I. INTRODUCCIÓN

II. ¿POR QUÉ MÁS RECURSOS PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y POR QUÉ HACIA LA AGRICULTURA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO?

III. TENDENCIAS DE LA INVERSIÓN EN LA AGRICULTURA
EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

A. Naturaleza del problema y necesidades de recursos

B. Inversión Agrícola

C. Inversión agrícola y productividad agrícola

IV. MOVILIZACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS
PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA

A. Gasto público en la agricultura

B. Recursos financieros externos

V. NECESIDADES DE RECURSOS PARA ALCANZAR EL OBJETIVO DE LA CMA

A. Inversiones para la Agricultura y Desarrollo Rural

B. Inversiones para prestar asistencia transitoria a quienes padecen inseguridad alimentaria

VI. CONCLUSIONES

CUADROS

Cuadro 2.1 Suministro de energía alimentaria (SEA) per cápita (kcal/persona/día)

Cuadro 2.2 Las dimensiones de la agricultura en los países en desarrollo

Cuadro 3.1 Bienes de capital por trabajador agrícola ($EE.UU. constantes de 1990)

Cuadro 3.2 Valor añadido de la agricultura por trabajador agrícola por categorías
de prevalencia de subnutrición ($EE.UU. constante de 1995)

Cuadro 4.1 Proporción del gasto total gubernamental destinado a la agricultura, por regiones en desarrollo y categorías de prevalencia de subnutrición (1990-1998)

Cuadro 4.2: Gasto gubernamental en proporción del PIB agrícola por categorías de prevalencia de subnutrición (1990-1998)

Cuadro 4.3: Gasto público en la agricultura por trabajador agrícola por regiones en desarrollo y categorías de prevalencia de subnutrición (1990-1998)
($EE.UU. constantes)

Cuadro 4.4 Proporción del gasto en la agricultura con respecto al gasto total y otros indicadores de la importancia del sector agrícola en los países en desarrollo por categorías de prevalencia de subnutrición (1990-1993 y 1995-1998)

Cuadro 4.5 Corrientes netas totales de recursos de Estados Miembros¹ del CAD
y organismos multilaterales a los países en desarrollo y en transición (Miles de millones $EE.UU.corrientes)

Cuadro 4.6 La ayuda en proporción del PIB, del gasto público y de la inversión interna,
por categorías de prevalencia de subnutrición (1990-1998)

Cuadro 4.7 - Asistencia oficial para el desarrollo total y destinada a la agricultura y desarrollo rural (millones de $EE.UU. de 1995)

Cuadro 4.8 Compromisos totales de AOD para la agricultura (definición amplia): Proporciones correspondientes a las principales finalidades (agricultura
y desarrollo rural)

Cuadro 4.9 Préstamos para la agricultura por principales instituciones de financiación

Cuadro 5.1 Necesidades de inversión para alcanzar el objetivo de la CMA
(miles de millones de $EE.UU. de 1995)

Cuadro 5.2 Inversión en el pasado y necesidades futuras en los países en desarrollo - (Agricultura primaria) (miles de millones de $EE.UU. de 1995)

Cuadro 1 del Anexo: Porcentajes de pobreza rural y urbana en países en desarrollo

Cuadro 2 del Anexo: Incidencia de la subnutrición en la población por países, regiones geográficas y categorías de prevalencia

Cuadro 3 del Anexo: Gasto total en la agricultura- Gobierno Central+Local+Estatal (millones $EE.UU.) por países y regiones (1990-1998)

Cuadro 4 del Anexo: Gasto total en la agricultura por Categorías de Prevalencia de subnutrición: Central+Local+Estatal (millones $EE.UU.)

Cuadro 5 del Anexo: Gasto público en la agricultura en porcentaje del PIB de la agricultura, (por regiones)

Cuadro 6 del Anexo: Gasto público en la agricultura en porcentaje del valor añadido
de la agricultura, por Categorías de prevalencia de subnutrición

Cuadro 7 del Anexo: Gasto en la agricultura en proporción del gasto total

Cuadro 8 del Anexo: Compromisos totales de los principales grupos de donantes
de 1990 a 1998

FIGURAS

Figura 2.1 Tendencias de la subnutrición en el pasado por regiones en desarrollo

Figura 2.2 Ejemplo de relación entre la cantidad y calidad de las dietas

Figura 3.1 Prevalencia de la subnutrición y perspectivas de reducción
de la subnutrición hasta 2015 y 2030

Figura 3.2 Prevalencia de la subnutrición en los países en desarrollo

Figura 3.3 PIB per cápita por prevalencia de la subnutrición (en $EE.UU. de 1995)

Figura 3.4 Países pobres muy endeudados entre los países de bajos ingresos
y con déficit de alimentos

Figura 3.5 Bienes de capital por trabajador agrícola por regiones en desarrollo
(Aumento anual desde 1986-90 en $EE.UU. de 1990)

Figura 3.6 Bienes de capital por trabajador agrícola por categorías de prevalencia de subnutrición (Cambios anuales desde 1986-90 en $EE.UU. de 1990)

Figura 3.7 Valor añadido de la agricultura por trabajador agrícola por categorías de prevalencia de la subnutrición

Figura 4.1 Índice de orientación agrícola por categorías de prevalencia
de subnutrición (1990-1998)

Figura 4.2 porcentaje de la ied destinado a países en desarrollo
por regiones, 1999

Figura 4.3 Compromisos totales para la agricultura contraídos por los principales
donantes bilaterales y multilaterales (millones $EE.UU. 1995)

Figura 4.4 AOD total para la agricultura por principales grupos beneficiarios
en 1990 y 1998 (% del total de $EE.UU.)

RESUMEN

Pese a los notables progresos logrados durante el último decenio por los países en desarrollo en el crecimiento económico general y la mejora de las condiciones de vida, la inseguridad alimentaria sigue estando generalizada y muestra pocos indicios de disminuir. Según estimaciones de la FAO sobre la incidencia de la subnutrición en los países en desarrollo, esta afectaba a unos 792 millones de personas (18 por ciento de su población) en 1996-1998. Aunque la cifra ascendía a 960 millones en 1969-71 (37 por ciento de la población) y ha disminuido durante los dos últimos decenios, el número absoluto de personas subnutridas sigue siendo obstinadamente elevado. Si continúan las tendencias, no se alcanzará el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) de reducir a la mitad para 2015 el número de personas con inseguridad alimentaria. Con el fin de acelerar las mejoras en la situación de la seguridad alimentaria, es preciso actuar inmediatamente para movilizar y utilizar eficazmente recursos adicionales que permitan mejorar el acceso a los alimentos especialmente a los grupos pobres y vulnerables.

La movilización de recursos para fortalecer la productividad y la capacidad productiva del sector agropecuario es de importancia fundamental para la seguridad alimentaria en los países en desarrollo. La agricultura es el sector principal en cuanto a ingresos nacionales, pero especialmente en lo que concierne al empleo y a las exportaciones, en la mayoría de los países en desarrollo pobres. Además, la mayor parte de la población pobre (estimada en el 70 por ciento) vive en zonas rurales y obtiene sus medios de subsistencia en el sector agrícola, directamente como agricultores o como trabajadores agrícolas, o del empleo en el sector rural fuera de la explotación agrícola. Este último, a su vez, está integrado por numerosas actividades previas y posteriores a la producción primaria y, por lo tanto, depende decisivamente de la actividad y los ingresos de la agricultura para su supervivencia y crecimiento.

