائج مراجعة منظمة الأغذية والزراعة عن الفترة المالية 1998-1999. وقد تحدد تطاق المراجعة امتثالا للمواد من 1-12 إلى 12-10 من اللائحة المالية للمنظمة فضلا عن الاختصاصات الإضافية التي تنظم المراجعة الخارجية المرفقة بها. وقد نفذت المراجعة في المقر الرئيسي وفي المكاتب الميدانية. ففي 1999 و2000 زارت هيئة مكتبنا مكتبين إقليميين وتسعة مكاتب قطرية في أمريكا اللاتينية وأفريقيا والشرق الأدنى وآسيا حيث أجروا المراجعة المالية والإدارية لممثليات المنظمة وبعض المشروعات وخاصة البرنامج الخاص للأمن الغذائي حيثما يسرى ذلك. وقد أبلغت ملاحظاتها توصياتها بصورة منفصلة للمدير العام بعد انتهاء كل زيارة. وقد أدرجت في التقرير الحالي حيثما كان ملائما.

2 - يتضمن هذا التقرير، الذي كتب باللغة الإنكليزية، الملاحظات والتوصيات الناشئة عن مراجعة الكشوف المالية للمنظمة خلال الفترة من 1/1/ 1998 إلى 31/12/1999 (الجزء الأول)، والناشئة عن استعراضات الإدارة التي أجريت (الجزء الثاني)، ويتناول الجزء الثالث حالات الغش أو الغش المفترض التي أبلغت.

مراجعة الكشوف المالية

3 - راجعت هيئة مكتبي الكشوف المالية للمنظمة عن الفترة من 1/1/1998 إلى 31/12/1999 التي قدمها المدير العام وفقا للمواد 10-3 و10-4 و11-5 من اللائحة المالية للمنظمة. غير أن الامتثال للمادة 11-5 التي تنص على أن "تقدم الحسابات الختامية وأية حسابات مؤقتة إلى المراجع الخارجي في موعد غايته يوم 31 من مارس/ آذار التالي لنهاية الفترة التي تتعلق بها تلك الحسابات" لم يكن بصورة رسمية. فالواقع أن هيئة مكتبها قد تلقت في 31/3/2000 الكشوف المالية للمنظمة والملاحظات المرفقة بها للفترة 1/1/1998 إلى 31/12/1999. غير أنه قدمت لهيئة مكتبه نسخة معدلة من الكشوف المالية والمذكرات في 7/4/2000 بعد إدخال تغييرات كبيرة في آخر لحظة على المبادئ المحاسبية وطرق العرض.

4 - غير أنه كما حدث في الفترات المالية السابقة، لم يكن أي من النسختين كاملا. فلم تدرج الكشوف الخاصة بمدفوعات الإكراميات والخسائر المشطوبة خلال الفترة. وعلاوة على ذلك، لم يكن أحد الكشوف "حالة اعتمادات البرنامج العادي - الكشف الرابع - شاملا. وعلى الرغم من أنني لم أثر هذه المسألة من قبل، فقد كان من المتبع في الواقع في الفترات المالية السابقة تقديم الكشفين المثار إليهما أعلاه بعد موعد 31 مارس/ آذار النهائي. وفي حالة الكشف الرابع، فإن الفرق الوحيد عن الممارسات السابقة هو أنه كان من المعتاد تقديمه ناقصا على أساس الفهم بأن الأرقام الخاصة بعمليات النقل بين بنود الميزانية هي أرقام مؤقتة. أما هذه المرة، فإن عمليات النقل هذه رفعت من الكشف حتى يمكن إدراجها بمجرد معرفة الأرقام النهائية للمصروفات في جانب المراجعة. وفيما يتعلق بالالتزامات ذات الصلة بالموظفين، ينبغي أيضا ملاحظة أن كلا النسختين المقدمتين من الكشوف المالية (31/3 و7/4/2000) كانتا مازالتا تعتمدان على القيمة الاكتوارية في 31/12/1997. ويتفق ذلك مرة أخرى مع الممارسات السابقة حيث أنه لم يكن الاستعراض الاكتواري الذي يعتمد على معاملات الفترة المالية الكاملة يستكمل في موعد 31 مارس/ آذار النهائي.

5 - غير أنه في حين لم تعرف نتائج الاستعراض الاكتواري، في الفترات المالية السابقة إلا في يوليو/ تموز بعد نهاية الفترة المالية على أقصى تقدير، فإنها لم تتوافر هذه المرة إلا في 13/10/2000 بالنسبة للفترة المالية 1998-1999. والسبب الرئيسي لها التأخير إنما يرجع إلى عملية المناقصة التي تمت لاختيار الخبير الاكتواري، والتي اتفق عليها. وأتذكر أنه كان يتم في الماضي منح إعفاءات من العمليات التنافسية على أساس ضرورة الاحتفاظ بشاغل هذا المنصب لمعرفته الوثيقة بالخطط، والقيود الزمنية، والطابع المعقد للعمل. غير أنه تم في ضوء أقل العطاءات التي تستوفي المواصفات، اختيار خبير إكتواري جديد. غير أن هذه العملية تجاوزت المتطلبات الزمنية التي تقضي باستكمال الاستعراض الاكتواري في موعد أقصاه الأسبوع الأول من يوليو/ تموز 2000. ووافقت المنظمة على تمديد الموعد النهائي على أساس جدول زمني معدل اتفق عليه مع هيئة مكتبي خلال ذلك.

6 - والواقع أنه قد أصبح من الواضح، بعد استمرار المراجعة إلى ما تجاوز الوقت التقليدي لاستكمالها، أن الأمر يتطلب نسخة جديدة من الكشوف لمراعاة التعديلات التي نشأت عن الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي حتى الآن وعن عمل "التنظيف" الذي كانت المنظمة تعتزم القيام به بمساعدة مكتب استشاري من يوليو/ تموز حتى سبتمبر/ أيلول 2000 على التوالي. والواقع أن هذه التعديلات ظهرت في النسخة المعدلة من الكشوف المالية التي قدمت لهيئة مكتبي في 6/10/2000. وكما أشير أدناه في الفقرتين 36 و37، أدت عملية "التنظيف" إلى إعادة تصنيف بعض حسابات القبض والدفع دون أن يكون لذلك تأثير كبير على الكشف الأول. وتلقت هيئة مكتبنا أخيرا في 17/10/2000 نسخة نهائية من الكشف المالي الذي يراعي نتائج الاستعراض الاكتواري المشار إليه أعلاه.

7 - وأجريت المراجعة وفقا لمعايير المحاسبة الموحدة لمجلس المراجعة الخارجية في الأمم المتحدة والوكالات المتخصصة والوكالة الدولية للطاقة الذرية. وتطلب هذه المعايير بأن توضع خطط المراجعة وتنفذ للحصول على تأكيد معقول بأن الكشوف المالية خالية من أي خطأ مادي. والمدير العام مسؤول عن إعداد هذه الكشوف المالية، في حين أتحمل أنا مسؤولية إبداء الرأي فيها.

8 - وتضمنت المراجعة فحص، على أساس اختباري، للقرائن المؤيدة للبيانات الواردة في الكشوف المالية. كما تتضمن تقييما للمبادئ المحاسبية المستخدمة، والامتثال للسلطة القانونية فضلا عن تقييم طريقة العرض الشاملة للكشوف المالية. وأخيرا، فإنها تمت فيما يتعلق بالمراجعة التي طلب مني أداءها بالنسبة للكشوف المالية المنفصلة التالية المتعلقة بالبرامج التي نفذت و/ أو أجريت بالتعاون مع أو بالنيابة عن منظمات أخرى هي:

استعراض مسائل الإدارة

9 - وعلاوة على مراجعة الحسابات، اضطلعت هيئة مكتبنا باستعراض إدارة تنفيذ السياسات الثلاث التالية:

الموجز

الشؤون المالية

10 - نفذت المنظمة، خلال الفترة المالية، نظاما ماليا جديدا كان من نتائجه أن بعض المعاملات والأرصدة لم تعد تجمع أو تصنف بنفس الطريقة التي كانت عليها في السابق. وعلاوة على ذلك، وتمشيا مع توصياتنا السابقة، والمعايير المحاسبية السارية، أدخلت المنظمة بعض التغييرات في سياستها المحاسبية وطريقة العرض التي أصبحت تبين بصورة أفضل طبيعة العمليات ومركز المنظمة في نهاية الفترة المالية (الفقرات من 21 إلى 23).

11 - تدهور المركز المالي للمنظمة في 31/12/1999 بالمقارنة بالفترة المالية السابقة، حيث بلغ الانخفاض الصافي في الإيرادات عن المصروفات 25.9 مليون دولار وذلك مقابل فائض صافي قدره 96.1 مليون دولار في 1996-1997. وقد تبدد الفائض الإجمالي في الإيرادات من المصروفات، والذي كان يمثل أكثر من ضعف الفترة المالية السابقة، بالكامل نتيجة للمصروفات الإضافية الناجمة أساسا عن عملية إعادة توزيع الموظفين وإنهاء خدمتهم، والسياسة الجديدة التي نفذت فيما يتعلق بالالتزامات ذات الصلة بالموظفين والبالغة 10.6 مليون دولار، و64 مليون دولار على التوالي. وتتعلق الاختلافات البارزة الأخرى عن الفترة المالية السابقة بالالتزامات والتي زادت إجمالا بنحو 33 في المائة (الفقرتان 24 و25).

12 - متابعة للمسائل التي أثيرت في تقريرنا السابق، ونظرا للنظام المحاسبي والمالي الجديد الذي نفذ خلال الفترة المالية، قامت هيئة مكتبنا بفحص المسائل المالية والمحاسبية المحددة التالية:

13 - شهد مجال النقدية والاستثمارات تغييرات كثيرة منذ تقريرنا السابق. وحدث تغيير كبير في 1/1/1999 عندما تولى برنامج الأغذية العالمي السيطرة المباشرة على حسابات مقره الرئيسي التي كانت تديرها المنظمة في السابق. ونظرا لأهمية هذه الحسابات، انخفضت الأموال التي تمت سيطرة المنظمة عليها انخفاضا شديدا. فوصلت من 31/12/ 1999 إلى 454.1 مليون دولار مقابل 992.4 مليون دولار في 31/12/1997. وكانت التغييرات الأخرى تتعلق بتوفير الخدمات المصرفية المؤسسية، وإدارة الأرصدة، ووظائف الإشراف. غير أنه في الوقت الذي اتخذت فيه القرارات بالفعل في كثير من المجالات، لم تسمح مشكلات الموظفين في قسم المالية للمنظمة إحراز التقدم المقرر في العديد من المسائل (الفقرات من 40 إلى 71).

استعراض برنامجين محددين هما "النفط مقابل الغذاء" و "تليفود"

14 - أجرت هيئة مكتبنا استعراضات محددة لبرنامجين مختلفين. أولهما، برنامج "النفط مقابل الغذاء" الذي يمول الإمدادات الإنسانية للطرق بمقتضى قرار مجلس الأمن رقم 986. ومثل وكالات الأمم المتحدة الأخرى، أشرفت المنظمة، التي تتولى مسؤولية العنصر الزراعي، على تنفيذ الحكومة العراقية للبرنامج في المحافظات الوسطى والجنوبية، ونفذت هذا البرنامج بصورة مباشرة في ثلاث محافظات شمالية. وأدى اجتماع الزيادة الكبيرة في أسعار النفط وإلغاء الحد الأقصى المفروض على صادرات النفط العراقية إلى وصول البرنامج إلى أهمية مالية غير مسبوقة. وأصبح أكبر برنامج تديره المنظمة على الإطلاق طوال تاريخا (الفقرات من 72 إلى 91). وعلى العكس من ذلك، كانت الأهمية المالية لبرنامج تليفود محدودة. فقد ووفق حتى 31/12/1999 على 461 مشروعا صغيرا باستخدام الأموال التي جمعت خلال الحملتين الأوليين مع تسجيل مصروفات قدرها 2.29 مليون دولار مقابل 3.69 مليون دولار إيرادات (الفقرات من 92 إلى 103).

شؤون الإدارة

إدارة الموارد البشرية

15 - قامت هيئة مكتبنا في منتصف 1999، بمراجعة إدارة الموارد البشرية في المنظمة. وقامت بتحليل تطور اليد العاملة فضلا عن السياسات التي نفذتها المنظمة لإدارتها وفقا لمجموعة من الأهداف أو العقبات. كما فحصت الهيئة توزيع المسؤوليات ودور قسم شؤون الموظفين في ذلك الوقت، مع التركيز على إجراءات التعيين والتقدير. (الفقرات من 104 إلى 134).

16 - واستعرضت هيئة مكتبنا، خلال الفترة المالية، إدارة مصلحة الشؤون العامة والإعلام. وتركز عمل الهيئة على سياسة المطبوعات في المنظمة وخصوصا على تأثيرات الإطار المالي الجديد لمناولة الوثائق والمطبوعات على طريقة عمل مجمعات الوظائف الأربعة (الفقرات من 135 إلى 141).

17 - كان البرنامج الخاص للأمن الغذائي الذي يركز على بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض قد بدأ عملياته أواخر عام 1994. وبدأ استعراض هيئة مكتبنا من المقر الرئيسي في 1998 وتواصل خلال الزيارات الميدانية التي تمت في 1999 و2000. ومن بين المكاتب القطرية التسعة التي تمت زيارتها، بدأ البرنامج، ولم ينفذ، في بلد واحد، ونفذ في سبعة بلدان أخرى (ثلاثة في أفريقيا، واثنان في آسيا، وواحدة في أمريكا الجنوبية وواحدة في الشرق الأدنى (الفقرات من 142 - 166).

18 - نفذت في 1996 سياسة التوسيع في تنفيذ اللامركزية ونقل السلطات بعيدا عن المقر الرئيسي، وهي السياسة التي وافق عليها المجلس، نيابة عن المؤتمر، بناء على تفويض بالسلطات في مايو/ أيار - يونيو/ حزيران 1994، وجرى التوسع فيها طوال الفترة المالية 1998-1999. ومتابعة للاستعراضات السابقة التي أجريت عام 1998، زارت هيئة مكتبنا مكتبين من المكاتب الإقليمية الخمسة فيما بين نوفمبر/ تشرين الثاني 1999 وفبراير/ شباط 2000 لتقييم حالة تنفيذ اللامركزية على العمليات (الفقرات من 167 إلى 175).

19 - كانت لجنة المالية قد أيدت في دورتها الثامنة والسبعين في أبريل/ نيسان 1994 اقتراح إحلال النظم القديمة (نظام الكمبيوتري للشؤون المالية ونظام شؤون الموظفين). وقد أشرنا في تقريرنا السابق إلى أن من المتوقع تحقيق تنفيذ جزئي لخطة الإحلال الأصلية في نهاية عام 1999 بتكاليف قدرها 17 مليون دولار بما في ذلك المعدات والبرمجيات وتكاليف التنفيذ. والواقع أن النظام بدأ العمل في نهاية مايو/ أيار 1999. ووصلت تكاليف وضع النظام التي تكبدت منذ بداية المشروع إلى 19.5 مليون دولار أمريكي في 31/12/1999 (دون حساب تكاليف موظفي المنظمة)، في حين بلغت تكاليف الصيانة منذ التنفيذ 1.5 مليون دولار. وعلاوة على ذلك، تعرضت للسنة والنصف الأولى من عمر تشغيل النظام الجديد لعقبات نتيجة لمشكلات كبيرة في التنفيذ. وقد أجري الاستعراض الذي قامت به هيئة مكتبنا تحليلا للكيفية التي حدث بها ذلك بغرض تحديد أسباب هذه التطورات (الفقرات من 176 إلى 210).

20 - تنفيذا للبند 6 (ج) (1) من الاختصاصات الإضافية التي تنظم المراجعة الخارجية، يشير التقرير الحالي إلى حالات الغش أو الغش المفترض التي عرفتها المنظمة وأبلغتها لهيئة مكتبنا. (الفقرات من 211 إلى 219).

التقرير المطول

الشؤون المالية

21 - تمشيا مع توصياتنا السابقة والمعايير المحاسبية السارية، أدخلت المنظمة عددا من التغييرات على سياساتها المحاسبية وطريقة العرض تبين بصورة أفضل طبيعة العمليات ومركز المنظمة في نهاية الفترة المالية.

22 - وعلاوة على ذلك، فإنه نظرا لبدء المنظمة في إهلاك الجزء غير المدفوع من التزاماتها فيما يتعلق بالرعاية الطبية بعد انتهاء الخدمة، أضيف خط جديد بعنوان "إهلاك التزامات ما بعد انتهاء الخدمة" إلى الكشف الأول. وعلاوة على ذلك، وتمشيا مع قرار المؤتمر 10/99 الذي وافق على تخصيص أية إيرادات تتحقق من الاستثمارات المحتفظ بها فيما يتعلق بنظام مدفوعات نهاية الخدمة، وصندوق احتياطي خطة تعويض الموظفين، لسداد التزامات ما بعد انتهاء الخدمة، أضيف خط آخر بعنوان "الخطط ذات الصلة بالموظفين" إلى الكشف الأول. وكانت التغييرات الأخرى ذات الصلة بحقيقة أن:

23 - وأخيرا، وليس آخرا، أضيف خط جديد بعنوان "تكاليف إعادة توزيع الموظفين وإنهاء الخدمة" إلى الكشف الأول لبيان المصرفات التي تكبدت في إطار سلطة الإنفاق الخاصة لمبلغ 12 مليون دولار التي منحها قرار المؤتمر رقم 7/97. كما لاحظنا أن الكشوف المالية، التي كانت تعرض بملايين الدولارات الأمريكية أصبحت تعرض بآلاف الدولارات الأمريكية. وعلاوة على ذلك، ونتيجة لتنفيذ نظام المحاسبة والمالية الجديد، لم تعد بعض المعاملات والأرصدة تجمع أو تصنف بنفس الطريقة التي كانت عليها في السابق. غير أننا نشعر بالأسف لأن الفرصة لم تستغل لوضع حد لضرورة تعديل موازنة المراجعة سنويا لإعداد الكشوف المالية. غير أن هيئة مكتبنا أبلغت، وقت إعداد هذا التقرير، بالإجراءات والعمليات التي أدخلت الآن للحد من نطاق التسويات اليدوية اللازمة. وتتوقع المنظمة الاستغناء عن ممارسة التسويات اليدوية عندما يتم إعداد التقارير في نهاية الأمر بصورة مباشرة من مستودع البيانات، وتعزيز إجراءات إقفال الحسابات الشهرية.

المركز المالي للمنظمة

24 - تدهور المركز المالي للمنظمة في 31/12/1999 بالمقارنة بالفترة المالية السابقة حيث بلغ العجز الصافي في الإيرادات عن المصروفات 25.9 مليون دولار مقابل فائض صافي قدره 96.1 مليون دولار في 1996-1997. غير أن الفائض الكلي في الإيرادات على المصروفات بلغ أكثر من ضعف ما كان عليه في الفترة المالية السابقة (كنتيجة جزئية لبعض التغييرات المشار إليها أعلاه في طريقة العرض). غير أن هذا الفائض قابلته بالكامل مصروفات إضافية نشأت أساسا عن عملية إعادة توزيع الموظفين وإنهاء الخدمة والسياسة الجديدة التي نفذت بشأن الالتزامات ذات الصلة بالموظفين والتي بلغت 10.6 مليون دولار و64 مليون دولار على التوالي. غير أنه في حين بلغت ديون الحساب العام لصندوق رأس المال العامل وحساب الاحتياطي الخاص في نهاية الفترة المالية السابقة 23.7 مليون دولار و32 مليون دولار على التوالي، سددت جميع هذه السلف خلال الفترة المالية 1998-1999. وقد سددت السلفة الوحيدة التي تمت في الفترة المالية (في 29/10/1998) بمبلغ 30 مليون دولار من حساب الاحتياطي الخاص في 10/11/1998.

25 - وفيما يتعلق بالكشف الثاني، زادت الالتزامات بنسبة 33 في المائة حيث بلغ مجموعها 561.3 مليون دولار في 31/12/1999 مقابل 421.1 مليون دولار في الفترة المالية السابقة. وفي حين لم تزد الاشتراكات المسددة مسبقا إلا بنسبة 6 في المائة، كانت معظم الزيادة الكبيرة (+ 109 في المائة) في حسابات الدفع. وكما أشير سلفا، فإن جزءا من الزيادة يتعلق بالتغيير الذي حدث في الخطط ذات الصلة بالموظفين. غير أنها كانت أيضا نتيجة لمشكلات ووجهت في هذا المجال والتي جرى التعليق عليها (الفقرات من 34 إلى 37). وترجع الزيادة في الالتزامات مستحقة الدفع (+ 86 في المائة) أساسا إلى زيادة في المصروفات التي تكبدت فيما يتعلق ببرنامج "النفط مقابل الغذاء" في العراق (الفقرتان 38 و39).

مسائل مالية ومحاسبية محددة

26 - ترعى المنظمة الأنواع الأربعة التالية من خطط الاستحقاقات بعد انتهاء الخدمة:

27 - وقد بدأت المنظمة في الفترة المالية في 1996-1997، في تنفيذ سياسات جديدة تتألف من:

28 - وبدأت المنظمة، اعتبارا من هذه الفترة المالية، في إهلاك الجزء غير المسدد من التزامها الخاص بخطة التغطية الطبية بعد انتهاء الخدمة. ولذا، حدد مبلغ قدره 21.1 مليون دولار في 31/12/1999. وعلاوة على ذلك، فإن وتمشيا مع قرار المؤتمر رقم 10/99، خصصت الإيرادات الفائضة الناشئة عن الاستثمارات التي تحتفظ بها المنظمة لفائدة خطة مدفوعات نهاية الخدمة وصندوق احتياطي خطة تعويضات الموظفين، والجزء من استثمارات الخطة والصندوق التي تتجاوز الالتزامات لخطة الرعاية الطبية بعد انتهاء الخدمة. وتبلغ هذه 42.8 مليون دولار و10.9 مليون دولار على التوالي على أساس الاستعراض الاكتواري الذي أجري في 31/12/1999. وعلى ذلك، فإنه مع الزيادة في الاشتراكات عن المصروفات خلال الفترة المالية والتي بلغت 4.3 مليون دولار، حدد مبلغ قدره 79.2 مليون دولار في شكل التزامات لخطة الرعاية الطبية بعد انتهاء الخدمة في نهاية الفترة المالية 1998-1999. ونظرا لأن الاستعراض الاكتواري الذي أجرى في 31/12/1999 قد أدى إلى خفض قيمة الخطة عن تلك التي حددت في 31/12/1997 (188.8 مليون دولار مقابل 195.1 مليون دولار)، فقد حدد ما يقرب من 42 في المائة من الالتزامات ذات الصلة بالخطة في 31/12/1999.

29 - ونظرا لهذا الإنجاز، نكرر، لذلك، توصيتنا التي قدمناها في التقرير السابق عن استحقاقات نهاية الخدمة. فكما أشير في ذلك الوقت، فإن هذا الالتزام سدد جزئيا فقط من جانب صندوق نظام مدفوعات نهاية الخدمة، ولم يسدد الجزء الآخر. وقد اعتمدت المنظمة على المصروفات المدفوعة نقدا وليس على أساس الاستحقاق. ونظرا لما أصبحت عليه عمليات صندوق نظام مدفوعات نهاية الخدمة من تعقيد شديد نتيجة للتعديلات المتتالية في الاشتراكات، والموظفين المؤهلين والمنافع المستحقة منذ إنشائه عام 1972، فإن أرصدته لم تعط سوى 2 مليون دولار من التزاماته الاكتوارية البالغة 22.4 مليون دولار في 31/12/1997. واستنادا إلى نتائج الاستعراض الاكتواري الجديد، تدهور الوضع في 31/12/1999 لأن الالتزامات البالغة 23.6 مليون دولار لم ترصد على الإطلاق. ولذا، فإننا نكرر توصيتنا السابقة باستعراض الغرض من الصندوق وعملياته بدقة من أجل إنشاء آلية موحدة لتوفير التمويل لجميع الالتزامات المحددة لنهاية الخدمة. وقد أبلغت هيئة مكتبنا، أثناء إعداد هذا التقرير، بعزم المنظمة تقديم ورقة لدورة لجنة المالية في مايو/ أيار 2001 تتناول اهتماماتنا فيما يتعلق بمدفوعات نهاية الخدمة.

الاشتراكات المتحصلة وخطة الحوافز لسداد الاشتراكات في وقت مبكر

30 - زادت الاشتراكات المستحقة للحساب العام وما يتصل به من حسابات من 154 مليون دولار في 31/12/1997 إلى 169.2 مليون دولار في 31/12/1999. وكانت معظم الاشتراكات المستحقة تتعلق، كما أشير إلى تفاصيله في الملاحظة رقم 14 بالكشوف المالية، وبالاشتراكات المقدرة للبرنامج العادي (151.2 مليون دولار). وكانت هناك اشتراكات متأخرة على 105 دول من الدول الأعضاء في نهاية الفترة المالية. وكانت المتأخرات تتجاوز بالنسبة لعدد 14 منها المليون دولار، وتبلغ معا 89 في المائة من مجموع المتأخرات. وكانت الاشتراكات الأخرى المستحقة تتعلق بالمساهمات الحكومية النقدية لتكاليف تشغيل المكاتب القطرية (5.4 مليون دولار) ولصندوق رأس المالي العامل (1.6 مليون دولار) وحساب الاحتياطي الخاص (10.9 مليون دولار).

31 - وبغية التشجيع على سداد اشتراكات البرنامج العادي في وقت مبكر، طبقت خطة حوافز، على أساس تجريبي، في 1/1/1993. وكانت الاشتراكات المقدرة التي تدفع بالكامل قبل 31 مارس/ آذار من سنة الاشتراكات مؤهلة للحصول على خصم بشرط عدم وجود متأخرات مستحقة عليها. وفي أعقاب تعديل طرق حسابها، الذي وافق عليه المؤتمر في نوفمبر/ تشرين الثاني 1997، أصبح الخصم الذي يطبق، اعتبارا من 1/1/1998، تناسبيا مع السرعة التي تقدم بها المدفوعات خلال الربع الأول من العام عندما تكون الاشتراكات مستحقة. وكما يتبين من الجدول أدناه، بلغت الاشتراكات التي دفعت خلال الربع الأول من العام 93 مليون دولار في 1998 و92 مليون دولار في 1999. وكانت هذه المدفوعات تتوافق تقريبا ع المبالغ المسجلة في الأعوام السابقة مع استثناء واحد ملحوظ هو عام 1997 الذي نشأ من المبلغ الكبير بصورة استثنائية الذي دفع فيه إلى سداد اشتراك كبير في نهاية مارس/ آذار. وبناء على الطرق الجديدة، انخفض الخصم الذي طبق بدرجة كبيرة حيث لم يتجاوز 577 617 دولارا في 1998 و791 357 دولارا في 1999.

