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El Comité Asesor sobre Inversiones (CAI)
65. - El CAI existe desde 1977. Según su mandato fundacional, que aún resulta de aplicación en el momento de redactar el presente informe, la finalidad del Comité es la de "asesorar al Director General ,con carácter confidencial, sobre:
A parte del personal superior de la FAO y del PMA, los otros miembros del Comité son representantes del Banco Mundial, del fondo Monetario Internacional, del Banco de Pagos Internacionales y del Banco de Italia, respectivamente. En 1997 se añadió un miembro representante de la custodia de los depósitos de la organización, pero salió del Comité en 1999.
66. - Según la Organización, el CAI funciona correctamente como comité para asesorar a la dependencia de Tesorería y al Director General sobre aspectos de política y estrategia de tesorería, lo mismo que para proporcionar orientación sobre actuaciones específicas. No parece que el CAI funcione de forma tan efectiva al desempeñar funciones de supervisión. Sin embargo, mis colaboradores observaron que el CAI, que está obligado a reunirse dos veces por año, sólo se había reunido una vez en los últimos años (24ª reunión el 18 de mayo de 1998, 25ª reunión el 28 de mayo de 1999 y 26ª reunión el 26 de mayo de 2000). Además, los miembros del Comité disponían de pocas oportunidades para efectuar el seguimiento de sus recomendaciones, dado que las actas del CAI les llegaban, por regla general, meses después de la reunión. Además, los miembros externos del Comité no recibían ninguna información adicional entre reuniones anuales. Esto condujo al CAI a solicitar, en su 26ª reunión de 26 de mayo de 2000, "que, antes de las reuniones, se le pusiera al corriente de cualquier cambio importante en la actividades de inversión de la FAO".
67. - Doy mi firme apoyo a la petición de que se mantenga al CAI regularmente informado de las actividades inversoras. Recomiendo además que se tenga en cuenta la posibilidad de reforzar el papel del CAI mediante:
Tal como ya observó la empresa consultora de la Organización en su informe de 1998, la función más importante del CAI debería ser, en mi opinión, disponer de miembros externos que proporcionases a la administración superior una opinión independiente acerca de políticas, operaciones, actuaciones y planes para la función inversora. He tomado nota de que, en la ya mencionada 26ª reunión, se ofreció de manera espontánea ayuda en aspectos técnicos.
Los comités internos
68. - Las nuevas directrices y procedimientos de política inversora, aprobados en junio de 1997, dispusieron la creación de los dos siguientes comités internos de supervisión:
El Director General aprobó la creación de estos dos comités en septiembre de 1997. Ello constituyó una mejora si se comparaba con la situación anterior. Teóricamente las inversiones de la FAO a largo plazo quedaban bajo la supervisión del Comité de Inversiones de las Naciones Unidas (CINU), pero durante años habían sido objeto de una supervisión meramente superficial. Sin embargo, tal mejora fue sólo aparente, dado que los dos nuevos comités internos de supervisión no ejercieron ninguna actividad, o muy poca, en 1997 y 1998.
69. - Aunque el CINU ejerciese poca supervisión, su decisión en 1998 de no continuar supervisando las inversiones a largo plazo de la FAO condujo a una revisión de los acuerdos generales en materia de comités. En su 24ª reunión (18 de mayo de 1998), el CAI recomendó reunir los dos comités de supervisión en un CI efectivo. El Director General aprobó esta recomendación el 6 de agosto de 1998. El nuevo CI estaría compuesto, además del personal superior de la FAO, por representantes del FIDA y del Banco de Italia, respectivamente (siete miembros, más el secretario del Comité). Las atribuciones del Comité consistían en recomendar al Director General políticas y estrategias de inversión para cada uno de los depósitos de activos, así como en ocuparse de las políticas de riesgo crediticio y de la cobertura y operaciones con préstamos específicas de la tesorería.
70. - La primera reunión del CI no se organizó hasta el 17 de mayo de 1999. También asistió un representante de la empresa consultora contratada por la FAO para asuntos de tesorería. Dado que también asistió a las reuniones siguientes, recomiendo que se revise formalmente la composición del Comité a fin de darle cabida. En esta primera reunión se debatieron cambios en las atribuciones del Comité y se propuso que el Comité dispusiera de atribuciones adicionales para recomendar:
En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores no disponen de pruebas de que el Director General haya aprobado tales cambios. Sin embargo, fueron informados de que el Director General estaba informado de las recomendaciones del Comité mediante una copia en borrador del acta de la reunión, pero que, desde un punto de vista más bien amplio, no se había solicitado una aprobación formal en aquel momento y que se iba a proceder a subsanarlo.
71. - En 1999 tuvieron lugar dos reuniones más, el 20 de octubre y el 10 de diciembre respectivamente, pero el Comité interno no ha ejercido ninguna actividad desde entonces. El Comité había de reunirse cuatro veces al año, pero no hubo ninguna reunió durante 2000 y hasta ahora no hay previsión de ninguna convocatoria en 2001. Recomiendo encarecidamente que reanude sus sesiones lo antes posible. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de las siguientes intenciones por parte de la Organización:
Estas medidas se aplicarían tan pronto se pudiera resolver la situación de la dotación de personal de Tesorería. [párrafo 207]
Programa "petróleo por alimentos"
Alcance de la comprobación de las cuentas
72. - En 1999 y 2000, mis colaboradores llevaron a cabo un examen de los acuerdos administrativos, financieros y de compras del programa denominado "petróleo por alimentos" y de su ejecución por parte de la FAO desde su creación. La comprobación de las cuentas se basó en cuestionarios y entrevistas con el personal del Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR), el Servicio de Contabilidad Central, Presentación de Informes y Controles (AFFC) y el Servicio de Adquisiciones Administrativas y Financieras (AFSP). Se basó también en un examen pormenorizado de todos los pedidos de compras emitidos en el año 1999 valorados en más de un millón de dólares EE.UU. (ocho en total, por un importe acumulado de 22 millones de dólares EE.UU.). También se llevó a cabo un seguimiento de las cuestiones puestas de relieve por tres informes internos de comprobación de cuentas que se habían publicado con anterioridad.
Antecedentes
73. - En agosto de 1990, la Resolución 661 del Consejo de Seguridad impuso a Iraq sanciones de amplio alcance, excepto en alimentos y medicinas, y creó el Comité 661 para supervisar la aplicación de dichas sanciones. A lo largo de 1991, las Naciones Unidas expresaron su grave preocupación por la situación humanitaria y propusieron varias medidas (en particular en las Resoluciones 706 y 712 del Consejo de Seguridad), que permitían a Iraq vender cantidades limitadas de petróleo a cambio de suministros humanitarios. En abril de 1995, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 986 como "medida temporal para satisfacer las necesidades humanitarias del pueblo iraquí". La Resolución 986 del Consejo de Seguridad autorizó a los Estados Miembros, durante un período de 180 días, a permitir las importaciones de petróleo y petróleo originario del Iraq, suficiente para producir una suma que no excediera de un total de 2 000 millones de dólares EE.UU. Los fondos generados de esta forma se abonarían en una cuenta de garantía bloqueada, denominada la Cuenta Iraq, que se emplearía para satisfacer las necesidades humanitarias de la población iraquí, así como para otros fines. Después de largas negociaciones, se suscribió un Memorando de Acuerdo (MOU) el 20 de mayo de 1996 entre las Naciones Unidas y las autoridades iraquíes.