En este documento se centra la atención en las necesidades de recursos para la agricultura con el fin de fomentar la seguridad alimentaria en los países en desarrollo. Es en estos países donde ciertamente se concentrarán casi todos los aumentos de población y donde es preciso mitigar la pobreza extrema, en particular, el hambre. La función de la agricultura, para obtener los suministros alimentarios y los ingresos que permitan para tener acceso a los alimentos, es decisiva en los países en desarrollo, especialmente en los de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA). Sin embargo, se reconoce que el desarrollo agrícola sostenible debe completarse con otros componentes indispensables de una estrategia para mitigar la pobreza y, en particular, la inseguridad alimentaria.

Los recursos para la inversión agrícola proceden de fuentes privadas o públicas, externas o internas. Aunque son los mismos agricultores quienes movilizan principalmente la mayoría de las inversiones, el sector público tiene una función decisiva mediante su asignación del gasto en los sectores agrícola, forestal y pesquero para crear un entorno favorable a dicha inversión primaria (incentivos económicos) y garantizar la disponibilidad suficiente de bienes públicos (infraestructura básica, estado de derecho, paz y seguridad). La mayoría de los países con altos niveles de subnutrición se caracterizan por ingresos per cápita bajos y estancados. Esto implica una escasa capacidad de ahorro y frecuentemente va acompañado de una elevada carga de deuda exterior que absorbe una cantidad sustancial de los recursos que, de lo contrario, podrían utilizarse para desarrollar sectores rurales productivos y aliviar la inseguridad alimentaria. Para los países incluidos en esta categoría, los recursos externos y/o la mitigación de la deuda son imprescindibles.

Los datos de la inversión se examinan en este documento por regiones y grupos de países que padecen una prevalencia similar de niveles de subnutrición. Los datos indican que los bienes de capital por cada trabajador agrícola son muy bajos en el grupo de países pertenecientes a categorías de prevalencia elevada de la subnutrición, en comparación con los del grupo de bajos niveles de subnutrición. La amplia divergencia entre las relaciones capital-trabajo en la agricultura se refleja en diferencias de productividad laboral entre las categorías de prevalencia de la subnutrición: Como en el caso de la relación capital-fuerza de trabajo, hay una profunda brecha entre la productividad laboral de las categorías con menor prevalencia y las demás. Por ello, el valor añadido por trabajador en la agricultura en la categoría de prevalencia más baja era de 14 a 17 veces mayor que en la categoría de prevalencia más alta en el período entre 1990 y 1998, diferencia que es muy superior a la existente en las relaciones de capital-trabajo. Este resultado indica que la productividad de los recursos es más elevada en los países con niveles más bajos de subnutrición. La estructura de las relaciones entre productividad y estado nutricional de los distintos grupos indica que las diferencias en eficiencia pueden explicarse, al menos en parte, por la prevalencia de la subnutrición. Es más, hay cada vez mas pruebas obtenidas de investigaciones recientes de que los altos niveles de subnutrición reducen el crecimiento general de los países directamente (mediante la reducción de la productividad de quienes padecen subnutrición) e indirectamente (por medio del efecto negativo de la subnutrición en la salud).

Aunque la función del gobierno en la actividad económica (incluida la agricultura) ha disminuido drásticamente durante un decenio de reformas estructurales, el gasto público sigue siendo un elemento indispensable para promover el desarrollo agrícola. La infraestructura pública, la transferencia de conocimientos por medio de la investigación y extensión agrarias, y los servicios que facilitan el almacenamiento, transporte y mercadeo son ejemplos de gastos que debe seguir haciendo el sector público, en muchos casos de forma cada vez más descentralizada y en colaboración con el sector privado y la sociedad civil.

La parte del gasto público en la agricultura dentro del gasto total muestra amplias diferencias, ya que varía del 0,015 por ciento al 23 por ciento, pero es inferior al 10 por ciento en el 90 por ciento de los países de los que se tienen datos. Pese a que los países pobres dependen de la agricultura para obtener ingresos y seguridad alimentaria, el gasto público en dicho sector, medido en relación con el PIB agrícola o la fuerza laboral agrícola, es inferior en la categoría de países con mayor prevalencia de la subnutrición.

La asistencia exterior para la movilización general de los recursos y la actividad económica es más importante en los países en que predomina la inseguridad alimentaria. En los países con mayor prevalencia de subnutrición, la asistencia exterior a la agricultura representa todavía hasta un 86 por ciento de la inversión interna bruta y el 51 por ciento del gasto público. Los países en desarrollo se enfrentan con un descenso tanto del total de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) suministrada por los principales donantes bilaterales y multilaterales, como de la parte de la AOD destinada al sector agrícola. Además, la inversión extranjera directa (IED) privada ha dejado de lado hasta ahora a la mayoría de los países pobres y, de la inversión privada total destinada a los países más pobres, es relativamente pequeña la parte que se destina a los sectores de la agricultura y la alimentación en los PBIDA.

El nivel de la movilización de recursos necesaria para la alimentación y la agricultura depende ciertamente de las metas que han de alcanzarse. En efecto, el estancamiento de los recursos para el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria debe compararse con los niveles de inversión necesarios para alcanzar el objetivo de la CMA. La Cumbre consideró que no era aceptable la reducción limitada del hambre en el mundo que anunciaban las proyecciones disponibles en el momento (de seguir la situación "como hasta ahora"), y estableció el objetivo más ambicioso de reducir a la mitad, no más tarde de 2015, el número de personas subnutridas. Para alcanzar este objetivo, la inversión total bruta necesaria en la agricultura de los países en desarrollo, incluyendo tanto la agricultura primaria como la infraestructura de almacenamiento, elaboración y apoyo, ha sido estimada por la FAO en 180 400 millones de dólares EE.UU. al año durante el período hasta 2015. En términos de inversión bruta solamente en la agricultura primaria, el déficit entre el escenario de la inversión "como hasta ahora" y el que permitiría alcanzar el objetivo de la CMA era del 12 por ciento en el promedio de todas las regiones en desarrollo, y variaba del 38 por ciento en el África Subsahariana a cero en África del Norte y el Cercano Oriente.

En este contexto, la FAO ha movilizado durante cinco años 230 millones de dólares para el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). Para ser eficaz y alcanzar sus objetivos en unos 80 PBIDA, el programa necesita una financiación anual de unos 1 400 millones de dólares, incluyendo 500 millones del Fondo Fiduciario del PESA de la FAO, 67 millones de los países receptores, 134 millones de donantes bilaterales, y 670 millones de instituciones de financiación multilateral, lo que equivale a unos 17 millones de dólares por país.