السنة	الاشتراكات المقدرة التي سددت في الربع الأول من العام بالدولارات	التطور كنسبة مئوية	الخصم بالدولار	التطور كنسبة مئوية
1993	542 846 78	-	426 654	-
1994	700 963 97	+24.2%	081 862	+31.7%
1995	140 529 97	-0.4%	184 453 1	+68.6%
1996	400 623 102	+5.2%	891 364 1	-6.1%
1997	600 420 150	+46.6%	678 030 2	+48.8%
1998	205 415 93	-37.9%	577 617	-69.9%
1999	538 771 91	-42.1%	791 357	-1.8%

32 - سددت الضرائب القطرية على الدخل المكتسب من المنظمة للموظفين وقيد على الدول الأعضاء المعنية من خلال صندوق التسويات الضريبية. وإعمالا لتوصية تقدمنا بها في تقريرنا السابق، اتخذت المنظمة ترتيبات مع الدول الأعضاء لتصفية مبالغ القبض والدفع التي مازالت معلقة في نهاية الفترة المالية السابقة.

33 - غير أن هيئة مكتبنا لاحظت أنه خلال عملية نقل البيانات من النظم القديمة إلى تطبيقات أوراكل، أدرج الرصيد الأولي في دفتر الأستاذ العام في أوراكل في شكل رقم إجمالي. وكان ذلك يعني ضرورة إعادة إدراج الأرصدة المفصلة بحسب كل موظف في النظام الجديد. وقد زاد العمل تعقيدا نتيجة للحقيقة الماثلة التي تبين أن حالات السلف والسداد تقع تحت مسؤولية مكتب الاتصال في واشنطن، وأن القيود التي تمت من خلال حساب السلف قد عولجت من خلال نظام المحاسبة الميدانية. ولذا، كان هناك، وقت الاستعراض الذي قامت به هيئة مكتبنا، أكثر من مليون دولار من السلف، التي كان ينبغي قيدها في حسابات صندوق التسويات الضريبية المختلفة، مازالت مسجلة في حسابين من الحسابات المستحقة هما 800 2 مدفوعات مسبقة لموظفي المنظمة و805 2 لبرنامج الأغذية العالمي لموظفي هذا البرنامج. وكان يجرى معالجة المشكلات وقت إعداد هذا التقرير. ونظرا لتكرار الحاجة إلى الإسراع بعملية استرداد هذه السلف، نوصي بوضع شكل من أشكال الاسترداد التلقائي من المرتبات، وتنفيذ التغيير المقابل في النظام.

34 - كما أشير سلفا، فإن حسابات الدفع زادت زيادة كبيرة حيث بلغت 54.4 مليون دولار في 31/11/1999 مقابل 26 مليون دولار في 31/12/1997 (بزيادة 108.8 في المائة). وكان الجزء الأكبر من الزيادة يتعلق بالتغيير الذي حدث في الخطط ذات الصلة بالموظفين. فحسابات أمانة الموظفين التي كانت تعرض في السابق تحت الخطط ذات الصلة بالموظفين تبلغ الآن تحت حسابات الدفع 12.8 مليون دولار في نهاية الفترة المالية. كذلك، فإن المبلغ المتعلق بالاستثمارات المحتفظ بها نيابة عن برنامج الأغذية العالمي (19.3 مليون دولار) لم تعد تعرض تحت الخطط ذات الصلة بالموظفين بل تحت حسابات الدفع. غير أن هذه الزيادة كانت أيضا نتيجة للمشكلات التي قوبلت في هذا المجال بشأن التأخير في الدفع. والواقع أنه نظرا لعدد الشكاوي التي وردت من المستخدمين في المنظمة وجهات الدفع، قدم مكتب المفتش العام موعد إجراء الاستعراض الذي كان يعتزم القيام به بشأن حسابات الدفع. غير أن نتائج الاستعراض لم تكن متاحة بعد وقت إعداد هذا التقرير.

35 - وفيما يتعلق بحسابات القبض، لم تكن الزيادة بين الفترتين الماليتين كبيرة حيث زادت من 39.5 مليون دولار في 31/12/1997 إلى 55.4 مليون دولار في 31/12/1999 أي بزيادة 40 في المائة. وتعزى أساسا إلى زيادة ديون المنظمات الأخرى للمنظمة (+52 في المائة). ومن بين مبلغ إجمالي قدره 22.3 مليون دولار، كان الجزء الأكبر يتعلق بالبنك الدولي وبرنامج الأغذية العالمي بمبالغ قدرها 6 ملايين دولار و14.7 مليون دولار على التوالي. وكانت مبالغ القبض من برنامج الأغذية العالمي تمثل صافي المرتبات التي دفعتها المنظمة للبرنامج من سبتمبر/ أيلول إلى نوفمبر/ تشرين الثاني 1999. ونتيجة للتأخر في إصدار الفواتير المقابلة، لم يسدد البرنامج للمنظمة حتى نهاية الفترة المالية. كما لاحظت هيئة مكتبنا أن المبلغ المسجل على أنه قابل للدفع في دفاتر برنامج الأغذية العالمي لم يتوافق مع تلك المقيدة لدى المنظمة على أنها حسابات قبض. وكما أشرنا في تقريرنا بشأن الكشوف المالية لبرنامج الأغذية العالمي في الفترة 1998-1999، لم يكن الاختلاف غير المفسر كبيرا لدرجة تجعل رأينا مشروطا. غير أنه يتعين، كما أوصينا البرنامج، أن تصبح التسوية التي بدأت بين المنظمتين عملية روتينية تجرى على أساس شهري. وقد أبلغت هيئة مكتبنا، وقت إعداد هذا التقرير، بالتحسينات التي أدخلت على توقيت حساب تكاليف المرتبات الشهرية التي تمثل العنصر الرئيسي في الفاتورة التي تقدم للبرنامج. ولذا، تستهدف المنظمة إصدار فواتير شهرية في المستقبل القريب. أما في الوقت الحاضر، فقد بدأت المنظمة إجراءات تسوية مع البرنامج بالنسبة لكل فاتورة ربع سنوية. وعلاوة على ذلك، كتبت المنظمة للبرنامج تطلب الموافقة على زيادة المبلغ المقطوع المقدم الحالي للمرتبات من 4 ملايين دولار إلى 8 ملايين دولار مما سيؤدي إلى مزيد من الخفض في رصيد القبض لدى البرنامج في أي وقت.

36 - لقد أوصينا في تقريرنا السابق بأن يجرى، تمشيا مع تنفيذ النظام المالي الجديد، استعراض للإجراءات المحاسبية والتنظيمية المتعلقة بقيد المعاملات في حسابات القبض والدفع من أجل تبسيط عمليات التحديد والرصد والتصفية خلال الفترة المالية. وقد تحقق هذا الهدف جزئيا. فقد أنشئت وحدتان جديدتان، مخصصتان بصورة محددة لحسابات القبض والدفع على التوالي. ومع ذلك، ونظرا لمشكلات التوظيف العامة في قسم المالية، لم تمتلك الوحدتان الموارد الكافية لمعالجة القضايا القائمة التي ترجع إلى النظم القديمة، وتتعلق بتسوية دفتر الأستاذ العام في النظام الكمبيوتري للشؤون المالية مع الدفاتر الفرعية. ولذا، كان العديد من الحسابات مازال يحتاج إلى تصفيات وتسويات واسعة النطاق عندما قدمت النسختان الأولى والثانية من الكشوف المالية لهيئة مكتبنا.

37 - ونفذت أعمال إضافية بمساعدة مكتب استشاري من يوليو/ تموز إلى سبتمبر/ أيلول 2000. ونتيجة للتعديلات التي قيدت بعد ذلك، خفضت حسابات الدفع بنسبة 8 في المائة ف يحين زيدت حسابات القبض بنسبة 8 في المائة فيما بين النسخة المقدمة في 7/4/2000 من الكشوف المالية وتلك المقدمة في 6/10/2000. كما أصدر المكتب الاستشاري العديد من التوصيات، التي نتفق معها، لتحسين المراقبة والإجراءات الداخلية من خلال الحصول على عقود ووثائق مؤيدة لجميع المصروفات سابقة السداد، ومن خلال تعزيز النظم المحاسبية الخاصة بتسجيل المعاملات. كما نوصي بإعادة بدء عملية استرداد سلف السفريات من الموظفين تلقائيا، التي توقفت في نهاية أبريل/ نيسان 2000 نتيجة للتأخر في مطالبات مصروفات السفر، في أسرع وقت ممكن

38 - زادت الالتزامات غير المصفاة، كما أشير سلفا، زيادة كبيرة من 59.4 مليون دولار في 31/12/1997 إلى 110.2 مليون دولار في 31/12/1999. وتعزى هذه الزيادة (+86 في المائة) بالدرجة الأولى إلى زيادة في المصروفات المستحقة ذات الصلة ببرنامج "النفط مقابل الغذاء" العراقي (الفقرات من 72 إلى 91). وقد علقنا، في تقريرنا السابق، على العملية المعقدة والمضيعة للوقت المستخدمة في تحديد الالتزامات غير المصفاة. وفي هذا الصدد، أوصينا بأن تدرس المنظمة، في المستقبل، تطبيق معايير مبسطة يمكن إدراجها في النظم المحاسبية للتعرف على سلامة الالتزامات غير المسددة في نهاية الفترة المالية.

39 - وقد حقق تنفيذ النظام المالي الجديد وما يتصل به من إجراءات تحسينات كبيرة في هذا المجال. فمن ناحية، لم تحسب تلقائيا سوى طلبات الشراء الجارية. ومن ناحية أخرى، تم تبسيط إجراءات قيد المعاملات التي يجرى تجهيزها من خلال النظم الفرعية (أطلس للسفريات ونظام المحاسبة الميدانية وFAS للميدان) وذلك لإدراج فقط تلك الالتزامات غير المسددة ذات الصلة بالفترة المالية. وفي حالة السفريات، كانت قيود نهاية الفترة تستند إلى السلف ذات الصلة بالسفريات التي تم تجهيزها حتى 31/12/1999. وبالنسبة للميدان، كانت القيود تعتمد على المعلومات المقدمة من مسؤولي حسابات السلف والتي تراجع من قبل مكتب تنسيق النشاطات المعيارية والعملية وتطبيق اللامركزية أو وحدة حسابات المشروعات في قسم المالية بالنسبة لقيود المكاتب القطرية وقيود المشروعات على التوالي. ولم تكشف العينات العشوائية والتقديرية التي استعرضتها هيئة مكتبنا عن أي قيود غير سليمة.

النقدية والاستثمارات

40 - حدث الكثير من التغييرات في مجال التغذية والاستثمارات منذ تقريرنا السابق. وقد نفذ تغيير كبير في 1/1/1999 عندما تولى برنامج الأغذية العالمي السيطرة المباشرة على حساباته الخاصة بالمقر الرئيسي والتي كانت تدار في السابق من جانب المنظمة. ونظرا لأهمية هذه الحسابات، انخفضت الأموال التي تحت سيطرة المنظمة انخفاضا شديدا. ففي 31/12/1999 بلغت هذه الأموال 454.1 مليون دولار مقابل 992.4 مليون دولار في 31/12/1998. وكانت تتكون من حسابات مصرفية جارية ومودعة بمبلغ 290.6 مليون دولار واستثمارات طويلة الأجل مخصصة لسداد الالتزامات ذات الصلة بالموظفين وقدرها 163.5 مليون دولار (بما في ذلك 19.3 مليون دولار احتفظ بها نيابة عن برنامج الأغذية العالمي.

41 - وكانت التغييرات الأخرى، كما جرى توضيحه في الفقرات التالية، تتعلق بتوفير خدمات مصرفية مؤسسية، وإدارة أصول لفترات قصيرة ومهام الإشراف. ففي فبراير/ شباط 1999، تعاقدت المنظمة أيضا مع مكتب استشاري لتوفير الخدمات الاستشارية ذات الصلة بالاستثمارات. وبلغت أتعاب هذا المكتب حتى نهاية ديسمبر/ كانون الأول 1999 ما مقداره 285 20 دولارا. وقد اختير هذا المكتب من خلال عملية تنافسية لم تدار رغم ذلك من جانب إدارة المشتريات بل من جانب قسم المالية مباشرة تطبيقا لإجراءات تفويض السلطات المنصوص عليها في القسم 502-14 من مجموعة التعليمات الإدارية في المنظمة. وقد دعيت ثلاثة مكاتب للمناقصة. وعلى الرغم من أنه يمكن اعتبارها من المكاتب القيادية في هذا النوع من الخدمات، فإن وجودها كلها في نفس البلد خارج منطقة اليورو يمكن أن يثير التساؤل. ونظرا لحجم الأموال التي يمكن تحصيلها وإنفاقها في نهاية المطاف باليورو، فإننا نوصي بأن تكون الدعوة لتقديم المناقصات في المستقبل أكثر انفتاحا من الناحية الجغرافية وخاصة في اتجاه منطقة اليورو.

42 - لقد أوصينا، في تقريرنا السابق، بالحد من عدد الحسابات المصرفية. ومع ذلك كان هناك 25 حسابا مصرفيا في المقر الرئيسي في 31/12/1999. وعلى الرغم من أن ذلك يمثل تحسنا بالمقارنة بما كان عليه الوضع في 31/12/1997 (36 حسابا)، فإنه مازال يزيد كثيرا عن الهدف الذي حددته المنظمة البالغ 13 حسابا الذي أعلن في تقريرنا السابق. فباستثناء خفض حسابات تليفود من 87 إلى 62، لم يحدث أي تغيير كبير لخفض عدد الحسابات الميدانية.

43 - لقد اعترفت المنظمة بالفعل بالحاجة إلى إعادة تنظيم ترتيباتها المصرفية، ووضعت منهجا من ثلاثة فروع إلا أن مشكلات التسويات المصرفية الميدانية (الفقرتان 45 و46) ونقص الموظفين (الفقرات من 200 إلى 207) بالدرجة الأولى، لم تؤد إلا إلى تنفيذ جزئي لها حتى الآن. وتشمل الاستراتيجية المتوخاة ما يلي:

44 - وكان الشق الأول من الاستراتيجية قد نفذ وقت إعداد هذا التقرير. وكما يأتي تفصيله في الفقرات التالية، أبرم عقد في مايو/ أيار 2000. وأبرم عقد آخر لتنفيذ الشق الثاني إلا أن من المتوقع تنفيذه بالكامل خلال الأشهر القليلة القادمة. ولم يتخذ أي إجراء بعد بشأن الشق الثالث. وقد أبلغت هيئة مكتبنا بعزم المنظمة، الذي نتفق معه، على اختيار البنوك اللازمة من خلال عملية تنافسية. وتتوقع المنظمة، بمجرد تنفيذ ذلك بالكامل، أن تقلل الاستراتيجية المتوخاة من عدد العلاقات والحسابات المصرفية بالتجزئة بشدة فضلا عن خفض تكاليف الخدمات المصرفية التي تتحملها المنظمة بمبالغ كبيرة.

45 - كانت بعض الصعوبات التي أشير إليها في تقريرنا السابق تتعلق بالحسابات المصرفية المستمرة خلال الفترة المالية 1998-1999. فلن تكن السجلات المحتفظ بها للحسابات المصرفية التي فتحتها المنظمة والأشخاص المرخص لهم بتشغيلها والشروط والأحوال التي يعملون بها، مستكملة بنفس الوتيرة المطلوبة نتيجة لمشكلات التوظيف في وحدة الخزانة (الفقرة 207). وظلت التسويات المصرفية تشكل إجراء مضيعا للوقت ومرهقا بالنسبة لجميع الحسابات الميدانية. ولم يستخدم نموذج إدارة النقدية في تطبيقات أوراكل، والذي نفذ في نهاية مايو/ أيار 1999، إلا في تسوية الحسابات المصرفية الرئيسية في المقر الرئيسي. أما بالنسبة للحسابات الأخرى، فإن التسويات المصرفية ظلت عملية تنفذ يدويا، أصبحت أكثر صعوبة مما كانت عليه في السابق نتيجة للمشكلات التي واجهت نظام الحسابات الميدانية (الفقرات من 184 إلى 190).

46 - وكما أشير في تقريرنا السابق، فإن المنظمة مازالت غير جاهزة لإدارة نقديتها بطريقة مثلى. فمازالت توقعات التدفقات النقدية غير كافية من الناحيتين الزمنية والموثوقية. وتم اقتناء نموذج خزانة لدفع النقدية في 29/12/1995 مقابل 769 130 دولارا. وكان المقصود من هذا النموذج، الذي يشكل عنصرا من العرض الأول المقدم من أوراكل، هو وصله بنظم أوراكل المالية بمجرد الانتهاء من تنفيذها. غير أن النموذج لم يستخدم إلا بصورة محدودة قبل أن يتقرر الاستغناء عنه في أكتوبر/ تشرين الأول 1998. وبعد إضافة تكاليف التركيب والصيانة حتى 31/3/1998، يبلغ مجموع المبالغ التي أنفقت على المشروع 222 157 دولارا (باستثناء تكاليف موظفي المنظمة) دون الوصول إلى نتائج تذكر.

47 - أبرزنا، في تقريرنا السابق، حقيقة أن المنظمة لم تدخل على الإطلاق في أية اتفاقيات مكتوبة محددة مع البنوك التي تتعامل معها لوضع تفاصيل الشروط المصرفية السارية. فلا تتوافر حتى للحسابات التي تبحث في البنك الرئيسي في المقر الرئيسي الذي توجد به أرصدة شهرية تبلغ في المتوسط 100 مليون دولار، أي مستند شامل. والواقع، أن الاتفاقيات المكتوبة موجودة إلا أنها تتناول قضايا نوعية مثل الخدمات التي تقدم لموظفي المنظمة (يجرى التفاوض عليها سنويا بواسطة لجنة الموظفين المشتركة) واستخدام مباني المنظمة من جانب البنك، والشروط التي تسرى على الحسابات المصرفية الرسمية. وقد لاحظنا في مذكرة مماثلة أنه لم تجر أية مسابقات، من وقت لآخر، لتوفير الخدمات المصرفية. وحقيقة أن المنظمة قد طلبت معرفة مدى استعداد البنوك لتوفير الخدمات المصرفية للمقر الرئيسي منذ عدة سنوات. ولكن منح التراخيص من السلطات المعنية كان يمثل عقبة رئيسية في ذلك الوقت. ونظرا لأن هذه الظروف قد تغيرت في أوائل التسعينات، اتخذ قرار الإعلان عن مناقصة في مارس/ آذار 1995 غير أنها أرجئت نتيجة لانشغال قسم المالية في النظام الجديد. ولذا، أوصينا المنظمة بأن تدعو إلى مناقصات دولية لتوفير الخدمات المصرفية المؤسسية.

48 - وقد اتخذت خطوات أولية لتنفيذ هذه التوصية في 1997، وأبلغ البنك في أبريل/ نيسان 1997 بقرار المنظمة بالإعلان عن مناقصة لتقديم الخدمات المصرفية المؤسسية. ومع ذلك، قررت المنظمة، بعد ذلك ببضعة أشهر، إرجاء هذه المناقصة لمدة عامين "لتجنب موقف تتضارب فيه المصالح". وقد يكون ذلك قد نشأ عن تقديم البنك مساهمة طوعية قدرها 500 مليون ليرة لبرنامج تليفود لعام 1995. ولم تسدد المنحة للمنظمة ذاتها بل إلى إحدى الروابط. وقدم البنك منحة مماثلة لحملة عام 1998 وقعت أيضا لإحدى الروابط.

49 - وصدرت الدعوة إلى 28 بنكا دوليا لتقديم عطاءات في نهاية الأمر في 26/3/1999. وقبيل هذا الإصدار، قدمت هيئة مكتبنا نصيحة للمنظمة بإجراء مناقصتين منفصلتين للخدمات المصرفية المؤسسية اللازمة وللخدمات المصرفية بالتجزئة التي تقدم للموظفين على التوالي. وأشارت هيئة مكتبنا على وجه الخصوص إلى المخاطر التي تنشأ عن قرار بالربط بين الخدمتين. وثمة بعض البنوك الدولية الرئيسية، التي ربما كانت مستعدة للتنافس على تقديم الخدمات المصرفية المؤسسية، ولكنها قد تكون قد امتنعت عن تقديم العطاءات لأنها لا تريد فتح فرع في مباني المنظمة لتقديم الخدمات المصرفية للموظفين. غير أنه نظرا لأن نية المنظمة كانت الحصول على بنك واحد يوجد ماديا في مباني المقر لتقديم الخدمات لكل من المنظمة وموظفيها، فلم تصدر سوى مناقصة واحدة. ولذا، لم تقدم سوى ثلاثة بنوك إيطالية عطاءات سليمة.

50 - كما لاحظت هيئة مكتبنا عدم اكتمال مستند المناقصة الذي أعدته المنظمة. فعلى وجه الخصوص، لم يتضمن هذا المستند أية إشارات عن الحجم المتوقع للمعاملات بحسب النوع والقيمة. ونظرا لأن الغموض الذي اتسم به المستند لم يتح لمقدمي العطاءات تحديد الاستراتيجية السعرية المثلى، فإنه قدم ميزة واضحة للمتعاقد الحالي. وطمأنت هيئة مكتبنا إلى أنه في تنفيذ الطلب من بنك معين، زودت جميع البنوك بالمعلومات الناقصة. ومع ذلك، كان من الأفضل توفير هذه المعلومات منذ البداية. وقد منح العقد للمتعاقد الحالي في يوليو/ تموز 1999 وفقا للتوصية التي رفعها فريق تقييم العطاءات إلى المدير العام. غير أن الأمر استغرق عشرة أشهر أخرى من المنظمة لكي تضع الصيغة النهائية للعقد مع البنك والذي بدأ سريانه في مايو/ أيار 2000. وكانت المفاوضات التالية التي جرت في غضون ذلك تتعلق بالتغييرات التي سيجريها البنك في البرامجيات، والمواصفات المحددة للخدمات التي ستقدم للمنظمة وللموظفين.

51 - ولم يمكن تزويد هيئة مكتبنا بتقييم عام للتحسينات على الخدمات المصرفية المقدمة للمنظمة أو موظفيها من ناحية أو الوفورات التي تحققت من العقد الجديد بالمقارنة بالترتيبات السابقة من ناحية أخرى. غير أن هيئة مكتبنا لاحظت، أولا، أن المنظمة لم تعد تدفع الرسوم السنوية التي كانت تدفعها منذ 1991؛ وثانيا، وافق البنك على دفع إيجار للحيز الممنوح له في مباني المنظمة والذي كان في السابق دون مقابل. وأسفرت هذه الترتيبات الجديدة عن وفورات سنوية تبلغ 272 مليون ليرة عن النقطة الأخرى. وأخيرا وليس آخرا، لاحظنا أسعار الفائدة المحسنة بدرجة كبيرة السارية على الأرصدة في حسابات المنظمة المصرفية على النحو المبين في الجدول التالي:

عملية الحساب المصرفي	سعر الرصيد (حتى مايو/ أيار 2000)	سعر الرصيد (العقد الجديد)	سعر الدين (حتى مايو/ أيار 2000)	سعر الدين (العقد الجديد)
الدولار	سعر متوسط شهري LIBOR شهر واحد ناقصا 0.25%	LIBOR شهر واحد ناقصا 0.15%	سعر متوسط شهري LIBOR شهر واحد زائدا 0.25%	LIBOR شهر واحد زائدا 0.15%
اليورو	سعر متوسط شهري LIBOR شهر واحد ناقصا 0.90%	LIBOR شهر واحد ناقصا 0.15%	سعر متوسط شهري LIBOR شهر واحد زائدا 0.90%	LIBOR شهر واحد زائدا 0.15%

52 - وكما أشير سلفا، فقد أبرم عقدا آخر للشق الثاني من الاستراتيجية المصرفية المتوخاة. وقد وقعت الاتفاقية في سبتمبر/ أيلول 2000 مع بنك غير إيطالي للمنظمة معه بالفعل علاقات مصرفية. غير أنه على العكس من الحالة المشار إليها أعلاه، لم تنفذ أية عملية تنافسية لطرح العطاءات. وشملت الاتفاقية فتح حسابات بدون رصيد، في إطار حساب قائم آخر، للمعاملات الميدانية وتقديم برمجيات مصرفية لتتبع العمليات بصورة مباشرة ولمراقبة المعاملات وخدمات التسويات. ونعتقد أن طلب عروض من البنوك الأخرى كان سيضمن حصول المنظمة فعلا على الخدمات اللازمة بأفضل الأسعار والشروط.

53 - حدث تحول هام في استثمارات المنظمة قصيرة الأجل منذ تقريرنا السابق. فالواقع أن المنظمة التزمت، خلال الفترة المالية 1998-1999 بنجاح ثلاث استراتيجيات مختلفة لإدارة هذه الاستثمارات. فقبيل 1999، كانت الأصول قصيرة الأجل المحتفظ بها في حسابات جارية تستثمر في ودائع وحسابات يمكن السحب منها بسرعة بمتوسط فترة استحقاق تبلغ ستة أشهر. اختيرت البنوك من بين قائمة معتمدة من أشهر البنوك مع تحديد الحد الأقصى لكل بنك. ولذا، فإن المخاطر على رأس المال، والتي كانت ستنشأ فقط عن إفلاس أحد البنوك المختارة، في حدودها الدنيا، وتمكنت المنظمة من الحصول على عائد يتوافق مع أفضل الأسعار المقدمة من خلال قوائم الأسعار التي تعلنها هذه المصارف. وكانت الأصول سائل.

