CFS:2001/Inf. 6 e Inf.7/Add.1  |
| CFS:2001/Inf. 6 e Inf.7/Add.1 |
COMITÉ DE SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL |
27º período de sesiones |
Roma, 28 de mayo - 1º de junio de 2001 |
NUEVOS RETOS PARA LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE LA ALIMENTACIÓN |
II. CONFLICTOS Y SITUACIONES DE EMERGENCIA
IV. EVOLUCIÓN DE LA TECNOLOGÍA
VI. INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS
Este documento pretende ser una introducción general a otros dos documentos de antecedentes en preparación para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: Cinco años después, sobre el fomento de la voluntad política para luchar contra el hambre (CFS/2001:INF6) y la sobre movilización de recursos para luchar contra el hambre (CFS/2001:INF7). Presenta un panorama general de los principales problemas que afectan a la agricultura y la seguridad alimentaria surgidos desde la CMA y en él se resumen algunas de las medidas adoptadas por la FAO y sus asociados para abordarlos.
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1. Los dirigentes reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) en 1996 afirmaron su "dedicación común y nacional a conseguir la seguridad alimentaria para todos" y acordaron trabajar para conseguir el objetivo inmediato de "reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde de 2015". Estos compromisos proporcionan lo que en el Marco Estratégico para la FAO 2000-20151 se describe como un "nuevo punto de referencia" para la Organización y seguirá siendo el tema central en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: Cinco años después (CMA: cad).
2. En la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial2 se situaba la seguridad alimentaria en un marco amplio. Se reconocía el "carácter polifacético de la seguridad alimentaria", poniendo de relieve las vinculaciones con la erradicación de la pobreza, la paz, la utilización sostenible de los recursos naturales, el comercio equitativo y la prevención de las catástrofes naturales y las situaciones de urgencia de origen humano. Se definía la seguridad alimentaria como "acceso físico y económico de todos en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos". En el Plan de Acción de la CMA, estructurado en torno a los siete compromisos de la Declaración de Roma, se presentaban 27 objetivos y 182 medidas propuestas, abarcando prácticamente todas las esferas de interés para la seguridad alimentaria mundial, regional, nacional, familiar e individual.
3. Los retos con los que se enfrenta la agricultura y que se plantean para garantizar la seguridad alimentaria mundial y la ordenación sostenible de los recursos naturales son múltiples y enormemente complejos. La agricultura está íntimamente vinculada a la naturaleza, y en consecuencia está expuesta a sus caprichos. Un año la naturaleza puede recompensar al mundo con cosechas abundantes, cuando las precipitaciones se producen coincidiendo con las necesidades de los cultivos: al año siguiente, los agricultores pueden ver sus cultivos devastados por la sequía, las inundaciones o los huracanes, o bien por plagas de langosta o por la propagación irresistible de enfermedades de las plantas y los animales que no conocen fronteras. Ahora bien, la agricultura también aprovecha la naturaleza para satisfacer las necesidades humanas, que han crecido durante el último siglo a un ritmo impresionante en respuesta a tasas sin precedentes de crecimiento demográfico y de aumento del poder adquisitivo. El hecho de que los agricultores y los pescadores de todo el mundo consigan satisfacer las necesidades mundiales totales de alimentos se debe cada vez más a los adelantos científicos, que han revolucionado los métodos de producción y permitido conseguir un crecimiento rápido de la productividad de los recursos de tierras e hídricos.
4. Sin embargo, la manera de aprovechar la naturaleza por medio de la agricultura se ha convertido en motivo de fuertes controversias, y la sostenibilidad de las tecnologías en las cuales se basa la intensificación de la agricultura se pone cada vez más en tela de juicio. Están despertando preocupación el debilitamiento de los ecosistemas y la biodiversidad, la contaminación de los recursos hídricos por plaguicidas y fertilizantes, la degradación de la tierra por medio de la salinización y la disminución de la materia orgánica del suelo, la reducción de la base genética de las plantas cultivadas y el ganado y la inocuidad para los consumidores de los alimentos producidos en sistemas muy intensivos. También se está intensificando el debate sobre las interacciones entre la agricultura y los procesos de cambio climático, que no sólo se ven considerablemente afectados por la manera de utilizar la tierra, sino que además se prevé que van a tener repercusiones cada vez más perturbadoras en la agricultura.
5. El comercio internacional está desempeñando una función cuya importancia aumenta con rapidez en el mantenimiento de la seguridad alimentaria mundial, permitiendo cultivar productos básicos donde las condiciones locales ofrecen ventaja comparativa. Sin embargo, el creciente desplazamiento de productos agropecuarios alrededor del mundo también genera nuevos peligros, acelerando la propagación de plagas de las plantas y enfermedades de los animales, incluidas las transmitidas por los alimentos que afectan a las personas. Si bien se considera que la mundialización de la agricultura genera en conjunto beneficios para el bienestar, la manera de distribuir esos beneficios entre los agricultores y los consumidores, los países pobres y los países ricos se ha convertido en el centro de un intenso debate.
6. En los cinco años transcurridos desde la CMA, muchas de las cuestiones mencionadas han adquirido nuevo realce. Han acarreado con ellas "el potencial de conflictos y agitaciones sociales y han hecho aflorar múltiples cuestiones éticas que son básicas para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural sostenible y la gestión de los recursos, así como las alternativas o disyuntivas que hay entre estos distintos objetivos. Para la solución de estas cuestiones harán falta reflexión, diálogo y acción"3. En respuesta a su mandato, reafirmado en la Declaración de Quebec, de "contribuir a la construcción de un mundo en el que todas las personas puedan vivir con dignidad y con garantía de una seguridad alimentaria", la FAO está profundamente involucrada con los gobiernos de sus Estados Miembros, otras organizaciones internacionales, la comunidad científica y el sector privado, así como con las organizaciones de la sociedad civil, en este proceso de reflexión, diálogo y, por encima, de todo actuación. La mayoría de estos problemas, si no todos, ya eran motivo de preocupación en el momento de aprobar la Declaración de Roma y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, pero han surgido con fuerza renovada en los cinco últimos años, por lo que requieren un trato específico en cualquier examen del entorno mundial en el cual los países y la comunidad internacional abordan el problema de la aplicación de los compromisos de la CMA.
7. Aunque es demasiado pronto para analizar la respuesta de los países o de otras organizaciones a estos retos, nuevos o que se dejan sentir de manera más acuciante, es posible ilustrar algunas de las medidas adoptadas hasta ahora por la FAO en respuesta a ellos. La propia orientación de la FAO se ha definido con mayor decisión mediante el proceso de planificación estratégica que se inició después de la CMA. En el Marco Estratégico 2000-20154, se señalan las principales tendencias y fuerzas que se prevén que han de influir en la labor de la FAO y se agrupan las medidas correspondientes en cinco estrategias para toda la Organización, a saber: A: contribuir a la erradicación de la inseguridad alimentaria y de la pobreza rural; B: promover, elaborar y realizar marcos reglamentarios y de políticas para la alimentación, la agricultura, la pesca y la silvicultura; C: conseguir aumentos sostenibles del suministro y la disponibilidad de alimentos y otros productos de los sectores agrícola, ganadero, pesquero y forestal; D: apoyar la conservación, la mejora y la utilización sostenible de los recursos naturales para la alimentación y l a agricultura; y E: mejorar la adopción de decisiones mediante el suministro de información y evaluaciones, y fomentar la gestión de conocimientos para la alimentación y la agricultura.