Pero la inversión en los sectores productivos no puede afrontar el problema inmediato de aliviar el hambre y se necesita un enfoque paralelo a la seguridad alimentaria. En efecto, se necesitan intervenciones directas para reducir la actual malnutrición y crear condiciones de vida sanas que acompañen a las políticas (incluidas las prioridades de la inversión pública) encaminadas al desarrollo general y agrícola. Los recursos necesarios para mejorar las condiciones multidimensionales de la salud y la nutrición de las poblaciones de estos países son ciertamente difíciles de cuantificar. El costo de suministrar los alimentos necesarios para que la población subnutrida se alimente a un nivel mínimamente suficiente se ha estimado teóricamente en unos 13 dólares por persona al año para 800 millones de personas, lo que significa 10 000 millones de dólares al año, pero el costo se reduciría a sólo 5 000 millones si se alcanzara el objetivo de la CMA.

En general, la información y los análisis presentados en el documento no presentan pruebas suficientes de que se estén produciendo cambios en una nueva dirección, si bien los datos necesarios para el seguimiento de la situación son escasos y preliminares. No obstante, aun considerando la escasez de la información disponible, el análisis indica tendencias preocupantes en la inversión agrícola en los países que más la necesitan. La falta de inversiones suficientes ha contribuido a su vez a que sean insuficientes los progresos en la mitigación del hambre observados desde comienzos de los años noventa. Además, el análisis muestra que los países que han conseguido reducir la subnutrición parece que son los que dedican más recursos a sus sectores agrícolas. Por consiguiente, el mensaje debe ser claro: para alcanzar el objetivo de la CMA se necesita la voluntad política tanto de los gobiernos nacionales como de los donantes extranjeros internacionales para invertir recursos suficientes en la alimentación y la agricultura de forma que se incremente la productividad, el empleo y el acceso a los alimentos, en particular en las zonas rurales, y se saque a los más pobres de entre los pobres de los graves niveles de subnutrición.

I. INTRODUCCIÓN

1. Pese a los notables progresos logrados durante el último decenio por los países en desarrollo en el crecimiento económico general y la mejora de las condiciones de vida, la pobreza, y en particular la inseguridad alimentaria, está todavía generalizada y muestra pocos indicios de disminuir. Resulta ya evidente que esta situación no cambiará realmente a menos que se actúe inmediatamente para movilizar los recursos adicionales necesarios y utilizarlos eficazmente en programas sostenibles de producción agrícola y en medidas para mejorar el acceso a los alimentos, en particular, para los pobres y los grupos vulnerables (mujeres y niños). La asignación de recursos a la agricultura y desarrollo rural es de primordial importancia ya que la economía rural desempeña una función importante en las vidas de los pobres que son también quienes padecen hambre.

2. La agricultura mundial, en su conjunto, debe incrementar de forma sostenible la producción de alimentos para satisfacer las necesidades de una población creciente y responder a una demanda cada vez mayor. Es en los países en desarrollo donde se concentrará casi todo el incremento futuro de la población y donde deberá realizarse la mitigación de la pobreza extrema, en particular del hambre. La función de la agricultura para generar suministros alimentarios adicionales y los ingresos necesarios para dar acceso a los alimentos es fundamental en los países en desarrollo, especialmente en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA).

3. La inseguridad alimentaria es una de las características más terribles de la pobreza. El número de personas que viven con menos de un dólar al día en el mundo en desarrollo¹ era de unos 1 200 millones en 1998², lo que significa que, por término medio, un cuarto de la población de estos países era pobre. Las cifras de la subnutrición que es la condición más extrema de la pobreza³ presentan pautas semejantes. Las cifras más recientes de la FAO indican que en 1996/98 había todavía 792 millones de personas subnutridas en el mundo en desarrollo, cifra que según las proyecciones, descenderá a unos 580 millones en 2015⁴, lo que implica que, de continuar las tendencias, no se conseguirá el objetivo de la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) de reducir para esa fecha a 400 millones el número de personas subnutridas. Aunque la inseguridad alimentaria se concentra en el mundo en desarrollo, es importante señalar que el hambre está presente también en otros países y afecta a unos 34 millones de personas. Aunque la mayoría de estas personas se hallan en los países en transición (28 millones) que están atravesando todavía la etapa difícil de reestructuración de sus economías, existen bolsas de hambre incluso en países de ingresos más elevados.

4. La pobreza se manifiesta de formas concretas, en particular en la inseguridad alimentaria (personas que no tienen acceso fiable a alimentos suficientes y adecuados), por lo que la lucha contra el hambre es una parte fundamental de cualquier estrategia sólida para erradicar la pobreza. El concepto de seguridad alimentaria constituye un instrumento eficaz para orientar, diseñar y supervisar las políticas e iniciativas encaminadas a reducir la pobreza. Esto significa que se pueden usar eficazmente los recursos para destinarlos a quienes padecen inseguridad alimentaria a plazos corto o largo. Existen recursos suficientes y, de hecho, los necesarios para terminar con el hambre son inferiores a los costos humanos y económicos de no hacerlo. Estos últimos incluyen los costos, en términos de gasto público en programas de salud y bienestar, de la mala salud provocada generalmente por la subnutrición, de la escasa productividad laboral y, en último término, de un bajo crecimiento económico.

5. La Declaración Ministerial del Quebec de 1995 empeñaba a la FAO y a sus estados miembros a "promover inversiones adecuadas en los sectores agropecuario, forestal y pesquero"⁵. En el contexto de la CMA, la FAO⁶ estimó el volumen futuro de inversiones en la agricultura y en infraestructura y servicios de apoyo necesario para alcanzar el objetivo de la CMA de "reducir el número de personas subnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015". Se calcula que los niveles actuales de la inversión son inferiores en unos 30 000 millones de dólares a los 180 400 millones que se necesitan anualmente par alcanzar el objetivo de la Cumbre.

6. Los recursos para la inversión en la agricultura proceden de fuentes privadas o públicas, externas o internas. Aunque son los mismo agricultores quienes principalmente moviliza la mayoría de las inversiones, el sector público tiene una función decisiva por medio del gasto público en los sectores agrícola, forestal y pesquero para crear un entorno favorable a la inversión privada (incentivos económicos) y asegurar la disponibilidad suficiente de bienes públicos (infraestructura básica, estado de derecho, paz y seguridad). La Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) es un complemento importante de los recursos internos, especialmente para los países afectados por una elevada inseguridad alimentaria. En el documento, junto con tales recursos dedicados a la agricultura, se examinan también las necesidades de inversión estimadas para alcanzar el objetivo de la CMA.

7. Las tendencias hacia el logro de los objetivos de la CMA de reducir a la mitad el número de personas subnutridas para 2015 han sido desalentadores durante el último decenio. La reducción del número de personas subnutridas no ha superado la cifra de ocho millones al año mientras que se necesitaba una reducción de 20 millones para alcanzar el objetivo de la CMA. Con las tendencias actuales, se conseguiría reducir a la mitad la población subnutrida sólo en 2030. Los países con una elevada prevalencia en la subnutrición tienen niveles de ingresos, relaciones entre el capital y la fuerza de trabajo y una productividad laboral en la agricultura inferiores a los existentes en los países de la prevalencia de la subnutrición es baja. Con respecto a los recursos asignados a la agricultura, se espera que algunos países puedan movilizar más recursos internos para sufragar los costos sustanciales necesarios para reducir notablemente la prevalencia de la subnutrición en sus poblaciones. Sin embargo, muchos otros, especialmente los pertenecientes al grupo de países de bajo ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), necesitarán disponer de un flujo mayor de recursos externos. A este respecto, cabe señalar que la asistencia exterior para el desarrollo destinada a la agricultura ha descendido a los niveles más bajos de todos los tiempos, si bien en términos de recursos totales ha habido cierta sustitución de fuentes públicas por privadas. Con todo, la Inversión Extranjera Directa (IED) ha dejado de lado hasta ahora a la mayoría de los países pobres y, de toda la inversión privada destinada a los países más pobres, es relativamente pequeña la parte utilizada para los sectores alimentario y agrícola de los PBIDA. Por consiguiente, cobra una importancia primordial y urgente la cuestión de movilizar un nivel adecuado de recursos y utilizarlos de la mejor forma posible.