54 - وكما أشرنا في تقريرنا السابق، أوصى خبير استشاري عام 1998 بإسناد إدارة النقدية "لعناصر خارجية" لتحقيق عائدات أعلى بمخاطر أقل وإعفاء وحدة الخزانة، التي تقضي جزءا كبيرا من وقتها في وضع وتتبع شهادات الودائع لمدة ثلاثة أشهر لدى البنوك، من هذه المهام لكي تقوم بمهام أخرى. وقد نوقشت هذه الاستراتيجية الجديدة أثناء الدورة الرابعة والعشرين (18/5/1998) اللجنة الاستشارية للاستثمارات في المنظمة التي قدم فيها تقرير هذا الخبير الاستشاري. وفي ذلك الوقت، خلصت هذه اللجنة إلى أن من المعقول "بالنظر إلى زيادة العائدات وخفض المخاطر وتحقيق كفاءة العمليات" نقل أصول المنظمة قصيرة الأجل إلى صندوق استثمار قصير الأجل مختلط. وكان هذا الصندوق يدار بواسطة نفس المؤسسة التي كانت تستخدم عادة في رعاية استثمارات المنظمة طويلة الأجل وهو الأمر الذي نرى أنه موضع تساؤل. وقد وجدنا أن الأمر الأكثر مدعاة للتساؤل هو أن اختيار هذه المؤسسة لم يتم من خلال عملية تنافسية. ونذكر أننا أوصينا بصورة محددة في تقريرنا السابق بأنه إذا كانت المنظمة ستدرس اقتراح إسناد إدارة الأصول قصيرة الأجل "لعناصر خارجية"، عليها أن تطلب عطاءات من العديد من مديري الأموال الدوليين.

55 - وقد أبرمت ضميمة للعقد الأصلي الموقع لرعاية الأصول طويلة الأجل، وجرى تحويل الأموال بعد ذلك في أوائل 1999. وتمت إدارة مبلغ قدره 193.8 مليون دولار بمقتضى هذه الاستراتيجية الجديدة في 31/12/1999، واستثمرت في سندات ديون لدى إحدى الدول التي تدفع اشتراكات كبيرة بمتوسط استحقاق قدره ثلاثة أشهر. وفي رأينا، أن حقيقة المخاطر، وإن كانت مازالت في حدودها الدنيا، قد "انخفضت" بالفعل، مثلما أعلن في الدورة المشار إليها للجنة الاستشارية للاستثمارات، هي أمر موضع جدل. فإذا كان فقد القيمة من خلال الإفلاس قد أصبح أمرا مستبعدا، فإن قيمة سندات الديون يمكن أن تضعف نتيجة لارتفاع أسعار الفائدة. وعلاوة على ذلك، فإن العائدات لم "تزد". فقد لاحظنا أن العائدات المتحصلة في 1999 (5 في المائة) كانت في الواقع أقل من ثلث التي حصل عليها صندوق التسليف والادخار في المنظمة على ودائعه المصرفية بالدولار الأمريكي (6.01 في المائة) كما هو مبين في الملاحظة رقم 4 بالكشوف المالية للفترة المنتهية في 31/12/1999. وبلغت الأتعاب التي دفعت لمدير الأموال 000 316 دولار في 1999.

56 - ورأت اللجنة الاستشارية للاستثمارات خلال دورتها الخامسة والعشرين (28/5/1999) أن الأموال التي وضعت لدى صندوق الاستثمارات قصيرة الأجل "يمكن أن تستثمر بأمان في ودائع مصرفية أو أي سندات أخرى قصيرة الأجل جيدة النوعية بدلا من السندات الحكومية" وإن ذلك "سوف يزيد العائدات بمخاطر إضافية بسيطة". وأيدت اللجنة الاستشارية التوصية التي قدمها مكتب المنظمة الاستشاري بشأن مسائل الخزانة والتي تقضي بتمويل بعض الأصول إلى حافظة لمدة سنة إلى ثلاث سنوات إلا أنها حذرت من أن هذه الاستراتيجية يمكن أن تعرض المنظمة لخسائر من آن لآخر. ثم نوقشت هذه المسألة بعد ذلك من جانب لجنة الاستثمارات خلال دورتها الثانية عشرة التي عقدت في 20/10/1999 حيث قررت تلك اللجنة اختيار قائمة قصيرة من المديرين الممثلين للأموال من بين قائمة طويلة للمديرين يدرسها برنامج الأغذية العالمي والصندوق الدولي للتنمية الزراعية بمساعدة المكتب الاستشاري للمنظمة. وقامت لجنة الاستثمارات بإجراء مقابلات مع أربع مؤسسات متخصصة في إدارة الأصول قصيرة الأجل في 10/12/1999. وتجدر الملاحظة بأنه على الرغم من رأي بعض الأعضاء بضرورة الفصل بين دور القيم على الأموال، ومدير الأموال، فإن القيم ومدير الأموال قصيرة الأجل في الوقت الحاضر يشكلان جزءا من المؤسسات الأربع التي سبق اختيارها.

57 - واستنادا إلى طرق العرض المختلفة، اختيرت مؤسستان في نهاية المطاف بواسطة لجنة الاستثمارات لإدارة حافظة أصول قصيرة الأجل قدرها 100 مليون دولار منهما. وتمثل التفويض الممنوح لهما في السعي إلى زيادة العائدات من خلال وضع الاستثمارات بفترات استحقاق أطول (سندات لسنة إلى ثلاث سنوات)، والقيام بمخاطر أموال مختارة (جرى الترخيص بطائفة واسعة من السندات). وعلاوة على ذلك، ينبغي أن تتضمن الحافظة سيولة كافية مثل إمكانية سحب 12.5 مليون دولار بإشعار مدته 24 ساعة. وخلال الدورة السادسة والعشرين للجنة الاستشارية للاستثمارات (26/5/2000) طلبت توجيهات اللجنة فيما يتعلق بالحد الأقصى الملائم الذي اقترح عند نقطة الأساس 25 فوق أسعار LIBOR لمدة ثلاثة أشهر صافية من التكاليف. غير أن اللجنة الاستشارية نبهت المنظمة إلى ضرورة أن تجرى، قبيل المضي في أية تغييرات في الوضع الراهن، تقييما للقيمة النسبية للمخاطر وضمان ملاءمة الضوابط السارية.

58 - ولم تكن هذه الاستراتيجية الثالثة قد نفذت بعد وقت إعداد هذا التقرير. وكان الانتهاء من وضع مشروعات العقود مع هذين المديرين المختارين ينتظر تنفيذ الضوابط المحسنة. وفي هذا الصدد، أبلغت هيئة مكتبنا بأن المنظمة قد اقترحت ترتيبا يتم بمقتضاه تولي الصندوق الدولي للتنمية الزراعية، مقابل أتعاب سنوية، عمليات الرصد والمراقبة وغيرها من أعمال إدارة الاستثمارات لدعم إدارة الاستثمارات في المنظمة. ومن المتوقع الانتهاء خلال الأسابيع القادمة من إعداد هذا الترتيب الذي يوافق عليه الصندوق الدولي للتنمية الزراعية. وسوف تنتقل المنظمة بعد ذلك إلى طلب القيمة على أساس تحليل المخاطر.

59 - ونظرا للصعوبات الحالية في التنبؤ بتدفقات الموارد على وجه الخصوص، وفي رصد الاستثمارات عموما، فإن مبلغ الاستثمارات الذي ستجرى إدارته بمقتضى هذه الاستراتيجية الجديدة (200 مليون دولار) قد يكون أمرا مشكوكا فيه. وعلاوة على ذلك، فإننا نشعر بالقلق لتحول المنظمة عن استراتيجية حكيمة لاستثمار أموالها الفائضة في ودائع مصرفية وعائدات مقبولة إلى استراتيجية تنطوي على قدر كبير من المخاطر يمكن أن تؤدي إلى خسائر من آن لآخر في رأس المال. ونظرا لأن 85 في المائة من النقدية الزائدة تتعلق عادة بحسابات الأمانة، ينبغي ألا يغيب عن البال أن خسائر في الأموال التي أودعتها الجهات المتبرعة لدى المنظمة سوف يتعين سدادها من ميزانية المنظمة. وقد أبلغت هيئة مكتبنا، وقت إعداد هذا التقرير، أن استراتيجية الاستثمارات قصيرة الأجل سوف تستعرضها اللجنة الاستشارية للاستثمارات في دورتها في مايو/ أيار 2001، وأن الشواغل التي أعربنا عنها سوف تقدم للجنة بالإضافة إلى وجهات نظر الإدارة بشأن الطريقة التي ينبغي أن يدار بها عنصر السيولة هذا.

60 - كما حدث في الفترات المالية السابقة، استثمرنا الأصول المخصصة لتغطية الالتزامات ذات الصلة بالموظفين على أساس طويل الأجل. وكما أشرنا في تقريرنا السابق، فقد تم فصل مهمة الإدارة عن مهمة القيم في هذه الاستثمارات طويلة الأجل في عام 1997، وهو أمر نعتبره حركة إيجابية حيث أن من الضروري الفصل بين هاتين المهمتين بصورة واضحة. ونظرا للصعوبات التي واجهت وحدة الخزانة في الإشراف على إدارة الأموال، نعتقد أيضا أن اعتزام المنظمة إسناد الأصول طويلة الأجل لمديرين اثنين من مديري الأموال يعتبر حلا معقولا للغاية ينبغي تنفيذه في أسرع وقت ممكن من خلال عملية اختيار تنافسية. غير أنه لم يحدث، وقت إعداد هذا التقرير، أية تغييرات ملموسة على الرغم من الاستعراض والمناقشات المستفيضة، التي جرت بشأن هذه المسألة من جانبي اللجنتين المشار إليهما أعلاه (اللجنة الاستشارية للاستثمارات، ولجنة الاستثمارات). والواقع أن مشكلة نقص الموظفين في قسم المالية مرة أخرى، لم يتح للمنظمة إحراز تقدم في هذه المسألة.

61 - وقد درست اللجنة الاستشارية للاستثمارات في دورتها الخامسة والعشرين (28/5/1999) استعراضا لأداء مدير الأصول طويلة الأجل الحالي الذي كان يعمل بمقتضى تفويض متوازن (أتاح الاستثمار في كل من الأسهم والسندات). وقد خلص الاستعراض الذي أجراه المكتب الاستشاري للمنظمة بشأن مسائل الخزانة، إلى أن مدير الأموال قد تجاوز عموما، الحد الأقصى. غير أنها اقترحت رغم ذلك تحويل جميع أصول الإيرادات الثابتة، التي كان أداء مدير الأموال فيها أقل من المتوسط، إلى مدير أخصائي في الإيرادات الثابتة. كما اقترحت، لأغراض التروي، تمويل جزء من الأصول السندات إلى مدير سندات بالنظر إلى أن أداء السندات المرتفع للمدير الحالي إنما يرتبط بسندات النمو التي يتخصص فيها إلا أنه كان من الممكن أن تصبح أقل ربحية. كما أوصت اللجنة الاستشارية للاستثمارات بأن تحصل المنظمة على إرشادات الصندوق الدولي للتنمية الزراعية فيما يتعلق باختيار كل من مدير الإيرادات الثابتة والسندات. وكانت الخطة تتمثل في وضع قائمة قصيرة بالمديرين المحتملين بمساعدة الصندوق والمكتب الاستشاري للمنظمة. وعلى هذا الأساس، تتم عمليات المقابلات والاختيار بواسطة المنظمة.

62 - وفيما يتعلق بالأصول طويلة الأجل ذات الإيرادات الثابتة، رأت المنظمة أن المديرين المختارين لإدارة الأصول قصيرة الأجل، يمكن أن يديراها أيضا. وكانت الأهداف تتمثل في تكوين قاعدة أصول كافية لخفض الأتعاب والحد من عدد المديرين لأغراض أحكام المراقبة. كما وافقت لجنة الاستثمارات على ذلك في دورتها الثانية التي عقدت في 20/10/1999. وفي ديسمبر/ كانون الأول 1999، قررت لجنة الاستثمارات، بناء على ذلك، أن يوكل أيضا إلى المديرين اللذين اختيرا استثمار مبلغ 50 مليون دولار لكل منهما في حافظة إيرادات ثابتة عالية بالإضافة إلى الاستثمارات قصيرة الأجل البالغ قيمتها 100 مليون دولار. وقد أثار هذا القرار المسائل التالية:

63 - وقد تقررت عملية التحويل في ديسمبر/ كانون الأول 1999، إلا أنها لم تكن قد نفذت بعد وقت إعداد هذا التقرير. وبعد استعراض الأداء المحسن لمدير الأصول طويلة الأجل الحالي في 1999، غيرت المنظمة رأيها. فخلال الدورة السادسة والعشرين للجنة الاستشارية للاستثمارات (26/5/2000)، أشار المكتب الاستشاري إلى أنه على الرغم من التحسينات التي حدثت، فإن أداء المدير الحالي "يمكن أن يوصف في أفضل الأحوال على أنه متوسط". ومع ذلك، فإنه نظرا لأنه قد أشير أيضا إلى أن نتائج الإيرادات الثابتة لم تختلف كثيرا فيما بين المديرين باعتبارها سندات، ووفق على التوصية بالانتظار إلى أن تطبق الضوابط ومتطلبات وضع التقارير الكافية قبيل إجراء أية تغييرات في الإدارة. وفيما يتعلق بالاقتراح الثاني، الذي قدمته اللجنة الاستشارية للاستثمارات، بتحويل جزء من أصول السندات طويلة الأجل إلى مدير سندات، أشار المكتب الاستشاري على اللجنة الاستشارية للاستثمار، خلال دورتها السادسة والعشرين بألا تنوع في أصول السندات في ذلك الوقت. وقد وافقت تلك اللجنة على هذه التوصية.

64 - ونتيجة لذلك، لم يكن قد تم تحويل أي من الأصول طويلة الأجل إلى المديرين الجديدين وقت إعداد هذا التقرير. وفي حين أننا نعترف بأن المدير الحالي قد تجاوز الحدود القصوى المحددة له في 1999 و2000، مازلت نكرر توصيتنا السابقة بمراجعة الترتيبات من خلال عملية تنافسية. فالتنويع، الذي أوصت به أيضا اللجنة الاستشارية للاستثمارات، سيقلل مخاطر ترك الأصول طويلة الأجل في يد نفس المدير الذي ينفذ استراتيجيته الخاصة التي قد لا تنجـــح في ظـل جميع الظروف السوقية. كما قد يؤدي ذلك إلى إحداث خفض آخر في الأتعاب الحالية التي بلغت 000 640 دولار في 1999 على أساس عقد أعيد التفاوض بشأنه في سبتمبر/ أيلول 1998. وقد أبلغت هيئة مكتبنا وقت إعداد هذا التقرير بأنه لم يتم تحويل أي من الأصول طويلة الأجل إلى المديرين الجديدين نظرا لنقص الموظفين ووقت المديرين المتاح للاضطلاع بعمليات معقدة وكثيفة الوقت يتطلبها تحقيق تقدم في هذا المجال. كما أبلغت هيئة مكتبنا بأن المنظمة لم تكن تعتزم المضي قدما قبل أن: (1) تستكمل وضع الحافظة قصيرة الأجل؛ (2) إبرام اتفاق مع الصندوق الدولي للتنمية الزراعية بشأن دعم إدارة الاستثمار؛ (3) استعراض مسألة الاستثمارات طويلة الأجل في دورة مايو/ أيار 2001 للجنة الاستشارية للاستثمارات.

65 - أنشئت هذه اللجنة عام 1977. وكانت اختصاصاتها الأصلية، التي مازالت سارية وقت إعداد هذا التقرير هي "تقديم المشورة للمدير العام، على أساس سري، بشأن:

وكان الأعضاء الآخرين الذين تضمهم في اللجنة، بالإضافة إلى كبار المسؤولين في المنظمة وبرنامج الأغذية العالمي، الممثلين عن البنك الدولي وصندوق النقد الدولي وبنك التسويات الدولية وبنك إيطاليا على التوالي. وفي عام 1997، أضيف إلى اللجنة ممثل عن القيم على أموال المنظمة إلا أنه أسقط من اللجنة في 1999.

66 - ووفقا لما قالته المنظمة، فإن اللجنة الاستشارية للاستثمارات تعمل بصورة جيدة باعتبارها لجنة تقدم المشورة لوحدة الخزانة والمدير العام عن المسائل المتعلقة باستراتيجية وسياسات الخزانة، بالإضافة إلى تقديم بعض التوجيهات الفنية المحددة. غير أنها لم تر أن اللجنة تضطلع بفعالية بدورها في الرصد. غير أن هيئة مكتبنا لاحظت أن اللجنة، التي يتوخى أن تجتمع مرتين في العام، لم تجتمع إلا مرة واحدة في السنوات الأخيرة (الدورة الرابعة والعشرون في 18/5/1998 والدورة الخامسة والعشرون في 28/5/1999 والدورة السادسة والعشرون في 26/5/2000). وعلاوة على ذلك، لم تتيح الفرصة لأعضاء اللجنة لمتابعة تنفيذ توصياتهم حيث أن محاضر الاجتماعات لا تحول إليهم عادة إلا بعد أشهر من الاجتماعات. وعلاوة على ذلك، لم يحصل أعضاء اللجنة الخارجيون على معلومات أخرى فيما بين الاجتماعات السنوية. وقد أدى ذلك إلى أن تتطلب اللجنة، في دورتها السادسة والعشرون في 26/5/2000 "إبقاءها على علم بأية تغييرات كبيرة في نشاطات المنظمة الاستثمارية قبيل الاجتماعات".

67 - وإننا نؤيد بشدة هذا الطب بإبقاء اللجنة الاستشارية للاستثمارات على علم بصورة منظمة بنشاطات الاستثمار. كما نوصي بالنظر في تعزي هذه اللجنة من خلال:

وكما أشار الخبير الاستشاري للمنظمة في تقريره عام 1998، فإن المهمة الرئيسية للجنة الاستشارية للاستثمارات هي، في رأينا، إتاحة الفرصة للأعضاء الخارجيين لتقديم المشورة المستقلة للإدارة العليا بشأن السياسات والعمليات والأداء والخطط ذات الصلة بمهمة الاستثمار. وقد لاحظنا أنه قد قدمت المساعدة بشأن المسائل الفنية بصورة تلقائية خلال الدورة السادسة والعشرين المشار إليها أعلاه.

68 - تنص الخطوط التوجيهية لسياسة الاستثمار والإجراءات الجديدة التي ووفق عليها في يونيو/ حزيران 1997 على إنشاء لجنتين داخليتين للإشراف هما:

ووافق المدير العام على إنشاء هاتين اللجنتين في سبتمبر/ أيلول 1997. وكان ذلك بمثابة تحسين بالمقارنة بالوضع السابق. فقد كان من المفترض أن تكون استثمارات المنظمة طويلة الأجل تحت إشراف لجنة الأمم المتحدة للاستثمارات إلا أنها لم تمارس، في الواقع، سوى إشراف ظاهري لعدة سنوات. غير أن هذا التحسن كان ظاهريا فقط حيث أنه لم يظهر لهاتين اللجنتين الجديدتين نشاطات تذكر في 1997 و1998.

69 - وعلى الرغم من أن لجنة الأمم المتحدة للاستثمارات لم تمارس إلا إشرافا طفيفا، فإن قرارها في 1998 بعدم الاستمرار في الإشراف على استثمارات المنظمة أدى إلى مراجعة ترتيبات اللجنة الشاملة. وأوصت اللجنة الاستشارية للاستثمارات في دورتها الرابعة والعشرين (18/5/1998) بدمج اللجنتين الإشرافيتين في لجنة استثمارات فعالة. ووافق المدير العام على هذه التوصية في 6/8/1998. وعلاوة على موظفي الإدارة العليا في المنظمة، كان ممثلون من الصندوق الدولي للتنمية الزراعية وبنك إيطاليا على التوالي يشكلون لجنة الاستثمارات الجديدة (سبعة أعضاء بالإضافة إلى أمين اللجنة). وحددت اختصاصات اللجنة على النحو التالي: تقدم اللجنة توصيات للمدير العام بشأن سياسات واستراتيجيات الاستثمار لكل مجموعة أصول مختلفة فضلا عن سياسة مخاطر الائتمان ومعاملات التحوط والاقتراض النوعية في الخزانة.

70 - ولم يعقد أول اجتماع للجنة الاستثمارات إلا في 17/5/1999. وحضر أيضا ممثل عن المكتب الاستشاري الذي تعاقدت معه المنظمة بشأن بعض مسائل الخزانة. ونظرا لأنه حضر أيضا الاجتماعات التالية، فإننا نوصي بإدخال تعديل رسمي على تشكيل اللجنة للنص على ذلك. ونوقشت التغييرات في اختصاصات اللجنة خلال هذه الدورة الأولى، واقترح منح اللجنة مسؤولية إضافية للتوصية بما يلي:

ولم تتلق هيئة مكتبنا، وقت إعداد هذا التقرير، أية قرائن على أن المدير العام قد وافق على هذه التغييرات. غير أنها أبلغت بأن المدير أبلغ بتوصيات اللجنة من خلال مسودة محاضر هذا الاجتماع، إلا أنه نتيجة لبعض السهو لم تطلب أية موافقة رسمية في ذلك الوقت، وسوف يتم تصويب الأمر.

71 - وعقدت دورتان أخريان في 1999 في 20/10 وفي 10/12 على التوالي، إلا أن اللجنة الداخلية لم تقم بأي نشاط منذ ذلك الوقت. وكان من المقرر أن تجتمع أربع مرات سنويا إلا أنه لم يعقد أي اجتماع في 2000، ولم يتقرر حتى الآن عقد أي اجتماع في 2001. وإننا نوصي بشدة بأن تستأنف اللجنة اجتماعاتها في أسرع وقت ممكن. وقد أبلغت هيئة مكتبنا وقت إعداد هذا التقرير:

وسوف تنفذ هذه التدابير بمجرد تسوية أوضاع التوظيف في الخزانة (الفقرة 207).

برنامج "النفط مقابل الغذاء"

72 - أجرت هيئة مكتبنا في 1999 و2000 استعراضا للترتيبات الإدارية والمالية والتوريدية الخاصة بالبرنامج المعروف باسم "النفط مقابل الغذاء" وتنفيذه بواسطة المنظمة منذ إنشائه. واستندت المراجعة إلى استبيانات ومقابلات مع الموظفين في إدارة عمليات الإغاثة الخاصة، والإدارة المركزية للحسابات وإعداد التقارير والمراقبة وإدارة التوريدات الإدارية والمالية. كما استندت إلى استعراض تفصيلي لجميع أوامر الشراء التي صدرت في 1999 بأكثر من مليون دولار (ثمانية أوامر بمبلغ إجمالي قدره 22 مليون دولار). كما أجريت متابعة لثلاثة مسائل كانت قد أثيرت في ثلاثة تقارير للمراجعة الداخلية سبق إصدارها.

73 - في أغسطس/ آب 1990 فرض قرار مجلس الأمن رقم 661 عقوبات شاملة على العراق، واستثنى من ذلك الأغذية والأدوية وإنشاء لجنة 661 للإشراف على تنفيذ العقوبات. وأعربت الأمم المتحدة طوال عام 1991 عن قلقها البالغ إزاء الأوضاع الإنسانية في العراق واقترحت تدابير شتى (وخاصة في قراري مجلس الأمن رقم 706 ورقم 712) تسمح للعراق ببيع كميات محدودة من النفط مقابل شراء إمدادات إنسانية. وفي أبريل/ نيسان 1995، وافق مجلس الأمن على القرار رقم 986 باعتباره "تدبيرا مؤقتا لتوفير الاحتياجات الإنسانية للشعب العراقي" ورخص قرار مجلس الأمن رقم 986 للدول الأعضاء السماح، لمدة 180 يوما، باستيراد النفط من العراق بكميات تكفي لتوفير مبلغ لا يتجاوز مجموعه ملياري دولار. ويقيد هذا المبلغ في حساب معلق يسمى حساب العراق يستخدم في تلبية الاحتياجات الإنسانية للشعب العراقي بالإضافة إلى أغراض أخرى. وبعد مفاوضات مطولة، وقعت مذكرة تفاهم في 20/5/1996 بين الأمم المتحدة وحكومة العراق.

74 - وكانت العائدات المتحققة تقسم على النحو التالي طبقا لقرار مجلس الأمن رقم 986:

75 - وقد نفذ البرنامج في أول الأمر في ديسمبر/ كانون الأول 1996 لمدة ستة أشهر حسب قرار مجلس الأمن 986. ومددت القرارات اللاحقة البرنامج لفترة ستة أشهر إضافية لكل منها، كان آخرها القرار 1330 الصادر في 5/12/2000 (المرحلة التاسعة). وقد أبقى على الحد الأقصى لصادرات النفط في حدود 2 مليار دولار في المرحلتين الثانية والثالثة ثم زيد إلى 5.2 مليار دولار في المرحلتين الرابعة والخامسة. غير أن انخفاض أسعار النفط لم تسمح بالوصول إلى هذا الحد. واعترف قرار مجلس الأمن رقم 1266 بالعجز السابق وسمح للعراق بتصدير كمية إضافية قيمتها 3 مليارات دولار في المرحلة السادسة. وفي 17/12/1999 ألغي قرار مجلس الأمن رقم 1284 الحد الأقصى المفروض على صادرات النفط العراقي، وأنشئت لجنة الأمم المتحدة للرصد والتدقيق والتفتيش لتحل مكان اللجنة الخاصة السابقة.

76 - وكانت المنظمة، ضمن الإطار المشار إليه أعلاه، مسؤولة عن تنفيذ عنصر الزراعة في البرنامج. وأشرفت المنظمة، شأنها شأن وكالات الأمم المتحدة الأخرى، على عملية تنفيذ الحكومة العراقية للبرنامج في المحافظات الوسطى والجنوبية، وتنفيذ البرنامج بصورة مباشرة في المحافظات الشمالية الثلاث. وجرى تحديد شروط وظروف تدخلات المنظمة في مذكرة تفاهم أبرمت مع الأمم المتحدة في 14 و16/10/1997. ووافق الطرفان على مذكرة التفاهم المعدلة في 19 أكتوبر/ تشرين الأول و9 نوفمبر/ تشرين الثاني 1998.

77 - ووفقا لمذكرة التفاهم المعدلة، كانت المخصصات من الأموال تسدد للمنظمة على أساس نصف سنوي:

وكانت الأموال الفعلية تتاح للمنظمة على أقساط في ضوء استعراض احتياجات المنظمة النقدية المتوقعة. وكانت هذه الأموال توضع في حساب بفوائد فتح لهذا الغرض في حين أنشئ حساب أمانة لتولي مسؤولياتها.

78 - حسبما أشير في القسم 250 - 113 من مجموعة التعليمات الإدارية في المنظمة، فإن المنظمة لا تقوم، "من حيث المبدأ، بأية التزامات مالية أو تنفق أية أموال في إطار حساب أمانة إلى أن تتلقى التمويل. ويجوز اتخاذ تدابير مالية مقدما في ظروف استثنائية". وبالنسبة لبرنامج العراق، وافقت المنظمة على الالتزام بالأموال المخصصة لها دون أن تحصل، من الناحية المادية، على أية نقود. ولذا، كان من الممكن أن يؤدي التأخير في تحويل الأموال المطلوبة من مكتب الأمم المتحدة لبرنامج العراق إلى تعريض المنظمة لعجز نقدي مؤقت. وقد حدث هذا الموقف بالفعل في سبتمبر/ أيلول وأكتوبر/ تشرين الأول وفي ديسمبر/ كانون الأول 1998، إلا أنه لم يتكرر منذ ذلك الوقت. بل وعلى العكس، كانت المنظمة تميل بعد ذلك إلى أن تطلب تمويلا مسبقا بأكثر مما يكفيها.