8. Las catástrofes naturales de origen humano son una fuente importante de mortalidad, lesiones y desplazamientos de personas: también han ocasionado efectos enormemente perjudiciales en el bienestar de los agricultores y en sus bienes, así como en el suministro local y nacional de alimentos. Si no se actúa de manera adecuada, tales catástrofes pueden provocar situaciones de escasez grave de alimentos, crear condiciones en las cuales el hambre puede cobrar su tributo a las poblaciones afectadas y alterar los mercados mundiales de productos alimenticios. Aunque se ha aprendido mucho de la experiencia sobre la manera de predecir la mayoría de los tipos de catástrofes y las nuevas tecnologías permiten publicar con más tiempo las advertencias de condiciones atmosféricas adversas, desde la CMA se ha registrado un aumento alarmante del número de países afectados cada año por catástrofes, que han pasado de 28 a 46 entre 1996 y 2000: además, esta tendencia parece que ha ido unida a una elevación de la escala de los daños. El aumento se ha producido en gran parte en países afectados por catástrofes naturales (que han pasado de 10 a 18 al año), pero no se sabe con certeza en qué medida se debe esto a los efectos del cambio climático inducido por el calentamiento del planeta, y en consecuencia por la actividad humana. La tendencia más alarmante es el brusco aumento del número de países afectados por catástrofes de origen humano, que han pasado de un promedio de cinco en los años ochenta a 22 en el año 2000, debido sobre todo a conflictos. Las situaciones de urgencia con repercusiones sociales y económicas importantes también son debidas a la propagación de plagas de las plantas y enfermedades de los animales, así como enfermedades humanas, en particular el VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo.
9. Una de las consecuencias del reciente aumento del número y la escala de las catástrofes es que han tendido a concentrar la atención internacional y nacional -así como los recursos- en las actividades de limitación de los daños, desviando la atención de cuestiones menos dramáticas, pero igualmente importantes, que se consideran menos urgentes. Así parece ocurrir en relación con los problemas del hambre crónica, pero es precisamente por no abordarlos de manera satisfactoria por lo que hay un número muy elevado de familias pobres expuestas a ser muy vulnerables a los contratiempos, sean de origen humano y natural.
10. Los conflictos son la principal fuente de catástrofes de origen humano. Al final del siglo XX había entre 30 y 40 países enzarzados en conflictos, que afectaban a cientos de millones de personas. Las guerras estaban muy concentradas en los países menos adelantados de África, pero en los años noventa también se registraron actividades importantes en Oriente Medio, los Balcanes, América Central y Asia5. Ha habido una tendencia a pasar de las guerras entre países a los conflictos internos, que a menudo han provocado desplazamientos masivos de población rural, saqueos de fincas y la colocación indiscriminada de minas terrestres. Las pérdidas económicas y las interrupciones del suministro de alimentos y el acceso a ellos, especialmente en los países de bajos ingresos, pueden ser enormes, y la recuperación del sector agropecuario de los daños ocasionados por la guerra puede resultar lamentablemente lenta. Según las estimaciones, las repercusiones directas de los conflictos en la agricultura (en 23 países para los cuales había datos disponibles) ascendieron a cerca de 55 000 millones de dólares EE.UU. entre 1990 y 1997, correspondiendo en el último año al 40 por ciento de su PIB agrícola.
11. En la medida en que los conflictos surgen en muchos casos de la competencia por los escasos recursos, gran parte de la labor de la FAO, particularmente en la esfera legislativa y de la reglamentación, tiene consecuencias para la prevención de los conflictos. Los acuerdos sobre la distribución de los recursos hídricos internacionales y sobre los derechos de pesca, la aclaración de los mecanismos de tenencia de la tierra y las medidas que llevan a potenciar la función de las comunidades en la ordenación de los recursos naturales contribuyen a reducir la tensión entre los países y dentro de ellos.
12. A menudo se establece una distinción entre respuesta de urgencia, recuperación y desarrollo, mientras que en la práctica se trata de un proceso continuo que requiere un compromiso a largo plazo tanto de los gobiernos como de la comunidad internacional. El peligro es que una vez que la atención se ha alejado de las esferas desgarradoras de las situaciones de guerra y posteriores a los conflictos, resulta cada vez más difícil mantener el esfuerzo y movilizar los recursos necesarios para restablecer la seguridad alimentaria y sostener el crecimiento agrícola, predisponiendo a las poblaciones afectadas a una recaída en conflictos.
13. La FAO ha aumentado considerablemente la escala de sus actividades de urgencia y las está ampliando de manera progresiva, pasando del suministro de insumos agrícolas inmediatamente después de las catástrofes a la recuperación inicial en las situaciones posteriores a los conflictos y la reintegración en la agricultura de los excombatientes y los agricultores desplazados. La asistencia para la agricultura de urgencia distribuida pasó de 28 millones de dólares EE.UU. en 1997 a 65 millones en el año 2000 en más de 50 países, concentrándose sobre todo en la región de los Grandes Lagos y en el África central y occidental, pero la escala de la asistencia, no sólo de la FAO, sino también de sus asociados, sigue siendo muy pequeña en relación con las necesidades. La Organización también se ocupa del componente agropecuario del Programa de Petróleo por Alimentos en el Iraq, con compromisos de más de 400 millones de dólares EE.UU. en el año 2000. En varios países (por ejemplo Haití, Camboya, Angola) ha ayudado a los gobiernos a examinar y reajustar las políticas agrarias inmediatamente después de las agitaciones políticas y los conflictos internos, a fin de crear un entorno normativo y unas condiciones institucionales propicios para la inversión y el crecimiento de la agricultura.
14. El 60 por ciento de las pérdidas económicas totales provocadas por catástrofes naturales entre 1990 y 1999 se debió a tormentas e inundaciones, frente a un 25 por ciento, aproximadamente, por terremotos y erupciones volcánicas6. Se estima que en 1998 los daños, atribuidos en gran parte a los fenómenos de El Niño y La Niña, ascendieron a 89 000 millones de dólares EE.UU., murieron unas 32 000 personas, y 300 millones tuvieron que desplazarse abandonando sus hogares y sus sistemas de subsistencia. En los últimos años, ha habido grandes tormentas e inundaciones que han azotado China, Bangladesh, Viet Nam, Camboya, India, el África austral (especialmente Mozambique), América Central, el Caribe y Venezuela. Las inundaciones, que precedieron una sequía, también constituyeron una causa importante de las graves situaciones de escasez de alimentos que afectaron a ciertas zonas del Cuerno de África en el año 2000. Los pequeños Estados insulares en desarrollo siguen siendo particularmente vulnerables a las calamidades ocasionadas por fenómenos climáticos, porque con frecuencia se producen en ellos a escala nacional.