II. ¿POR QUÉ MÁS RECURSOS PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y POR QUÉ HACIA LA AGRICULTURA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO?

8. En el último número de la publicación de la FAO "El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo" se estima la incidencia de la subnutrición en los países en desarrollo indicando que afectaba a unas 792 millones de personas (18 por ciento de su población)⁷ en 1996-1998. Aunque esta cifra ascendía a 960 millones en 1969-71 (37 por ciento de la población) y ha disminuido en los últimos decenios (Figura 2.1), el número absoluto de personas subnutridas sigue siendo obstinadamente elevado. La insistencia en la persistencia de elevadas cifras de personas subnutridas no debe

considerarse como falta de reconocimiento del notable éxito de la agricultura mundial en proporcionar alimentos a una población mundial en aumento continuo. Durante este período, la población de los países en desarrollo aumentó de 2 600 a 4 500 millones. La reducción de la incidencia relativa de la subnutrición (la mitad del porcentaje de la población afectada) ha representado un logro importante.

LAC: América Latina, NENA: Cercano Oriente y África del Norte, SSA: África Subsahariana, ESEA: Asia Orienta y Sudoriental y SA: Asia Meridional, DC's: Países en Desarrollo
Fuente: Estadísticas de la FAO.

9. Estos progresos se reflejan también en los aumentos de una de las variables fundamentales utilizadas aquí para medir las dimensiones de la inseguridad alimentaria en los países, a saber, la disponibilidad de alimentos per cápita para el consumo humano expresada en kcal/persona/día (suministro de energía alimentaria o SEA)⁸ (Cuadro 2.1).

Fuente: Estadísticas de la FAO

10. Como se muestra en el Cuadro 2.1, los progresos en el promedio mundial del SEA reflejan sobre todo aumentos logrados en países en desarrollo cuyo SEA medio creció de 2110 a 2650 kilocalorías per cápita (26 por ciento) entre 1969-71 y 1996-98. Estos progresos en el conjunto de los países en desarrollo dependen decisivamente de los incrementos notables logrados en aquellos con poblaciones más altas. De los siete países en desarrollo con una población de más de 100 millones, sólo uno se ha mantenido durante este período en niveles muy bajos en términos de consumo de alimentos per cápita. Las divergencias en los aumentos logrados en materia de seguridad alimentaria pueden considerarse también en los años más recientes: entre 1990-92 y 1996-98 sólo 40 países han podido reducir la cifra de su población subnutrida (en un total de 100 millones de personas), mientras que en los demás países en desarrollo donde se ha hecho esta evaluación (5 países) no se han registrado progresos e incluso el número de personas subnutridas creció en unos 70 millones. Esta comparación ilustra igualmente las razones para la esperanza y las razones para preocuparse (véase, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2000).

11. Es útil observar al respecto que el número de personas que no tienen acceso a un aporte mínimo de energía alimentaria diaria, utilizado ampliamente como medida de la inseguridad alimentaria, no capta todas las dimensiones de la desnutrición (causadas también por el mal estado de salud) y la malnutrición (cuando los desequilibrios dietéticos, especialmente de micronutrientes, ejercen efectos peligrosos en la salud). No obstante, la falta de alimentos suficientes es por sí misma causa de deficiencia de toda una gama de nutrientes necesarios, no sólo de energía. Además, como se ilustra más adelante en una comparación entre la dieta de un adulto bien nutrido y de uno subnutrido, la variedad de la dieta es normalmente mucho menor a niveles más bajos de ingestión de alimentos, lo que se suma a la insuficiencia nutricional de la alimentación de las personas subnutridas (Figura 2.2).

Fuente: FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2000

12. Hay actualmente 33 países en desarrollo donde el consumo de alimentos por persona es inferior a 2 200 kcal y, por consiguiente, existe en ellos una prevalencia bastante alta de inseguridad alimentaria. Para reducir a la mitad el número de personas subnutridas antes de 2015 en cada uno de estos países basándose en un desarrollo económico autodependiente, se necesitan tasas de crecimiento excepcionalmente elevadas en su demanda total de alimentos, junto con una distribución más equitativa de los ingresos. La combinación necesaria de un crecimiento⁹ de los ingresos y una mejor distribución exigiría muchas cosas, en caso de ser absolutamente viable. Sólo en casos excepcionales algún país ha conseguido en el pasado tales tasas de crecimiento del consumo alimentario total durante períodos prolongados. Por consiguiente, sólo con un esfuerzo excepcional de movilización de recursos en la medida necesaria y mediante su asignación para satisfacer las necesidades más acuciantes de la pobreza rural masiva y la inseguridad alimentaria, se podrá invertir la trayectoria de la falta de progresos suficientes hacia el logro del objetivo de CMA.

13. En conjunto, alrededor del 70 por ciento de la población pobre de los países en desarrollo vive en zonas rurales donde se concentra la pobreza. Esto es especialmente exacto en los países con elevada subnutrición (Cuadro 1 Anexo). Dichos países dependen de la agricultura, directamente o mediante actividades conexas, para obtener la mayor parte del empleo de la fuerza laboral y una proporción elevada de su producto económico e ingresos de exportación. La proporción de la fuerza de trabajo empleada en la agricultura en 1999 era del 56 por ciento por término medio en los países en desarrollo. En África, donde el 34 por ciento de la población padecía subnutrición¹⁰ en 1996-98, el empleo en la agricultura asciende hasta un 67 por ciento de la fuerza laboral total (Cuadro 2.2).

Fuente: Estadísticas de la FAO

14. La población rural pobre depende de la agricultura para obtener los alimentos que consume o generar ingresos. Los hogares rurales generan ingresos de las actividades agrícolas (producto de la venta de productos agrícolas o empleo en la agricultura) y/o mediante su empleo en actividades rurales no agrícolas. El sector rural no agrícola incluye una amplia serie de bienes y servicios que en la mayoría de los casos están vinculados al sector agrícola (preparación de insumos, reparación de aperos agrícolas, elaboración de productos). Además, los ingresos obtenidos de actividades agrícolas se gastan en bienes de producción local y esta demanda es esencial para la supervivencia del sector rural no agrícola. Por lo tanto, el crecimiento del sector agrícola es un componente esencial para reducir la pobreza y lograr la seguridad alimentaria, teniendo en cuenta que los pobres dependen en gran medida del sector para conseguir sus medios de subsistencia. En este documento se hace hincapié en la movilización de recursos para la agricultura, ya que se considera que estas inversiones son un componente esencial para incrementar la capacidad productiva, crear empleo y generar ingresos, en las zonas donde vive la mayor parte de la población pobre y con inseguridad alimentaria.