79 - وفي هذا الصدد، لاحظ مجلس المراجعين في الأمم المتحدة في تقريره عن مراجعة حساب العراق المعلق خلال الفترة المنتهية في 31/12/1999 أن خزانة الأمم المتحدة أعطت سلفا إضافية للمنظمة على الرغم من عدم تصفية أرصدة كبيرة من المبالغ السابقة. وبصورة أكثر تحديدا، لم ينفق من مبلغ 25 مليون دولار المقدم سلفة من حساب 13 في المائة في يوليو/ تموز 1999 سوى 602 785 6 دولار في سبتمبر/ أيلول 1999. وأدى منح سلفة أخرى مقدارها 5 ملايين دولار إلى الوصول بالرصيد المستحق إلى 398 214 18 دولارا في 31/12/1999. وأبلغت هيئة مكتبنا، وقت إعداد هذا التقرير بالتحسينات التي أجريت لتحديد مستوى التمويل المسبق. ولذا، كان الرصيد النقدي المتاح في يناير/ كانون الثاني 2001 في حدود 1و1 مليون دولار.

80 - أما بالنسبة للبرامج أو المشروعات الأخرى التي نفذت أو أشرفت على تنفيذها المنظمة، فإن الصعوبات التي واجهت تنفيذ نظم معلومات الإدارة الجديدة في مايو/ أيار 1999 أدت إلى تأخيرات في تسجيل المصروفات. وإثر هذا الوضع، الذي زاد من تعقيد عملية الرصد المالي، موثوقية التقارير الشهرية التي أعدها مكتب الأمم المتحدة المعني ببرنامج العراق والتي تبين المصروفات والالتزامات. وعلاوة على ذلك، تعرضت هذه التقارير الشهرية من يوليو/ تموز وحتى سبتمبر/ أيلول للتأخير. وأبلغت هيئة مكتبنا وقت إعداد هذا التقرير بأن هناك إجراءات تتخذ لتصحيح هذا التأخير في تسجيل المصروفات الميدانية. وتقرر إيفاد بعثة في مارس/ آذار للبدء في تنفيذ نظام المحاسبة الميدانية في الميدان.

81 - وطبقا لمذكرة التفاهم، سمح للمنظمة بفرض تكاليف دعم البرنامج بمعدل 3 في المائة من الإنفاق الفعلي المنفذ من التمويل المقدم. وقد قبلت المنظمة هذا المعدل المنخفض (مقابل المعدل المعياري البالغ 5 في المائة لنشاطات الطوارئ)، بالنظر إلى حجم وقيمة المساعدات المقدمة. وقد سددت هذه المبالغ، على النحو المنصوص عليه في مذكرة التفاهم، من حساب 13 في المائة وحساب 2و2 في المائة على التوالي. وقد تساءل مجلس مراجعي الأمم المتحدة في تقريره المشار إليه أعلاه عن مسألة سداد نسبة 3 في المائة من تكاليف الدعم من حساب الـ 13 في المائة وحساب الـ 2و2 في المائة مقابل كلا الحسابين. وأبلغ مجلس المراجعين بعد ذلك بأن ابتداء من المرحلة الثامنة في يوليو/ تموز 2000 ستسدد تكاليف دعم البرنامج المستحقة من حساب 13 في المائة من الحساب 2و2 في المائة أيضا.

82 - وفقا للمادة 2-2 من مذكرة التفاهم المعدلة بين الأمم المتحدة والمنظمة، وافقت الأخيرة على شراء الإمدادات الإنسانية التي يوافق عليها مكتب الأمم المتحدة لبرنامج العراق "بعد الموافقة، في كل حالة، على تطبيقها، من جانب لجنة القرار 661 بالنسبة للبنود التي يمكن استيرادها في العراق". كما تنص المادة 2-3 من مذكرة التفاهم على أن "جميع الخدمات سوف تنفذ وفقا للوائح والقواعد المعمول بها في منظمة الأغذية والزراعة".

83 - غير أن الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبنا كشفت عن أن عملية الشراء السارية خلال عام 1999 بالنسبة لبرنامج العراق قد انحرفت عن القواعد واللوائح المحددة في القسم 502 من مجموعة التعليمات الإدارية للمنظمة بالنسبة لنقطتين:

84 - ولذلك، فإنه عندما قدمت قائمة البنود المشار إليها أعلاه إلى إدارة المشتريات، حدثت سلسلة الأحداث التالية:

85 - وقد نشأ الاستعراض الذي تقوم به لجنة المشتريات بعد إتمام العملية عما يسمى "بإجراءات الطوارئ" التي وجدت هيئة مكتبنا أنها موضع تساؤل. فالسبب يتعلق بالأساس القانوني غير الواضح لهذا الإجراء الناقص الذي كان قد أنشئ أصلا في عام 1992 للتعامل مع عمليات الشراء التي يغطيها برنامج الطوارئ الخاص للقرن الأفريقي. وفي حين كانت عمليات الشراء تتم عادة من خلال المقر الرئيسي، ابتدعت بعثات الشراء التي منحت سلطات استثنائية لبدء عمليات الشراء في الميدان، ومنحت إعفاء من تقديمها مسبقا للجنة المشتريات بالنسبة لعمليات الشراء التي تزيد عن 000 100 دولار. وفي عام 1994، تم تمديد هذا الإجراء ليشمل بلدانا أخرى وصفت في ذلك الوقت بأنها تستوفي ظروف الطوارئ، وأصبح نافذا لفترة من الزمن قابلة للتجديد إذا لزم الأمر.

86 - وفي عام 1996، اعتبرت ترتيبات الشراء في حالة الطوارئ هذه أنها ترتيبات "مستمرة" مع تعديل واحد فقط هو أن عدد البلدان المعنية أصبح يتغير على أساس شهري. وعلى الرغم من أن هذه الترتيبات قد أدرجت في "دليل المنظمة للاستعداد والاستجابة في حالات الطوارئ" الصادر عام 1998، لم يجر إدراجها بصورة رسمية في القسم 502 من مجموعة التعليمات الإدارية في المنظمة. وعلى الرغم من أن الأحكام الخاصة ببعثات الشراء في حالات الطوارئ موجودة حقيقة (القسم 502-24)، فلم يصدر الإعفاء من العرض المسبق على لجنة المشتريات. فإذا قررت المنظمة الاستمرار في هذه الترتيبات، فإننا نوصي بإضفاء الطابع القانوني عليها من خلال تعديل مجموعة التعليمات الإدارية في المنظمة السارية. كما نوصي بأن يتطابق إصدار طلبات الشراء مع القواعد واللوائح السارية.

87 - كان الغرض من استعراض لجنة المشتريات بعد إتمام العملية هو الإسراع بعملية الشراء. ونظرا لأن لجنة المشتريات، وقت إعداد الاستعراض، كانت تجتمع في الخميس الثاني من كل شهر، فإن الشراء الطارئ سمح، على أكثر تقدير، بكسب الوقت في حدود شهر في عملية الشراء. وعلى الرغم من أن ذلك يعد فترة طويلة بالأرقام المطلقة، فإن فحص أوامر الشراء الثانية التي تزيد على مليون دولار التي صدرت عام 1999 كشفت من أن الوقت المكتسب كان محدودا نسبيا بالمقارنة بالتأخر الذي حدث للعملية بأسرها.

88 - كما كشف استعراض أوامر الشراء المشار إليها أعلاه عن أن الموردين قد اختيروا على أساس معيار عامل التسليم الرئيسي الأفضل في أربع حالات. ومع ذلك، فإن تاريخ التسليم المشار إليه في أمر الشراء لم يتحقق إلا في حالة واحدة فقط. أما بالنسبة لأوامر الشراء الأربعة الأخرى المتبقية والتي منحت على أساس معيار آخر، فلم ينفذ تاريخ التسليم على الإطلاق. وإجمالا، كان التأخير الذي وجه يتراوح بين لا شئ (حالة واحدة) و88 يوما (حالة واحدة) مع تأخير يزيد على شهر في 63 في المائة من الحالات. وتجدر الملاحظة أيضا، أن هذا التأخير، الذي حدث في ثلاث حالات، قد حسب على أساس موعد تسليم جزئي. ونظرا لعدم توافر المعلومات في الملف، لم يمكن حساب التأخير حتى موعد التسليم الكامل. كما لاحظت هيئة مكتبنا أن أسباب التأخر في التسليم لم تكن توضع دائما في الملف.

89 - ووفقا لمواصفات المناقصات السارية على جميع أوامر الشراء التي تم استعراضها، فإنه في حالة عدم وصول السلع إلى وجهتها النهائية في التاريخ المحدد، تطبق المنظمة مادة العقوبات وقدرها 2.0 في المائة كل أسبوع. غير أن هذه المادة لم تنفذ بالفعل إلا في حالة واحدة حيث فرضت على المورد عقوبة بمبلغ 800 5 دولار. وفي حالة أخرى، أرجع التأخير أيضا إلى المورد، ثم الحصول على خصم قدره 000 14 دولار. وعندما كان سبب التأخير يرجع إلى تأخر لجنة القرار 661 في الموافقة أو حدث تغيير في نقطة الدخول، لم تكن هذه المادة تطبق. ولم تكن تطبق أيضا عندما كان التسليم جزئيا فقط. وفي حالة واحدة، لم تستطع هيئة مكتبنا إن تحدد ما إذا كان الإعفاء له ما يبرره من عدمه حيث أن أسباب التأخير لم تكن معروفة. ولذا، فإننا نوصي بحفظ هذه المعلومات دائما في الملف، وإضفاء الطابع المؤسسي على الممارسة المتعلقة بمادة العقوبة والتي يترك تطبيقها الآن لتقدير إدارة المشتريات.

90 - وفيما بين 1996 (ابتداء من برنامج "النفط مقابل الغذاء") وعام 2000، زادت القيمة الشاملة لإجراءات الشراء التي قامت إدارة المشتريات بتجهيزها إلى ما يقرب من ثلاثة أمثال ما كانت عليه حيث زادت من 61 مليون دولار إلى 156 مليون دولار في حين انخفض عدد الموظفين بنسبة 14 في المائة حيث انخفض من 50 إلى 43 موظفا. ولم تتمكن هيئة مكتبنا من التأكد مما إذا كانت إدارة المشتريات، قبل برنامج العراق، مزودة بعدد كاف من الموظفين أم لا. فقد لاحظت فقط أن نسبة المشتريات العراقية في مجموع المشتريات قد زادت من 7 في المائة في 1996 إلى 65 في المائة في 2000. كما لاحظت هيئة مكتبنا أن إجراءات الشراء ذات الصلة بالبرنامج لم تكن أكثر أهمية من حيث القيمة فقط بل وكانت أكثر تعقيدا في تجهيزها.

91 - كان برنامج "النفط مقابل الغذاء" قد صمم في الأصل بمقتضى قرار مجلس الأمن رقم 986 ليكون إجراء مؤقتا. غير أن عمليات التجديد العديدة اللاحقة غيرت من طبيعة العمليات. فمن مجرد توزيع بسيط للبذور والأسمدة في المرحلة الأولى، انتقلت المنظمة إلى تنفيذ برامج إحياء إنسانية قصيرة الأجل مثل الري الزراعي والإغاثة من الجفاف، والإنتاج الحيواني، وخدمات الإرشاد، والأرصاد الزراعية، وإحياء الصناعات الزراعية. وأدى اجتماع ارتفاع أسعار النفط وإلغاء الحدود القصوى لصادرات العراق النفطية بمقتضى قرار مجلس الأمن رقم 1284 إلى وصول البرنامج إلى مستوى من الأهمية المالية غير مسبوق. وأصبح أكبر برنامج تديره المنظمة على الإطلاق طوال تاريخها. وقد أبلغت هيئة مكتبنا وقت إعداد هذا التقرير، أن المنظمة تتخذ الآن تدابير مالية وفنية وإدارية لمواجهة الزيادة في حجم البرنامج، ولتعزيز رقابتها المالية سواء في الميدان أو في المقر الرئيسي. وسوف تقوم هيئة مكتبنا بإجراء تقييم لهذه التدابير خلال بعثة ميدانية تستغرق ثلاثة أسابيع في نهاية شهر مارس/ آذار 2001.

تليفود

92 - قررت المنظمة في عام 1997، وفي إطار الاحتفال بيوم الأغذية العالمي، القيام بمبادرة من أجل تعميق الوعي بالقضايا التي يرتكز عليها الأمن الغذائي، وتوجيه نداء من أجل المساهمات المالية لدعم برنامج للمشروعات على مستوى القاعدة لمكافحة الجوع وسوء التغذية في العالم. وقد أعلن عن هذه المبادرة على نطاق واسع من خلال برنامج تليفزيوني أذيع في مختلف أنحاء العالم تحت اسم تليفود، ثم تكرر الإعلان عنه في عامي 1998 و1999، وبدأت كل حملة من هذه الحملات لجمع الأموال في أول شهر أبريل/ نيسان وانتهت في آخر شهر مارس/ آذار من العام التالي. وجمعت الحملة الأولى في عام 1998 مبلغ 000 440 1 دولار من 43 بلدا مختلفا (جمعت 5 بلدان أكثر من 50 ألف دولار و25 بلدا أقل من 000 5 دولار). وفي حملة عام 1999، زاد المبلغ إلى 000 790 2 دولار حتى 31 ديسمبر/ كانون الأول 1999، جاء من 24 بلدا مختلفا (ساهم بلد واحد بمبلغ مليون دولار، وثلاثة بلدان جمعت أكثر من 000 50 دولار و16 بلدا أقل من 000 5 دولار).

93 - وكنا في تقريرنا السابق، قد ذكرت أن 87 حسابا مصرفيا قد فتحت في عام 1997 لعمليات تليفود. ومنذ ذلك الحين، استطاعت المنظمة تقليل عدد هذه الحسابات إلى 62 حسابا. ولم يعد من الممكن إجراء تخفيض جديد نظرا للسياسة التي تقضي بفصل الحسابات المصرفية التي تشرف عليها المقار لجمع أموال تليفود، بغرض إبقاء عملية الجمع منفصلة عن حسابات المكاتب القطرية للمنظمة. كما أننا أوصينا، بأنه إذا احتاج الأمر إلى ترتيبات مراجعة خاصة، فإن هذه المراجعة ينبغي مراقبتها بدقة. والحقيقة أن عقود المراجعة المحلية السارية، قد عدلت لتشمل أنشطة تليفود.

94 - قيدت المساهمات في برنامج تليفود في اعتماد تليفود الخاص، وهو الاعتماد الذي يعامل باعتباره حساب أمانة. وفي اعتقادنا أن كتابة تقارير عنه تحت "حسابات أخرى" كان يتمشى أكثر مع قرار المؤتمر 3/97، الذي أيد إنشاء ما يلي بمقتضى المادة 6-7 من اللائحة المالية:

95 - وقد لاحظت هيئة مكتبي أن بعض الجهات المانحة من القطاع الخاص، ومن بين أكثرها سخاء (ثلاثة منها على الأقل) طلبت إنفاق أموالها في مناطق أو بلدان محددة. وقد أخذت رغبتها - التي لم تؤخذ بصفة رسمية في اتفاق مكتوب وإنما مجرد التعبير عنها في خطابات إلى المنظمة - في الاعتبار عند تخصيص الأموال بشكل عام. وكانت النتيجة أنه تم فتح ثلاثة حسابات للمشاريع، في إطار الحساب الخاص لبرنامج تليفود، حتى يمكن كتابة التقارير المنفصلة التي طلبتها هذه الجهات المتبرعة.

96 - ونظرا لما سبق، ومع الاعتراف بأنه لا قرار المؤتمر 3/97 ولا اللائحة المالية تحدد ما هو الحساب الخاص، ولا كيفية تسجيله، فإننا نوصي بأن تقيد مصروفات وإيرادات مشروعات تليفود في دفاتر المنظمة تحت "حسابات أخرى". كما نوصي بالتفرقة الواضحة بين حصائل برنامج تليفود الحقيقية، التي ينبغي أن تقيد تحت الحسابات الخاصة السابق ذكرها، وبين الحصائل الأخرى التي ينبغي مراعاة للمتطلبات الخاصة لبعض الجهات المتبرعة أن تخضع لاتفاق حساب أمانة.

97 - حتى 31/12/1999، كان هناك 461 مشروعات صغيرا قد تمت الموافقة عليها تستخدم أموالا من تلك التي جمعت من أول حدثين لبرنامج تليفود، حيث أن حصيلة حملة 1999 لم تبرمج إلا في عام 2000. ولكن الإنفاق على هذه المشروعات، توقف عند 1.29 مليون دولار كمصروفات مسجلة حتى 31/12/1999، مقابل 3.69 مليون دولار كحصيلة إجمالية. وإذا كان ما انفق حتى الآن لا يتعدى 62 في المائة من المساهمات، فإن النسبة تصل إلى 76 في المائة من مساهمات حملة 1997 (1.71 مليون دولار مصروفات مقابل 2.25 مليون دولار حصيلة) و40 في المائة من مساهمات حملة 1998 (576 ألف دولار مصروفات مقابل 1.44 مليون دولار حصيلة). وبإضافة مساهمات عام 1999، تنخفض النسبة إلى 55 في المائة فقط حتى 31/12/2000، حيث كان مجموع المصروفات، 3.6 مليون دولار مقابل 6.4 مليون دولار مساهمات.

98 - وعلى عكس التعليمات الصادرة إلى المكاتب القطرية للمنظمة، فقط اتضح من مراجعة الكشوف المالية أن هناك مبالغ صغيرة صرفت مقابل خدمات استشارية، وأدوات كتابية ومكتبية، وسفريات رسمية. وكان من الممكن أن تزيد المبالغ الفعلية عن ذلك، لأنه رغم أن السجلات الحسابية تصف جميع المصروفات بالتفصيل، فإن هناك معاملات كثيرة قيدت تحت "مصروفات نثرية" أو "توريدات ميدانية أخرى". ونتيجة لذلك، فإن أكثر من 50 في المائة من مجموع المصروفات خلال الفترة المالية، لم يتسنى تحديده بسرعة أو بوضوح. والأكثر من ذلك، أن إجراءات كتابة التقارير لم تتخذ إلا في ديسمبر/ كانون الأول 1999، ولكنها لم تنفذ منذ ذلك الحين. وقد أبلغت هيئة مكتبي أن الإجراءات الجديدة التي صدرت عام 2000 ستسهل كتابة التقارير ومراقبة الوضع المالي لكل مشروع من مشروعات تليفود في كل بلد.

99 - وطبقا للقرار الذي اتخذ في شهر مايو/ أيار 2000، فإن المشروعات التي مولت من حملة عام 1997، أغلقت في نوفمبر/ تشرين الثاني 2000. أما المشروعات التي مولت من حملة عام 1998، فمن المنتظر أن تغلق في شهر مايو/ أيار 2001، مع إعادة برمجة الأموال المتبقية. كما أبلغت هيئة مكتبي بأنه طبقا لآخر صورة من الخطوط التوجيهية الخاصة بمشروعات تليفود، فإن جميع المشروعات ينبغي أن تغلق من الآن فصاعدا بعد ثلاثة أشهر من التاريخ المقرر للانتهاء منها، وأن حسابات كل حملة سنوية ينبغي أن تغلق سنة بسنة.

100 - كانت الطريقة التي أديرت بها عملية جمع الأموال لبرنامج تليفود، تنطوي على ثلاث فئات من التكاليف:

101- والفئة الأولى من المصروفات لم تحدد بوضوح مطلقا. فقد كان المبلغ الذي قيد على حساب الأمانة الراعي حتى 31/12/1999 ضئيلا للغاية. فلم تقيد في دفاتر المنظمة إلا المساهمات الراعية المتعلقة ببرنامج تليفود في إيطاليا عام 1999. أما المساهمات النقدية التي تلقاها البرنامج واستخدمها في الميدان لتمويل أحداث تليفود المحلية، فلم تقيد أيضا نتيجة عدم وجود الإجراءات التفصيلية التي صدرت إلى مكاتب المنظمة القطرية. وتبين من عمليات التسوية التي أجريت بأثر رجعي أن العنصر النقدي في المساهمات الراعية للمكاتب القطرية لم يكن كبيرا حتى الآن (000 95 دولار في عام 1998، 000 57 في عام 1999). ومع ذلك، فإن هذه المساهمات ينبغي أن تؤخذ في الاعتبار.

102- أما المصروفات المباشرة التي تساندها مساهمات غير نقدية (الفئة الثانية من التكاليف) فيمكن أن تكون كبيرة للغاية، وتعادل مساهمة مالية ملموسة. ومن زاوية الإدارة، فإن أغلب المساهمات العينية الكبيرة، وعلى الأخص عندما ترتبط بمنح نقدية راعية لتغطية تكاليف عمل يتم باسم أو بتوجيه المنظمة مباشرة، ينبغي تقييمه والاحتفاظ به في نظام المعلومات وكتابة التقارير في تليفود.

103- وفيما يتعلق بالنفقات التي تكبدتها لمنظمة باستخدام مواردها (الفئة الثالثة من التكاليف)، ينبغي ملاحظة أن برنامج تليفود وضع كامتداد ليوم الأغذية العالمي، وأن هذين الحدثين أسفرا عن مصروفات مشتركة. ففي حملة عام 1999، أنفق أكثر من مليون دولار على كلا الحدثين (000 480 دولار لتكاليف الموظفين المعينين أساسا ليوم الأغذية العالمي/ تليفود، و000 550 دولار تكاليف أخرى). وكان الهدف الأساسي من هذين الحدثين هو إثارة الوعي بقضية الأمن الغذائي، أما جمع الأموال من مساهمات طوعية فلم يكن سوى عنصر ثانوي. والنتيجة هي أنه لا يمكن عقد مقارنة مباشرة بين الحصيلة المحدودة نسبيا لعملية جمع الأموال من ناحية (2.79 مليون دولار في حملة 1999) وبين التكاليف الكلية من ناحية أخرى (سواء من حيث الجهود أو الأموال).

شؤون الإدارة

إدارة الموارد البشرية

104- في منتصف عام 1999، قامت هيئة مكتبي بمراجعة إدارة الموارد البشرية في المنظمة. وقامت الهيئة بتحليل تطورات القوة العاملة في المنظمة، والسياسات التي نفذتها لإدارة هذه القوة بحسب الأهداف المقررة أو الصعوبات التي واجهتها. كما بحثت هيئة مكتبي توزيع المسؤوليات ودور قسم شؤون العاملين، مع التركيز في ذلك الحين على إجراءات التعيين. وتغطي الفقرات التالية الفترة 1998-1999. ومنذ ذلك الحين، حدثت بعض التغييرات التنظيمية واتخذت بعض الإجراءات الجديدة، وعلى الأخص تبسيط هذه الإجراءات. وقد أدخلت هذه التغييرات والإجراءات في الفقرات عندما كان ذلك مناسبا، بهدف إعطاء وجهة نظر حديثة عن إدارة الموارد البشرية في المنظمة.

105- حدث تعديل كبير في تنظيم إدارة الموارد البشرية منذ عام 1995، نتيجة للتغييرات الهيكلية التي حدثت في المقر، ونتيجة تطبيق اللامركزية. فقد أدى إنشاء وحدات دعم الإدارة في المقر ثم في المكاتب الإقليمية إلى إحداث تغيير في المهام التي كان يقوم بها قسم شؤون العاملين من قبل. وترتب على هذا أنه وقت الاستعراض كان دور كل منهما كما يلي:

وقد لوحظت بعض الصعوبات الانتقالية الأولية، مع احتياج وحدات دعم الإدارة وقسم شؤون العاملين إلى وقت كاف لمعالجة مهامهما الجديدة بصورة لائقة. ومع زيادة المسؤوليات الملقاة على كاهل وحدات دعم الإدارة، استلزم الأمر تشكيل وحدات جديدة لشؤون العاملين في كل مصلحة، ثم في جميع المكاتب الإقليمية. كما تعين على قسم شؤون العاملين أن يتواءم مع دوره الجديد. وفي غياب مدير لقسم شؤون العاملين، ظلت الوظيفة شاغرة لمدة تقرب من العام من يونيو/ حزيران 1997 إلى يونيو/ حزيران 1998، وقام المدير العام المساعد بأعمال الإدارة بالنيابة.

106- وعلى عكس ما كان سائدا بين قسم شؤون العاملين وبين الموظفين المحليين قبل حدوث التغيير الهيكلي، لم تكن هناك علاقة تسلسل وظيفي بين قسم شؤون العاملين وموظفو شؤون العاملين في وحدات دعم الإدارة، الذين كانوا لا يسألون إلا أمام رؤساء مصالحهم. وحيث أن المسؤولية كانت موزعة على وحدات مختلفة، فإن توحيد معاملة الموظفين وضمان الالتزام بلوائح المنظمة تطلب وضع أدوات مناسبة للتنسيق والمتابعة. وحلت اجتماعات موظفي شؤون العاملين محل الاجتماعات السابقة لموظفي وحدات شؤون العاملين اعتبارا من نوفمبر/ تشرين الثاني 1995، لتجمع بانتظام جميع العاملين في شؤون العاملين من وحدات دعم الإدارة في المقر وموظفي شؤون العاملين في قسم شؤون العاملين نفسه. وأصبحت هذه الاجتماعات بشكل متزايد أداة لبناء مناهج مشتركة للمشكلات المعقدة، وتفسير اللوائح، وتوحيد الأساليب، وتغيير الإجراءات.

107- ومع تنفيذ نظام أوراكل في مايو/ أيار 1999، ألغيت وحدات دعم الإدارة وأصبحت إدارة واحدة للدعم الإداري، تابعة لمصلحة الشؤون المالية والإدارية. ولم يكن لهذا التغيير، الذي طبق اعتبارا من شهر سبتمبر/ أيلول 2000، أي تأثير على مهام مصلحة الشؤون الإدارية والمالية. فمسؤوليات المعاملات الخاصة بالعاملين - التي كانت تتحملها وحدات دعم الإدارة في الماضي، تركزت في الواقع من جديد في إدارة الدعم الإداري، بهدف ضمان المزيد من الاتساق في المعاملة.