74. - En virtud de los términos de la Resolución 986 del Consejo de Seguridad, el producto de los ingresos se distribuirían de la siguiente forma:
75. - El programa se puso en marcha inicialmente en diciembre de 1996 por un semestre con arreglo a la Resolución 986 del Consejo de Seguridad. Posteriores resoluciones ampliaron el programa durante fases sucesivas de un semestre de duración, siendo la última de ellas la Resolución 1330 del Consejo de Seguridad de 5 de diciembre de 2000 (Fase IX). El límite de 2 000 millones de dólares EE.UU. impuesto a las exportaciones de petróleo se mantuvo durante las Fases II y III, y se amplió hasta los 5 200 millones de dólares EE.UU. en las Fases IV y V, pero el bajo precio del petróleo hizo que no se pudiera alcanzar. La Resolución 1266 del Consejo de Seguridad reconoció las anteriores limitaciones y permitió a Iraq exportar petróleo adicional por valor de 3 000 millones de dólares EE.UU. durante la Fase VI. El 17 de diciembre de 1999, la Resolución 1284 del Consejo de Seguridad eliminó el límite impuesto a las exportaciones de petróleo iraquíes y creó la Comisión de Control, Verificación e Inspección de las Naciones Unidas (UNMOVIC), que venía a sustituir a la anterior UNSCOM.
El papel de la FAO y los acuerdos de financiación
76. - Dentro del marco susodicho, la FAO se encargaba de la ejecución del programa en su vertiente agrícola. Al igual que otros organismos de las Naciones Unidas, la Organización supervisaba la ejecución por parte de las autoridades iraquíes en los distritos (governorates) centrales y del sur y ponía en marcha directamente el programa en los tres distritos (governorates) del norte. Las condiciones de la intervención de la FAO se definieron en un Memorando de Acuerdo celebrado con las Naciones Unidas el 14 y 16 de octubre de 1997. Ambas partes suscribieron un Memorando de Acuerdo revisado el 19 de octubre y el 9 de noviembre de 1998.
77. - Según el Memorando de Acuerdo revisado, las asignaciones de fondos a la FAO tendrían lugar bianualmente:
En realidad, los fondos se pusieron a disposición de la FAO por plazos sobre la base del examen de necesidades de caja mensuales previstas de la FAO. Se depositaron en una cuenta bancaria con intereses abierta a tal efecto, al tiempo que se creó un Fondo Fiduciario para su administración.
78. - Conforme se establece en el Artículo 250 113 del Manual de la FAO, "en principio, la Organización no realiza asignaciones financieras ni desembolsos de fondos con cargo a un Fondo Fiduciario hasta que no se ha recibido la financiación. En casos excepcionales podrán adoptarse disposiciones financieras anticipadas". En el caso del programa iraquí, la FAO acordó comprometer los fondos asignados al mismo sin haber recibido físicamente el dinero en efectivo. Por lo tanto, los retrasos en la transferencia de los fondos solicitados por la Oficina de las Naciones Unidas para el Programa Iraquí (UNOIP) podían exponer a la Organización a un déficit de caja temporal. Dicha situación se produjo de hecho en septiembre, octubre y diciembre de 1998, pero no volvió a darse después. Por el contrario, la Organización tendió posteriormente a solicitar financiación a cuenta más que suficiente.
79. - A este respecto, la Junta de Auditores de las Naciones Unidas observó en su informe sobre la comprobación de la Cuenta custodiada de Iraq, para el período finalizado el 31 de diciembre de 1999, que la Tesorería de las Naciones Unidas concedió a la FAO pagos a cuenta adicionales pese a que no se habían liquidado saldos substanciales de las cantidades concedidas con anterioridad. Más concretamente, del anticipo de 25 millones de dólares EE.UU. de la cuenta del 13% concedido en julio de 1999, sólo se habían desembolsado 6 785 602 dólares EE.UU. en septiembre de 1999. La concesión de otro anticipo de 5 millones de dólares EE.UU. elevó el saldo pendiente a 18 214 398 dólares EE.UU. al 31 de diciembre de 1999. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de las mejoras que se habían realizado para determinar el nivel de financiación pagada a cuenta. Como resultado de ello, el saldo de caja disponible en enero de 2001 rondaba los 1,1 millones de dólares EE.UU.
80. - En cuanto a otros programas o proyectos aplicados o ejecutados por la FAO, los problemas registrados en la aplicación de los nuevos sistemas de información sobre gestión en mayo de 1999 produjeron retrasos en la contabilización de los gastos. Esta situación, que dificultaba aún más el control funcional, afectó a la fiabilidad de los informes mensuales que se enviaban a la UNOIP en los que se reflejaban los desembolsos y los compromisos. Además, estos informes mensuales sufrieron retrasos de julio a septiembre de 1999. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de que se estaban emprendiendo medidas para corregir los retrasos en el registro de los gastos sobre el terreno. Se había previsto una misión para marzo de 2001 con la que se iniciaría la aplicación del Sistema de Contabilidad sobre el Terreno.
Gastos de apoyo
81. - Según el Memorando de Acuerdo, la FAO podía cargar como gastos de apoyo del programa el 3% de los pagos reales realizados a partir de la financiación recibida. Esta reducida tarifa (en comparación con el nivel estándar del 5% para las actividades de emergencia) fue aceptada por la Organización habida cuenta del volumen y del valor de la asistencia que se iba a prestar. Como se establecía en el Memorando de Acuerdo revisado, estos gastos de apoyo provendrían de las partidas del 13% y el 2,2% respectivamente. En su informe susodicho, la Junta de Auditores de la FAO cuestionaba el pago de un 3% en concepto de gastos de apoyo con cargo a ambas cuentas. Posteriormente, se informó a la Junta de que al comenzar la Fase VIII, en julio de 2000, los gastos de apoyo del programa devengados por la partida del 13% se cargarían también a la cuenta del 2,2%.
Normas y reglamentos aplicables a las compras
82. - Según el Artículo 2.2 del Memorando de Acuerdo revisado suscrito entre las Naciones Unidas y la FAO, ésta última compraría los suministros humanitarios acordados por la UNOIP "tras la autorización, en cada caso, de su solicitud, por parte del Comité 661 para los artículos que vaya a importar a Iraq". El artículo 2.3 del Memorando de Acuerdo establecía además que "todos los servicios se llevarán a cabo de acuerdo con las normas y reglamentos de la FAO".