15. Muchos peligros naturales no ocasionan catástrofes. La medida en que una situación de catástrofe se ve inducida por fenómenos naturales depende en gran medida de la eficacia de los sistemas de alerta, de la naturaleza y el alcance de la actividad humana y de la magnitud de la infraestructura y los servicios capaces de ofrecer protección. La población pobre de las zonas densamente pobladas de los países en desarrollo es la más vulnerable a las catástrofes naturales, y los estudios realizados parecen indicar que las proporciones cada vez mayores que adquieren tales catástrofes deben atribuirse a presiones económicas, sociales y demográficas, que contribuyen a la degradación del medio ambiente. Por otra parte, como se ha demostrado en un proyecto dirigido por la FAO en Honduras, existen buenas oportunidades de fortalecer la capacidad de recuperación de las zonas rurales densamente pobladas en caso de grandes tormentas e inundaciones trabajando con las comunidades para abordar las cuestiones relacionadas con la ordenación y la tenencia de la tierra y crear, de tal modo, una cubierta más adecuada del suelo y unas condiciones más propicias para la captación y retención de las aguas pluviales in situ.
16. En consonancia con el Compromiso quinto del Plan de Acción de la CMA, la FAO, junto con los organismos asociados, ha procurado fortalecer su capacidad de prevenir y estar preparada para afrontar las catástrofes naturales y otras situaciones de urgencia, siguiendo las líneas de acción establecidas en la sección A.3 del Marco Estratégico. Gran parte de la atención se ha centrado en fortalecer la capacidad de alerta, mejorando los resultados de los Sistemas Mundiales de Información y Alerta (SMIA), en parte gracias al aumento del número de misiones de evaluación de los cultivos y el suministro de alimentos (que se elevaron de 26 en 1994 a 36 en 2000, el 70 por ciento de las cuales se organizó conjuntamente con el PMA). Asimismo, se amplió progresivamente la magnitud de las operaciones de urgencia, que en su mayoría aprueban conjuntamente el Director General de la FAO y el Director Ejecutivo del PMA, con un valor total que se elevó de unos 600 millones de dólares EE.UU. anuales, en el período comprendido entre 1994 y 1996 hasta el nivel sin precedentes de 1 430 millones de dólares en el año 2000. Como promedio, durante los cuatro últimos años del siglo XX más de 30 millones de personas se beneficiaron cada año de la ayuda alimentaria proporcionada mediante tales operaciones de urgencia.
17. Como parte de su Plan a Plazo Medio (2002-2007), la Organización ha adoptado medidas para aumentar su capacidad de planificación a largo plazo con miras a prevenir y mitigar los efectos de las catástrofes. Así lo ilustra claramente el estudio realizado, a petición del Secretario General de las Naciones Unidas, por un Grupo de trabajo interorganismos sobre la respuesta de las Naciones Unidas a los problemas de seguridad alimentaria, desarrollo agrícola y aspectos conexos en el Cuerno de África7, para el que la FAO proporcionó la secretaría. La FAO también participa activamente en la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CLD) como miembro del Comité de Facilitación y del Grupo de Asesoramiento Técnico del Mecanismo Mundial, y está llevando a cabo diversas actividades normativas relacionadas con la labor del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), considerando en particular la función de los bosques y los suelos en la absorción del carbono8, así como las consecuencias del calentamiento del planeta para los Estados ribereños de tierras bajas y los pequeños Estados insulares.
18. En los últimos años ha sido particularmente elevada la incidencia de plagas y enfermedades de los cultivos y el ganado, muchas de ellas capaces de desplazarse rápidamente a través de grandes distancias, destruyendo las reservas de alimentos, amenazando la seguridad alimentaria y los ingresos de la población, perturbando el comercio y, en algunos casos, transformándose en un peligro para la salud humana. Los costos económicos de las plagas de langosta y de gardama que azotaron los cultivos de África y el Cercano Oriente, del virus del mosaico de la mandioca en distintas partes de África, la peste porcina en Haití, la fiebre de la costa oriental en el austral y oriental, África, el gusano barrenador del Nuevo Mundo en África del Norte y Oriente Medio, la fiebre aftosa en el Reino Unido y la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) en Europa han sido enormes.
19. Las plagas de productos almacenados, como el gorgojo mayor de los cereales que, se está difundiendo rápidamente en toda el África oriental y austral tras su introducción accidental, minan la seguridad alimentaria de un gran número de agricultores de subsistencia que producen maíz como cultivo básico. Es más, la pérdida de cultivos después de la recolección a causa de plagas y enfermedades durante el almacenamiento y del deterioro sufrido en otras fases de la cadena alimentaria constituye una importante causa de desperdicio de los cultivos en todo el mundo.
20. Aunque se han logrado progresos considerables en la reducción de la incidencia de algunas importantes enfermedades del ganado, como la peste bovina (cuya erradicación de todo el mundo está prevista para el año 2010), crece al mismo tiempo el peso de los factores que favorecen la difusión de las plagas y enfermedades de las plantas y los animales. Estos factores comprenden el rápido incremento del comercio internacional de plantas y animales entre lugares muy distantes9, al que se suma el desplazamiento creciente de productos vegetales frescos y animales vivos; una actividad agropecuaria cada vez más intensiva, en particular las prácticas de monocultivo en gran escala y las grandes concentraciones de ganado destinado a una producción univalente; la reducción de la variabilidad genética de los principales cultivos mundiales, y la imposición de límites progresivamente más estrictos para el uso de algunos plaguicidas de los que se dependía considerablemente para combatir las plagas migratorias de las plantas y las que atacan a los cereales durante el almacenamiento. Todo cambio futuro en la temperatura y la humedad como consecuencia del calentamiento del planeta podría tener repercusiones importantes en la distribución de los insectos vectores de enfermedades de las plantas y el ganado, así como en las plagas de los cultivos, como por ejemplo la mosca blanca. En algunos países en desarrollo y en transición, las situaciones de conflicto y el desmoronamiento de los servicios veterinarios y de protección fitosanitaria no han permitido ejercer una vigilancia adecuada.
21. Un acontecimiento reciente que ha suscitado particular preocupación ha sido la aparición de enfermedades de animales aparentemente nuevas, que incluyen no sólo la EEB, sino también el síndrome reproductivo y respiratorio de los porcinos y el morbilivirus en los equinos.
22. En el caso de las plagas y enfermedades transfronterizas, las medidas de lucha y contención en el origen suponen costos mucho más bajos y ofrecen resultados más seguros que los intentos de responder a brotes catastróficos. Ahora bien, esto exige nuevas modalidades de cooperación entre los países y la voluntad de los que aún no se han visto afectados por una plaga o enfermedad potencialmente dañina de invertir recursos para su contención y lucha en los países donde la plaga o enfermedad está presente.