15. La movilización de recursos para la agricultura es fundamental, pero debe complementarse con inversiones en infraestructura, salud y educación¹¹. La reducción de conflictos, la democracia y el buen gobierno, la educación y la salud, la inocuidad del agua y la apertura de los mercados son objetivos esenciales para la movilización de los recursos de Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) y para actuar a fin de reducir el hambre, junto con la transferencia de tecnología, la investigación y extensión agrarias y la infraestructura rural. La demostración de los grandes beneficios que produce la inversión en mejora del capital humano ha sido una importante contribución a la comprensión del desarrollo económico y de su relación con el desarrollo humano. La función de esa inversión en la mitigación de la pobreza se halla en la base de todas las estrategias de desarrollo ampliamente compartidas por la comunidad internacional, tal como se expresó en la Congreso Social de Copenhague de 1995, en las orientaciones estratégicas de la OECD/CAD para la cooperación al desarrollo¹², en el informe sobre el desarrollo mundial, 2000, del Banco Mundial¹³, y en la Declaración del Milenio.

III. TENDENCIAS DE LA INVERSIÓN EN LA AGRICULTURA
EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

A. Naturaleza del problema y necesidades de recursos

16. El nivel de la movilización de recursos necesaria para la alimentación y la agricultura depende ciertamente de los objetivos que han de alcanzarse. La CMA consideró que la reducción limitada del hambre en el mundo, prevista según las proyecciones disponibles a la sazón¹⁴, no era aceptable y estableció el objetivo más ambicioso de reducir a la mitad, no más tarde de 2015, el número de personas subnutridas. Según las proyecciones más recientes de la FAO sobre el número de personas subnutridas en el mundo, en un escenario "como hasta ahora", no se alcanzaría ese objetivo. De hecho, el estudio indica que, en lugar de 400 millones, el número de hambrientos podía ascender todavía a unos 580 millones y el objetivo de la CMA no podría alcanzarse antes de 2030. En la Figura 3.1 se muestra la prevalencia de la subnutrición y las proyecciones a 2030.

Figura 3.1: Prevalencia de la subnutrición y perspectivas de reducción
de la subnutrición para 2015 y 2030

LAC: América Latina, NENA: Cercano Oriente y África del Norte, SSA: África Subsahariana, ESEA: Asia Orienta y Sudoriental y SA: Asia Meridional, DC's: Países en Desarrollo
Fuente: Estadísticas de la FAO.

17. La aceleración de la lucha contra el hambre en países de alta prevalencia de subnutrición no depende sólo de la voluntad política¹⁵, sino también de la disponibilidad de recursos suficientes. La mayoría de los países con altos niveles de subnutrición se caracterizan por ingresos per cápita bajos y estancados. Esto implica una baja capacidad de ahorro, acompañada frecuentemente de una elevada carga de deuda que absorbe una cantidad considerable de recursos que, de lo contrario, podrían utilizarse para desarrollar sectores productivos. El resultado es que los países con elevada incidencia de subnutrición carecen de los recursos necesarios para generar el crecimiento de los sectores productivos. Estas cuestiones se examinan más adelante.

Figura 3.2: Prevalencia de la subnutrición en los países en desarrollo

18. Donde más bajos son los ingresos nacionales (medidos por el PIB per cápita) (Figura 3.3) es en los países donde la subnutrición es más alta (categorías 4 y 5); además, las tendencias del último decenio muestran que en esas categorías los ingresos per cápita no han mejorado sensiblemente. En tales condiciones, las tasas de ahorro e inversión no pueden ser sino bajas. Por otra parte, es probable que los ahorros de las personas vulnerables y con inseguridad alimentaria se encaucen a bienes que reducen su vulnerabilidad a las crisis, y no a inversiones para incrementar la productividad de los recursos.

Figura 3.3: PIB per cápita por prevalencia de la subnutrición (en $EE.UU. de 1995)*

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial, 2000.

19. La pesada carga de la deuda en los países que tienen una alta prevalencia de subnutrición constituye un drenaje adicional de recursos que podrían invertirse en sectores productivos. En la Figura 3.4 se muestra que, entre los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), donde más difundido está el endeudamiento es entre los países con prevalencia más alta de la subnutrición. Entre los 23 PBIDA con la más alta prevalencia de subnutrición, 17 pertenecen al grupo de países pobres muy endeudados (PPME). Las perspectivas son mucho más positivas para los países con una prevalencia inferior al 20 por ciento. En este grupo, sólo seis de los 21 PBIDA se hallan muy endeudados.

Figura 3.4: Países pobres muy endeudados entre los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos*

Fuente: FAO, El estado de la seguridad alimentaria en el mundo 2000
* No se incluyen 14 PBIDA de los cuales no se tiene información sobre la subnutrición.

20. No es sorprendente que la combinación de baja capacidad de ahorro y elevado endeudamiento dé como resultado una baja capacidad de inversión en el sector agrícola, especialmente en los países donde más se necesitan las inversiones agrícolas para elevar los ingresos de los pobres y mejorar así la seguridad alimentaria. Se tratará esto en la siguiente sección.

B. Inversión Agrícola

21. Se reconoce ahora ampliamente que el concepto de inversión para elevar la capacidad productiva de la agricultura incluye no sólo bienes físicos, sino también difusión de ciencia y tecnología, mejora del capital humano y creación de capital social. El establecimiento de un entorno favorable a la inversión para elevar los niveles de productividad y realizar los necesarios cambios estructurales se convierte en uno de los principales desafíos de política. Es necesario que todo el entorno de política e institucional sea favorable para que agentes privados, en particular los agricultores, efectúen inversiones.

22. Durante los dos últimos decenios, muchos gobiernos han tratado de subsanar los sesgos antiagrícolas del pasado adoptando políticas para quitar los controles de los mercados agrícolas, reducir las distorsiones de precios y dar mayor lugar a los actores privados en la actividad económica. Tales medidas, aunque necesarias, no siempre son suficientes para inducir las inversiones que permitan lograr aumentos sostenidos de la productividad y producción. Para incentivar la inversión se necesitan también políticas que mejoren el acceso a los mercados, aseguren la difusión de información, establezcan normas y proporcionen marcos jurídicos y reglamentarios adecuados. A nivel más general, se reconoce que la estabilidad política y un marco institucional bien definido y aplicado son imprescindibles para garantizar inversiones privadas suficientes. Hace falta también una sólida complementariedad entre la inversión pública y privada para sostener el crecimiento agrícola, mediante la cual los gobiernos invierten en sectores de bienes públicos importantes (investigación, extensión, infraestructura, especialmente control del agua, carreteras, instalaciones de almacenamiento, servicios de mercadeo, y enseñanza, normas y reglamentos).

23. La FAO ha desarrollado una base de datos completa sobre inversiones y bienes de capital agrícolas, utilizando datos de FAOSTAT que se complementan con datos de cuentas nacionales de los distintos países. Estos datos incluyen los bienes de capital (tierras, riego, tractores, ganado, plantaciones, estructuras) para la agricultura primaria en las principales regiones en desarrollo.