83. - Sin embargo, el examen llevado a cabo por mis colaboradores desveló que el proceso de compras que se desarrolló durante 1999 para el programa iraquí se desviaba de las normas y reglamentos que se definen en el Artículo 502 del Manual de la FAO en dos aspectos:
84. - Como consecuencia de ello, una vez que la susodicha lista de artículos necesarios se remitía al Servicio de Compras, la secuencia de acontecimientos era la siguiente:
85. - La práctica de llevar a cabo el examen del Comité de Compras a posteriori se derivaba de la aplicación de un denominado "procedimiento de emergencia", que mis colaboradores encontraron cuestionable. El motivo tenía que ver con el poco consistente fundamento jurídico de dicho procedimiento de excepción, que se estableció inicialmente en 1992 para administrar las actividades de compras con cargo al Programa Especial de Emergencia para el Cuerno de África (SEPHA). Si bien las compras se llevaban a cabo habitualmente a través de la Sede, ésta creó Misiones de Compras a las que facultó de manera excepcional para iniciar las compras sobre el terreno, y se les concedió la exención de la obligación de presentar previamente ante el Comité de Compras aquéllas que superaran los 100 000 dólares EE.UU. En 1994, el procedimiento se hizo extensivo a otros países que se consideraron en emergencia en esos momentos y se hizo operacional por un tiempo determinado, renovable en caso necesario.
86. - En 1996, esos acuerdos de compras de emergencia se consideraban "en curso" y sólo se cambiaba el número de países participantes de manera mensual. Pese a que figuraban en el "Manual de la FAO de preparación para emergencias y respuesta a las mismas" publicado en 1998, no se habían formalizado del todo en el Artículo 502 del Manual de la FAO. Si bien era cierto que existían disposiciones relativas a las Misiones de compras de emergencia (Artículo 502.24), no se establecía el pasar por alto al Comité de Compras. En caso de que la Organización decida continuar con dichos acuerdos, recomiendo que se les dé fundamento jurídico mediante la modificación del actual Manual de la FAO. También recomiendo que en la emisión de las solicitudes de compra se cumplan las normas y reglamentos existentes.
Proceso de compras
87. - El examen a posteriori por parte del Comité de Compras pretendía acelerar el proceso de compras. Dado que, en el momento del examen, el Comité de Compras se reunía el segundo martes de cada mes, el procedimiento de emergencia permitía como máximo ganar un mes en el proceso de compras. Aunque pueda considerarse un período largo en términos absolutos, el examen de los ocho pedidos de compras emitidos en 1999 que superaban el millón de dólares EE.UU. reveló que el tiempo que se ganó al actuar así fue relativamente limitado en comparación con los retrasos que se produjeron en el conjunto del proceso.
88. - El examen de los susodichos pedidos de compra también reveló que los proveedores habían sido elegidos sobre la base del criterio del factor principal de la mejor entrega en cuatro casos. Sin embargo, la fecha de suministro que se mencionaba en el pedido de compra se había respetado únicamente en un caso. En los otros cuatro pedidos, que se habían concedido en función de otro criterio, la fecha de entrega no se respetó en ningún caso. En su conjunto, los retrasos registrados iban de cero (en un caso) a 88 días (en un caso), con un retraso superior a un mes en el 63% de los casos. Debería tenerse en cuenta además que, en tres casos, los retrasos se computaban sobre una fecha de entrega parcial. A falta de dicha información en el expediente, no pudieron contabilizarse los retrasos hasta la entrega completa. Mis colaboradores también observaron que los motivos de los retrasos en las entregas no siempre constaban en el expediente.
89. - Según el pliego de condiciones aplicables a todos los pedidos examinados, si los productos no llegaban a su destino final en la fecha pactada, la FAO aplicaría un cláusula de penalización del 2,5% semanal. Esta cláusula se aplicó de hecho en un caso, en el que se impuso al proveedor una penalización de 5 800 dólares EE.UU. En otro caso, cuyo retraso también era atribuible al proveedor, se obtuvo un descuento de 14 000 dólares EE.UU. Cuando el retraso se debía a la tardanza en la aprobación por parte del Comité 661 o a un cambio en el punto entrega, no se aplicaba dicha cláusula. Tampoco se aplicaba cuando la entrega sólo era parcial. En un caso, mis colaboradores no pudieron determinar si la exención estaba justificada o no, ya que se desconocían los motivos del retraso. Por tanto, recomendaría que esta información se consignara siempre, y que se formalice la práctica relativa a la cláusula de penalización, que actualmente queda a discreción del Servicio de Compras.
90. - Entre 1996 (comienzo del programa "Petróleo por alimentos") y el año 2000, el valor total de las compras tramitadas por el Servicio de Compras casi se triplicó, de 61 a 156 millones de dólares EE.UU., mientras que la dotación de personal se redujo el 14%, de 50 a 43 personas. Mis colaboradores no pudieron determinar si, antes del programa de Iraq, el Servicio de Compras contaba o no con una dotación de personal adecuada. Simplemente observaron que la cuota de compras iraquíes en las compras generales había aumentado del 7% en 1996 al 62% en 2000. También observaron que las compras relativas al programa no sólo eran más importantes en valor, sino que también resultaban más complejas en cuanto a su tramitación.
Conclusión
91. - El programa "Petróleo por alimentos" se diseñó inicialmente, en virtud de la Resolución 986 del Consejo de Seguridad, como una medida temporal. Sus numerosas renovaciones posteriores han cambiado la naturaleza de las operaciones. Partiendo de la mera distribución de semillas y fertilizantes en la Fase I, la FAO ha pasado a ejecutar programas humanitarios de rehabilitación a corto plazo, tales como irrigación agrícola, socorro contra las sequías, producción pecuaria, servicios de extensión, agrometeorología y rehabilitación de las industrias agrarias. La combinación del aumento del precio del petróleo y la eliminación del límite impuesto a las exportaciones de petróleo iraquíes por la Resolución 1284 del Consejo de Seguridad hicieron que el programa alcanzara una entidad económica sin precedentes. Se ha convertido en el mayor programa que nunca haya administrado la FAO en su historia. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de que la FAO estaba tomando medidas financieras, técnicas y de gestión para encarar las cada vez mayores dimensiones del programa y reforzar su control financiero, tanto sobre el terreno como en la Sede. Mis colaboradores llevarán a cabo una evaluación de dichas medidas durante la misión sobre el terreno de tres semanas que efectuarán al final de marzo de 2001.
TeleFood
Antecedentes
92. - En 1997, la FAO decidió presentar, en el marco del Día Mundial de la Alimentación, una iniciativa de concienciación pública sobre la seguridad alimentaria y solicitar contribuciones económicas en apoyo del programa de proyectos de base contra el hambre y la malnutrición en el mundo. A esta iniciativa se le dio publicidad a escala mundial a través de un programa de televisión conocido como TeleFood y se repitió en 1998 y 1999. Las campañas de captación de fondos empezaron el 1º de abril para finalizar el 31 de marzo del año siguiente. En la campaña de 1998, se recabaron 1 440 000 dólares EE.UU. procedentes de 43 países diferentes (cinco países recaudaron más de 50 000 dólares EE.UU. y veinticinco países recaudaron menos de 5 000 dólares EE.UU.). En la campaña de 1999, se obtuvieron 2 790 000 dólares EE.UU. al 31 de diciembre de 1999. Esta suma procedía de veinticuatro países diferentes (un país recaudó más de 1 millón de dólares EE.UU., mientras que tres países recaudaron más de 50 000 dólares EE.UU., y dieciséis países menos de 5 000 dólares EE.UU.).