23. Esta idea es la que ha impulsado a la FAO a crear el Sistema de Prevención de Emergencia (EMPRES), que éste ha planteado los principios de alerta, reacción rápida, investigaciones de apoyo y coordinación, que han encontrado aceptación universal. Las medidas adoptadas por la Organización en este campo comprenden la asistencia a los países para hacer frente a los brotes de plagas y enfermedades transfronterizas (como la garrapata Amblyomma variegatum y la peste porcina clásica en el Caribe), el perfeccionamiento de sistemas de vigilancia, la convocación de reuniones técnicas y de alto nivel sobre problemas importantes relacionados con las enfermedades (en particular la EEB y la fiebre aftosa), la capacitación de especialistas en sanidad animal y el desempeño de funciones directivas en la erradicación de la peste bovina. Incluyen, además, la prestación de asistencia a los Miembros para establecer y fortalecer sistemas de alerta, intervención rápida y lucha temprana contra la langosta del desierto.
24. La epidemia de VIH/SIDA constituye una importante amenaza para la seguridad alimentaria, la producción agrícola y el tejido social de las comunidades rurales en muchos países. Las personas infectadas en todo el mundo son aproximadamente 36 millones, el 95 por ciento en países en desarrollo, y de estas últimas 24,5 millones están en el África subsahariana y cuatro millones en la India. El VIH/SIDA induce una espiral descendente en el bienestar de la familia a partir del momento en que enferma el primer adulto. Los gastos en atención médica crecen, la productividad se reduce, los ingresos bajan, se venden bienes, los niños abandonan la escuela y a los gastos que debe afrontar la familia se suma la pesada carga económica de los funerales. Pero los efectos de la enfermedad también se dejan sentir en los ámbitos comunitario y nacional: se produce un desfase generacional que reduce la mano de obra apta para el trabajo y deja en manos de los abuelos el cuidado de los niños huérfanos, a menudo también infectados desde el nacimiento. En los 10 países africanos más afectados se prevé una disminución de la mano de obra del 10 al 26 por ciento, con enormes repercusiones para la producción agrícola y el crecimiento económico.
25. La atención de la FAO se concentra principalmente en la incorporación de un elemento relacionado con el VIH/SIDA, cuando proceda, a sus iniciativas en curso en materia de seguridad alimentaria, nutrición y desarrollo agrícola, especialmente a través de sus programas de campo en los países afectados. Por ejemplo, la FAO ha llevado a cabo evaluaciones de las consecuencias del VIH/SIDA en diversos aspectos de la agricultura, la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, con inclusión de investigaciones sobre las organizaciones de extensión agraria, las actividades agrícolas y los sistemas de ordenación de la ganadería en determinados países del África oriental y austral. En Asia, las metodologías participativas utilizadas por las escuelas de campo para agricultores y los programas de lucha integrada contra las plagas se aplican con buenos resultados a la prevención del VIH/SIDA. La FAO también está elaborando directrices para la atención nutricional comunitaria/familiar, de los pacientes de VIH/SIDA y los hogares afectados. En julio de 1999 se firmó un acuerdo marco de cooperación mediante el cual la FAO y el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA) se comprometían a trabajar juntos para hacer frente a los problemas que plantea el VIH/SIDA en relación con el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria. En el marco del mencionado acuerdo, la FAO y ONUSIDA están llevando a cabo actividades conjuntas, que incluyen programas integrados de prevención y mitigación que contribuirán a difundir información sobre la vulnerabilidad al VIH, la reducción del riesgo, la promoción del bienestar nutricional y el desarrollo rural sostenible.
26. Una serie de conferencias internacionales, en particular el sexto período de sesiones de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible y el Segundo Foro Mundial sobre Recursos Hídricos, han puesto en primer plano el conflicto creciente entre los enfoques de "Agua para la producción de alimentos y el desarrollo rural" y "Agua para la naturaleza". En opinión de muchos, la solución de las diferencias entre ambos criterios sectoriales es uno de los retos fundamentales con que se enfrenta la sociedad al comienzo del siglo XXI. Tal como demostraron los estudios de perspectivas realizados por la Comisión Mundial de Recursos Hídricos, a principios del siglo XXI la competencia creciente por el agua agravará aún más, si no se adoptan medidas decisivas, los problemas internos en relación con los recursos hídricos, la contaminación de las aguas, la escasez regional de alimentos y el deterioro de las condiciones del medio ambiente. La actuación inadecuada ante esta crítica situación tendría como resultado un gran número de personas sin acceso a agua inocua, en condiciones de inseguridad alimentaria y con una situación de salud cada vez más precaria. La competencia por unos recursos hídricos escasos, sobre todo cuando éstos atraviesan las fronteras nacionales, es a menudo fuente de disputas y puede desembocar en conflictos. La extracción del agua freática ya excede las tasas de reposición en muchas zonas que dependen considerablemente del riego, por ejemplo en la China septentrional, algunas partes de la India y muchos países del Cercano Oriente.
27. Puesto que la agricultura de regadío es principal la usuaria del agua que se extrae del ambiente natural para destinarla a actividades humanas, el futuro de dicho sector constituye el núcleo central del debate. Algunos grupos afirman que la seguridad alimentaria mundial y nacional requeriría de un 15 a un 20 por ciento más de agua. Consideran que las estrategias nacionales deberían centrarse en opciones para reducir al mínimo los costos ecológicos y sociales que acarrea el intento de aprovechar estos recursos hídricos para la agricultura. Otros opinan que la expansión del riego no constituye una opción aceptable por los elevados costos sociales y ecológicos que supone y que existen otros medios para producir alimentos suficientes. Lo que está en juego es la magnitud y el carácter de las inversiones locales y nacionales que se necesitan a fin de producir alimentos para una población creciente, proporcionar unos medios de subsistencia sostenibles a la población rural pobre y mantener la calidad y la integridad del medio ambiente.
28. Los usos del agua se reparten principalmente entre el consumo humano (9%), la industria (20%) y la agricultura (71%). El agua dulce también desempeña una función económica importante en la pesca continental, la navegación y la generación de energía hidroeléctrica, así como en el mantenimiento de la biodiversidad y la moderación de las condiciones climáticas extremas a nivel local. Aunque el riego abarca solamente el 17% de las tierras agrícolas, representa alrededor del 40% de la producción mundial de alimentos y en el futuro desempeñará una función cada vez más importante para la seguridad alimentaria mundial, al disminuir las oportunidades de extender las fronteras de la actividad agrícola. Sin embargo, gran parte de las tierras más fáciles de regar y muchos de los lugares más adecuados para el almacenamiento del agua ya se aprovechan para estos fines. Existen, además, serias preocupaciones ecológicas y sociales en cuanto a los efectos de las grandes presas y los sistemas importantes de trasvase de agua entre cuencas.
29. La distribución de las tierras de regadío entre las distintas regiones es sumamente desigual. Mientras que en el sur de Asia es de regadío el 42% de las tierras de labranza, este porcentaje desciende al 31% en el Cercano Oriente y África del Norte, al 14% en América Latina y a sólo el 4% en el África subsahariana. Su valor medio en las regiones en desarrollo es del 27%.