108- أسفرت الحالة المالية للمنظمة منذ عام 1995 عن انخفاض كبير في أعداد العاملين بها. وكان التخفيض كبيرا بشكل خاص في الوظائف الممولة من مشروعات (نقصت بنسبة 43 في المائة) وإن كان قد شمل الوظائف المنشأة بمقتضى برنامج العمل والميزانية أيضا، ولو بدرجة أقل (نقص بنسبة 15.5 في المائة). وقد تم التوصل إلى هذا التخفيض الهائل بمراجعة دقيقة للاحتياجات من العاملين، وبالنسبة للوظائف الممولة من برنامج العمل والميزانية، تمت هذه المراجعة من خلال دورة الميزانية لفترة السنتين وآلية إنشاء الوظائف. والأكثر من ذلك، أنه منذ عام 1994 اتخذت إجراءات لتجميد عملية التعيين. وكان أي استثناء يحتاج إلى تقديم طلب إلى المدير العام، عن طريق لجنة إنشاء الوظائف. ومنذ ذلك الحين، خففت هذه الإجراءات بالنسبة لوظائف المهنيين فقط، في حدود السلطة التي أعطاها المؤتمر بالنسبة للوظائف المنشأة للفترة المالية. ولكن هذه الإجراءات ظلت سارية بالنسبة لجميع وظائف الخدمة العامة، فيما عدا حالات استثنائية قليلة سمح بها. والواقع أن هيئة مكتبي لاحظت أثناء فترة مراجعتها، أنه لم يسمح في عام 1998 إلا بتعيين ستة موظفين فقط من فئة الخدمة العامة.

109- وكانت السياسة التي اتبعت بشأن نوع العقود التي تبرم عند التعيين، إحدى الوسائل الأخرى التي استخدمت لمراقبة أعداد الموظفين. فقبل عام 1990، كانت مدة العقود تتوقف على تصنيف الوظائف المراد شغلها. فاستفاد بعض الموظفين بصورة مباشرة من التعيين بعقود دائمة، بينما ظل البعض الآخر بعقود محددة الأجل. ثم تقرر بناء على ذلك أن تكون جميع التعيينات بعقود محددة المدة قابلة للتجديد أو لتحويلها إلى عقود دائمة بعد ست سنوات من الخدمة المستمرة بصورة مرضية. ثم قرر المدير العام في 1996 أن تتوافق العقود محددة الأجل - بقدر الإمكان - مع نهاية الفترة المالية بالنسبة للموظفين الذين يعينون على وظائف منشأة في برنامج العمل والميزانية. وقد أعطت هذه السياسة، التي تأكدت في عام 1999، قدرا من المرونة للمنظمة لكي تعدل حجم العقود محددة الأجل بحسب الموارد المتاحة لديها.

110- ومع ذلك، فإن نسبة العقود الدائمة إلى العقود محددة الأجل ظلت مرتفعة. فبالنسبة للوظائف الممولة من برنامج العمل والميزانية، ظلت هذه النسبة دون تغيير تقريبا منذ عام 1995 (في حدود 63 في المائة) ككل، ولكن مع اختلاف المواقف بين المقر والميدان. ففي المقر، ظلت النسبة المرتفعة بالفعل للعقود الدائمة تواصل ارتفاعها من 76.8 في المائة عام 1995 إلى 84.8 في المائة في عام 1999. أما في الميدان، فقد ظلت على مستواها المنخفض، في حدود 25 في المائة. ويرجع ذلك لسبب رئيسي هو موظفي الخدمة العامة، الذين تصل عقودهم الدائمة إلى أكثر من 96 في المائة في المقر وإلى 17 في المائة فقط في الميدان. ويعكس ذلك اللوائح المختلفة التي تطبق على العقود الدائمة في المقر وتلك التي تطبق عليها في الميدان. وبالنسبة للموظفين المحليين في المكاتب الميدانية، فإنهم على عكس الحال في المقر، إذا استدعى الأمر إغلاق المكتب، فليست هناك أي فرصة لإعادة توظيفهم. وبناء على ذلك، فإنهم لا يمنحون عقودا دائمة. وتنطبق نفس السياسة على الموظفين الذين يعملون في مشروعات ميدانية، والمنطق وراء ذلك هو أن المشروعات وتمويلها يكونان لفترة "محددة سلفا"، وأن هذه المشروعات لها - فيما يتعلق بالموظفين المهنيين بالذات - طبيعتها المتخصصة للغاية.

111- وحيث أن جميع موظفي الخدمة العامة تقريبا معينون بعقود دائمة، استلزم الأمر طرقا أخرى بخلاف التخفيض الطبيعي وتجميد التعيين الذي سبقت الإشارة إليه، حتى يمكن تخفيض أعداد العاملين استجابة للصعوبات الموجودة في الميزانية. وكان على المنظمة أن تدخل في ممارسات معينة لإعادة توزيع الموظفين، بهدف فصل الموظفين الزائدين عن الموارد المالية. ولمتابعة عملية إعادة التوزيع، صدر تفويض في عام 1996 لفريق المهام الذي شكل في عام 1995، بأن ينفذ إجراءات لفصل الموظفين الذين يثبت استحالة إعادة تعيينهم داخل المنظمة. وكانت عمليات الفصل على نطاق كبير ضرورية. وتمت هذه العمليات بصورة مباشرة مع الموظفين الذين ألغيت وظائفهم، أو بترتيبات ثلاثية مع مشاركة الموظفين الذين لم تلغ وظائفهم وإنما وافقوا على التقاعد الطوعي. وفي الفترة المالية 1996-1997، وافق 102 موظفا على إنهاء خدماتهم بسبب إلغاء وظائفهم أو إعادة التنظيم، وهي وظائف تكلف 4.43 مليون دولار.

112- وبالنسبة للفترة المالية 1998-1999، فإن مؤتمر المنظمة أعلن بمقتضى قراره 7/97 أنه "إذ يراعي أن برنامج العمل والميزانية قد ووفق عليه على أساس النمو الصفري الاسمي، وإذ يلاحظ أيضا أن هذه الميزانية تنطوي على إعادة توزيع عدد من الموظفين أو إنهاء خدماتهم"، فإنه يرخص للمدير بإنفاق 12 مليون دولار لتغطية هذه المهمة. وكما تبين من الكشوف المالية، فإن تكاليف إعادة التوزيع وإنهاء الخدمات وصلت إلى 000 576 10 دولار في الفترة المالية. وتلافيا لتجدد مثل هذه التكاليف الإضافية في مناخ مالي غير مضمون، ومع احتمالات عمليات النقل المتوقعة لأغلب العاملين في المقر خلال السنوات المقبلة (الفقرتان 124 و125)، فإننا نوصي بأن تستخدم المنظمة جميع الأدوات المتاحة، مثل تخطيط الموارد البشرية، وإدارة مستويات التعيين، وأنواع العقود، بحيث تكفل لنفسها المزيد من المرونة.

113- إن استخدام المعاونون من الخارج، كان أحد المجالات التي أوضحت مدى تعقيد الإجراءات والأساليب التي تتبعها المنظمة. فهناك ثمانية تقارير عن هذا الموضوع منذ عام 1980. وجميعها تحتوي على نقد لاذع، وتوصي بشدة بتبسيط إجراءات التعاقد المختلفة وتعزيزها. والحقيقة أن المنظمة، لكي تتعاقد مع أحد المعاونين الخارجيين، تستخدم سبعة ترتيبات تعاقدية على الأقل. وحيث أن هذه الترتيبات صممت أساسا لتلبي احتياجات معينة، فإن لها سمات مختلفة من حيث الوضع، والاستحقاقات، وإجراءات الدفع. وتزداد الصورة تعقيدا باستخدام بعض العقود في إطار برنامج المشاركة بالذات، مع عمليات الموافقة المختلفة، وشروط التمويل أو كتابة التقارير. وبعد عملية مشاورات مستفيضة شاركت فيها الأقسام الفنية، أمكن وضع مسودة عقد مع خمسة ملاحق. وكان من المقرر أن يبدأ العمل بها في يناير/ كانون الثاني 2000، وأن يصدر خطاب إداري دوري ينشر هذا التعديل في المنظمة، ولكن ذلك لم يحدث حتى وقت كتابة هذا التقرير.

114- وكان التنوع الشديد في ترتيبات التعاقد في المنظمة سببا في عدم الوضوح الشديد في الصورة، سواء بالنسبة لعدد الخبراء الاستشاريين الذي تم التعاقد معهم أو بالنسبة لتكلفة ذلك على المنظمة. ويرجع ذلك إلى النظام القديم (Finsys/Persys)، وقنوات الدفع المختلفة لهؤلاء الخبراء، حيث كان بعضهم يحصل على أتعابه من نظام Persys كموظف عادي، بينما كان البعض الآخر يتقاضى أتعابه بالطريقة التقليدية لنظام Finsys. وحيث أنه لم يكن هناك نظام أوتوماتيكي يضمن تجميع البيانات، فقد كان قسم شؤون العاملين يجمع هذه البيانات من وحدات دعم الإدارة التي تجهز المعاملات. ولم تكن هذه العملية صعبة ومكلفة فقط، وإنما فشلت أيضا في إصدار تقارير شاملة في حينها. وكانت النتيجة أن هيئة مكتبي لم تستطع الحصول على أي أرقام يعول عليها عن الفترة المالية 1998-1999. والأمل معقود على أن يؤدي استخدام نظام أوراكل طوال الفترة المالية إلى حل هذه المشكلة في الفترة المالية 2000-2001.

115- وبناء على الأرقام القليلة التي قدمتها المنظمة، فإن المقارنة بين المصروفات التي سجلت في عام 1995 و1998 تحت بند "موارد بشرية أخرى" في نظام Finsys، تبين زيادة بنسبة 9 في المائة في استخدام المعاونين الخارجيين بشكل عام، وبنسبة 13 في المائة للخبراء الاستشاريين وحدهم. وتعكس هذه الزيادة السياسة الواعية للمنظمة بأن تعطي المديرين (المسؤولين عن الميزانية) حرية أكبر في استخدام الموارد بما يتمشى مع احتياجاتهم. فعلى عكس تعيين الموظفين الذي يتقرر بمعرفة المدير العام من خلال آلية إدارية معقدة (الفقرات من 126 إلى 130)، فإن للمديرين الحق في التعاقد مع خبراء استشاريين في حدود ميزانيتهم. وقد تعمد الكثير منهم الإبقاء على وظائف مهنية معينة شاغرة لفترة من الوقت، حتى يستطيعوا التعاقد مع خبراء استشاريين لعدة فترات قصيرة. كما أن التأخير في تعيين الموظفين وصعوبة ذلك (مثل تحديد المرشحين المؤهلين المناسبين) أدى أيضا إلى التعاقد مع خبراء استشاريين.

116- وطبقا للوائح المنظمة، فإنه لا يجوز تعيين الخبراء الاستشاريين على أسس دائمة، وإنما لفترات قصيرة أو متقطعة لمدة أقل من سنة. ويمكن تجديد تعيينهم لمدة لا تزيد في مجموعها عن 12 شهرا متتاليا. ومن خلال الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي، تبين أنه من بين الخبراء الاستشاريين البالغ عددهم 30 خبيرا، الذين حصلوا على أكبر قدر من الأتعاب في عام 1998 (2.5 مليون دولار في مجموعها)، كان هناك 11 خبيرا استشاريا (36.7 في المائة) عملوا على أساس مستمر بعقود متتالية تقطعها فترات تقل عن ستة أسابيع بين كل عقد وآخر. وهناك ستة خبراء استشاريين (20 في المائة) حصلوا على فترات أطول بين كل عقد وآخر (تصل إلى ثلاثة شهور مثلا) ظلوا يعملون مع المنظمة منذ عام 1994. وبالنسبة لعام 1999، فمن بين 30 خبيرا استشاريا حصلوا على أعلى أتعاب، كان نصفهم تقريبا (14 استشاريا) على نفس قائمة 1998.

117- والحقيقة أن عمليات القطع والتجديد عن طريق الأنماط المختلفة للترتيبات التعاقدية، يسمح بمراعاة أحكام مجموعة التعليمات الإدارية في المنظمة بشكل رسمي. ومع ذلك، فإننا نرى أن هذا الأسلوب يسمح للخبراء الاستشاريين بالعمل بدلا من الموظفين الدائمين، وأن يقوموا بمهام المنظمة الضرورية على أساس دائم. وطبقا للمنظمة، فإن الحاجة إلى تعيين هؤلاء الخبراء لفترات طويلة هي النتيجة الحتمية لتخفيض عدد الموظفين. وقد أبلغت هيئة مكتبي، وقت كتابة هذا التقرير، بنية المنظمة في إدراج مواد عن هذا الموضوع في مجموعة التعليمات الإدارية المنقحة للمنظمة بشأن اتفاقيات الخدمات الشخصية.

118- وبالإضافة إلى الأتعاب التي يتقاضاها الخبراء الاستشاريون، فإنهم يحصلون على بدل معيشة يومي إذا كان مقر عملهم بعيدا عن مقر إقامتهم. والقواعد المطبقة هنا هي نفسها التي تطبق على موظفي المنظمة: أي تخفيض المعدلات بعد 60 يوما متتالية، ثم تخفيضها مرة أخرى بعد 120 يوما من العمل المتصل. وبالنسبة للخبراء الاستشاريين، فإن هذه التكاليف الإضافية قد تكون كبيرة. والواقع أن مجموع مبالغ بدل المعيشة اليومي الذي دفع إلى 30 خبيرا استشاريا حصلوا على أعلى الأتعاب في عام 1998، وصل إلى 262 622 دولارا، تمثل 25 في المائة من أتعابهم، بل إنه بالنسبة للأحد عشر خبيرا استشاريا الذين عينوا على أسس مستدامة، ارتفعت هذه النسبة إلى 27 في المائة

119- وإذا كانت بعض المصروفات النثرية التي تتحملها المنظمة منخفضة بالفعل في حالة الخبراء الاستشاريين (عدم وجود مساهمات في الصندوق المشترك للمعاشات التقاعدية لموظفي الأمم المتحدة، وقلة أقساط التأمين الطبي، وعدم تسديد ضرائب وطنية، وعدم وجود إجازات متراكمة) فإن هناك عوامل أخرى ينبغي أن تؤخذ في الحسبان. فالتعقيد في الترتيبات التعاقدية للمنظمة، وطريقة تجديدها بانتظام، يخلق قدرا كبيرا من العمل والتكاليف الإدارية. وفي رأينا أنه حدا للتكاليف وتلافيا لأي آثار جانبية، فإن على المنظمة أن تبسط - وبسرعة - الإجراءات التي كانت تتبعها طوال السنوات الخمس الماضية. ونحن نوصي بتوحيد شروط الخدمة والعقود، واتباع نظام للإشراف والمتابعة على استخدام المنظمة للمعاونين الخارجيين. وقد أبلغت هيئة مكتبي - وقت كتابة هذا التقرير - بأن جميع الأعمال التحضيرية قد انتهت بالنسبة لتبسيط إجراءات التعاقد. وينتظر تنفيذ هذه الأعمال التحضيرية الانتهاء من إنجاز بعض الأنظمة بحيث يمكن إدارتها إلكترونيا. ومن المتوقع أن يتم تنفيذ النظام الجديد بصورة كاملة في آخر أيام شهر يونيو/ حزيران 2001.

التنقل الجغرافي لموظفي المنظمة

120- ظلت المنظمة منذ عام 1995 إحدى المنظمات التي تتسم بعمل نسبة كبيرة من موظفيها في المقر (53.7 في المائة عام 1995 و52.6 في المائة عام 1999). وخلال تلك الفترة، يمكن ملاحظة عاملان متناقضان. أن أغلب الوظائف المهنية اللامركزية الجديدة (66 في المائة) شغلت في الحقيقة بموظفين منقولين من المقر إلى المكاتب الإقليمية. ومع ذلك، فإن تأثير اللامركزية على النسبة بين موظفي المقر وموظفي الميدان، عوضها التخفيض الهائل في عدد موظفي المشروعات العاملين في الميدان. فقد مثلوا أقل من 14 في المائة من القوة العاملة في المنظمة في عام 1999 مقابل 22 في المائة في عام 1995.

121- وتبين من الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي أن الموظفين المهنيين أصبحوا أقل تحركا مما كانوا عليه في عام 1991. ففي عام 1998، ظل 76.5 في المائة من الذين عملوا في المنظمة لأكثر من خمس سنوات، في نفس وظائفهم. وفي عام 1991، كانت هذه النسبة 71.8 في المائة فقط. بل إن الحالة تزداد سوءا عندما ننظر إلى الموظفين المهنيين العاملين في المقر دون غيرهم. فهذه النسبة التي كانت 77.8 في المائة عام 1991، وصلت إلى 84.5 في المائة عام 1998. وقد لاحظنا، وهي ملاحظة لها مغزاها، أن حركة دوران الموظفين هي إحدى المجالات التي لا تتوافر عنها لدى المنظمة سوى بحوث قليلة. فآخر تقرير، وهو تقرير يعود تاريخه إلى 1991، صدر عن جماعة عمل شكلت لاستعراض فوائد إدخال نظام لحركة الموظفين. وقد خلصت هذه الجماعة إلى أن مثل هذا النظام سيحسن من كفاءة المنظمة وأن أساس إدخال مثل هذا النظام موجود بالفعل، وأن الأمر لن يحتاج إلا لتعديلات بسيطة. وقد ظهرت بعض الاقتراحات بالفعل عام 1994، ثم في عام 1997، ولكنها لم تنفذ. ونحن نوصي بالنظر في وضع نظام لحركة دوران الموظفين، وعمل تحليل لتكاليفه ومزاياه.

122- لاحظت هيئة مكتبي الاهتمام الشديد الذي يعطى لجنسية المرشحين، كما جاء في المادة 8-3 من دستور المنظمة، التي تنص على أنه "على المدير العام أن يوجه العناية الواجبة، عند تعيين العاملين، بضرورة اختيارهم على أساس أوسع نطاق جغرافي ممكن، بشرط عدم إغفال الأهمية القصوى لضمان أعلى مستوى من الكفاءة والتخصص الفني". وهناك متابعة للتوازن الجغرافي واللغوي داخل كل مصلحة، عن طريق إصدار تقارير مخصصة لهذا الغرض، بهدف السعي إلى تعيين مواطنين من البلدان غير الممثلة في المنظمة أو تلك التي تمثل بأقل من المفروض.

123- وفي الفترة الأخيرة أصبح توزيع الوظائف بين الجنسين يمثل أولوية أخرى. وفي عام 1994، حدد المدير العام هدفا هو الوصول إلى نسبة تمثيل المرأة في الموظفين إلى 35 في المائة بحلول عام 2001. وتم وضع برنامج عمل للمرأة يغطي الفترة 1996-2001. وفي عام 1999 - وبقيادة قسم شؤون العاملين الذي أعد قائمة بالإجراءات اللازمة لتحقيق التوازن بين الجنسين - طلب من المصالح المختلفة في المنظمة أن تضع أهدافا لتحقيق التوازن بين الجنسين في الوظائف المهنية. وبناء على ذلك، بدأ القسم يتلقى تقارير متابعة منتظمة. وكانت نتيجة هذه السياسة الطوعية أن زادت نسبة النساء في مجموع العاملين في المنظمة من 18 في المائة عام 1994 إلى 20 في المائة عام 1999. وشمل هذا التحسن وظائف الإدارة العليا، حيث زاد عدد النساء على مستوى المديرين من 6 إلى 15 في الفترة بين عامي 1994 و1999.

124 - وبالنسبة للسن، فإن القوة العاملة في المنظمة كانت تتسم بالنضج وقت الاستعراض، حيث كان متوسط عمر المهنيين 49 سنة، والخدمات العامة 45 سنة. وكما جاء في الدراسة التي أجريت عام 1999 للإعداد لخطة عمل الموارد البشرية، فإن ذلك لم يكن ظاهرة جديدة في حينه، ولكنه بدأ يظهر بشكل واضح، مع الاختلافات الملحوظة بين فئات العاملين. ففي ديسمبر/ كانون الأول 1998، كان 25 في المائة تقريبا من الموظفين المهنيين فوق الخمسين من العمر، بينما كانت هذه النسبة لا تتعدى 33 في المائة بالنسبة لموظفي الخدمة العامة. ولم تزد نسبة الموظفين دون الأربعين عن 17 في المائة في فئة الموظفين المهنيين، مقابل 32 في المائة في فئة الخدمة العامة. وأحد أسباب ارتفاع سن العاملين في المنظمة هو الانخفاض الحاد في تعيين الموظفين منذ عام 1995. كما يرجع إلى طول فترات الخدمة، والتي وصلت - طبقا للدراسة المذكورة أعلاه - إلى أكثر من 10 سنوات (131.3 شهرا) بالنسبة للموظفين المهنيين، وإلى أكثر من 15 سنة بالنسبة لموظفي الخدمة العامة 187 شهرا).

125 - ومع ارتفاع أعمار العاملين، ستواجه المنظمة ضرورة إحلال عدد كبير من موظفيها خلال سنوات معدودة. وقد بينت دراسة أجريت في مايو/ أيار 1999 أن أكثر من ربع الموظفين المهنيين وما يقرب من 10 في المائة من موظفي الخدمة العامة سيتقاعدون فيما بين عامي 1999 و2004. والنتيجة أن مسألة التعيين تبدو قضية حرجة بالنسبة للمنظمة، وأصبح من المتوقع أن تفضي الأدوات التي طورت مؤخرا - مثل تقديم عدة طلبات في وقت واحد والإعلان عن الوظائف الخالية في جدول الخدمة - إلى تحقيق وفورات الحجم الكبير وإلى إدخال تحسينات بالنسبة للتأخير والكفاءة. كما يعتقد أن تعيين موظفين أصغر سنا، سوف يساعد المنظمة في حل مشكلة تقدم سن العاملين. فتعيين الموظفين المهنيين الشبان كان أحد الاستراتيجيات الأساسية التي وردت في خطة العمل متوسطة الأجل لقسم شؤون العاملين للفترة 2002-2007. وقد أبلغت هيئة مكتبي، وقت كتابة هذا التقرير، بأن هذه المسألة قد طرحت بالفعل على لجنة الموارد البشرية، ونوقشت فيها. وبالإضافة إلى ذلك، فقد حثت مصالح المنظمة، في إطار إعداد برنامج العمل والميزانية للفترة المالية 2002-2003، على تخفيض درجات بعض الوظائف حتى يمكن تعيين موظفين شبان فيها.

126 - منذ عام 1988 وعملية التعيين معروفة بأنها مجال ضعيف الأداء في المنظمة. فالتأخيرات الملحوظة في عملية الاختيار دفعت المنظمة إلى إجراء ثلاثة استعراضات متتالية للإدارة، أسفرت كلها عن ضرورة تبسيط الإجراءات. ومع ذلك، فإن توزيع أدوار التعيين الموجودة وقت إجراء هذا الاستعراض، كانت مازالت معقدة ومعطلة، مع تفويض سلطات وإجراءات لا تعتمد على فئة الوظيفة التي ستشغل فحسب، بل وعلى تمويلها وموقعها.

127 - وأيا كان مصدر تمويل الوظيفة، فإن عملية تعيين موظفي الخدمة العامة في المنظمة اتضح أنها بالغة التعقيد ومكلفة دون داع، وتستغرق وقتا طويلا بالنسبة لمستوى الموظفين المعينين (سائقون وأمناء، وغيرهم). ونظرا لمحدودية التعيين في المقر (الفقرة 108)، فإن ذلك ينطبق في الغالب على المكاتب اللامركزية حيث أدى إلى تطبيق خاطئ لا مفر منه لأحكام مجموعة التعليمات الإدارية بشأن تعيين العمال المؤقتين. ففي أثناء انتظار قرار المقر، هناك في أغلب الأحيان عقود مؤقتة تحتاج إلى تجديدها لفترة أطول من الحد الأقصى المصرح به وهو ثلاثة شهور. وفي رأينا أن التوزيع الحالي للمسؤوليات بحاجة إلى مزيد من التبسيط. فبالنسبة للوظائف الممولة من برنامج العمل والميزانية، فإننا نوصي بتفويض القرار الخاص بتعيين موظفي الخدمة العامة من جميع المستويات (من ع1 إلى ع7) إلى المكاتب القطرية والإقليمية. وفي حالة رفع الحظر المفروض على التعيين في المقر، فإن سلطة القرار النهائي بشأن توصية لجنة تعيين موظفي الخدمة العامة ينبغي أن تكون في يد رئيس المصلحة.

128- وبالنسبة لتعيين الموظفين المهنيين، فإن القرار في يد المدير العام، بناء على توصيات لجنة تعيين الموظفين المهنيين، والمصلحة المعنية. والاستثناء الوحيد يتعلق بالوظائف المهنية الممولة من مشروعات حتى مستوى م5. وفي هذه الحالة فقط، يتخذ القرار بمعرفة وحدة التشغيل المعنية. ومع المزيد من العمليات المعطلة والمتناثرة، فإن الوقت الذي يستغرق لشغل الوظائف المهنية كان يربو على 52 أسبوعا، حتى فبراير/ شباط 1998. وتقرر في أغسطس/ آب 1998 إلغاء موافقة مجموعة إنشاء الوظائف قبل الإعلان عن الوظائف الشاغرة، ونقل جميع المهام الإدارية إلى وحدة الدعم الإداري بعد الإعلان عن هذه الوظائف.

129 - أبلغت هيئة مكتبي، وقت إعداد هذا التقرير، بالتغييرات التالية التي طبقت في منتصف عام 2000 بهدف تبسيط عملية التعيين.

وعقب إدخال هذه الإجراءات اعتبارا من منتصف عام 2000، أصبح متوسط الوقت الكلي الذي يستغرق ابتداء من نقطة الإعلان عن الوظيفة حتى قرار المدير العام، والتي وصلت إلى 270 يوم عمل عام 1999، لا تزيد عن 188 يوم عمل وقت كتابة هذا التقرير.

130 - وتبين من الاستعراض أيضا أن تعيين الموظفين المهنيين في المنظمة يتسم هو الآخر بقدر كبير من العمل، تقوم به وحدات الدعم الإداري بصفة أساسية في ذلك الوقت. ففي عامي 1997 و1998، أعلن عن 144 و190 وظيفة خالية على التوالي، تلقت المنظمة بناء عليها 500 8 طلب و000 10 طلب، أغلبها من متقدمين من خارج المنظمة ومنظومة الأمم المتحدة كلها. والواقع أن الأدوات اللازمة لتجميع هذه الإعلانات، مثل التقديم الجماعي أو قوائم المرشحين المؤهلين، لم تستخدم على نطاق واسع. وقد أبلغت هيئة مكتبي منذ ذلك الاستعراض، أن التغييرات التي أدخلت والتي سبقت الإشارة إليها، تهدف أيضا إلى تقليل عدد الطلبات، وتحسين طريقة معالجتها.