93. - En mi informe anterior, había mencionado que en 1997 se habían abierto 87 cuentas bancarias destinadas a las operaciones de TeleFood. Desde entonces, la Organización ha conseguido rebajar esta cifra a 62. No fue posible llevar a cabo una mayor reducción debido a la política de contar con cuentas bancarias independientes controladas por la Sede para las recaudaciones de TeleFood, con el fin de mantener el proceso de recaudación separado de las cuentas de las Representaciones de la FAO. También había recomendado que, en caso de que se considerasen necesarias comprobaciones de auditoría especiales, su ejecución se controlase de forma más estricta. De hecho, los contratos locales existentes de comprobación de cuentas se ampliaron para dar cabida en ellos a TeleFood.
Presentación de informes
94. - Las contribuciones a TeleFood se consignaban en el Fondo Especial de TeleFood (TSF), que recibía el tratamiento de un fondo fiduciario. En mi opinión, la clasificación como "Otros Fondos" se hubiera ajustado más a la Resolución 3/97 de la Conferencia, que autorizaba la creación, en virtud del Artículo 6.7 del Reglamento Financiero, de:
Además, las disposiciones del Manual de la FAO relativas a los fondos fiduciarios no gubernamentales y a los donantes del sector privado no eran de aplicación a las contribuciones voluntarias a TeleFood, puesto que los donantes podrían no aprobar un proyecto bien identificado a través de cualquier acuerdo en el que se especificaran las "obligaciones del donante y la FAO en la ejecución del proyecto".
95. - Mis colaboradores observaron que algunos donantes privados (por lo menos tres), de entre los más generosos, solicitaron que los fondos se destinaran a sectores o países determinados. Su intención, que no se había formalizado en ningún acuerdo escrito, sino tan sólo expresado en cartas remitidas a la Organización, se tuvo debidamente en cuenta en el contexto de la asignación general de los fondos. Como consecuencia de ello, dentro del Fondo Especial de TeleFood se abrieron tres cuentas de proyecto para posibilitar la información independiente solicitada por dichos donantes.
96. - En vista de lo anterior, aun reconociendo que ni la Resolución 3/97 de la Conferencia ni el Reglamento Financiero especificaban en qué consiste un Fondo Especial, o cómo debería contabilizarse, recomiendo que los ingresos y gastos de los proyectos de TeleFood se consignen en los Libros de la FAO como "Otros Fondos". También recomiendo que se haga una clara distinción entre los verdaderos ingresos de TeleFood, que se deben registrar en la susodicha Cuenta Especial, y los otros ingresos, los cuales, habida cuenta de los requisitos especiales impuestos por los donantes, deberían ser objeto de un Acuerdo de Fondo Fiduciario.
Utilización de las contribuciones
97. - Al 31 de diciembre de 1999, se habían aprobado 461 microproyectos utilizando fondos recaudados en las dos primeras campañas de TeleFood, puesto que los ingresos de 1999 no se programaron hasta el año 2000. Los gastos de dichos proyectos, sin embargo, fueron limitados, y, al 31 de diciembre de 1999, sólo habían ascendido a 2,29 millones de dólares EE.UU. frente a los 3,69 millones de dólares EE.UU. de ingresos totales. Si, en conjunto, sólo se había gastado el 62% de las contribuciones, la proporción ascendía respectivamente al 76% en el caso de las contribuciones de la campaña de 1997 (1,71 millones de dólares EE.UU. de gastos frente a 2,25 millones de dólares EE.UU. de ingresos) y al 40% en el caso de 1998 (576 000 dólares EE.UU. de gastos, frente a 1,44 millones de dólares EE.UU. de ingresos). Con la inclusión de las contribuciones de 1999, la proporción se redujo al 55%, al 31 de diciembre de 2000, con 3,6 millones de dólares EE.UU. correspondientes a gastos y 6,4 millones de dólares EE.UU. a contribuciones.
98. - Contradiciendo las instrucciones emitidas por los Representantes de la FAO, el examen de los estados de cuentas reveló que se habían desembolsado pequeñas cantidades de dinero en concepto de asesoramiento, material de oficina, suministros de oficina y viajes de trabajo. Los importes reales podrían haber sido mayores, ya que, aunque el plan de cuentas permitía una descripción pormenorizada de los gastos, muchas transacciones se registraron como "varios" u "otros suministros de campo". Como consecuencia de ello, más del 50% de los gastos totales del bienio no pudieron identificarse inmediatamente, o con claridad. Además, los procedimientos de presentación de informes no se definieron hasta diciembre de 1999, pero no se llegaron a ejecutar nunca. Mis colaboradores fueron informados de que los nuevos procedimientos publicados en el año 2000 ofrecerían una mayor facilidad para la presentación de informes y para el control de la situación financiera de cada proyecto de TeleFood en cada país.
99. - Con arreglo a una decisión tomada en mayo de 2000, los proyectos financiados con cargo a la campaña de 1997 se cerraron finalmente en noviembre de 2000. Se esperaba cerrar los proyectos financiados con cargo a la campaña de 1998 en mayo de 2001, y que se reprogramaran los fondos remanentes. Mis colaboradores fueron informados de que, tal y como se subrayaba en la última versión de las directrices para los proyectos de TeleFood, en adelante todos los proyectos deberían cerrarse tres meses después de su prevista fecha de finalización de proyecto y que las cuentas de cada campaña anual deberían cerrarse de forma anual.
Coste de la recaudación de los fondos de TeleFood
100. - La forma en que se administraba la captación de los fondos de TeleFood permitía que existieran estas tres categorías de gastos:
101. - La primera categoría de gastos nunca se había identificado de forma clara. Las sumas cargadas al Fondo Fiduciario de patrocinio al 31 de diciembre de 1999 eran muy exiguas. En los Libros de la FAO únicamente se contabilizaban las contribuciones de patrocinio relativas a la campaña italiana de TeleFood de 1999. Las contribuciones en metálico recibidas y utilizadas sobre el terreno para financiar campañas locales de TeleFood tampoco se habían registrado, como consecuencia de la falta de procedimientos pormenorizados comunicados a los Representantes de la FAO. La conciliación llevada a cabo a posteriori reveló que el componente en metálico de las contribuciones de patrocinio concedidas a las Representaciones de la FAO no había sido significativa hasta esos momentos (95 000 dólares EE.UU. en 1998 y 57 000 dólares EE.UU. en 1999). De todas formas, deberían contabilizarse
102. - Los gastos soportados directamente por las contribuciones no en metálico (segunda categoría de gastos) podrían ser muy importantes y equivaler a una sustancial contribución financiera. Desde un punto de vista de gestión, las contribuciones en especie más sustanciales, especialmente cuando van asociadas a donaciones de patrocinio en efectivo para cubrir los gastos de una acción llevada a cabo directamente en nombre de la FAO o bajo las directrices de la Organización, deberían valorarse y conservarse en el sistema de información y presentación de informes de TeleFood.