30. Uno de los mecanismos más importantes para aumentar la producción de la agricultura de regadío consiste en elevar la productividad de los sistemas de riego existentes, es decir, la producción de alimentos por unidad de agua consumida. La eficacia actual del aprovechamiento del agua es tan baja (del 25 al 40%) que existe un margen amplio para mejorarla. A fin de acrecentar la eficacia del aprovechamiento del agua para la agricultura pueden aplicarse medidas de índole técnica y de ordenación. Para lograr tales mejoras suele necesitarse una cooperación más intensa entre los agricultores en la ordenación y el mantenimiento de los sistemas de riego y un sistema de fijación de precios del agua que desaliente su derroche. Tal derroche no sólo equivale a malgastar un recurso escaso, sino que puede provocar la degradación de la tierra, en particular su salinización, fenómeno que afecta ya en medida variable a más de 30 millones de hectáreas y ocasiona pérdidas de producción sustanciales.
31. Muchos proponen que se fomente el riego en pequeña escala para evitar las controversias que suscitan los proyectos hídricos de grandes proporciones y los problemas de ordenación relacionados con el riego en gran escala. Los planes de riesgo en pequeña escala fomentan la propiedad comunitaria y constituyen un sistema idóneo para movilizar recursos locales. Tienen asimismo un costo reducido y una capacidad de recuperación demostrada incluso en condiciones adversas, además de ofrecer una productividad elevada cuando la producción está cerca del mercado y los agricultores controlan los recursos hídricos.
32. Muchas ciudades, en particular en África, están rodeadas de cinturones verdes de horticultura sumamente productiva. En los últimos años se ha observado un rápido crecimiento de la agricultura periurbana, que en algunos países proporciona hasta un 40% del consumo total de frutas y hortalizas de las ciudades. A causa de este crecimiento de la agricultura periurbana y de la demanda creciente de agua, los productores de los países donde ésta escasea recurren cada vez más al empleo de aguas residuales no tratadas o tratadas parcialmente para la producción de hortalizas. Esto suscita gran preocupación, a la vista de los graves peligros para la salud que tal situación comporta y sus repercusiones negativas en el medio ambiente. Se necesitan tecnologías idóneas para el tratamiento de las aguas residuales y para asegurar la inocuidad de la cadena alimentaria desde el productor periurbano hasta el mercado local.
33. A través de sus actividades normativas y sus programas de campo, la FAO aborda actualmente muchas de estas complejas cuestiones. Colabora estrechamente con el Banco Mundial, los centros del GCIAI y otros asociados, apoyando enfoques innovadores para la ordenación de los recursos hídricos y el aumento de la eficacia del aprovechamiento del agua. Con sus conocimientos especializados sobre la ordenación de los recursos hídricos y la legislación en la materia, la Organización participa activamente en el proceso de garantizar una ordenación equitativa de los recursos hídricos a través de las fronteras internacionales. Desempeña asimismo un papel importante al brindar asistencia a los Estados Miembros en la formulación de estrategias para el sector del riego y la preparación de proyectos de riego -centrados generalmente en la modernización técnica e institucional y el aumento de la eficacia del aprovechamiento del agua- para su financiación por las instituciones financieras internacionales, y aplica métodos experimentales para lograr que las asociaciones de usuarios administren los sistemas de riego con mayor eficacia.
34. Todas las proyecciones de la producción agrícola en los primeros decenios del siglo XXI10 destacan la función cada vez más importante que desempeñará la intensificación de la agricultura para responder al crecimiento previsto de la demanda de alimentos. Tanto las variedades mejoradas de cultivos y de razas de animales como el aumento del uso de fertilizantes y plaguicidas, el equipo agrícola más adecuado y las mejoras en las prácticas zooténicas y zoosanitarias han contribuido en una medida importante al crecimiento de la producción agropecuaria, que no sólo ha respondido a las demandas de una población mundial que se ha duplicado, pasando de 3 000 millones de habitantes en 1960 a los 6 000 millones actuales, sino que ha permitido también que la ingesta alimentaria media se elevara de 2 250 a 2 800 calorías diarias. Sin embargo, los ecologistas y los consumidores dudan seriamente de la sostenibilidad de los sistemas intensivos de cultivo de los que depende en una medida cada vez mayor la seguridad alimentaria mundial y de la inocuidad de los alimentos que dichos sistemas producen. En particular, existen inquietudes compartidas por las autoridades responsables de la salud y el medio ambiente respecto de la contaminación de los recursos hídricos, sobre todo el agua freática, por plaguicidas (incluidos los contaminantes orgánicos persistentes) y por nitratos en zonas de agricultura muy intensiva tanto de países en desarrollo como desarrollados y de sus efectos en los ecosistemas y la biodiversidad. Como se ha señalado más arriba, la reducción de la diversidad genética de las principales especies de cultivos y de ganado se considera cada vez más como una fuente de riesgo potencial. También crece, la insistencia de los consumidores en señalar los posibles riesgos para la inocuidad de los alimentos que suponen los residuos de plaguicidas, las enfermedades y los contaminantes transmitidos por los alimentos y la transmisión de enfermedades del ganado a las personas (véase, más abajo, la sección referente a la inocuidad de los alimentos).
35. Estas preocupaciones están destinadas, a impulsar con el tiempo innovaciones que permitirán perfeccionar modalidades más sostenibles de ordenación intensiva de la tierra y el ganado. Sin lugar a dudas los aumentos de rendimiento seguirán derivándose en su mayor parte de mejoras de la tecnología clásica/tradicional, en particular un uso más eficaz de los recursos hídricos y una mayor absorción de nutrientes por las plantas y los animales. El acceso a las tecnologías tradicionales sigue estando fuera del alcance de muchos agricultores, como se pone de manifiesto en los reducidos niveles de utilización de fertilizantes en África (unos 19 kg por hectárea al año, frente a 100 kg/ha en Asia oriental y 230 kg/ha en Europa occidental). Los problemas de acceso se derivan de la limitada evolución de los sistemas de comercialización y crédito para los insumos, los costos elevados del transporte (a causa de los caminos deficientes y el volumen reducido del comercio) y, en el caso de los agricultores de subsistencia, de su absoluta carencia de ingresos para comprar los insumos.
36. Una respuesta a este problema, al que dedican especial atención la FAO, el Banco Mundial y otros asociados internacionales en la Iniciativa sobre la fertilidad de suelos, consiste en buscar métodos alternativos para mantener la productividad del suelo que dependan en menor medida de insumos adquiridos externamente. Tales métodos incluyen la intensificación del uso de la tierra mediante la rotación de cultivos y sistemas agroforestales destinados a mejorar la fijación biológica del nitrógeno, así como sistemas agropecuarios integrados. En los países donde la disponibilidad de la tierra aún no representa una limitación importante se pone el acento cada vez más en cambios tecnológicos que aumenten la productividad de la mano de obra, como los sistemas de labranza mínima, que permiten a una familia mantener cultivada una superficie mayor. Al mismo tiempo, se podrá verificar un ulterior crecimiento de la agricultura orgánica en respuesta a las inquietudes de los consumidores respecto de los riesgos que consideran vinculados a los sistemas de cultivo basados en el empleo intensivo de insumos químicos. Este fue en un principio un movimiento espontáneo que respondía a una demanda de los consumidores y a la disponibilidad a pagar precios elevados por los productos orgánicos, pero ahora son numerosos los gobiernos que apoyan activamente la expansión de la agricultura orgánica por razones de sostenibilidad e inocuidad para el medio ambiente. La FAO contribuye al debate internacional sobre la agricultura orgánica y recientemente ha presentado un informe al Comité de Agricultura (COAG) acerca de sus actividades en este sector11.