24. Para tener en cuenta las variaciones en la intensidad de capital y los niveles de tecnología entre los sectores agrícolas de los distintos grupos de países, en el Cuadro 3.1 los datos sobre bienes de capital por trabajador agrícola se presentan por regiones y categorías de prevalencia. Las dos regiones con la menor incidencia de subnutrición, América Latina y el Cercano Oriente - África del Norte, muestran un capital agrícola por agricultor claramente superior al de otras regiones.

Fuente: Estadísticas de la FAO

25. Al cabo del tiempo, las dos mismas regiones han experimentado también un incremento sustancial del capital por trabajador, en comparación con el estancamiento de las otras regiones. En cuanto a las agrupaciones de países por prevalencia de la subnutrición, hay un claro contraste en la intensidad de capital de las dos primeras categorías (baja incidencia de subnutrición) y las otras tres (altos niveles de subnutrición). Existen también diferencias en términos de cambios al cabo del tiempo: Los países con menor prevalencia de subnutrición muestran un incremento más sostenido (período baje 1986-90) en la inversión por trabajador, mientras que los cambios en las demás categorías han sido muy escasos o incluso negativos (Figura 3.5). Por consiguiente, la falta de la acumulación necesaria de capital físico para el crecimiento de la agricultura y la mitigación de la subnutrición resulta evidente. Vale la pena señalar que durante el período considerado, la relación capital-fuerza de trabajo de la categoría con la prevalencia más baja ha aumentado relativamente de seis a nueve veces más que la registrada en la categoría de prevalencia más alta (Cuadro 3.1).

Figura 3.5: Bienes de capital por trabajador agrícola por regiones en desarrollo
(Aumento anual desde 1986-90 en $EE.UU. de 1990)

Figura 3.6: Bienes de capital por trabajador agrícola por categorías de prevalencia de subnutrición (Cambios anuales desde 1986-90 en $EE.UU. de 1990)

Fuente: Estadísticas de la FAO

C. Inversión agrícola y productividad agrícola

26. La escasez de bienes de capital por trabajador se refleja en una baja productividad por trabajador agrícola en la agricultura, como se muestra en el Cuadro 3.2 para las distintas categorías de prevalencia de subnutrición. De hecho, la amplia divergencia en las relaciones capital-fuerza de trabajo entre las distintas categorías se amplia aún más en términos de productividad laboral, y las tendencias siguen divergiendo al cabo del tiempo. Lo mismo que en el caso de la relación capital-fuerza de trabajo, es evidente una división neta entre las categorías de prevalencia inferior y las demás. En efecto, el valor añadido por trabajador en la categoría de prevalencia más baja era de 14 a 17 veces superior al registrado en la categoría de prevalencia más alta en el período entre 1990 y 1998 (Cuadro 3.2). La estructura de la relación entre productividad y estado nutricional de las distintos grupos sugiere que las diferencias en la eficiencia pueden explicarse, al menos en parte, por la prevalencia de la subnutrición. En realidad, investigaciones recientes ofrecen pruebas cada vez mayores de que los altos niveles de subnutrición comprometen el crecimiento general de los países directamente (mediante la reducción de la productividad de quienes están subnutridos) e indirectamente (por el efecto negativo de la subnutrición sobre la salud)¹⁸. Es posible que los países con elevada incidencia de la subnutrición caigan en el círculo vicioso del hambre: la incidencia elevada de la subnutrición causa pérdidas de eficiencia y limita la capacidad de afrontar la subnutrición. Durante el período 1990-1997, la productividad agrícola ha mejorado en la mayoría de las categorías, salvo en aquellas donde la prevalencia de la subnutrición es la más elevada. (Figura 3.7).

*Nota: No se incluyen Israel, Luxemburgo, Malta y Suecia. Alemania no incluida en 1990.
Fuente: Estadísticas de la FAO

Figura 3.7: Valor añadido de la agricultura por trabajador agrícola por categorías de prevalencia de subnutrición

Fuente: Estadísticas de la FAO

27. De estas observaciones surgen dos conclusiones: se necesitan recursos adicionales para fomentar el desarrollo agrícola principalmente en los países con mayor prevalencia de subnutrición; hay amplio margen para mejorar la productividad de los bienes de capital y fuerza de trabajo en los países con prevalencia elevada de la subnutrición. Además, la mitigación de la subnutrición puede ser un paso decisivo para romper el círculo vicioso de la subnutrición y la baja productividad con que se enfrentan muchos países del mundo en desarrollo.

IV. MOVILIZACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS
PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA

28. A nivel nacional los recursos para el desarrollo agrícola y el fomento de la seguridad alimentaria pueden ser privados o públicos, internos o externos. En países con incidencia elevada de la subnutrición, los bajos ingresos per cápita limitarán probablemente los ahorros privados. Por la misma razón, la base imponible de la que los gobiernos obtienen los recursos será probablemente baja. Aunque, en muchos casos, los gobiernos pueden obtener recursos internos adicionales mediante reformas fiscales, hay una serie de países que tienen que seguir dependiendo de recursos externos para obtener fondos que puedan destinar al desarrollo agrícola. En muchos países se están introduciendo diferentes formas y niveles de intervención pública para ajustarse a una base de recursos en general decreciente y a las nuevas condiciones de la escena internacional. En los párrafos siguientes, se examinan la función del gasto público en el sector agrícola y la de la financiación exterior para el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria.

A. Gasto público en la agricultura

29. La función del gobierno en apoyo de las actividades económicas en general, y de la agricultura en particular, se ha revisado drásticamente y en muchos casos se ha reducido durante un decenio de reformas estructurales en la mayoría de los países del mundo. En el nuevo "paradigma" del desarrollo se tiende a que los gobiernos centren sus esfuerzos en la utilización de sus recursos para la entrega de bienes y servicios públicos indispensables, y en proporcionar un entorno en el que pueda florecer la iniciativa privada, en lugar de tratar de sustituirla o competir con ella. Aún así, el gasto público sigue siendo una condición indispensable para el desarrollo económico y social. La investigación y extensión agrarias, la infraestructura y servicios públicos, las redes de seguridad contra posibles crisis, programas para facilitar el ajuste de determinados sectores o regiones a fin de adoptar innovaciones arriesgadas que garanticen la sostenibilidad ambiental y la seguridad alimentaria, son ejemplos de funciones públicas que se deberán seguir exigiendo al sector público, en muchos casos de forma cada vez más descentralizada en asociación con el sector privado y la sociedad civil.

30. Las formas de tributación utilizadas por los gobiernos repercuten también en el nivel de los recursos disponibles, a la vez que constituyen un instrumento eficaz de redistribución. Las reformas de los sistemas fiscales deberán estar también orientadas, entre otras cosas, a garantizar un entorno favorable a la inversión privada tanto extranjera como interna.

31. Sin embargo, son escasas las series cronológicas de datos sobre gastos gubernamentales por sectores. La única fuente de datos completa que documenta gastos de los gobiernos (central, local y estatal) en la agricultura es el FMI¹⁹. Hay que señalar inmediatamente que son una minoría los países que notifican datos utilizables, con largos retrasos, como lo demuestra el número bajo y decreciente de observaciones disponibles en esta fuente (Cuadros 3, 4 y 5 del Anexo). En términos de categorías de prevalencia, la escasez de observaciones en la Categoría 2 (informaron 3 países o menos) no justifica el uso de esta categoría.