131 - تبين وقت إجراء هيئة مكتبي لهذا الاستعراض، أن نظام التقدير غير كامل ومتناثر. وأكثر العناصر شمولا هو استعراض فترة الاختبار، الذي بدأ عام 1981. فبالنسبة للموظفين الجدد، أو هؤلاء المعينين بعقود محددة المدة، فإن تأكيد التعيين أو تغيير عقودهم إلى عقود دائمة يخضع للتقدير الرسمي لأدائهم. ولكن بمجرد تأكيد التعيين، أو تحويل العقد، لا يخضع للتقدير الرسمي والمنتظم سوى الموظفون المهنيون. وقد بدأ العمل بذلك في عام 1981 بالنسبة الموظفين المهنيين العاملين في الميدان، وفي عام 1986 بدأ تطبيقه على باقي الموظفين على سبيل التجربة. وتأكد العمل به في عام 1987 بالنسبة للموظفين المهنيين الذين يعملون في المقر، وتغير اسمه إلى نظام تقدير الأداء وتسجيل الإنجازات.

133 - إن نظام التقدير في المنظمة لم يعاني من نقص التغطية فحسب. فالواقع أنه عندما تجرى عملية تقدير، فإنها تبدو كإجراء إداري. والحقيقة أن المديرين كانوا يميلون إلى اعتبارها عبئا يسرق وقتهم. وكان السبب في هذا الموقف السلبي هو عدم وجود ما يترتب على مستويات الأداء المختلفة. وكان الاستثناء الوحيد من ذلك هو استعراض فترة الاختبار. أما بالنسبة للموظفين الذين بعقود دائمة، فإن تحديد مستويات مختلفة للأداء لم يكن مرتبطا بأي عقوبة أو مكافأة. والنتيجة أن تقدير الأداء أصبح يعتبر عملا مشكوك في فائدته ولا يحظى بالموثوقية الواجبة.

134 - وكما سبق أن ذكرنا، فإن وضع نظام لتقدير الأداء ظل أحد أهداف خطة العمل لقسم شؤون العاملين. ونحن نوصي بإعطاء الأولوية لتنفيذ هذا النظام بأسرع وقت ممكن. وقد أبلغت هيئة مكتبي وقت كتابة هذا التقرير بأن لجنة الخدمة المدنية الدولية تقوم باستعراض بشأن نظام الدفع والمزايا في منظومة الأمم المتحدة، وأن أحد العناصر الرئيسية في هذا الاستعراض هو الربط بين عملية الدفع وبين أداء الموظف و/ أو مساهمته في الأهداف التنظيمية. وحيث أن المنظمة قد شاركت في هذا الاستعراض، فلابد أنها قادرة على استخدام هذه التجربة في معالجة القضية الحساسة لكيفية خلق ارتباط بين ترتيب الأداء وبين إعطاء مكافآت لموظفيها. ويمكن التفكير في مكافآت نقدية عن طريق منهج انتقائي بشأن WIGSIs، بينما يمكن منح مكافآت غير نقدية في شكل إتاحة فرص أفضل للترقي. ومع انتقال المنظمة إلى هياكل تتسم بقدر أكبر من اللامركزية، فمن الأسهل إتاحة مثل هذه الفرص. وسوف تستطيع المنظمة - عن طريق برامج كافية للتدريب وزيادة قدرة الموظفين على الحركة - أن تضمن استراتيجية شاملة للترقي أمام الأشخاص الذين يحققون أهداف المنظمة.

المطبوعات

135 - استعرضت هيئة مكتبي أثناء الفترة المالية، إدارة مصلحة الشؤون العامة والإعلام لسياسة مطبوعات المنظمة وعمل الحسابات المجمعة الأربعة، وهي:

وفي الوقت الذي تدار فيه الحسابات الثلاثة الأخيرة بواسطة قسم المؤتمر والمجلس وشؤون المراسم، فإن الحساب الأول يدار بواسطة قسم الإعلام، مع الصندوق المتجدد للمنتجات الإعلامية. وهذا الصندوق عبارة عن صندوق منفصل أنشئ بمقتضى المادة 6-9 من اللائحة المالية بغرض تلقي حصائل بيع المنتجات الإعلامية وإيرادات الإعلانات في مثل هذه المنتجات، والمشاركة في رعايتها.

136 - في شهر مايو/ أيار 1996، وضعت لجنتا البرنامج والمالية إطارا ماليا جديدا لمعالجة الوثائق والمطبوعات، أعطى المصالح والمكاتب حرية اختيار معالجة الوثائق والمطبوعات الخاصة بهم داخل المنظمة أو خارجها. وكان الحافز وراء هذه المرونة هو الحاجة إلى تخفيض التكاليف بخلق منافسة بين مصلحة الشؤون العامة والإعلام وبين مقدمي الخدمات الداخلية. وقد لوحظ أن الأجور التي تطلبها الحسابات الداخلية تفوق بكثير تلك التي يطلبها السوق مقابل خدمات مماثلة، بسبب رئيسي هو أن الحسابات الداخلية لابد أن تغطي تكاليف الموظفين.

137 - وطبقا للمنظمة، فإن استراتيجية "إعادة التنظيم" نجحت في تخفيض التكاليف وزيادة كفاءة الخدمات التي تقدمها الحسابات المختلفة. وجاء في "التقرير عن وفورات الكفاءة" الذي قدم إلى المجلس في دورته التاسعة عشرة بعد المائة في نوفمبر/ تشرين الثاني 2000، أنه من المقدر توفير 12 مليون دولار في كل فترة مالية نتيجة الترتيبات الجديدة، واستخدام الترجمة عن بعد في المؤتمرات الإقليمية. ومع ذلك، فقد كان للاستراتيجية بعض الآثار الجانبية المعاكسة غير المتوقعة. وتبين من الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي أن سيطرة المنظمة على المطبوعات قد ضعفت، كما أن التوازن المالي للحسابات المجمعة أصبح مهددا.

138 - وبينما كان لمصلحة الشؤون العامة والإعلام سيطرتها التامة في الماضي لأن العمل كله كان يتم عن طريقها، فإن قرار عام 1996 كان ينبغي أن يسمح لها بممارسة دور تنسيقي. ولكن، نظرا لأن الضوابط الإجرائية الجديدة لم تكن موجودة وقت تنفيذ عملية الإصلاح، فإن أقسام المقر والمكاتب الإقليمية وضعت لنفسها سياسة خاصة بها في مجال المطبوعات، دون أن تبلغ المصلحة بما تنشره خارجيا. والنتيجة أن المصلحة لم تعد تقوم بدورها الإشرافي الجديد بصورة ملائمة، ولم يعد ممكنا الحصول على عرض شامل ودقيق لما نشرته المنظمة. ولم يتخذ أي إجراء تصحيحي إلا في أوائل عام 1999. فقد وافق المدير العام على سياسة واستراتيجية للاتصالات على مستوى المنظمة، وأنشأ رسميا لجنة الاتصالات في المنظمة يوم 4/3/1999. وفيما بعد، أقرت هذه اللجنة تنظيم قواعد ومعايير للنشر على مستوى المنظمة، تمكينا للمصالح المختلفة ومصلحة الشؤون العامة والإعلام من القيام كل بدورها.

139 - وتأثر كذلك التوازن المالي للحسابات المجمعة في مصلحة الشؤون العامة والإعلام بمنهج الاتجاه نحو السوق الذي نفذ في عام 1996. فمع الإنفاق الفعلي الذي بلغ حجمه 21.9 مليون دولار في الفترة المالية 1998-1999 (بما في ذلك الصندوق المتجدد للمنتجات الإعلامية)، وصل العجز في نهاية الفترة المالية إلى 0.9 مليون دولار. ومع ذلك، فقد كان هناك تفاوت كبير في أداء كل حساب من الحسابات المجمعة. فحيث أن إدخال منهج السوق الحرة كان يعني عدم ضمان كمية العمل التي كانت تصب في مصلحة الشؤون العامة والإعلام، فإن بعض الحسابات المجمعة كان في وضع أفضل من غيره بحيث تطور من مجرد ترتيبات بسيطة لتحويل التكاليف إلى وضع جديد تطلب تنسيق حجم العاملين والتكاليف مع حجم العمل. واستطاع حساب الترجمة التحريرية والترجمة الفورية في قسم المؤتمر والمجلس وشؤون المراسم تخفيض تكاليف الوحدة، والعمل بقدر كبير من الاعتماد على مصادر خارجية بمرونة. أما العكس فقد حدث في حساب التحرير بقسم الإعلام الذي احتفظ بعدد العاملين فيه، نظرا لصعوبة التنبؤ بالطلب على منتجاته نتيجة استراتيجية "إعادة التنظيم".

140 - وبناء على هيئة توصية مكتبي، فإن هذا الوضع أدى إلى إلغاء حساب الخدمات التحريرية في قسم الإعلام اعتبارا من 1/1/2000، وما صاحب ذلك من نقل جميع تكاليف العاملين إلى البرنامج العادي، وتخصيص ميزانية من البرنامج العادي لتكاليف التشغيل تعادل نصف التكاليف الخارجية الحالية. أما إذا احتاج الأمر إلى أعمال تحريرية تفوق هذا المبلغ، فسوف ينفذها قسم الإعلام خارجيا، ثم يسترد تكاليفها، ولكن بنفس القيمة التي دفعها. ومن بين الإجراءات الأخرى، التي ظهرت في برنامج العمل والميزانية المعتمد للفترة 2000-2001:

141 - وكان الهدف من آخر إجراء هو معالجة الانخفاض في التغطية اللغوية، وهو ما اعترفت به الوثيقة التي استعرضت سياسات المنظمة في مجال اللغات، والتي قدمت إلى لجنتي البرنامج والمالية في مايو/ أيار 1999. فمن الناحية النظرية، كان من الممكن للإطار المالي الجديد لمعالجة الوثائق والمطبوعات أن يفيد التغطية اللغوية بشكل غير مباشر، عن طريق تخفيض تكلفة وحدة خدمات الترجمة التحريرية والفورية، بحيث يسمح للأقسام بأن تترجم كميات أكبر من الوثائق بنفس المبلغ. ولكن الذي حدث أن الأقسام الفنية، التي تعرضت في وقت واحد لتخفيضات ملموسة في ميزانياتها، استجابت لذلك بتخفيض عدد المطبوعات وتخفيض فئة هذه المطبوعات، وكذلك عدد اللغات التي تترجم إليها. وقد أبلغت هيئة مكتبي وقت كتابة هذا التقرير، أن هناك عدة إجراءات تنفذ لتحسين التوازن بين اللغات الرسمية الخمس.

البرنامج الخاص للأمن الغذائي

142 - اقترح المدير العام - بناء على الاستعراض الذي أجري في عام 1994، لأولويات المنظمة وبرامجها واستراتيجياتها - أن تضع المنظمة برنامجا خاصا للأمن الغذائي، يركز على بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض. وقد وافق مجلس المنظمة على هذا البرنامج بالإجماع في يونيو/ حزيران 1994، وبدأ العمل به في أواخر نفس العام. وأيد مؤتمر القمة العالمي للأغذية الذي عقد في روما في نوفمبر/ تشرين الثاني 1996 هذا المنهج، الذي يدعو إلى تنسيق الجهود على جميع المستويات من أجل زيادة إنتاج الأغذية وزيادة فرص الحصول عليها في 86 بلدا من بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض، بهدف تخفيض العدد الحالي لمن يعانون من سوء التغذية في العالم إلى النصف بحلول عام 2015.

143 - والخيار الأول الذي وضع لاستعراض تنفيذ هذا البرنامج، لم يستند إلى أهميته المالية، التي كانت ضئيلة نسبيا. فقد دبرت الميزانية البالغة 9.237 مليون دولار من البرنامج العادي للفترة المالية 1998-1999 (مع استبعاد تمويل برنامج التعاون التقني). ومنذ بداية البرنامج في عام 1994 حتى 31/12/1999، بلغ مجموع المصروفات 24.5 مليون دولار فقط. ومع ذلك، ونظرا لأن البرنامج كان من المفروض أن ينفذ في عدد كبير من البلدان، فإن ذلك سمح بعقد مقارنات على مستوى المنظمة. ثم أن المنهج الابتكاري الذي اتبع في كثير من جوانبه، جعل الاستعراض أكثر أهمية.

144 - وقد بدأت هيئة مكتبي استعراضها لهذا البرنامج في المقر في عام 1998، ثم تابعت ذلك بزيارات ميدانية في عامي 1999 و2000. ومن بين المكاتب القطرية التسعة التي تمت زيارتها، كان البرنامج قد بدأ في أحدها ولكنه لم ينفذ بالكامل، بينما نفذ في سبعة بلدان أخرى (ثلاثة في أفريقيا، واثنان في آسيا، وواحد في أمريكا اللاتينية، وواحد في الشرق الأوسط). وقد بدأ تنفيذ هذا البرنامج في عام 1995 في خمسة من البلدان المختارة، تشكل عينة تمثيلية لخمسة عشر بلدا بدأ فيها البرنامج الخاص للأمن الغذائي قبل غيرها، ثم بدأ في 1997 في بلدين آخرين.

معلومات أساسية عن أهداف البرنامج الخاص للأمن الغذائي، واستراتيجية تنفيذه، ومضمونه

145 - الهدف الرئيسي للبرنامج الخاص للأمن الغذائي هو مساعدة بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض على تحسين أمنها الغذائي والأمن الغذائي لأسر هذه البلدان، على أسس مستدامة من الناحيتين الاقتصادية والبيئية، وذلك عن طريق:

وكان الافتراض الكامن وراء ذلك هو أن أغلب بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض يوجد بها وسائل سليمة ومستدامة لزيادة توافر الأغذية، ولكنها لا تتحقق نظرا لمجموعة من الأسباب تحول بين المزارعين وبين الاستجابة للفرص والاحتياجات. وكان المقصود بعمل البرنامج الخاص مع المزارعين وغيرهم من أصحاب المصلحة لمعرفة هذه الصعوبات وحلها، وبيان طرق زيادة الإنتاج، هو فتح الطريق أمام تحسين الإنتاجية وزيادة فرص الحصول على الأغذية.

146- ووضعت المنظمة مضمون هذا البرنامج واستراتيجية لتنفيذه، لتستخدمه كإطار في هذا الشأن. وترتب أنشطة البرنامج الخاص للأمن الغذائي في أي بلد، وهي الأنشطة التي تبدأ بطلب من هذا البلد للمشاركة في البرنامج، كما يلي:

147- أتاحت المرحلة الأولى (التي تمت في المزارع) فرصة لتجربة وتنقيح التكنولوجيات والمناهج الواعدة والتي سبقت تجربتها، من أجل زيادة الإنتاج الزراعي والدخول الريفية، قبل تطبيق هذه التكنولوجيات والنهج على نطاق أوسع. وكانت المرحلة الأولى تتكون عادة من أربعة مجالات نشاط رئيسية متصلة ببعضها ويكمل كل منها الآخر:

ويتوقف التوازن بين هذه المجالات الأربعة على ظروف البلد ونتائج أعمال التشخيص.

148- ومع توافر الموارد من مصادر خارجية وداخلية، يمكن التوسع في المرحلة الأولى بطريقتين:

وتحدد نتيجة المرحلة الأولى (أو التوسع فيها) مجال المرحلة الأخيرة (المرحلة الثانية)، والتي يفترض أن تقوم على إنجازات المرحلة الأولى لخلق ظروف للتكرار واسع النطاق لمناهج التنمية التي أثبتت نجاحها. وحيث أن جميع البلدان التي تمت زيارتها، كانت ما تزال في المرحلة الأولى وقت هذا الاستعراض، فإن الفقرات التالية تقتصر على هذه المرحلة والمراحل التمهيدية.

ترتيبات إدارة البرنامج على المستوى القطري

149- من أهم ملامح البرنامج الخاص للأمن الغذائي، أنه استهدف ربط التجارب العملية التي يقوم بها المزارعون بالتغييرات المؤسسية وبيئة السياسات التي تعالج المشكلات التي تعترض تكرار ابتكاراتهم الناجحة على نطاق أوسع. وقد تحقق هذا الهدف عن طريق إصدار البرنامج الخاص لوثيقة البرامج القطرية، ووضع إطار مؤسسي قطري وهياكل تنظيمية. وكان لابد من ترتيبات هذه الأخيرة على المستوى المحلي، ضمانا لأكبر قدر من مشاركة المزارعين، وعلى المستوى القطري لجذب هؤلاء الذين لهم تأثيرهم في عمليات تغيير السياسات والمؤسسات. كما كانت هناك حاجة واضحة إلى قيادة فنية قوية تتسم بالكفاءة.

150- وفي هذا الصدد، تبين من الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي أن درجة تلبية هذه المتطلبات كانت تعتمد عل ظروف كل بلد. وكانت أهم الملاحظات كما يلي:

151- عندما بدأ تنفيذ البرنامج الخاص للأمن الغذائي، كان الفريق الأساسي المعين لدعم البلدان يتكون من موظفي المنظمة في المقر. وكان اختيار أعضاء الفريق يعكس الاهتمام بتعدد التخصصات، وإن كان الكثير منهم يأتون أساسا من مصلحة الزراعة. ولكن تطبيق اللامركزية الذي بدأ في عام 1996 وزع هذه الأفرقة، فذهب بعض أعضائها إلى المكاتب الإقليمية وظل البعض الآخر في المقر. وأصبح الاتصال بين أعضاء الفريق أمرا صعبا، وبالأخص بعد أن أصبحت اعتمادات السفريات محدودة، وبدءوا يعتمدون على وسائل الاتصالات الحديثة، مثل البريد الإلكتروني، والمؤتمرات عن بعد.

152- تتكون المنهجية المستخدمة في المرحلة الأولى من القيام ببيانات عملية للتكنولوجيات المحسنة في أراضي المزارعين المتطوعين، بمقارنة نتائجهم بالأساليب التقليدية. والمقصود بالعملية كلها أن تكون عملية تشاركية. فالمفروض أن يشارك المزارعون المحليون في اختيار المحاصيل التي ستزرع في أراضي البيانات العملية، وأن يكونوا على وعي تام - فوق كل شئ - بالعوامل التي ستتحكم في النتائج الفنية والاقتصادية. والمفروض أن يتم تشجيعهــم - كأفراد أو كجماعات - على معرفة المشكلات التي تعترض الأساليب المحسنة، وتحليل هذه المشكلات، والسعي لإيجاد حلول مناسبة لها.

153 - كانت درجة المشاركة الفعلية في منهج التنفيذ تعتمد أحيانا على مدى توافر التمويل. وكمثال، فقد لاحظت هيئة مكتبي أنه في إحدى الحالات، بدأت العملية كتشاركية باشتراك التعاونيات المحلية فيها. ولكن الأمر انتهى - بسبب نقص الأموال - إلى الاقتصار على المزارعين الأفراد، الذين كان بمقدورهم تسديد تكاليف سفر الفني الذي كان يساعدهم. وفي الحالات الست الأخرى، لاحظت هيئة مكتبي أن الموظفين الفنيين قد دربوا على المنهج التشاركي، وهي خطوة إيجابية تدل على الرغبة في استخدام طرق جديدة. وفي نفس هذه البلدان، تم تدريب المزارعين أنفسهم على تشكيل مجموعات قادرة على العمل معا أو تحمل المسؤولية الجماعية. ولكن في حالة واحدة توقفت عملية التدريب بسبب نقص الأموال. وينبغي ملاحظة أن التدريب لم يحدد كشرط أساسي منذ البداية، وإنما أثبت فيما بعد أنه عنصر لا غنى عنه إذا أردنا أن نطبق هذا المنهج.

154- أما عنصرا تكثيف محاصيل الأغذية والتحكم بالمياه في البرنامج، فقد نفذا منذ البداية في جميع البلدان التي زارتها هيئة مكتبي، باستثناء بلدين، نفذ فيهما عنصر التحكم في المياه في وقت لاحق.

155- ولم يظهر عنصر تنويع المحاصيل إلا في مرحلة متأخرة في البلدان التي سبقت غيرها في تنفيذ البرنامج الخاص للأمن الغذائي، باستثناء بلد واحد نفذ هذا العنصر في وقت مبكر. وقد أقبل المزارعون بشكل عام على هذا العنصر، وخاصة عندما أعطوا الحرية في اختيار أنشطتهم. وقد لاحظت هيئة مكتبي بشكل عام أن تنويع المحاصيل يمكن أن يساعد في تنويع طعام الأسرة وتوازنه، وأن يولد دخلا من بيع الإنتاج في الأسواق المحلية. كما لوحظ أيضا أن هذا العنصر كان أحد العناصر التي جذبت المرأة إلى البرنامج الخاص للأمن الغذائي.

156- ورغم أن تحليل الصعوبات يمثل عنصرا هاما في البرنامج الخاص للأمن الغذائي، فقد انتظرت فرق البرنامج حتى أبريل/ نيسان 1998 لتتلقى "الخطوط التوجيهية لإدارة عنصر النتائج وتحليل الصعوبات". كما تبين من الاستعراض أن البلدان المختلفة قد قامت عادة بتعيين خبراء أو استشاريين لتنفيذ هذا العنصر، وبالأخص لتدريب المزارعين والفنيين، بل ولإجراء التحليل بأنفسهم. ولم تكن الصعوبات التي عرفت أثناء تنفيذ المرحلة الأولى تختلف عن تلك المعتادة في أغلب الأحيان. ومع ذلك، فإن تحليلها في ظل ظروف واقعية كان أمرا مختلفا. وفي رأينا أن أهم نتيجة لهذا العنصر هي أنه سمح للمزارعين المشاركين أن يكتسبوا القدرات الذهنية اللازمة لفهم الآليات التي تعمل في عملية التنمية، وأن يصبحوا من أهم العناصر الفاعلة في هذه العملية.

157- من أهم الملامح المبتكرة للبرنامج الخاص للأمن الغذائي، ما يتعلق بالتعاون بين الجنوب والجنوب. فالهدف من هذه المبادرة هو السماح للبلدان المتلقية بأن تستفيد من خبرة وتجارب البلدان النامية الأكثر تقدما. وقد تم ذلك بإيفاد عدد كبير من الخبراء لمدة سنتين أو ثلاثة للعمل في تنفيذ البرنامج الخاص للأمن الغذائي في البلدان المستفيدة. وعمل هؤلاء الخبراء بصورة مباشرة مع المزارعين في المجتمعات الريفية المحلية التي يغطيها البرنامج. وحيث أن المنظمة لن تبدأ هذا المشروع إلا في بداية 1997، فإنه لم يكن منفذا إلا في بلد واحد من البلدان التي زارتها هيئة مكتبي، وتبين أنه حقق نتائج طيبة، وإن كانت الهيئة قد لاحظت أن ستة من الفنيين البالغ عددهم 44 فنيا قد تركوا عملهم قبل انتهاء المدة (لأسباب صحية في الغالب).

158- إلى جانب مجلس الإشراف، الذي يتكون من أشخاص بارزين من خارج المنظمة يجتمعون مرة واحدة كل سنة لاستعراض تنفيذ البرنامج الخاص للأمن الغذائي، هناك ثلاث لجان مخصصة، ووحدة للرصد، ونظام خاص للتفتيش، توجد كلها في المقر.

159- وتقوم إدارة رصد وتنسيق البرنامج الخاص للأمن الغذائي، وهي إحدى إدارات مصلحة التعاون التقني في المنظمة، بتنسيق جميع الجوانب المتعلقة بتنفيذ البرنامج الخاص. وقد جمعت هذه الإدارة جميع المعلومات عن البرنامج الخاص، وعلى الأخص استمارات المعلومات التي يجري تحديثها كل ثلاثة أشهر بمعرفة المنسق القطري للبرنامج الخاص في كل بلد. وقد وزع المقر خطوطا توجيهية لاستكمال استمارات المعلومات هذه في عام 1997، ثم مرة أخرى في عام 1999. وكانت المعلومات التي تم جمعها عن طريق هذه الاستمارات معلومات واقعية، وركزت أساسا على الإنجازات الفعلية. ولم تقحم نفسها في أي تقديرات.

160- تم تعيين المفتشين الميدانيين للبرنامج الخاص للأمن الغذائي كخبراء استشاريين من بين الموظفين المتقاعدين الذين لديهم خبرة بالتنمية الزراعية والأمن الغذائي، أو من بين الموظفين في المؤسسات أو الوكالات الدولية أو متعددة الأطراف. وكانوا تحت إشراف لجنة تنفيذ البرنامج الخاص ولجنة استعراض البرامج والمشروعات. واقترح هؤلاء الخبراء الاستشاريون برنامجا للتفتيش يعتمده رئيسا هاتين اللجنتين. وقد لاحظت هيئة مكتبي أن التقارير التي خرجت عن عمليات التفتيش هذه كانت تركز بصفة أساسية على الموضوعات الفنية، ولم تتعرض لأي مشكلات رئيسية تتعلق بالسياسات لتناقش في هاتين اللجنتين. وطبقا للمنظمة، فإن ذلك يرجع إلى أن الأنشطة في ذلك الحين كانت تنفذ على نطاق ضيق، حيث تكون الحلول للموضوعات الفنية أكثر وضوحا. ولكن النتيجة هي أن المعلومات التي كانت ترسل إلى صناع القرار، لم تكن في الواقع تزيد كثيرا عن المعلومات الموجودة في استمارات المعلومات.

المسائل المالية والمسائل المتعلقة بالميزانية

161- طبقا للبرنامج العادي، فإن تمويل أنشطة البرنامج الخاص للأمن الغذائي يتم عادة بمقتضى البرنامج 256 (وعنوانه "إنتاج الأغذية لدعم الأمن الغذائي في بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض"). وقد لاحظت هيئة مكتبي في إحدى البلدان التي زارتها أن البرنامج الخاص للأمن الغذائي بدأ بتمويل من برنامج التعاون الفني. ولم يكن ذلك هو الاستثناء الوحيد. فرغم أن التمويل من برنامج التعاون الفني لم يزد عن 8 في المائة من مجموع التمويل، فقد تبين من الجدول الإشاري الذي وضعته إدارة رصد وتنسيق البرنامج الخاص أن 40 بلدا من البلدان المشاركة البالغ عددها 74 بلدا في ذلك الحين كانت تسحب قدرا من التمويل (29 في المائة في المتوسط) للبدء في تنفيذ عنصر أو أكثر من عناصر البرنامج الخاص للأمن الغذائي بمقتضى ترتيبات برنامج التعاون الفني. وكما يتضح من حالة مرتبات المنسقين القطريين، فإن هذا الوضع قد يكون مصدر مشاكل في تنفيذ البرنامج.