37. Los problemas relacionados con los plaguicidas, en particular en los países en desarrollo, incluyen las intoxicaciones y los efectos negativos en el medio ambiente. En estos países, la legislación y la reglamentación son a menudo inadecuadas, no se dispone de capacidad suficiente para adoptar decisiones fundamentadas, la aplicación de la reglamentación es deficiente, en particular en lo referente al control de las importaciones, no existe un control de los sistemas de distribución y hay una carencia de conocimientos y comprensión sobre el tema, especialmente entre los extensionistas y los agricultores. El Código de conducta de la FAO para la distribución y utilización de plaguicidas da una orientación general para el manejo de estas sustancias. El Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, que se aprobó en 1998 y al que el PNUMA y la FAO proporcionan la Secretaría, promueve la responsabilidad compartida entre los países en el ámbito del comercio internacional en relación con ciertos productos químicos peligrosos, en particular plaguicidas, proporcionando un proceso nacional de adopción de decisiones con respecto a su importación y exportación y divulgando tales decisiones. La FAO y sus asociados, a través del programa de LIP y el Fondo Mundial para la LIP, también promueven programas destinados a permitir a los encargados de la formulación de políticas, los científicos y los agricultores comprender mejor la relación entre cultivos y plagas, a fin de que puedan adoptar decisiones que reduzcan la dependencia de los plaguicidas al nivel que sea realmente necesario.
38. Se han depositado grandes esperanzas en las aplicaciones actuales de la biotecnología, en particular el cultivo de tejidos vegetales (ya afirmado en la silvicultura y la floricultura), el empleo de marcadores moleculares y la modificación genética de organismos agrícolas utilizando técnicas de ADN recombinante para superar muchos de los problemas persistentes ecológicas y de inocuidad relacionados con la producción agrícola intensiva. Se prevé que las soluciones derivadas de la biotecnología no sólo podrán contribuir a aumentar la resistencia de las plantas a las plagas y enfermedades, sino que también ayudarán a encontrar soluciones innovadoras para hacer frente a las condiciones difíciles de las plantas a causa de la sequía y la escasa fertilidad del suelo. Asimismo, existen aplicaciones útiles de la biotecnología para el diagnóstico de enfermedades12. Junto con las tecnologías clásicas, entre ellas las basadas en los conocimientos locales, así como la agricultura orgánica, estas novedades de la biotecnología ofrecen la posibilidad de ampliar considerablemente las opciones de que disponen los agricultores de todas las regiones del mundo para aumentar la productividad y la sostenibilidad de sus sistemas de cultivo. Sin embargo, entre los consumidores y los ecologistas, sobre todo de los países desarrollados, existe una oposición generalizada al empleo de modificaciones genéticas para el mejoramiento genético de los cultivos y el ganado, y tal oposición tiene sus efectos en el ritmo de las investigaciones en este sentido.
39. Suponiendo que sea posible perfeccionar y aplicar sistemas de salvaguardia satisfactorios que permitan limitar los riesgos para la salud de las plantas, los animales y las personas (riesgos de bioseguridad), una cuestión importante que se plantea es en qué medida beneficiarán las nuevas aplicaciones de la biotecnología a los agricultores, sobre todo en pequeña escala, de los países en desarrollo. Puesto que la mayor parte de las investigaciones actuales en materia de biotecnología son realizadas por el sector privado, se orientan principalmente hacia el mercado y, en consecuencia, otorgan escasa prioridad a las aplicaciones de interés para los países en desarrollo, donde el poder adquisitivo de los agricultores es relativamente limitado y la posibilidad de hacer valer los derechos del obtentor podría ser dudosa. Las disposiciones del Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Acuerdo sobre los ADPIC), que salvaguardan mediante patentes los intereses de los creadores de nuevas tecnologías, podrían reducir aún más el acceso de los países en desarrollo a ellas. Una consecuencia es que gran parte de la biotecnología destinada a los países en desarrollo debería estar patrocinada y posiblemente realizada por el sector público, en particular los centros internacionales de investigación agrícola que actúan en el ámbito del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI).
40. A la nueva generación de biotecnologías se asocian, indudablemente, ciertas ventajas y ciertos riesgos. La FAO considera que en esta etapa su función consiste principalmente en promover debates constructivos sobre las cuestiones controvertidas relacionadas con los organismos modificados genéticamente (OMG)13, contribuyendo al intercambio de información y ayudando a sus Estados Miembros a formular políticas y leyes que respeten el principio de precaución en el manejo de los OMG. Para sustentar este debate ha establecido un foro electrónico sobre la biotecnología y ha contribuido a numerosas conferencias internacionales sobre el tema, centrándose especialmente en los aspectos de la bioseguridad y la inocuidad de los alimentos14. Los riesgos relacionados con las plagas de las plantas asociadas con organismos modificados vivos y otros productos de la biotecnología son motivo de especial preocupación para la Secretaría de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), que proporciona la FAO. En relación con esto último, la Organización, conjuntamente con la OMS y por conducto de la Comisión del Codex Alimentarius, órgano intergubernamental, está elaborando actualmente unos principios y directrices para la evaluación del riesgo para la evaluación de la inocuidad de los alimentos obtenidos por medios biotecnológicos. La Organización promueve asimismo la elaboración de un Código de conducta sobre la biotecnología y el reconocimiento de los derechos de los agricultores en relación con el material fitogenético, complementarios de los derechos del obtentor, con la intención de garantizar una distribución más justa y equitativa de los beneficios de los avances de la biotecnología.
41. Al incrementarse la mundialización en los últimos años, no sólo se ha prestado más atención al comercio internacional de productos alimenticios y agrícolas, sino que también ha aumentado la conciencia acerca de la importancia de asegurar un suministro suficiente de bienes públicos mundiales para proteger la seguridad alimentaria mundial a largo plazo y la utilización sostenible de los recursos naturales. Por lo que concierne a la agricultura y la alimentación, se reconoce la necesidad añadida de conservar y utilizar de manera más sostenible bienes comunes mundiales como por ejemplo los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura y las poblaciones de peces de los océanos, así como de tener en cuenta la interdependencia entre agricultura y cambio climático.
42. En cuanto a los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura, a pesar de su importancia decisiva para la supervivencia humana, están disminuyendo a un ritmo cada vez más alarmante, lo que reduce drásticamente la capacidad de las generaciones presentes y futuras para afrontar las perturbaciones ambientales imprevistas y las nuevas necesidades. Ningún país es autosuficiente en lo que respecta a los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura. Los recursos genéticos constituyen la materia prima de la biotecnología. Aunque el mundo industrializado ha creado mecanismos juridicoeconómicos, como por ejemplo los derechos de propiedad intelectual, con el fin de proporcionar incentivos para el perfeccionamiento de nuevas biotecnologías y compensar a sus inventores, siguen faltando mecanismos económicos o jurídicos eficaces para compensar y proporcionar incentivos a los obtentores de las materias primas, que son los propios recursos genéticos. Se trata principalmente de los agricultores tradicionales de los países en desarrollo.