32. La primera observación es que la proporción del gasto en la agricultura respecto del total del gasto público es muy reducida, ya que las observaciones varían del 0,015 por ciento al 23 por ciento, pero es inferior al 10 por ciento en el 90 por ciento de los casos (Cuadro 7 del Anexo). En el Cuadro 4.1 se resumen estos datos por regiones y categorías de prevalencia de subnutrición. La proporción del gasto en la agricultura no se relaciona de manera sencilla con el tamaño del sector agrícola y depende, entre otras cosas, de la importancia general que se atribuye a las funciones económicas en el presupuesto gubernamental. No obstante, cabría esperar que los países donde la agricultura desempeña una función dominante asignaran una proporción mayor del gasto a este sector. Se examina esto a continuación en relación con dos indicadores principales: la importancia de la mano de obra agrícola en el empleo total y la proporción del valor añadido de la agricultura en el PIB total. Teniendo en cuenta la importancia del crecimiento agrícola para mitigar la inseguridad alimentaria en países con elevada prevalencia de subnutrición, se realiza también el examen en relación con las categorías de subnutrición.

Fuente: FMI, Government Financial Statistics 2000.

33. Los datos sobre el gasto gubernamental en la agricultura en relación con el PIB agrícola se presentan en el Cuadro 4.2. Los promedios por grupos de países calculados en el cuadro son sin ponderar, a fin de reflejar una imagen de las políticas gubernamentales al respecto. Por regiones, las del Cercano Oriente y África del Norte y de África al Sur del Sahara asignan una proporción mayor que otras regiones. Por prevalencia de subnutrición, la categoría con prevalencia más elevada asigna continuamente a la agricultura la proporción más baja durante el período reseñado.

Fuente: FMI, Government Financial Statistics, 2000* Se han excluido de los promedios los años con muy pocas observaciones (menos de 2). Para la segunda Categoría, se dispone de datos sólo de tres países ( Egipto, Kuwait, Uruguay). Si se excluye a Kuwait que registra un valor excepcionalmente alto, el promedio del grupo varía en torno al 6,5% en los años sobre los que hay información.

34. Las limitaciones de recursos con que se enfrentan los países cuyos niveles de subnutrición son elevados pueden exponerse mejor relacionando el gasto gubernamental en la agricultura con el tamaño de la fuerza laboral agrícola (Cuadro 4.3). El cuadro muestra una relación inversa entre la prevalencia de la subnutrición y el gasto público²⁰. Los países con prevalencia de subnutrición más alta gastan mucho menos por trabajador agrícola que los países con una incidencia menor. A este respecto, cabe señalar que el gasto medio por trabajador agrícola en la categoría de mayor prevalencia de subnutrición es, al menos, 30 veces menor que el de la categoría con prevalencia más baja (en los años sobre los que se tienen datos).

Fuente: FMI, Government Financial Statistics Yearbook, 2000
* No se incluye Singapur (gasto por trabajador agrícola en torno a 8000$).

35. Por regiones en desarrollo, el gasto por trabajador agrícola es menor en las que existe una mayor incidencia de la subnutrición, es decir, Asia Meridional y África al Sur del Sahara.

36. ¿En qué medida los cambios (al cabo del tiempo y por países/Categorías) en la proporción del gasto público en la agricultura señalan las diferencias en la importancia de la agricultura dentro de la economía? En el Cuadro 4.4 se indica la proporción del gasto total público dedicado a la agricultura en comparación con otros indicadores de la importancia de la agricultura en países en desarrollo agrupados según la prevalencia de la subnutrición. En los países y años de los que se tienen datos sobre gastos, las proporciones de la agricultura en el PIB y en las exportaciones totales aumentan junto con las categorías de prevalencia, poniendo de relieve el hecho bien conocido de que los países más pobres están basados en la agricultura. Los datos disponibles no muestran pruebas sólidas de un descenso (al cabo del tiempo) de la proporción de la agricultura en el PIB total (debido posiblemente al breve período de tiempo y la escasez de los datos), si bien pueden observarse algunas tendencias al descenso (categorías 1, 3 y 5 en algunos años).

37. Las proporciones del gasto dedicadas a la agricultura son algo mayores en países donde la subnutrición es elevada y la agricultura desempeña una función importante. Sin embargo, en los grupos de países informantes dentro de cada Categoría dichas proporciones del gasto son bajas en comparación con las proporciones de la agricultura en los indicadores económicos y demográficos de tales países (Cuadro 4.4). Juntando los datos sobre las proporciones de la agricultura en el PIB y en el gasto podemos construir un "índice de orientación agrícola" que refleja la medida en que el gasto público en la agricultura refleja (o no) la importancia de la agricultura en la economía general. Para construir el índice, la proporción del gasto público total dedicada a la agricultura se divide por la proporción de la agricultura en el PIB. Cuanto más elevado es el índice, tanto más se acerca el gasto público agrícola a la proporción de la agricultura en el PIB²¹. El índice y los cambios al cabo del tiempo por categorías de prevalencia se indican en la Figura 4.1.

Figura 4.1: Índice¹ de orientación agrícola por categorías de prevalencia de subnutrición
(1990-1998)²

Cuadro 4.4: Proporción del gasto en la agricultura con respecto al gasto total y otros indicadores de la importancia del sector agrícola en los países en desarrollo por categorías de prevalencia de subnutrición (1990-1993 y 1995-1998)

Fuente: Estadísticas de la FAO

Figura 4.1: Índice¹ de orientación agrícola por categorías de prevalencia de subnutrición
(1990-1998)²

1. El índice de orientación agrícola se calcula como:

2. Se ha omitido en este gráfico la Categoría 2 pues sólo se dispone de datos de tres países (Egipto, Kuwait, Uruguay), y Kuwait registra un valor excepcionalmente elevado del gasto público.

38. La Figura 4.1 muestra que el grupo de la Categoría 1 de prevalencia (prevalencia de subnutrición muy baja) tiene, en comparación con los otros grupos, una fuerte orientación agrícola que ha tendido ha aumentar en los últimos años noventa. Por otra parte, en cuanto a la Categoría 5 (prevalencia más alta) la proporción del gasto público dedicada a la agricultura es sustancialmente inferior a la importancia de la agricultura en la economía y, durante el período del estudio, no hay señales de mejora. Este hecho constituye por sí mismo una tendencia preocupante ya que los ingresos generales y la nutrición de este grupo de países dependen enormemente de la agricultura. Cabe señalar que la orientación agrícola de este grupo es constantemente inferior a la de los grupos 1, 3 y 4 durante el período examinado.

39. Aunque los datos son limitados, el análisis precedente muestra que en países con muy elevada incidencia de la subnutrición, el gasto público en la agricultura no refleja la importancia del sector en los ingresos generales y su contribución potencial para reducir la subnutrición. Debido a la escasez de datos, este documento puede indicar sólo la cantidad del gasto público, pero no la calidad o eficacia del mismo. Fan et. al.²², en un estudio sobre el gasto público en las zonas rurales de la India, cuantifican la eficacia de los distintos tipos de gasto público y concluyen que los gastos en inversiones para mejorar la productividad, como los destinados a investigación y desarrollo agrícolas, riego e infraestructura rural (incluidas carreteras y electricidad), tienen grandes efectos en el crecimiento de la productividad agrícola y al mismo tiempo reducen la pobreza. Estos resultados implican que el gasto público puede contribuir a la vez a reducir la pobreza y a intensificar el crecimiento si se dirige eficazmente a los canales adecuados.