103. - En lo relativo a los gastos sufragados por la Organización utilizando sus propios recursos (tercera categoría de gastos), debe tenerse en cuenta que TeleFood se desarrolló como una ampliación del Día Mundial de la Alimentación, y que esos dos acontecimientos generaron gastos comunes. En la campaña de 1999, se gastaron más de un millón de dólares EE.UU. en ambos acontecimientos (480 000 dólares EE.UU. en gastos del personal asignado principalmente al Día Mundial de la Alimentación /TeleFood y 550 000 dólares EE.UU. en gastos no relativos al personal). Al ser el objetivo fundamental de estos acontecimientos el promover la concienciación sobre la seguridad alimentaria, la captación de fondos procedentes de contribuciones voluntarias era sólo un elemento colateral. Como consecuencia de ello, no se pudo establecer una comparación directa entre, por un lado, los ingresos bastante limitados de la operación de captación de fondos (2,79 millones de dólares EE.UU. en la campaña de 1999) y, por otro lado, los gastos generales (en términos tanto de esfuerzos como de fondos).
ASUNTOS ADMINISTRATIVOS
Gestión de recursos humanos
Alcance de la comprobación de las cuentas
104. - A mediados de 1999, mis colaboradores comprobaron la gestión de los recursos humanos de la FAO. Analizaron la evolución de la plantilla de personal de la FAO, así como las políticas aplicadas por la Organización para administrarla, de conformidad con los objetivos o limitaciones fijados. También examinó la distribución de responsabilidades y el papel de la Dirección de Personal (AFP) en esos momentos, prestando especial atención a los procedimientos de contratación. Los párrafos que siguen cubren el período 1998-1999. Desde entonces, se han producido distintos cambios organizativos y se han tomado una serie de medidas, en especial la racionalización de los procedimientos. Se han incluido en los párrafos, cuando así ha sido preciso, para ofrecer una visión más actualizada de la gestión de los recursos humanos de la Organización.
Organización de los recursos humanos
105. - La organización de la gestión de los recursos humanos se ha modificado mucho desde 1995, como resultado de los cambios estructurales en la Sede y del proceso de descentralización. La creación de la Dependencia de Apoyo a la Gestión (MSU) en la Sede y posteriormente en las Oficinas Regionales había conducido a un cambio en las funciones que anteriormente desempeñaba la AFP. Por tanto, en el momento del examen, la distribución de los papeles era la siguiente:
Se observaron dificultades iniciales de transición puesto que las MSU y la AFP necesitaban más tiempo para desempeñar de manera conveniente sus nuevas funciones. Al recibir las MSU mayores responsabilidades, se tuvieron que crear nuevas dependencias de personal en cada Departamento y posteriormente en todas las Oficinas Regionales. La AFP tuvo que adaptarse también a su nuevo papel. A falta de un Director de la Dirección de Personal, el puesto siguió estando vacante durante cerca de un año, desde junio de 1997 hasta junio de 1998, garantizando el Subdirector General, como oficial encargado, la continuidad de la dirección de la gestión.
106. - Contrariamente a la relación que regía antes de la introducción del cambio estructural entre la AFP y los oficiales destacados, no había ninguna vinculación jerárquica entre la AFP y los Oficiales de Personal de las MSU, que sólo respondían ante su Jefe de Departamento. Al repartirse las responsabilidades entre distintas dependencias, la uniformidad en el tratamiento del personal y la garantía del cumplimiento de las normas de la Organización precisaron que se establecieran herramientas de coordinación y control adecuadas. Las reuniones de oficiales de personal (POM), que sustituyeron a las anteriores reuniones de oficiales de personal de las dependencias (MUPO) a partir de noviembre de 1995, reunieron regularmente a todos los oficiales de personal de la MSU de la Sede con los oficiales de personal de la AFP. Se han convertido paulatinamente en un instrumento para elaborar enfoques comunes frente a problemas complejos, la interpretación de normas, la normalización de las prácticas y el cambio de los procesos.
107. - Con la puesta en práctica de las aplicaciones Oracle en mayo de 1999, las MSU se han desmantelado y reformado posteriormente en un único Servicio de Apoyo a la Gestión (MSS) dentro del Departamento de Administración y Finanzas (AF). El cambio, que fue efectivo en septiembre de 2000, no tuvo ninguna repercusión sobre las funciones de la AFP. Las responsabilidades de las transacciones de personal, que anteriormente ejercían las MSU, de hecho se centralizaron nuevamente en el MSS con el objetivo de garantizar una mayor coherencia en su tramitación.
Evolución de la plantilla de personal de la FAO
108. - Desde 1995, la situación financiera de la Organización provocó una reducción significativa de su plantilla. La disminución fue especialmente acusada en los puestos financiados por proyectos (menos 43%) pero también afectó, en menor medida (menos 15,5%) a los establecidos dentro del Programa de Labores y Presupuesto (PLP). Una reducción tan drástica se logró a través de un estricto control de las necesidades de personal. En el caso de los puestos financiados por el PLP, este control se llevó a cabo a través del ciclo de presupuestación bienal y el mecanismo de plantilla. Además, desde 1994, se tomaron medidas para congelar el proceso de contratación. Las excepciones debían remitirse al Director General, a través del Comité de la Plantilla. Desde entonces, dichas medidas se han relajado para los puestos profesionales únicamente, dentro del límite de la autorización concedida por la Conferencia en términos de puestos de plantilla para el bienio. Pero se han mantenido para todos los puestos de servicios generales, con la salvedad de unas pocas excepciones. De hecho, mis colaboradores detectaron, en el momento de llevar a cabo su examen, que en 1998 sólo se había permitido la contratación de seis candidatos externos para los servicios generales.
109. - La política desarrollada en relación con el tipo de contratos concedidos mediante nombramiento había sido otra de las herramientas utilizadas para controlar los niveles de personal. Antes de 1990, la duración de los contratos dependía de la clasificación de los puestos que se fueran a ocupar. Algunos miembros del personal se beneficiaban directamente de un nombramiento continuo, mientras que otros permanecían siempre con contratos por un período determinado. Posteriormente, se decidió que todos los nombramientos deberían concederse sobre la base de contratos por un período determinado, susceptibles de renovación o conversión tras seis años de servicios continuados y satisfactorios. Luego, en 1996, el Director General decidió que los contratos por un período determinado deberían coincidir, en la medida de lo posible, con la finalización del bienio para los miembros del personal asignados a puestos incluidos en el PLP. Esta política, que se confirmó en 1999, ofreció cierta flexibilidad a la Organización para ajustar el volumen de sus contratos por un período determinado a los recursos disponibles.
110. - Sin embargo, la proporción de contratos continuos frente a contratos por un período determinado siguió siendo elevada. En lo relativo a los puestos financiados por el PLP, seguía prácticamente igual desde 1995 (cerca del 63%) en su conjunto, pero con situaciones heterogéneas entre la Sede y las oficinas sobre el terreno. En la Sede, la ya elevada proporción de contratos continuos siguió creciendo del 76,8% en 1995 al 84,4% en 1999. En las oficinas sobre el terreno, siguió presentando un nivel bajo, cercano al 25%. Esto se debió principalmente al personal de servicios generales, con una proporción de contratos continuos superior al 96% en la Sede y de sólo el 17% en las oficinas sobre el terreno. Esto reflejaba las distintas normas aplicadas para la concesión de contratos continuos en la Sede y las oficinas sobre el terreno. En lo relativo al personal local de las oficinas sobre el terreno, a diferencia de la situación en la Sede, si se hacía necesario cerrar la oficina, no existían oportunidades de redistribución. Por tanto, no se concedían nombramientos continuos. La misma política se aplicaba a los miembros del personal que trabajaban en proyectos en las oficinas sobre el terreno, siendo las razones para ello que los proyectos y la financiación de proyectos tenían una duración "determinada", y especialmente en el caso del personal profesional, de carácter muy especializado.