43. A este respecto, la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura de la FAO está negociando actualmente la revisión del Compromiso Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos, en armonía con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, como instrumento internacionalmente vinculante para reglamentar el acceso a los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y la distribución de beneficios derivados de ellos. Otro ejemplo de la reciente contribución de la Organización a la conservación y la utilización sostenible de bienes públicos mundiales es el Código de Conducta para la Pesca Responsable, aprobado por la Conferencia de la FAO.
44. Los procesos de mundialización presentan tanto oportunidades como riesgos para los sectores agrícolas de los países en desarrollo. Teniendo en cuenta que la agricultura sigue siendo el sector dominante en casi todos los países en desarrollo y su principal fuente de exportación, la reducción de los obstáculos al comercio multiplica las oportunidades para aumentar la producción sectorial. Pero la mundialización aumenta el riesgo de marginación para los países que, debido a su dotación de recursos, ubicación, dimensiones o falta de conocimientos especializados e infraestructura, siguen siendo poco competitivos en los mercados mundiales e incapaces de atraer inversiones. La mundialización lleva también consigo el riesgo, muy evidente en los años posteriores a la CMA, de que la inestabilidad de los sistemas financieros internacionales y las fluctuaciones en los resultados de las principales economías mundiales repercutan también en los países que han pasado a depender en gran medida del comercio y las inversiones exteriores. Los países con una fuerte dependencia de la exportación de una reducida gama de productos son especialmente vulnerables a esas conmociones, que pueden tener consecuencias importantes para los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria de sus poblaciones agrícolas.
45. En los seis últimos años se han puesto en práctica los acuerdos de la Ronda Uruguay, que han introducido por vez primera la agricultura en el marco del GATT/OMC. La experiencia ha tenido resultados dispares: si bien el Acuerdo sobre la Agricultura ha contribuido a la nueva aplicación de instrumentos de política interior y comercial, los cambios efectivos en los niveles de ayuda y protección no han sido suficientemente profundos para que el Acuerdo tenga efectos tangibles sobre el comercio y los ingresos mundiales. Así pues, la ayuda total de los países de la OCDE a sus agricultores ascendió a 356 000 millones de dólares EE.UU. sólo en 199915. Los aranceles agrícolas siguen siendo altos, especialmente para la horticultura de las zonas templadas, el azúcar, los cereales, los productos lácteos y la carne, y la progresividad arancelaria continúa ofreciendo especial protección a los alimentos elaborados, en particular el café, el cacao y las semillas oleaginosas con valor añadido en los países importadores. Además, la complejidad de los regímenes de importación y de acceso a los contingentes arancelarios, así como los costos de cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y de los obstáculos técnicos al comercio (OTC), siguen constituyendo impedimentos a la expansión de los mercados que pueden ser insuperables, especialmente para las economías en pequeña escala.
46. El grado en que los países en desarrollo están en condiciones de aprovechar las nuevas oportunidades del mercado derivadas de la mundialización depende en última instancia de su competitividad y su capacidad para aumentar la producción de bienes de los que existe demanda. Esto puede exigir inversiones considerables en infraestructura, tecnología y comunicaciones, con objeto de reducir los costos y acelerar el transporte. Pero también exige un fortalecimiento de la capacidad institucional para establecer y aplicar normas estrictas y para capacitar a los agricultores en la obtención de productos comercializables de alta calidad. El aumento del suministro y la garantía de un flujo constante de productos dependerán de una actuación colectiva por parte de los agricultores, asociada por lo general a un reforzamiento de los vínculos con el sector privado, por ejemplo mediante planes de cultivo por contrato.
47. En previsión de los problemas transitorios que la liberalización del comercio crearía a algunos países en desarrollo importadores de alimentos, la Decisión de Marrakech sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios contemplaba medidas compensatorias. Sin embargo, esta Decisión no ha entrado todavía en vigor. La falta de actuación amenaza hoy con socavar la confianza de los países en desarrollo que han liberalizado sus regímenes comerciales en la equidad del sistema internacional. La FAO ha propuesto recientemente medidas para poner en práctica la Decisión16.
48. La importante contribución que el aumento de las oportunidades comerciales puede aportar al desarrollo económico de los países menos adelantados ha sido objeto de atención prioritaria por parte de la Unión Europea (UE)17, que acogerá la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Adelantados en Bruselas en mayo de 200118. La reciente decisión de la UE de reducir los aranceles para casi todas las exportaciones de los países menos adelantados en virtud de la iniciativa Todo menos Armas es un paso evidente hacia la aplicación de la nueva política de desarrollo de la Unión. Nueva Zelandia, Canadá y Noruega han anunciado también medidas análogas en favor de los países menos adelantados. Como parte de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Adelantados, la FAO ha aceptado el encargo de organizar el período extraordinario de sesiones de carácter temático sobre agricultura, seguridad alimentaria y desarrollo rural.
49. El problema principal en lo que concierne a la mundialización y la liberalización es la distribución de los beneficios globales que se generarán. La reducción de la protección de los mercados por parte de los países desarrollados y de las restricciones a la circulación internacional de la mano de obra, unida a la distribución selectiva de los avances en las tecnologías de la información y la comunicación, podría ser un factor importante para asegurar la contribución de la mundialización al mundo más equitativo que se preveía en la Declaración del Milenio19 y a la consecución, en particular, del objetivo de la CMA.
50. La OMC inició en febrero de 2000 nuevas negociaciones sobre la agricultura que se llevarán a cabo en dos fases principales, en el curso de una serie de períodos extraordinarios de sesiones del Comité de Agricultura de la OMC.
51. La FAO tiene un largo historial de participación en cuestiones relacionadas con el comercio de productos e insumos agrícolas, sobre las que informa al Comité de Problemas de Productos Básicos (CPPB) y a sus grupos intergubernamentales auxiliares. Sin embargo, de conformidad con el Compromiso cuarto del Plan de Acción de la CMA, la Organización ha intensificado su asistencia para ayudar a los países en desarrollo a "prepararse para las negociaciones comerciales multilaterales, incluidas aquellas sobre la agricultura, la pesca y la silvicultura, entre otras cosas mediante estudios, análisis y capacitación". La Organización ha publicado diversas evaluaciones de los efectos de la Ronda Uruguay sobre los mercados agrícolas y la seguridad alimentaria, así como un volumen en el que se recogen las experiencias de países en desarrollo en la aplicación del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura. Sigue proporcionando foros intergubernamentales y promoviendo instrumentos pertinentes, especialmente en relación con el establecimiento de normas, entre los que se incluyen la Comisión del Codex Alimentarius (normas sobre calidad e inocuidad de los alimentos) y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) (normas fitosanitarias). Además, la Organización ha creado un programa ampliado de asistencia técnica y capacitación destinado a fortalecer la capacidad de sus Estados Miembros para hacer frente a sus obligaciones hacia la OMC y para participar en las negociaciones sobre comercio agrícola con conocimiento de causa y en igualdad de condiciones. Las estrategias regionales para la seguridad alimentaria preparadas por la FAO conjuntamente con las secretarías de las agrupaciones económicas regionales se han centrado en la creación de un marco jurídico y reglamentario y el fortalecimiento de las instituciones y de la capacidad científica para aprobar y aplicar las normas del Codex y de la CIPF de conformidad con el Acuerdo de la OMC sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF).