B. Recursos financieros externos

40. Para ofrecer una imagen completa de los recursos destinados a promover el desarrollo económico y social y la seguridad alimentaria en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, hay que investigar también las tendencias en el suministro de recursos financieros externos, los cuales pueden ser oficiales o privados. En el Cuadro 4.5 se ofrece una imagen completa de las corrientes de recursos externos y su composición durante la mayor parte de los años noventa.

41. El flujo neto de recursos financieros externos a países en desarrollo ha aumentado de 142 000 a 248 000 millones de dólares en el período entre 1990-92 y 1999. Al mismo tiempo, se ha registrado un cambio espectacular en la composición de tales recursos entre los públicos y los privados. En efecto, la Financiación Oficial para el Desarrollo (corrientes netas totales de fuentes oficiales) se ha estancado en torno a 80 000 millones de dólares (a los precios corrientes), mientras que las corrientes privadas se multiplicaron casi por tres durante el mismo período, pasando de 58 000 a 160 000 millones. El pequeño componente residual está compuesto por créditos para la exportación.

42. Como consecuencia del cambio en la composición de las corrientes externas, la Asistencia Oficial para el Desarrollo se ha reducido del 39 por ciento del flujo externo total en 1990 al 20 por ciento en 1999.

1) Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, EE.UU., España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia.
2) Provisional
3) Excluyendo las condonaciones de deudas que no son AOD en los años 1990 a 1992.
4) Incluye la AOD bilateral antes indicada, más las contribuciones a organizaciones multilaterales a cambio de los desembolsos de AOD de las organizaciones multilaterales arriba indicados.
Fuente: Development Cooperation Report 2000, OECD, 2000.

43. El aumento de la inversión externa directa de países del CAD en países en desarrollo (variación del 130 por ciento entre 1990 y 1999) es una novedad importante, pero un análisis más detallado del destino de esas corrientes en todo el mundo muestra que su distribución no se ajusta a las necesidades (Recuadro 4.1). En los países más necesitados de recursos para su agricultura y seguridad alimentaria, las fuentes oficiales y ciertamente la AOD seguirán siendo la fuente principal de ayuda exterior para el desarrollo del subsector agrícola.

Figura 4.2: Porcentaje de la IED destinado a países en desarrollo por regiones, 1999

Fuente: UNCTAD, World Investment Report, 2000

44. El Cuadro 4.6 muestra que, en los países donde predomina la inseguridad alimentaria, es más importante la asistencia exterior para la movilización general de recursos y la actividad económica. En los países con más elevada prevalencia de subnutrición, las relaciones entre los recursos externos y las distintas medidas de la movilización de recursos y el PIB han disminuido durante la segunda mitad de los años noventa, mientras que la ayuda exterior sigue representando hasta el 86 por ciento de la inversión interna bruta y el 51 por ciento del gasto público. Para los países de esa Categoría, la ayuda exterior es una fuente indispensable de financiación del desarrollo.

Fuente: Cálculos de la FAO basados en datos del Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial, 2000.

1 Neta de la AOD y neta de la ayuda oficial (la transferencia internacional efectiva hecha por los donantes de recursos financieros o de bienes o servicios valorados al costo para el donante, menos cualquier reembolso del principal de un préstamo durante el mismo período)
2 Los promedios se refieren a promedios simples del grupo y el período.

45. El Cuadro 4.7 muestra que los compromisos totales de AOD de los principales donantes bilaterales y multilaterales destinados a países en desarrollo para el desarrollo agrícola ascendieron a 12 316 millones de dólares en 1998 (datos provisionales) a los precios corrientes. Esta cifra es casi exactamente igual a la registrada en 1997 (12 340 millones), pero inferior a la de 1990. Además, la proporción de la agricultura y el desarrollo rural (tanto en sus definiciones amplia como estricta) en el total de la AOD ha sido mucho menor a mediados de los años noventa que a principios del decenio, si bien se ha recuperado en los dos últimos años de los que se tienen datos.

1 La definición estricta incluye los sectores siguientes: tierras y aguas; investigación, capacitación y extensión; insumos; servicios agrícolas; producción de cultivos; ganadería; pesca; montes; otros agricultura.
2 La definición amplia incluye todo lo precedente más la fabricación de insumos; protección ambiental, agroindustrias; desarrollo/infraestructura rural; desarrollo regional y de cuencas hidrográficas.

46. Calculados a los precios constantes de 1995, los compromisos totales para la agricultura han aumentado desde 1995, pero siguen siendo inferiores en un 8 por ciento al nivel del comienzo del decenio en 1990 ( Figura 4.2). Las contribuciones de donantes bilaterales, principalmente los países del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD), se mantuvieron en torno a 4 300 millones de dólares en 1997 y 1998. El aumento de la asistencia en 1997 y 1998 con respecto a 1996 se debió totalmente al incremento de la asistencia multilateral, especialmente de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), mientras que la asistencia bilateral fue en realidad inferior a la de 1996 (Cuadro 8 del Anexo y Figura 4.3).

Figura 4.3: Compromisos totales para la agricultura contraídos
por los principales donantes bilaterales y multilaterales
(millones de $EE.UU. 1995)

47. La proporción de la asistencia en condiciones de favor respecto de los compromisos totales para la agricultura se estima en un 65 por ciento en 1998, cifra notablemente inferior a la de 1988 (77 por ciento) y 1996 (74 por ciento). La proporción de las donaciones en el total de los compromisos se ha mantenido relativamente estable durante todos los años noventa y representó el 28 por ciento en 1998.

48. Durante el período de 1990 a 1998, disminuyó la proporción de los fondos totales asignados a la agricultura primaria con respecto a los compromisos totales de AOD para la agricultura (definición amplia), mientras que la proporción destinada a la pesca y los montes se mantuvo estable. Se ha prestado una atención cada vez mayor a otros sectores, en particular la protección ambiental (del 5 por ciento en 1990 al 10 por ciento del total en 1998), desarrollo rural e infraestructura (del 14 por ciento al 25 por ciento) e investigación, extensión y capacitación (del 6 por ciento al 14 por ciento del total) (Cuadro 4.8).

49. En cuanto a la distribución geográfica de las corrientes de asistencia exterior para la agricultura, la proporción correspondiente a África ha registrado una tendencia descendente durante todos los años noventa. En 1998, la parte mayor de los compromisos se destinó a Asia (46 por ciento), ocupando el segundo lugar América Latina y el Caribe (23 por ciento) y África, el tercero (21 por ciento). Una parte menor correspondió a Europa (2,5 por ciento) (Cuadro 4.8 y Figura 4.4)

Figura 4.4: AOD total para la agricultura por principales grupos beneficiarios en 1990 y 1998 (porcentaje del total $EE.UU.)

(aprobaciones de préstamos)
(todas las cifras en millones de $EE.UU. corrientes)