162- وأحد المشكلات الأخرى الناجمة عن لوائح المنظمة أن ميزانية تنفيذ البرنامج الخاص للأمن الغذائي (والخاضعة لحد أقصى للتمويل المقدم بمقتضى البرنامج 256 لفترة السنتين) في السنة التالية، لابد أن تقدم للموافقة عليها على أساس خطة عمل تتقرر بناء على نتائج السنة السابقة. ولكن في كثير من الحالات، لا يتم الحصاد إلا في نهاية السنة. وبالتالي، فإن الوقت الذي يستهلك لتوفير البيانات المقابلة، يعني أن خطة العمل المقدمة لدعم الميزانية لا تصل إلا متأخرة للغاية، بحيث لا يمكن الإفراج عن الأموال في الوقت المناسب لإجراء البيانات العملية. وقد عطل هذا الموقف الوكالات الوطنية التي تنفذ البيانات العملية عن تدبير الدفعات المقدمة من المبالغ. ولكن تحرير الزراعة جعل ذلك أمرا لا يتفق ووضعها القانوني (إدارة حكومية عادة) وقد يؤدي إلى وقف التجارب العملية وفقدان الحماس. وقد كان هذا هو الوضع بالفعل في السنوات الأولى، عندما كانت مجموعات المزارعين لا تقوى على تدبير المبالغ المقدمة بنفسها.

163- أما العيوب الأخرى التي لوحظت عند رصد المسائل المالية وتلك المتعلقة بميزانية البرنامج، فكانت كما يلي:

الاستنتاجات

164- بشكل عام، أدى الاستعراض الذي قامت به هيئة مكتبي إلى إنجازات إيجابية في المرحلة الأولى من البرنامج الخاص للأمن الغذائي، كما لاحظت الهيئة بنفسها في البلدان التي زارتها. ولكن أحد الدروس المستفادة رغم ذلك، هو أن التزام البلدان المشاركة هو عنصر رئيسي للنجاح. ورغم أن الأمر لا شك يختلف من بلد إلى آخر، فإن على المنظمة أن تتأكد دائما من أن البلد المستفيد يعي مسؤولياته جيدا. وكقاعدة عامة، فإننا نوصي بألا تبدأ أنشطة البرنامج الخاص للأمن الغذائي مطلقا قبل إنهاء جميع المفاوضات وتوقيع وثيقة البرنامج القطري للبرنامج الخاص للأمن الغذائي. وينبغي الابتعاد عن الاتجاه الذي لوحظ في بعض الحالات نحو بدء بعض الأنشطة قبل الانتهاء من وثيقة البرنامج القطري حتى يمكن اللحاق بموسم الزراعة.

165- وبجانب مدى التزام البلد المستفيد، تبين أن أهم عوامل النجاح الأخرى تتصل بمستوى مشاركة المزارعين (أفرادا وجماعات) وتعبئة الفنيين الميدانيين القادرين على إقناع المزارعين بالمشاركة، ومساندتهم أيضا. ونظرا لأهمية هذه العوامل، فإننا نوصي بتشكيل مجموعة خبراء لتقييم هذه العناصر في الخمسة عشر بلدا التي بدأت فيها أنشطة البرنامج الخاص للأمن الغذائي. وقد أبلغت هيئة مكتبي وقت كتابة هذا التقرير بقرار المدير العام بإجراء تقييم للبرنامج بمعرفة فريق من الخبراء المستقلين، تمشيا مع طلب الأجهزة الرياسية.
166- وقد أثار الاستعراض الذي أجرته هيئة مكتبي المسألتين الماليتين التاليتين أيضا:

اللامركزية

167 - أقــر المجلــس سياسة اللامركزية التدريجية بعيدا عن المقر في دورته السادسة بعد المائة في مايو/ أيار - يونيو/ حزيران 1994، بمقتضى السلطات التي خولها له المؤتمر. وكما جاء في مقترحات المدير العام، فإن الهدف كان هو "النهوض باستخدام القدرات القطرية وشبه الإقليمية والإقليمية، وتحقيق وفورات ملموسة في طرائق التنفيذ، وتقصير الفترة الواقعة بين إعراب الدول الأعضاء عن احتياجاتها وبين تلبية المنظمة لهذه الاحتياجات". وقد شملت العملية إعادة توزيع الموظفين بهدف تعزيز المكاتب الإقليمية، وإلغاء الأقسام المشتركة، وإنشاء مكاتب شبه إقليمية وإحلال موظفين مهنيين محليين مكــان الموظفين المعينين دوليـا في مكاتب المنظمة القطرية. وفوق ذلك، فقد أكد المجلس على ما يلي:

168 - ونفذت سياسة لا مركزية العمليات في المكاتب الإقليمية وشبه الإقليمية في عام 1996، ثم تطورت أكثر في الفترة المالية 1998-1999. وقد أكدنا في تقريرنا السابق على النقاط التالية:

169 - كمتابعة للاستعراض السابق الذي أجريناه في عام 1998، قامت هيئة مكتبي بزيارة مكتبين من المكاتب الإقليمية الخمسة في نوفمبر/ تشرين الثاني 1999 وفبراير/ شباط 2000، بهدف تقييم أوضاع تنفيذ عمليات اللامركزية. وقد تمت هذه الزيارات بعد تنفيذ مشروع أوراكل في المقر وفي المكاتب الإقليمية بشهور قليلة. وتم تجميع معلومات تكميلية من خلال الردود على الاستقصاء الذي أرسل إلى المكاتب الإقليمية الأخرى وفحص الوثائق التي قدمت إلى لجنتي المالية والبرنامج.

170- اعتبارا من عام 1996، زادت الميزانيات المخصصة للمكاتب الإقليمية بصورة ملموسة، مبينة بذلك الانتقال الواضح لمسؤولية المكاتب الإقليمية عن ميزانياتها. وكمثال، فقد زادت مخصصات ميزانية المكتبين الإقليميين اللذين زارتهما هيئة مكتبي بنسبة 41 في المائة و55 في المائة على التوالي فيما بين عامي 1996 و1999. ومع ذلك، فإن قدرة الممثل الإقليمي على أن يصبح جهة اتصال لتنسيق سياسات المنظمة وبرامجها في إقليمه، لم تزد بنفس القدر. وتأكيدا لذلك، لاحظت هيئة مكتبي في المكتبين الإقليمين اللذين زارتهما، أن الممثل الإقليمي:

والحقيقة أن الاجتماعات الإقليمية بين الممثلين الإقليميين والمكاتب القطرية لم تتم منذ فترة طويلة لأسباب تتعلق بالميزانية. ومع ذلك، فقد أبلغت هيئة مكتبي أنه في عام 2000، شاركت المكاتب القطرية الاثنين والعشرين التي تتحمل مسؤوليات تشغيلية، في دورة استغرقت أسبوعا واحدا في المكاتب الإقليمية التي تتبعها.

171- أما بالنسبة للباقي، فينبغي ملاحظة أن المنظمة لم تقصد في يوم من الأيام أن تضع الممثل الإقليمي في مرتبة تجعله الوسيط الوحيد بين المقر والمكاتب القطرية في إقليمه. فقد حددت النشرة الدورية التي أصدرها مكتب تنسيق الأنشطة المعيارية والعملية وتطبيق اللامركزية عن المسؤوليات والعلاقات، والتي صدرت في 18/8/1998 ثم نقحت في 27/9/1999:

172- وكما سبق أن ذكرنا، فإن جزءا من سياسة اللامركزية تم تنفيذه بإعارة موظفين من المقر إلى المكاتب الإقليمية بهدف تحسين كفاءة وفعالية العمل الميداني للمنظمة. ولم يقتصر ذلك على الموظفين الإداريين والتشغيليين، بل شمل موظفين فنيين أيضا. ومع ذلك، فلم يكن مطلوبا منهم جميعا رفع تقاريرهم إلى الممثل الإقليمي فقط. في الواقع أنه لم يفعل ذلك سوى وحدات الدعم الإداري الإقليمية. وفي رأينا أنه إذا استمرت الفروع التشغيلية لا ترفع تقاريرها مباشرة إلى الممثل الإقليمي، واحتفظ الموظفون الفنيون بعلاقاتهم المباشرة مع الأقسام الفنية في المقر، فإن سلطات الممثل الإقليمي ستظل محدودة.

173- ورغم أن التبعات الكمية والكيفية للامركزية قد عولجت في وثيقتين (بعنوان "تقرير عن اللامركزية" و"لامركزية المسؤوليات التشغيلية على المستوى القطري" على التوالي)، وهما الوثيقتان اللتان تم إعدادهما للاجتماع المشترك بين لجنتي البرنامج والمالية في مايو/ أيار 1999 وسبتمبر/ أيلول 2000، فإن دراسة التكاليف والعائدات الفعلية لم تتم. فتقدير الوفورات الناجمة عن هذه العملية ورد بالفعل في الوثيقة الأولى، ولكن الرقم المذكور (14 مليون دولار في كل فترة مالية) محسوب على أساس معرفة الهيكل الوظيفي وتكاليفه قبل عملية اللامركزية وبعدها. ولم يدخل فيه الأعمال الأخرى التي قد ينجم عنها أي وفورات أو تكاليف إضافية. وكمثال، فقد أمكن تحقيق وفورات في تكاليف السفر. وعلى العكس من ذلك، لاحظت هيئة مكتبي أن معدلات الوظائف الشاغرة واحتياجات التدريب - وعلى الأخص بعد تنفيذ برنامج أوراكل في 1999 - أرغمت المنظمة على إعارة موظفين من المقر، ليختفي بذلك الوفر الذي كان متوقعا من تعيين موظفين محليين.

174- وفي الوقت الذي نعترف فيه بأن اللامركزية هي عملية ثقافية تحتاج إلى وقت لكي ترسخ نفسها وتعطي كل النتائج المطلوبة، فإننا نوصي بالإسراع بعمل تقييم دقيق يعطي نظرة أفضل على أهم التأثيرات والنتائج التي حققتها اللامركزية حتى الآن. وينبغي أن يشمل هذا التقييم النظرة الكاملة إلى جميع هياكل اللامركزية في المنظمة، وأن يقيس - بقدر الإمكان - مدى التقدم الذي أحرز في كل هدف من الأهداف التي حددها مجلس المنظمة في دورته السادسة بعد المائة، كما يلي:

175- تقوم المنظمة الآن بإعداد ترتيبات جديدة للبرنامج الميداني، ستؤدي، من بين ما تؤدي إليه - إلى دمج فروع التشغيل الإقليمية مع وحدات الدعم الإداري في المكاتب الإقليمية المعنية، ونقل المسؤوليات التشغيلية عن المشروعات على المستوى القطري من فروع التشغيل الإقليمية إلى الممثلين القطريين والموظفين الفنيين الإقليميين. وإذا كان من السهل تقدير الوفورات التي قد تتحقق من هذه التطورات، فالمؤكد أن التغييرات السريعة المتتالية للمسؤوليات والأدوار والمهام بين المستويات المختلفة للهياكل اللامركزية للمنظمة، هو أحد عوامل عدم الاستقرار وعدم حماس الموظفين، كما أنه يساهم في اضطراب الأعمال العادية. وفي مثل هذه الظروف، تصبح كفاءة تكاليف الإصلاحات الدائمة موضع شك. وهو ما يعطي سببا جديدا لإجراء التقييم الذي سبق أن أوصينا به أعلاه، قبل اتخاذ أي خطوات جديدة في عملية اللامركزية.

تنفيذ النظام المالي الجديد

176- أقامت المنظمة في الفترة من 1985 إلى 1991، نظامين للإدارة المالية وشؤون الأفراد كانت قد أوصت بهما، ولكن سرعان ما تبين أن هذين النظامين - الذين أطلق عليهما Finsys/Persys لن يستطيعا تلبية بعض الاحتياجات الأساسية للمنظمة. ووافقت لجنة المالية في دورتها الثامنة والسبعين في 21-29/4/1994 على ضرورة استبدال هذين النظامين، وناقشت الخيارات البديلة لتتوصل إلى الحل المناسب. وفي 13/6/1995، فرض المدير العام - كشرط أساسي - تشغيل البرامج الجديدة على أجهزة الحاسوب الموجودة، وأن تتم تجربتها واختبارها حيث أنها استخدمت لسنوات عديدة في منظمات تشبه منظمة الأغذية والزراعة. وفي ذلك الحين، كان من المتوقع أن يبدأ تشغيل النظام الجديد في 1/1/1998، بتكلفة تقديرية قيمتها ثمانية ملايين دولار (بخلاف تكاليف موظفي المنظمة).

177- وكما أشرنا في تقريرنا السابق، فقد تبين أن الموعد المقرر لم يكن واقعيا ولا التقديرات نفسها. وإذا كان التأخير والمصروفات الإضافية التي حدثت هي جزء من أي مشروع بهذا الحجم وهذا التعقيد، فإنه في حالة المنظمة بالذات، كان هناك عاملان رئيسيان ساهما في ذلك:

178- كنا قد ذكرنا في تقريرنا السابق أنه من المنتظر أن يتحقق تنفيذ جزئي للخطة الأصلية في نهاية عام 1999، بتكلفة تبلغ 17 مليون دولار، بما في ذلك تكاليف المعدات وبرامج الحاسوب وتكاليف التنفيذ. والحقيقة أنه بدأ تشغيل هذا النظام في نهاية شهر مايو/ أيار 1999. وتكلفت أعمال التطوير منذ بدء المشروع 19.5 مليون دولار حتى 31/12/1999 (بخلاف تكاليف موظفي المنظمة)، بينما تكلفت أعمال الصيانة 1.5 مليون دولار. وفوق ذلك، تعطلت أعمال النظام الجديد خلال السنة والنصف الأولى من تشغيله بسبب مشكلات خطيرة في التنفيذ. وتحلل الفقرات التالية كيفية حدوث ذلك بهدف تحديد الأسباب التي أدت إلى تلك التطورات.

180- كما سبق أن ذكرنا، فقد صادف النظام مشكلات خطيرة في تنفيذه أثناء السنة والنصف الأولى من تشغيله. وطبقا للوثائق التي قدمت إلى الاجتماع المشترك للجنتي البرنامج والمالية في شهري مايو/ أيار وسبتمبر/ أيلول 2000، فإن المشكلات تحددت في المجالات الخمسة التالية:

ونحن نثني على المنهج الذي اتبعته المنظمة في اعترافها بهذه المشكلات في حينها وبأمانة. وإذا كانت بعض الصعوبات التي ظهرت ترتبط بمثل هذه المشروعات في أي منظمة، فإن في رأينا - بالإضافة إلى القضايا العامة للفجوة بين تطبيقات أوراكل واحتياجات المنظمة - فإن هناك قرارين ساهما بقدر كبير في زيادة تعقيد عملية التنفيذ برمتها وجعلها أكثر خطورة. أولهما يتعلق بالنظام المستخدم في معاملات الميدان، وثانيهما يتعلق بالتاريخ الذي حدد لبدء التشغيل.

181- كما سبق أن ذكرنا، فإن معدات نظام أوراكل (المالية، والموارد البشرية، وكشوف المرتبات، وتخزين البيانات) اشتريت كلها بناء على تحديد غير كاف لاحتياجات المنظمة. وكان لهذه العيوب نتائج معاكسة على مرحلة التكيف التي احتاجتها تطبيقات أوراكل. فأي مجموعة تجارية متكاملة تتكون من مجموعة من الأجهزة المعيارية. ولكي تعمل هذه الأجهزة، لابد من تكييفها، أي تشكيلها بمعرفة خبراء استشاريين مدربين ومعتمدين من الجهات المنتجة لبرامج الحاسوب. وتتوقف درجة التكيف الممكن إجراؤه عن طريق تشكيل هذه الأجهزة على مرونة التطبيقات والاحتياجات العملية للمنظمة المعنية. وفي حالة منظمة الأغذية والزراعة، أدت الثغرة الموجودة بين ما يمكن لنظام أوراكل أن يحققه وبين احتياجات المنظمة، إلى إحلال حلول أخرى مكان بعض مهام الحزمة الأصلية، وتأجيل الموعد النهائي لتنفيذ ذلك.

182- والحقيقة أنه لم ينفذ من الجانب المالي لنظام أوراكل سوى الأجزاء الأساسية، مع قدر محدود من الأجزاء الخاصة بالموارد البشرية حتى نهاية مايو/ أيار 1999 (المرحلة الأولى). وكانت هناك أربعة مجالات وظيفية رئيسية لم تستخدم فيها المنظمة مشروع أوراكل، وإنما اختارت منتجات أخرى أو حلول سابقة.

183- ونتيجة للعيوب الموجودة في تطبيقات نظام أوراكل بالنسبة لكشوف المرتبات والسفر والميزانية، تعقدت هندسة النظام. فبدلا من أن يكون مجموعة تجارية واحدة متكاملة كما كان المتوقع في الأصل (تطبيقات أوراكل) استلزم الأمر عدة أجهزة وسيطة لربط الأجهزة الفرعية بنظام أوراكل المالي. وكانت الصعوبات الكبيرة التي واجهت تشغيل هذه الأجهزة الوسيطة المتعددة، والتي ذكرت في الوثائق المقدمة إلى لجنتي البرنامج والمالية، هي أحد نتائج هذه الهندسة المعقدة. وكما ذكرت هذه الوثائق، فإنها ترجع أيضا إلى عدم اختبارها بالقدر الكافي، وهو ما أسفر عن عيوب في برامج الحاسوب، كانت هي المسؤولة عن مشكلات الأجهزة الوسيطة التي لم تكتشف إلا بعد التشغيل.

184- بمجرد اتخاذ القرار بالبحث عن حل آخر، أجري مسح مبدئي في يناير/ كانون الثاني 1997 لاحتياجات تطبيق المحاسبة الميدانية. وكانت أهم المراحل التالية لعملية اتخاذ القرار بشأن نظام المحاسبة الميدانية التي نفذت في النهاية، هي:

185- ونص العقد الذي أبرم في 29/5/1998 بمبلغ إجمالي قدره 500 576 دولار على أن تقوم الشركة الاستشارية بتسليم نظام يتكامل تكاملا تاما مع أجهزة الحاسوب الموجودة في المنظمة والبرامج المستخدمة بنهاية العام المذكور. ولكن فشلها في القيام بذلك أدى إلى توقيع عقد يعدل العقد الأصلي في 11/2/1999، بمبلغ إضافي قدره 200 294 دولار، حيث طلب من الشركة الاستشارية القيام بما يلي:

وتم الاتفاق على جدول زمني جديد لتسليم الأعمال: آخر مارس/ آذار 1999 بالنسبة للمواصفات الوظيفية الجديدة، ونهاية يونيو/ حزيران 1999 لتسليم النظام والنسخة الأخيرة منه.

186- ولكن تسليم النسخة الأخيرة من برامج الحاسوب لم يحل المشاكل الموجودة. بل على العكس، بعد أربعة أشهر من تشغيل النظام، استلزم الأمر وقف العمل بهذه النسخة في نوفمبر/ تشرين الثاني 1999، بسبب العديد من حالات التوقف والعيوب. وكان أحد أسباب ذلك أن استراتيجية تكنولوجيا الاتصالات لنقل البيانات من المكاتب القطرية إلى المقر، وبالعكس، فشلت لعدة أسباب. كما اتضح أن برنامج التدريب لم يكن كافيا ولا مناسبا. وكل هذه الأسباب لم تخلق مشكلات فنية صعبة فحسب، بل شكلت نظاما فاشلا من وجهة النظر المحاسبية. فقد استلزم الأمر المراجعة اليدوية لكل عملية من 000 10 عملية حسبت خطأ و/ أو لم تدخل البرنامج على الإطلاق. واحتاج الأمر إلى أربعة أشهر من قسم المالية لترتيب هذه الأمور، واضعا بذلك عبئا ثقيلا على الأقسام التي تحول موظفوها إلى حل هذه المشكلة.

187- وطبقا للمنظمة، فإن الاستراتيجية التي تدعو إلى الأخذ ببرنامج البنك الدولي، كانت استراتيجية طيبة، لأن الحافز وراءها هو الحاجة إلى تقليل الاستثمار في التطوير، ولها ما يبررها لأن هناك مجموعات قليلة من البرامج في السوق تتفق وعمليات من نوع العمليات الميدانية للأمم المتحدة. ومع ذلك، وطبقا للمنظمة أيضا، فإن المشكلات التي واجهها نظام المحاسبة الميدانية نشأت من أن مجموعة برامج البنك الدولي (نظام معلومات المقار الميدانية) تخطت المجال المرسوم لها، وخلقت بالتالي مجموعة معقدة من المتطلبات. وفي رأينا، أن استراتيجية اختيار نظام معلومات المقار الميدانية دون دراسة جادة لأي بديل آخر، تستحق التساؤل، لأن البرامج لم تكن قد وضعت موضع التشغيل بالفعل، ولم يكن البنك الدولي ينوي الاحتفاظ بها طويلا.

188- جميع عناصر الخطورة والشك هذه كانت تتعارض مع تعليمات المدير العام السابق ذكرها، لشراء مجموعة برامج مجربة ومختبرة لاستعمالها لعدد مقبول من السنين. كما لاحظت هيئة مكتبي أن المبررات الفنية المستخدمة لتأييد القرار باختيار نظام معلومات المقار الميدانية وتكيفه، كانت تقوم على مجرد "تحليل أولي لاحتياجات المنظمة في مقابل المواصفات الوظيفية لنظام البنك الدولي" كما جاء في أول اجتماع للجنة إدارة مشروع أوراكل. أما فيما يتعلق باختيار الخبير الاستشاري، فقد طرح هذا الموضوع باعتباره متصلا اتصالا وثيقا باختيار نظام معلومات المقار الميدانية، وبالتالي لم تكن هناك منافسة في هذا الشأن. وتم اختيار الشركة بافتراض معرفتها ببرامج الحاسوب التي ستفصل وتنفذ.

189- وختاما، ففي رأينا أن العديد من الصعوبات التي واجهتها المنظمة نشأت - في المقام الأول - من اختيار برامج الحاسوب التي يستخدمها البنك الدولي. ثم النقص الخطير في تحليل البيئة الفنية والتكامل مع تطبيقات أوراكل، بالإضافة إلى عدم كفاية الاختبارات والتدريب، مما زاد من فشل التطبيقات في مايو/ أيار 1999. وفي نهاية الأمر، تبين أن نظام المحاسبة الميدانية - على الأقل في نسخته الأولى - كان مكلفا وغير فعال (700 870 دولار تكاليف تطوير، بخلاف التكاليف المرتبطة بذلك من تدريب وأجهزة).

190- وتطلب الأمر الانتظار حتى يونيو/ حزيران 2000 للحصول على نسخة جديدة. وبناء على الوثائق التي قدمت إلى هيئة مكتبي، كانت التغييرات الرئيسية التي طرأت تتعلق بوسيلة محدودة لإدخال وإخراج البيانات بين الميدان والمقر، وضبط آليات التحرير للحد من أخطاء دخول البيانات. وستتولى هيئة مكتبي إصدار تقديرها الشخصي للحالة أثناء الزيارات الميدانية للمراجعة في عام 2001.

191- إلى جانب مسألة الاختبارات السابق ذكرها، فإن المجالات الأخرى التي جعلت تاريخ التشغيل في مايو/ أيار 1999 سابقا لأوانه بسبب عدم الاستعداد الكافي، كانت ترتبط بالأنشطة المتعلقة بالتنفيذ، والتي شملت ما حدث بعد ذلك من تحسين أجهزة الحاسوب أو استبدالها، وتسوية أو ترحيل بيانات النظام القديم إلى النظام الجديد، وتدريب مستخدمي الأجهزة الجديدة وإصدار كتيبات وتعليمات جديدة، وتركيب التنظيم الجديد. وإذا كان قد حدث تحسن أو استبدال لأجهزة الحاسوب، فإن المجالات الأخرى لم تغطي تغطية كافية، في رأينا.

192- كان هذا واضحا بشكل خاص في حالة تسوية البيانات ونقلها، الأمر الذي احتاج إلى تسوية شكل البيانات القديمة والجديدة، وتشغيل إجراءات مختلفة في أغلب الأحيان. وحيث أنه واحد من أكثر الجوانب تعقيدا في أي تنفيذ لبرنامج متكامل، فإنه يحتاج بلا شك إلى وقت طويل لتسوية البيانات الموجودة قبل تحويلها، مع وضع استراتيجية مفصلة لذلك. وإذا كنا نعترف بأن التسوية قد تمت بالفعل، فإننا نرى أن ذلك لم يكن كافيا، وعلى الأخص بالنسبة للمبالغ المقدمة بالذات، وفي تسوية جميع دفاتر الأستاذ الفرعية في نظام Finsys مع دفتر الأستاذ العام في هذا النظام.

193- وفيما يتعلق بعملية التحويل الفعلية، في الواقع أن هيئة مكتبي حصلت فيما بعد على وثيقة شاملة بتسوية أرصدة آخر المدة في نظام Finsys مع أرصدة أول المدة في نظام أوراكل. ولكن هذه الوثيقة لم تقدم إلا في 21/2/2000، بسبب طول عملية نقل البيانات الموضحة أدناه. ثم أن هيئة مكتبي لم تحصل مطلقا على وثيقة رسمية تبين خطة نقل البيانات، والتي كانت ستفصل جدول المراسلات بين النظام القديم والنظام الجديدة، وطبيعة البيانات التي ستنقل، والبرنامج الذي سيصمم في النهاية لتنفيذ هذا العمل، وإجراءات التسوية التي ستنفذ لضمان سلامة البيانات ودقتها.