111. - Al estar la casi la totalidad del personal de servicios generales empleado con contratos continuos, se hicieron necesarios instrumentos distintos de la eliminación natural y la anteriormente mencionada congelación de la contratación para reducir el tamaño de la dotación de personal, de conformidad con las limitaciones presupuestarias. La Organización tuvo que proceder a aplicar disposiciones específicas de redistribución de personal y determinar el cese en el servicio de su personal excedentario con respecto a sus recursos financieros. Para controlar la redistribución, el Grupo de Acción creado en 1995 fue autorizado en 1996 a aplicar medidas de cese en el servicio de aquellos miembros del personal cuya redistribución interna hubiera resultado imposible. Dichos ceses en el servicio fueron necesarios a una escala significativa. Se acordaron directamente con los titulares cuyos puestos fueron eliminados o, en el marco de acuerdos triangulares, con la participación de miembros del personal cuyos puestos no se habían eliminado pero que aceptaron un cese voluntario en el servicio. En el bienio 1996-97, se concertaron 102 bajas voluntarias debido a la eliminación de puestos o reestructuraciones, lo que representa 4,43 millones de dólares EE.UU.
112. - En el bienio 1998-19, la Conferencia, en su Resolución 7/97 , "tomando nota de que el Programa de Labores y Presupuesto [había] sido aprobado con crecimiento nominal cero, tomando nota además de que este presupuesto [comportaba] la redistribución o separación de personal" estableció un órgano especial autorizado a gastar 12 millones de dólares EE.UU. Como se publica en los estados de cuentas, los gastos de redistribución o cese en el servicio ascendieron a 10 576 000 dólares EE.UU. durante el bienio. Para evitar la repetición de dichos gastos adicionales en un entorno financiero incierto, y con el fin de prever la sustitución de la mayor parte del personal de la Sede en los próximos años [párrafos 124 a 125], recomiendo que la Organización haga uso de todas las herramientas a su alcance, como la planificación de los recursos humanos, la gestión de los niveles de contratación y los tipos de contratos, para permitir una mayor flexibilidad.
Utilización de otros recursos humanos
113. - La utilización de colaboradores externos era un sector en el que los procedimientos y prácticas de la FAO habían resultado especialmente complejos. Se han publicado ocho informes sobre esta cuestión desde 1980. Todos ellos la han criticado con dureza y han recomendado encarecidamente que se simplifiquen y consoliden las distintas modalidades contractuales. De hecho, para contratar a colaboradores externos, la Organización se servía de al menos siete modalidades contractuales. Dado que en su origen estaban concebidas para dar respuesta a necesidades concretas, presentaban características diferentes en cuanto a la categoría, derechos y procedimientos de pago. El cuadro se complicaba aún más puesto que algunos de los contratos se utilizaban en el contexto específico del Programa Asociativo, con distintos procesos de aprobación, distinta financiación y distintas exigencias en cuanto a la presentación de informes. Tras un amplio proceso de consulta en el que participaron las direcciones técnicas, se redactó un nuevo contrato proforma con cinco anexos. Se tenía previsto aplicarlo en enero de 2000. Se suponía que una circular administrativa anunciaría a la Organización la introducción de las revisiones, pero en el momento de redactar el presente informe, todavía no había sido publicada.
114. - La extrema diversidad de las modalidades contractuales de la FAO trajo consigo un cuadro muy poco claro del número de consultores contratados y de los gastos de la Organización. Esto se debió al hecho de que en los sistemas heredados (Finsys/Persys) coexistían distintos canales de pago para los consultores: a algunos se les pagaba a través de Persys, como a los funcionarios de plantilla, y a otros desde el módulo de pagos tradicional de Finsys. Al no existir ningún proceso automatizado que garantizase la consolidación de los datos, la información tenía que ser recabada por la AFP a las MSU que tramitaban las transacciones. El proceso no sólo resultaba engorroso y costoso, sino que tampoco era capaz de generar unos informes exhaustivos y publicados de manera puntual. Por consiguiente, a mis colaboradores no se les pudo facilitar ninguna cifra fiable para el bienio 1998-99. La utilización de Oracle durante todo el bienio debería poder solventar este problema en lo relativo al de 2000-01.
115. - Sobre la base de unas pocas cifras suministradas por la Organización, la comparación entre los gastos registrados en 1995 y 1998 como "otros recursos humanos" en Finsys, arrojó un aumento del 9% de la utilización general de colaboradores externos y del 13% sólo en el caso de los consultores. Este aumento reflejaba una política consciente por parte de la Organización para dotar a los administradores (titulares del presupuesto) de una mayor discrecionalidad para desplegar los recursos en función de sus necesidades. A diferencia de la contratación de funcionarios estatutarios, que era decidida por el Director General a través de una compleja maquinaria administrativa [párrafos 126 a 130], los administradores estaban facultados para contratar a consultores dentro de los límites de su presupuesto. Muchos de ellos mantuvieron de manera deliberada puestos profesionales concretos vacantes durante un tiempo para asignarlos a consultores en una serie de misiones a corto plazo. Los plazos y los problemas de la contratación (por ejemplo, la identificación de candidatos cualificados adecuados) también provocaron el nombramiento de consultores.
116. - De conformidad con las normas de la Organización, los consultores no deberían ser empleados de forma continuada, sino por períodos cortos o intermitentes inferiores a un año de duración. Sus nombramientos podrían renovarse por un período total de empleo no superior a 12 meses consecutivos. El examen llevado a cabo por mis colaboradores puso de manifiesto que de los 30 consultores que en 1998 recibieron la remuneración acumulada más alta (un total de 2,5 millones de dólares EE.UU.), 11 (el 36,7%) habían sido empleados de forma continuada a través de la concesión de una serie de contratos con paréntesis de menos de seis semanas entre cada uno de ellos. Seis consultores (el 20%), a quienes se habían concedido contratos con paréntesis intermedios de duración superior (hasta de 3 meses), llevaban de hecho trabajando con la FAO desde 1994. En 1999, de los 30 consultores que recibieron la remuneración acumulada más alta, casi la mitad (14) figuraban también en la lista de 1998.
117. - De hecho, las interrupciones y renovaciones a través de distintos tipos de modalidades contractuales permitió que se respetaran formalmente las disposiciones de los distintos artículos del Manual de la FAO. No obstante, considero que esta práctica posibilita que los consultores trabajen como sustitutos de miembros permanentes del personal y lleven a cabo tareas necesarias para la FAO de manera continuada. Según la Organización, la necesidad de estos nombramientos con una mayor duración fue la consecuencia ineludible de la reducción de la plantilla de personal. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de la intención de incluir disposiciones en tal sentido en el artículo revisado del Manual de la FAO dedicado a los contratos de servicios de personal.