194- والسبب في عدم حصول هيئة مكتبي على مثل هذه الوثيقة، يرجع ببساطة إلى أن الاستراتيجية العامة الموثقة بصورة رسمية لتحويل البيانات، لم توضع قط، رغم الوقت الطويل الذي أنفقه الموظفون في هذا الموضوع، وأوراق العمل العديدة التي صدرت بشأنه. وبسبب عدم الاستعداد الكافي، فقد تحولت مسألة نقل البيانات إلى مشكلة معقدة في التنفيذ. فقد أغلق النظام القديم (Finsys) في 25/5/1999، وتحولت جميع المعاملات الجارية اعتبارا من هذا التاريخ وما بعده إلى النظام المالي أوراكل. ومع ذلك، فإن عملية تحويل أرصدة آخر المدة في نظام Finsys استغرقت عدة شهور من مايو/ أيار 1999 إلى مارس/ آذار 2000. ولهذا السبب، استحال إغلاق الدفاتر شهريا اعتبارا من يونيو/ حزيران 1999. وعندما أغلقت هذه الدفاتر بالفعل، كان هناك عدد من حسابات التسوية وبضعة آلاف من المعاملات لم تسوى بعد. ثم تأجلت رغبة مكتب المفتش العام في استعراض عملية التحويل في الربع الثالث من عام 1999 (بهدف تنفيذ التوصيات قبل إغلاق الفترة المالية) لأن أرصدة أول المدة في نظام أوراكل لم تتم إلا في 21/2/2000. وأصبح الاستعراض - الذي لم يكتمل إلا في يوليو/ تموز 2000 - استعراضا بأثر رجعي، فانتفى الهدف منه.

195- عانى مجال التدريب وإصدار كتيبات وتعليمات جديدة هو الآخر من عدم الاستعداد الكافي. وكما سبق أن ذكرنا، فقد اتضح أن التدريب في الميدان على نظام المحاسبة الميدانية لم يكن كافيا، وكان أحد أسباب ذلك أن الموظفين لم تكن لديهم المعارف المحاسبية ولا المهارات الحاسوبية اللازمة لاستخدام مثل هذا النظام. أما في المقر، فإن التدريب كان يتم بصورة انتقائية، وفقد فعاليته في كثير من الحالات بسبب تأجيل بدء التشغيل. ووضع برنامج للتدريب في 1998، ولكنه لم يتلق الموارد اللازمة له. ونتيجة لعدم وجود تمويل لتعيين مدربين خارجيين، لم يتوافر سوى عدد محدود من الموظفين الداخليين أصحاب المهارات الذين قاموا بإعداد مواد التدريب، وتولوا عملية التدريب بأنفسهم.

196- وتعطلت أيضا عملية إصدار كتيبات وتعليمات جديدة، وعلى الأخص بسبب نقص الموارد اللازمة لدى قسم المالية لمواجهة هذه المسألة. وكمثال، فإن وضع مشروع للأوصاف الجديدة للحسابات لن يكتمل إلا في شهر يونيو/ حزيران 2000، بعد إصرار هيئة مكتبي. وإذا كنا نوصي بفتح صفحة خاصة على الإنترنت تخصص لنظام أوراكل، فإن هيئة مكتبي لاحظت ضرورة تحديث عدة وثائق، بجانب أجزاء عديدة من مجموعة التعليمات الإدارية في المنظمة.

197- بالنسبة للتغييرات اللازمة في هيكل المنظمة، فقد ألغيت وحدات الدعم الإداري السابقة تدريجيا على امتداد العام، بغرض الحد من الارتباك. ولكن إعادة تنظيمها في إدارة واحدة للدعم الإداري التابعة لمصلحة الشؤون الإدارية والمالية لم يتم إلا في سبتمبر/ أيلول 2000، أي بعد أكثر من سنة من تنفيذ مشروع أوراكل. وفيما يتعلق بإعادة تنظيم قسم المالية، فقد أعلن عن عدة تغييرات في يوليو/ تموز 1997، بهدف جعله أكثر اتساقا مع التطبيقات التي ستنفذ بمقتضى مشروع أوراكل. وكانت الخطة حينذاك هي إعادة تنظيم قسم المالية في ثلاثة إدارات مختلفة، هي: إدارة الحسابات المركزية وكتابة التقارير والمراقبة، وإدارة حسابات الدفع والقبض، وإدارة عمليات الخزانة. ولكن، نظرا لأن تنفيذ أغلب التغييرات لم يكن ممكنا حتى يبدأ تشغيل مشروع أوراكل، فإن إعادة التنظيم التي حدثت فيما بين يوليو/ تموز 1997 وديسمبر/ كانون الأول 1998، كانت محدودة.

198- وحدث أهم تغيير تنظيمي في يناير/ كانون الثاني 1999. فبعد قرار دمج حسابات الدفع والقبض، مع الخزانة في إدارة واحدة، أعلن عن إنشاء إدارة للمتحصلات والمدفوعات الخزانة في مذكرة من المدير المؤقت لقسم المالية بتاريخ 5/1/1999. وفي الهيكل التنظيمي المرفق بالقرار، كان مجموع عدد الموظفين 93 موظفا (27 من المهنيين و66 من الخدمة العامة)، وهو ما يقل عن عدد الموظفين الحاليين في القسم وهو 104 (27 من المهنيين و77 من الخدمة العامة). وبالإضافة إلى 97 وظيفة ممولة من برنامج العمل والميزانية للفترة 1998-1999، أنشئت سبع وظائف مؤقتة بعد نقل أعمال حساب السلفة والموظفين من قسم العمليات الميدانية.

199- وفي أغسطس/ آب 1999، أدخل تعديل جديد على تنظيم قسم المالية. وبعد الاهتمام الذي أبداه المدير العام بعمليات المراقبة، أنشئت وحدة لاعتماد الصرف والمراقبة ضمن وحدة المراقبة، وفصلت وحدة المراقبة نفسها عن إدارة AFFC التي كانت تابعة لها، وأصبحت ترفع تقاريرها مباشرة إلى المدير المؤقت لقسم المالية. وكان هناك اقتراح بتعيين أربعة موظفين مهنيين واثنين من موظفي الخدمة العامة في وحدة اعتماد الصرف والمراقبة. ولكن حتى تاريخه، لن يكن عدد الموظفين في قسم المالية قد زاد تنفيذا لهذا القرار.

200- كان التنظيم الجديد لقسم المالية يجري في نفس الوقت الذي يتم فيه إعداد برنامج العمل والميزانية للفترة 2000-2001. وكانت المسودة الأولى لهذه الوثيقة التي أعدت في ربيع 1999، تقوم على أساس تخفيض وظائف قسم المالية من العدد الذي كانت عليه في 1998-1999، وهو 104 وظائف، نتيجة توقف الدخل الذي كان يأتي من خزانة برنامج الأغذية العالمي. وفي يوليو/ تموز 1999، اقترح تخفيض سبعة موظفين، من درجات مختلفة، بهدف زيادة القدرة المهنية وتعزيز المراقبة المالية (37 مهنيا و60 خدمة عامة). وكان المتوقع أن تشغل بعض الوظائف الجديدة - مع الوظائف الثمانية الخالية حينئذ - من الموظفين المحليين في وحدات الدعم الإداري. وبالمقارنة بالاقتراح الوارد في برنامج العمل والميزانية للفترة 2000-2001 كانت التكاليف التقدير في الميزانية هي 000 848 دولار كل فترة مالية، مع مراعاة توقف الإيرادات من خزانة برنامج الأغذية العالمي، أو 000 478 1 دولار في كل فترة مالية إذا انخفضت الإيرادات من برنامج الأغذية العالمي مرة أخرى. ولكن تبين أن (1) "إلغاء الخدمات التي يقدمها قسم المالية إلى برنامج الأغذية العالمي سيسفر عن ضياع إيرادات (تفوق) تكاليف تقديم هذه الخدمات؛ (2) مع إعادة اللامركزية بصورة ملموسة بالنسبة لمهام المعالجة من وحدات الدعم الإداري إلى قسم المالية، ستكون هناك وفورات كبيرة في وحدات الدعم الإداري نتيجة نظام أوراكل، تكفي لتغطية الزيادات السابق ذكرها في قسم المالية".

201- وحدثت تخفيضات أخرى في ميزانية قسم المالية في المراحل الأخيرة من صياغة برنامج العمل والميزانية للفترة 2000-2001 (أغسطس/ آب 1999). وبالمقارنة بميزانية 1998-1999، ألغيت عشر وظائف نتيجة فقدان الإيرادات من برنامج الأغذية العالمي (ست وظائف في إيرادات الخزانة وأربع وظائف في التوقف المتوقع لإيرادات كشوف المرتبات)، بينما أدرجت الوظائف السبع السابق في قسم العمليات الميدانية التي كان لها مخصصات سنوية في الماضي، تحت عنصر المساعدات المؤقتة في الميزانية. وكانت النتيجة أن مجموع الموظفين المقترحين لقسم المالية في الفترة 2000-2001 لم يتعد 87 موظفا (26 مهنيا و61 خدمة عامة). ومع ذلك، وكما سبق أن جاء في الوثيقة التي قدمت إلى المؤتمر (الوثيقة C99/3)، ينتظر إجراء تغييرات جديدة في القسم، حيث أنه قد "يحتاج إلى إعادة تنظيم جديدة ليتوافق مع العمليات الجديدة في المنظمة، بناء على التجربة المستفادة من المراحل الأولى لتنفيذ النظام".

202- ومن بين هذه التغييرات ما حدث في أكتوبر/ تشرين الأول 1999 عندما قرر المدير العام تخصيص مبلغ 2و2 مليون دولار لقسم المالية، كإجراء مؤقت. وقد مول جزء من هذا المبلغ من (1) تخفيض ميزانية المساعدة المؤقتة لقسم المالية بمبلغ 000 360 دولار؛ (2) تخفيض ميزانية إدارة دعم الإدارة بمبلغ 000 469 دولار؛ (3) تحويل مسؤولية مراجعة مكاتب الاتصال إلى مكتب المفتش العام. أما بالنسبة للباقي، فقد أشير إلى أنه ستبذل مساعي لتحقيق وفورات "من أماكن أخرى في الميزانية، على أمل تدبير المبلغ الباقي وهو 1و1 مليون دولار".

203- وبعد سلسلة من الاجتماعات والمناقشات، وافق المدير العام على إلغاء وظيفة خدمة عامة أخرى، وإنشاء 11 وظيفة إضافية من المستوى المهني بصفة مؤقتة لفترة تمتد إلى ثلاث سنوات. وكما جاء في التقارير المرفوعة إلى الاجتماع المشترك للجنتي البرنامج والمالية في سبتمبر/ أيلول 2000 "فإن هناك عدة عوام مجتمعة تستلزم إعادة النظر في هيكل قسم المالية، وتعزيزه في الوقت الحاضر. ومن بين هذه العوامل:

204- ورغم أن هناك إجراءات اتخذت بالفعل لمواءمة هيكل قسم المالية مع المتطلبات الجديدة الناشئة عن تنفيذ مشروع أوراكل، ففي رأينا أن التقديرات المبدئية بها عيوب كثيرة وتحمل قدرا كبيرا من التفاؤل. فتركيز الكثير من المهام التي كانت تقوم بها وحدات الدعم الإداري في المصلحة في أيدي قسم المالية، مصحوبة بضرورة تدخل القسم في مراقبة النظام وضمانه وتحليله، كان ينبغي أن تؤدي بالطبع إلى زيادة عدد الموظفين لا تخفيضه، ولو قبل التنفيذ أو في المراحل الأولى منه على الأقل. فعملية الميزانية لا تتيح للقسم إنشاء وظائف في الفترة المالية 2000-2001.

تبعات الصعوبات التي واجهت تنفيذ البرنامج الجديد

205- هناك ارتباطات لا مفر منها بين موارد قسم المالية وأعداد موظفيه في مشروع النظام الجديد. ثم أن هذه الأمور ينبغي أن توضع في إطار الموارد المتاحة للمنظمة بشكل عام، حيث أرغمت المنظمة على أن تعمل بميزانية ذات نمو صفري اسميا في الفترة المالية السابقة. ولاشك أن تخفيض عدد الموظفين، المصحوب بزيادة في حجم العمل لمواكبة المشكلات التي تواجه تنفيذ النظام الجديد، يضع عبئا ثقيلا على كاهل موارد القسم. بل إن الموقف يزداد صعوبة بسبب التأخير في عملية تعيين الموظفين لشغل الوظائف الخالية، عندما بدأت عملية التعيين بالفعل. وقد أبلغت هيئة مكتبي وقت كتابة هذا التقرير بأنه مازالت هناك 15 وظيفة شاغرة في قسم المالية (عشرة للمهنيين وخمسة للخدمات العامة، مع تجميد ثلاثة وظائف من هذه الأخيرة لاستخدام اعتماداتها لتعيين خبراء استشاريين).

206- وتخفيفا لعبء العمل، لجأ القسم إلى زيادة استخدام الخبراء الاستشاريين اعتبارا من عام 1999. وبخلاف الوظيفة الهامة لمدير القسم، التي ظلت مشغولة على أساس مؤقت منذ مارس./ آذار 1997، فإن استخدام الخبراء الاستشاريين لوحظ في المجالات التالية:

207- ورغم زيادة استخدام الخبراء الاستشاريين، فإن هذا الاستخدام لم يكف للوصول بمستوى موارد القسم إلى المستوى المطلوب. وكان ذلك واضحا بشكل خاص في وحدة المراقبة، التي عجزت عن خلق بيئة المراقبة اللازمة في النظام الجديد، لأن موظفيها حولوا إلى وحدات أخرى للقيام بمهام حساسة. كما لوحظ نقص مماثل في الموظفين في مجالات أخرى، كان أوضحها ما يلي:

208- نظرا لكل هذه المشكلات السابق ذكرها، فإن دعم النظام بشكل عام أصبح مجالا جديدا محفوفا بالمشاكل. فعندما ووجهت المنظمة بحجم هائل من العمل وموارد محدودة، لم تثبت أنها عاجزة عن إعادة تنظيم نفسها لتتمشى مع هيكل النظام الجديد فحسب، بل وفشلت في الاستفادة بشكل كامل من مجال وقوة المواصفات الوظيفية لبرامج الحاسوب. وفي الوقت الذي أدركت فيه المنظمة تماما إمكانية إدخال تحسينات في هذا المجال، فإنها عجزت عن القيام بذلك بسبب توزع القدرات الوظيفية والفنية للموظفين على مجالات أخرى حافلة بالمشاكل. ويمكن إعطاء أمثلة عديدة في هذا الشأن. وتتراوح هذه الأمثلة بين تعزيز قواعد التحقق المزدوج (خلق اعتماد متبادل بين الفئات في الحسابات الميدانية، والرقابة المركزية على فتح/ غلق الفترات المحاسبية، الخ) وبين تحسين كفاءة النظام بشكل عام (تحليل المعاملات المرفوضة واستخدام النظام الآلي لتخفيف أعباء برنامج أطلس، الخ).

209- ومن بين المجالات التي تثير القلق، كتابة التقارير إلى الجهات المتبرعة. فهذه التقارير لم تعاني من تأخير صدورها فحسب، بل ومن عدم دقتها أيضا. وكما جاء في الوثائق المقدمة إلى الاجتماع المشترك للجنتي البرنامج والمالية، فإن هذه المسألة تتسم بالتعقيد نظرا للاختلافات في تحويل البيانات، وأخطاء المعاملات، والصعوبات التي تكتنف كتابة التقارير بشكل عام. وتؤثر هذه المشكلة على موظفي المنظمة، وبالأخص على مديري المشروعات الذين يميلون إلى التغلب على عدم معرفتهم بمخصصاتهم في الميزانية بالاحتفاظ بنظم محاسبية يدوية موازية، بل إنها تؤثر أيضا على الجهات المتبرعة نفسها، والتي قد تتراجع شيئا فشيئا عن استئمان المنظمة على أموالها، مدفوعة في ذلك بعدم ارتياحها لنقص المعلومات عن كيفية استخدام هذه الأموال. ولاشك أن ذلك سيهز صورة المنظمة، ويزيد من صعوبة وضعها المالي.

210- مع تنفيذ المنظمة للنظام المالي الجديد، تكون قد بدأت عملية تغيير كبيرة. ورغم مشاكل التنفيذ السابق ذكرها، فإن المفاهيم والهياكل والأساس لدعم قيام منظمة أكثر كفاءة وفعالية، قد أرسيت بالفعل. فالنظام الحالي يعمل جيدا، وتم التغلب على معظم العيوب وقت كتابة هذا التقرير. ولكن القائمة الباقية من الفترة المالية 2000-2001 ستظل تشكل عبئا ثقيلا سواء بالنسبة لقسم المالية أو بالنسبة لقسم نظم المعلومات والتكنولوجيا. وإلى جانب مشكلات التنفيذ المتبقية، التي مازالت تتطلب حلا، فإن تحديث أوراكل بشكل كبير ينبغي أن يتم بتغيير النسخة الحالية من أوراكل المالي (نسخة 10.7) التي لا يتحمل البائع صيانتها بعد عام 2001، بنسخة أحدث (النسخة 11 ط). وطبقا لما لاحظته هيئة مكتبي حتى الآن، فلم يحدث سوى تقدم محدود في هذه المرحلة. ولذا، فإننا نحث المنظمة على أن تأخذ في اعتبارها الدروس المستفادة من تجربة النسخة 10.7 حتى لا تتكرر أخطاء الماضي. وينبغي التأمل بشكل خاص فيما ورد في الوثائق المقدمة إلى الاجتماع المشترك للجنتي البرنامج والمالية في مايو/ أيار 2000 من أن "المشروع كان يفتقر إلى الموظفين وإلى التمويل منذ بدايته، وأن الصراع على موارد كافية لعب دورا رئيسيا في عجز المنظمة عن معالجة المشكلات وحلها بسرعة".

مسائل الأخرى

211- تنفيذا للبند 6 (ج) (1) من الاختصاصات الإضافية التي تنظم المراجعة الخارجية، طلبت هيئة مكتبي في 14/4/2000 معلومات عن حالات الغش أو الغش المفترض التي عرفتها المنظمة في الفترة المالية 1998-1999. وفي 29/9/2000 تلقت هيئة مكتبي ردا يحتوي على خمس حالات تعتبر حالات غش أو غش مفترض، تصل قيمتها إلى 635.13 103 دولارا. ولكن الرد أشار إلى أن هذه القائمة أعدت دون تعريف مشترك لما هو الغش أو الغش المفترض في منظومة الأمم المتحدة. وكانت أغلب الاختلاسات أو المدفوعات بالزيادة قد استردت وقت كتابة هذا التقرير، باستثناء حالة واحدة بارزة لتزوير شيكات قيمتها 480 74 دولارا. ويجرى التحقيق في الجوانب الجنائية لهذه المسألة بمعرفة سلطات الشرطة المحلية. ولم تجر هيئة مكتبي أي تحقيقات في هذه الحالات الخمس، التي تبين أنها عولجت وتمت متابعتها بصورة سليمة.

212- ولكن تحقيقا مفصلا أجرى في حالة أخرى لم تعتبرها المنظمة حالة غش من الناحية القانونية. فطبقا للمعلومات التي وصلت إلى هيئة مكتبي في 22/6/1998، كانت القضية موضع الحديث هي قبول أحد الموظفين لهدية من مصدر خارجي (رحلة إلى اليابان في منتصف فبراير/ شباط 1998). واتخذت إجراءات تأديبية لسوء السلوك، إذ أن ذلك يعتبر انتهاكا للمادة 301 - 016 من لائحة شؤون العاملين. ومما زاد الأمر سوءا أن الموظف المعني (بدرجة مدير) له علاقة بمشتريات المنظمة، بالإضافة إلى أن الهدية جاءت من أحد كبار الموردين. ولكن الإجراءات توقفت عندما قدم الموظف استقالته في 26/5/1998، وقبلها المدير العام بتاريخ 16/6/1998 (تنفذ في 31/7/1998). ولكن، نظرا لأن هناك معلومات إضافية ظهرت أثناء التحقيق في هذه المسألة، فقد حصلت هيئة مكتبي على وعد بإبقائها على علم بأي تطورات جديدة.

213- في 17 ديسمبر/ كانون الأول 1998، أبلغت هيئة مكتبي بطبيعة تحقيقات المتابعة. وقد تركزت هذه التحقيقات حول سؤال عما إذا كانت هناك علاقة ذات طبيعة قانونية أو إشرافية بين إحدى الشركات التي تملك فيها زوجة الموظف المعني عددا من الأسهم، وبين الشركات التي تعاقدت معها المنظمة. كما أبلغت هيئة مكتبي بأن متابعة هذا التحقيق لم تتوصل إلى أي دليل على غش أو غش مفترض، حيث أن العناصر التي تحت يد المنظمة ليست كافية للتأكد من وجود أي علاقات كالسابق ذكرها. وعلى هذا الأساس، اعتبرت المنظمة أن هذه المسألة بالذات أصبحت مغلقة. وفي 15/1/1999، طلبت هيئة مكتبي فحص الوثائق المساندة التي اعتمد عليها في إغلاق هذه المسألة. وأسفر الفحص المبدئي عن طلبات جديدة. وتم استعراض جميع الملفات والمراسلات المتعلقة بها. بل إن بعض الموظفين العاملين في نفس الإدارة التي كان يعمل بها الموظف المعني، جرت مقابلتهم.

214- وأدى الاستعراض الذي قامت به هيئة مكتبي إلى فهم مختلف لهذه المسألة، مع مراعاة الحقائق التالية التي اكتشفتها المنظمة في تحقيقات المتابعة:

215- وفيما يتعلق بهذا الموضوع الأخير، الذي كان مازال معروضا على القضاء وقت كتابة هذا التقرير، فقد أبلغت هيئة مكتبي بما يلي:

216- طبقا لما ذكرته المنظمة، وحيث أن هذه الحقائق لم تكتشف إلا بعد قبول استقالة الموظف، فإنها ترى "أن أفضل طريق للعمل هو عدم فتح موضوع استقالته من جديد، والبدء في إجراء تأديبي جديد، بكل ما يحمله ذلك من شكوك وتعقيد قانوني". ومع احترامنا لكون الإجراء التأديبي هو من مسؤوليات المدير العام بوضوح، فإننا لا نستطيع الموافقة على مثل هذه الاستنتاجات. وكبداية، فإن الشكوك القوية التي قامت قبل قبول استقالة الموظف، كان لابد أن تبرر في رأينا - إجراء تحقيق حينئذ. أما وأن هذا التحقيق لم يجر، فإن أهمية الحقائق التي ظهرت فيما بعد كان ينبغي أن تجعل "إعادة فتح" القضية أكثر من ضرورية.

217- وعقب الاتهامات بأن الموظف المعني قد أعطى تعليمات لموظفيه بالعمل لخدمة مصالح خاصة لموظف آخر، فقد أجرت هيئة مكتبي تحقيقاتها في هذا الموضوع. وفي هذا الإطار، أجرت المقابلات الشخصية التي أشرنا إليها من قبل. واكتشفت أن العديد من موظفي الإدارة العليا في المنظمة قد استفادوا في الحقيقة من خدمات الموظف المعني، أو مرءوسيه. وكانت أغلب الخدمات المقدمة تكاد لا تذكر. وهي بهذا الشكل لا تمثل سوى انتهاك لمعايير العمل في الخدمة المدنية الدولية. وهي المعايير التي تؤكد ضرورة أن يكون "سلوك المشرفين خاليا من التهديد أو المحاباة، وألا يطلبوا أو يقبلوا أي خدمات أو هدايا أو قروض من موظفيهم أو يضعوا أنفسهم موضع شبهات في ذلك".

218- وفي حالتين أخريين، اتضح أن هناك من يستخدم موارد المنظمة. وبمجرد اكتشاف هيئة مكتبي لذلك، اتخذت المنظمة خطوات لاسترداد التكاليف التي أنفقت دون وجه حق في إحدى الحالتين. وقد أبلغنا وقت كتابة هذا التقرير بأن المبلغ المعني في هذا الموضوع (880 7 دولارا، مقابل 20.5 يوم عمل أنفقها أربعة موظفين على فترات متقطعة خلال عامين) استردت من مستحقات نهاية الخدمة للموظف. ولم يتخذ أي إجراء في الحالة الثانية. فالشخص المسؤول أعلن - عند إبلاغه بتورط موظف المنظمة - أن ذلك حدث دون علم مسبق أو موافقة مسبقة منه، وبالتالي فإن المنظمة رأت أنها لا تستطيع المطالبة باسترداد أي مبالغ.

219- وتثير المسألتين المذكورتين أعلاه - في رأينا - قضية المراقبة الداخلية على استخدام موارد المنظمة. وفي رأينا أن إعلان المدير العام في مارس/ آذار 2000 عن تحقيق داخلي في هذه المسألة، هو خطوة ضرورية. وقد تلقت هيئة مكتبي وقت كتابة هذا التقرير معلومات عن مجال التحقيق، ونحن نتطلع إلى معرفة نتائجه.

شكر وتقدير

220- ونود أن نسجل هنا تقديرنا للمدير العام وموظفي المنظمة على ما قدموه لنا من تعاون ومساعدة أثناء عملية المراجعة.

(توقيع)

Pierre JOXE

الرئيس الأول لديوان المحاسبات في الجمهورية الفرنسية
المراجع الخارجي

27 فبراير/ شباط 2001


عام
التقرير الموجز
10-14	الشؤون المالية
15-20	شؤون الإدارة والمسائل الأخرى

التقرير المطول
	الشؤون المالية
21-23	شكل الكشوف المالية
24-25	المركز المالي للمنظمة
26-39	مسائل مالية ومحاسبية محددة
40-71	النقدية والاستثمارات
72-91	برنامجs "النفط مقابل الغذاء"
92-103	تليفود
	شؤون الإدارة
104-134	إدارة الموارد البشرية
135-141	المطبوعات
142-166	البرنامج الخاص للأمن الغذائي
167-175	اللامركزية
176-210	تنفيذ النظام المالي الجديد

	مسائل أخرى
211-219	حالات الغش و شكر وتقدير

تقرير المراجع الخارجي عن الكشوف المالية لمنظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة عن الفترة المالية من 1/1/1998 إلى 31/12/1999

عام

التقرير الموجز

التقرير المطول

عام

مقدمة

مراجعة الكشوف المالية

استعراض مسائل الإدارة

الموجز

الشؤون المالية

شؤون الإدارة

إدارة الموارد البشرية

التقرير المطول

الشؤون المالية

المركز المالي للمنظمة

مسائل مالية ومحاسبية محددة

النقدية والاستثمارات

برنامج "النفط مقابل الغذاء"

تليفود

شؤون الإدارة

إدارة الموارد البشرية

التنقل الجغرافي لموظفي المنظمة

المطبوعات

البرنامج الخاص للأمن الغذائي

الاستنتاجات

اللامركزية

تنفيذ النظام المالي الجديد

مسائل الأخرى

شكر وتقدير

تقرير المراجع الخارجي
عن الكشوف المالية لمنظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة
عن الفترة المالية
من 1/1/1998 إلى 31/12/1999