118. - Además de sus honorarios, los consultores perciben dietas siempre que su lugar de destino queda lejos de su domicilio. Las normas aplicables a estas dietas fueron las mismas que para el personal de la FAO: se concedía una tasa reducida al cabo de 60 días consecutivos y se efectuaba una reducción adicional al cabo de 120 días de servicios continuados. En el caso de los consultores, este gasto adicional podría ser bastante significativo. De hecho, la cantidad total por dietas a los 30 consultores que recibieron los honorarios acumulados más altos en 1998 ascendió a 622 262 dólares EE.UU., lo que representa el 25% de sus honorarios, y en el caso de los 11 consultores nombrados de forma continua, este porcentaje aumentó hasta el 27%.
119. - Si bien algunos de los gastos generales de la Organización fueron de hecho inferiores respecto de los consultores (ausencia de contribuciones al Fondo de Pensiones Conjunto del Personal de las Naciones Unidas, contribuciones al seguro médico reducidas, ausencia de devolución de impuestos nacionales, ausencia de acumulación de vacaciones anuales no disfrutadas), se tuvieron que tener en cuenta también otros factores. La complejidad de las modalidades contractuales de la FAO y la práctica de su habitual renovación generó una cantidad significativa de trabajo y gastos administrativos. En mi opinión, para limitar los gastos y los efectos colaterales, la Organización debería aplicar, sin más tardanza, la racionalización que ha estado persiguiendo en los últimos cinco años. Recomiendo que se normalicen las condiciones de los servicios y contratos y que se implante un sistema de control y seguimiento de la utilización de colaboradores externos por parte de la Organización. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de que había concluido todo el trabajo de preparación sobre la racionalización contractual. Su puesta en práctica estaba pendiente de la conclusión del trabajo de desarrollo de sistemas para permitir su gestión electrónica. Se esperaba que el nuevo sistema estuviera plenamente aplicado el 30 de junio de 2001.
Movilidad geográfica del personal de la FAO
120. - Desde 1995, la FAO ha venido siendo una Organización con una elevada proporción de personal que trabajaba en la Sede (el 53,7% en 1995 y el 52,6% en 1999). A lo largo de este período, se han identificado dos factores contrapuestos. La mayoría (el 66%) de los nuevos puestos profesionales descentralizados se han cubierto de hecho con transferencias desde la Sede hacia las Oficinas Regionales. No obstante, la incidencia que tuvo la descentralización sobre la proporción del personal de la Sede respecto de las oficinas sobre el terreno se compensó con la drástica reducción del número de personal de proyecto que trabajaba en las oficinas sobre el terreno. En 1999 representaban menos del 14% de la plantilla de la Organización, frente al 22% de 1995.
121. - El examen llevado a cabo también mostró que el personal profesional había perdido en movilidad con respecto a 1991. En 1998, entre quienes habían trabajado en la FAO durante más de cinco años, el 76,5% seguían en el mismo puesto. En 1991, ese mismo porcentaje era del 71,8% únicamente. La situación resultaba aún peor si sólo se tenía en cuenta el personal profesional que trabajaba en la Sede. El porcentaje, que era del 77,8% en 1991, alcanzó el 84,5% en 1998. De manera significativa, observé que la rotación de personal era un sector en el que se disponía de muy poca investigación en la FAO. El informe más reciente, de 1991, publicado por un Grupo de trabajo creado para examinar las ventajas de introducir un sistema de rotación de personal, concluía que dicho sistema mejoraría la eficiencia de la Organización, que existían las bases para su introducción y que para ello sólo deberían hacerse ajustes de escasa consideración. De hecho, se hicieron algunas propuestas en 1994 y posteriormente en 1997, pero no se llegaron a ejecutar. Recomiendo que se estudie el desarrollo de un sistema de rotación y que se lleve a cabo un examen de costos y beneficios del mismo.
Criterios de contratación
122. - Mis colaboradores observaron que se estaba prestando gran atención a la nacionalidad de los candidatos, ya que el Artículo VIII. 3 de la Constitución de la FAO establece que "El Director General deberá tener en cuenta, al elegir el personal, la conveniencia de reclutarlo conforme a la más amplia base geográfica, sin dejar de atender de modo primordial a su eficacia y competencia técnica.". El equilibrio geográfico y lingüístico dentro de los Departamentos se controlaba a través de la publicación regular de informes ad hoc, para buscar nacionales de países que no estuvieran representados o no lo suficiente.
123. - Más recientemente, se definió como otra prioridad la distribución por sexos. En 1994, el Director General estableció el objetivo de alcanzar una proporción de personal femenino igual al 35% en 2001. Se formuló un programa de acción para las mujeres que cubría el período 1996-2001. En 1999, bajo la dirección de la AFP, que preparó una lista de medidas para lograr un equilibrio entre sexos, se pidió a los Departamentos que establecieran objetivos de equilibrio entre sexos para los puestos profesionales, y posteriormente recibieron informes periódicos de seguimiento. El resultado de esta política voluntariosa fue que la proporción de mujeres dentro del personal total aumentó del 18% en 1994 al 20% de principios de 1999. Esta mejora abarcaba los niveles de alta dirección, con un número de mujeres a nivel de Director que entre 1994 y 1999 había aumentado de seis a quince.
124. - En términos de edad, la plantilla de la FAO presentaba un perfil maduro en el momento del examen, con una media de edad de 49 años en el caso de los profesionales, y de 45 en el caso del personal de Servicios Generales. Como se mencionaba en un estudio llevado a cabo en 1999 para preparar el Plan de Acción de Recursos Humanos, no se trataba en esos momentos de un fenómeno nuevo, sino que tendía a ser más acusado, con notables diferencias entre las categorías de personal. En diciembre de 1998, cerca del 52% del personal profesional tenía más de 50 años, mientras que el porcentaje era del 33% en los Servicios Generales. Los empleados de menos de 40 años representaban tan sólo el 17% en la categoría de profesionales, y el 32% en la de Servicios Generales. El perfil más maduro del personal de la FAO se debía en parte a la fuerte reducción de la contratación a partir de 1995. También se debía a la cada vez mayor duración del servicio, la cual, según el estudio anteriormente mencionado, era de más de diez años (131,3 meses) en el caso de los profesionales, y de más de quince años (187 meses), en el del personal de servicios generales.
125. - Dado que su plantilla estaba envejeciendo, la Organización se vería confrontada con la necesidad de sustituir a una gran parte de su personal dentro de pocos años. Un estudio llevado a cabo en mayo de 1999 indicaba que más de una cuarta parte de los profesionales y cerca del 10% del personal de servicios generales alcanzarían su edad de jubilación obligatoria entre 1999 y 2004. Por lo tanto, la contratación aparecía como una cuestión crucial para la FAO, y se esperaba que las herramientas recientemente desarrolladas, tales como las propuestas y anuncios de vacantes múltiples, proporcionasen las necesarias economías de escala y mejoras en términos de plazos y eficiencia. También se tomaba en cuenta que la contratación de personal más joven ayudaría a la Organización a reducir las limitaciones en términos de perfil de edad de la plantilla. La contratación de profesionales jóvenes era una estrategia clave concebida por la AFP en el Plan a Plazo Medio para el período 2002-07. En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de que esta cuestión ya se había presentado ante el Comité de Recursos Humanos, que la había discutido. Además, en el contexto de la preparación del PLP para 2002-03, se había instado a los Departamentos a reducir el nivel de algunos puestos para que se pudiera contratar a personal más joven.
Proceso de contratación
126. - Desde 1988, la contratación se ha identificado con un sector de escaso rendimiento en la FAO. Los retrasos que se detectaron en el proceso de selección urgieron a la Organización a realizar tres exámenes de la gestión sucesivos, coincidiendo los tres en la necesidad de racionalización. Sin embargo, la distribución de papeles que existía en el momento del examen en lo referente a la contratación seguía siendo compleja y engorrosa, con delegaciones de autoridad y procedimientos que dependían no sólo de la categoría de los puestos que se fueran a cubrir, sino también de su financiación y localización.
127. - Independientemente de la financiación del puesto, el proceso de contratación del personal de servicios generales de la FAO resultaba demasiado complejo, así como innecesariamente costoso y largo en comparación con el nivel del personal contratado (conductores, secretarios, etc.). Dado lo limitado de la contratación en la Sede [párrafo 108], este proceso se aplicaba principalmente a las oficinas descentralizadas, en las que desembocaba, de manera inevitable, en una mala aplicación de las disposiciones de las secciones del Manual relativas al empleo de trabajadores eventuales. Mientras se esperaba la decisión de la Sede, los contratos eventuales solían ampliarse más allá del límite máximo autorizado de tres meses. En mi opinión, la distribución actual de responsabilidades debería racionalizarse aún más. Para los puestos financiados por el PLP, recomiendo que la decisión de contratar personal de servicios generales a todos los niveles (de GS1 a GS7) se delegue en los Representantes Regionales y Nacionales. Si se eliminara la actual congelación de la contratación en el caso de la Sede, la facultad de tomar la decisión final sobre la recomendación del Comité de Selección para el Nombramiento de Personal de Servicios Generales debería delegarse en el Jefe de Departamento.
128. - En el caso de la contratación de profesionales, la decisión debía tomarla el Director General, basándose en las recomendaciones del Comité de Selección de Personal Profesional (PSSC) y del Departamento en cuestión. La única excepción era la relativa a los puestos profesionales financiados por los proyectos hasta el nivel P5. Sólo en ese caso, la decisión la tomaba la dependencia operacional en cuestión. Con unos procesos incluso más fragmentados y engorrosos, el tiempo que se tardaba en cubrir los puestos profesionales superaba las 52 semanas en febrero de 1998. En agosto de 1998, se decidió eliminar la aprobación del Grupo de la Plantilla antes de publicar los anuncios de vacantes y de transferir a las MSU todas las funciones administrativas una vez publicados los anuncios de vacantes.
129. - En el momento de redactar el presente informe, mis colaboradores fueron informados de los siguientes cambios introducidos a mediados de 2000 para racionalizar el proceso de contratación.
Tras la introducción de estas medidas a mediados de 2000, el tiempo total medio transcurrido desde el anuncio hasta la decisión del Director General, que ascendía a 270 días hábiles en 1999, se había reducido a 188 días hábiles en el momento de redactar el presente informe.
130. - Asimismo, el examen puso de manifiesto que la contratación de personal profesional en la FAO se caracterizaba también por una gran cantidad de trabajo, desarrollado principalmente por las MSU en esos momentos. En 1997 y 1998, los 144 y 190 anuncios de vacantes publicados generaron un volumen de 8.500 y 10 000 solicitudes, respectivamente, procedentes en su mayor parte de candidatos de fuera de la FAO y del sistema de las Naciones Unidas. De hecho, no se habían usado en gran escala herramientas para agrupar los anuncios, como propuestas múltiples o listas de candidatos admisibles. Tras el examen, mis colaboradores fueron informados de que los cambios susodichos también pretendían reducir el número de solicitudes y mejorar su tramitación.
Sistema de evaluación
131. - En la fecha del examen por parte de mis colaboradores, el sistema de evaluación resultaba ser incompleto y fragmentado. El elemento de mayor alcance era el examen del período de prueba, que se introdujo en 1981. En el caso del personal recién contratado o de quienes estaban empleados por un período determinado, la confirmación del empleo y la conversión de los contratos dependían de una evaluación formal de su rendimiento. Pero en cuanto se confirmaba el empleo, o se convertía el contrato, sólo el personal profesional estaba sujeto a evaluaciones formales y regulares. Este sistema, que se introdujo en 1981 para el personal profesional de las oficinas sobre el terreno, y en 1986, a modo de prueba, para el resto, se confirmó en 1987 para el personal profesional de la Sede y se redenominó sistema de Evaluación de la actuación y las realizaciones profesionales (PAAR).
132. - Se habían hecho varios intentos de introducir un enfoque de gran alcance y coherente.
133. - Este sistema de evaluación de la FAO no sólo adolecía de una cobertura insuficiente. En la práctica, cuando se realizaba una evaluación, también resultaba un ejercicio administrativo. De hecho, los administradores solían considerarlo una carga que consumía mucho tiempo. El motivo de esta apreciación tan negativa era que de los distintos niveles de rendimiento identificados no se derivaban consecuencias. La única excepción tenía que ver con el examen del período de prueba. En el caso de los miembros del personal con un contrato continuo, la identificación de niveles de rendimiento distintos no llevaba aparejadas recompensas o sanciones. Por consiguiente, la evaluación del rendimiento solía considerarse un ejercicio de una utilidad cuestionable y una credibilidad muy escasa.
134. - Como se ha mencionado antes, la creación de un sistema de evaluación del rendimiento siguió siendo uno de los objetivos del plan de trabajo de la AFP. Recomiendo que se dé prioridad a una aplicación del sistema lo más rápida posible. En el momento de redactar el presente informe, se informó a mis colaboradores de que la Comisión de la Administración de la Función Pública Internacional (CAPI) estaba llevando a cabo un examen del sistema de retribuciones y prestaciones de las Naciones Unidas, siendo un componente clave de éste la vinculación entre la retribución y el rendimiento del personal y/o su contribución a los objetivos de la organización. Dado que la FAO participó en ese examen, la Organización debería poder utilizar esa experiencia para abordar la delicada cuestión de cómo crear un vínculo entre la clasificación de la evaluación y la concesión de recompensas a su propio personal. Podrían estudiarse posibles asignaciones en metálico, con un enfoque más selectivo en relación con los aumentos del sueldo dentro de un mismo grado (WIGSI), y también podrían concederse asignaciones que no fueran en metálico, en forma de mejores oportunidades de carrera. Dado que la FAO ha evolucionado hacia estructuras más descentralizadas, dichas oportunidades resultan más fáciles de ofrecer. A través de programas de formación adecuados y de una mayor movilidad del personal, esto permitiría a la FAO garantizar una estrategia de desarrollo profesional de gran alcance para las personas que satisfagan los objetivos de la Organización.
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