52. La inocuidad de los alimentos es inherente al concepto de seguridad alimentaria. Está relacionada con muchos aspectos de las tecnologías de producción agrícola, la manipulación y elaboración de alimentos y su comercio y distribución, como se señaló anteriormente en este documento. Las causas y categorías de peligros para la inocuidad son numerosas. Entre ellas se incluyen las de origen microbiológico, los contaminantes que se introducen en la cadena alimentaria y los residuos de insumos utilizados en los sistemas de producción y elaboración agrícola. Especial preocupación suscitan las enfermedades de origen microbiológico transmitidas por los alimentos, debido a su incidencia alta y tal vez en aumento: aparecen en todas las fases de la cadena alimentaria y es necesario mejorar los métodos para evaluar y afrontar los riesgos consiguientes.
53. La sensibilización de la opinión pública respecto de las cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos ha aumentado de manera espectacular, especialmente en los países desarrollados, en los cinco años transcurridos desde la CMA, estimulada por la preocupación acerca de la encefalopatía espongiforme bovina, los informes sobre la presencia en los alimentos de microorganismos resistentes a los antibióticos, la crisis de las dioxinas de 1999, los numerosos brotes de enfermedades transmitidas por los alimentos como consecuencia de la contaminación microbiana de éstos y la aparición en alimentos destinados al consumo humano de un tipo de maíz modificado genéticamente que había sido aprobado sólo para la alimentación animal. En opinión del público, la característica común de muchas de esas crisis ha sido que las medidas establecidas han resultado ineficaces o no se han aplicado eficazmente, o bien se han aplicado sólo con el fin de aumentar el comercio o los beneficios para los productores o la industria, y en contra de los intereses de los consumidores.
54. En los países en desarrollo los grupos de presión de los consumidores suelen ser menos escuchados y los sistemas reglamentarios menos eficaces. Cuando la higiene es deficiente, a menudo por falta de acceso a agua limpia, la contaminación microbiana de los alimentos y bebidas es frecuente y constituye un factor importante de enfermedad y de mortalidad, especialmente entre los niños. La utilización incorrecta de los plaguicidas da lugar a residuos que no son aceptables con arreglo a las normas del Codex y a la mayoría de las legislaciones nacionales. La FAO y la OMS hacen continuamente recomendaciones al Codex sobre la ingesta diaria admisible y límites máximos de residuos en los alimentos.
55. Se están aplicando procedimientos mejorados de gestión de la inocuidad de los alimentos, basados en los principios elaborados por la Comisión del Codex Alimentarius, para reducir los peligros microbiológicos. Varios cuadros de expertos FAO/OMS han obtenido resultados científicos que han mejorado las perspectivas de la lucha contra determinados contaminantes del medio ambiente presentes en los alimentos, especialmente las aflatoxinas. Mediante procedimientos eficaces de retirada se redujeron al mínimo los efectos y la duración de la crisis de las dioxinas y se están aplicando también en el caso del maíz modificado genéticamente para la alimentación animal. La Comisión ha alcanzado un acuerdo casi unánime sobre los principios generales que han de aplicarse para asegurar la inocuidad de los alimentos en relación con las aplicaciones de la biotecnología en la agricultura y la industria alimentaria, y se está prestando especial atención a la cuestión de la posible transferencia de alergenicidad a variedades de plantas modificadas genéticamente.
56. No obstante, se hacen llamamientos para que las medidas relativas a la inocuidad de los alimentos se basen en una variedad de factores más amplia que la evaluación científica de los riesgos para la salud humana. Dado que existe la impresión de que los sistemas de control de los alimentos no son capaces de proporcionar garantías suficientes respecto de la inocuidad, se están proponiendo medidas suplementarias para asegurar una cadena continua de documentación sobre el origen y la naturaleza de cada producto e ingrediente alimentario. Esas medidas podrían limitar ulteriormente la capacidad de los países para satisfacer sus necesidades de seguridad alimentaria y podrían tener repercusiones en el comercio internacional.
57. En el plano internacional, se están realizando esfuerzos para dar una orientación más precisa a las cuestiones relativas a la inocuidad de los alimentos, haciendo especial hincapié en la base científica de la adopción de decisiones y en la aplicación de medidas cautelares cuando la base científica es insuficiente. La FAO, en estrecha colaboración con la OMS, está programando una Conferencia Paneuropea sobre Inocuidad de los Alimentos, así como reuniones internacionales de las autoridades que reglamentan la inocuidad de los alimentos, para debatir los problemas de la adopción de decisiones basadas en criterios científicos. Se han creado o se están creando sistemas regionales e internacionales de alerta rápida para contener y reducir al mínimo en el futuro los efectos de las crisis relacionadas con la inocuidad de los alimentos. Como respuesta al comunicado de la Cumbre del G-8 celebrada en Okinawa, se están formulando propuestas para convocar, con carácter periódico, un Foro Mundial sobre la Inocuidad de los Alimentos.
58. Todas las cuestiones que se han examinado anteriormente tienen una importancia fundamental en relación con la capacidad del mundo para satisfacer las necesidades de alimentos de su población y mantener en buen estado sus recursos naturales para las generaciones futuras. El hecho de que unos 792 millones de personas en los países en desarrollo y 34 millones en el mundo desarrollado sigan padeciendo hambre crónica, a pesar de que los agricultores producen alimentos suficientes para satisfacer las necesidades de todos, y de que existan pruebas generalizadas de una degradación de las tierras, quiere decir que hay graves defectos en el modo en que estamos asumiendo nuestras responsabilidades para con los demás y administrando los recursos mundiales. La desigualdad en el acceso a los alimentos y a la tecnología, los daños a los recursos naturales asociados con algunos métodos de cultivo y avances científicos, la pérdida de diversidad biológica, las amenazas a la sostenibilidad de la pesca oceánica y las restricciones comerciales que impiden a los países ejercer sus ventajas comparativas y beneficiarse de ellas son factores que tienen todos ellos importantes aspectos éticos. Un examen de estas cuestiones desde el punto de vista de la ética y de los derechos humanos puede contribuir a crear un consenso sobre el modo de abordarlas mejor en interés común de la humanidad, prestando atención a consideraciones importantes a las que tal vez no se concede suficiente importancia cuando las decisiones se toman sobre todo por motivos técnicos o económicos o se confían únicamente a las fuerzas del mercado.
59. Una de las consecuencias de la CMA es que en los últimos años ha habido un intenso debate sobre las repercusiones del derecho a la alimentación, que es un derecho humano reconocido en el derecho internacional, según consta en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El derecho a la alimentación implica el derecho de toda persona a medios para producir o adquirir alimentos en cantidad y calidad suficientes, libres de sustancias nocivas y culturalmente aceptables20. La interpretación de este derecho y el estudio del modo en que los países pueden ponerlo en práctica se han abordado en una serie de consultas realizadas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos con la participación de la FAO, que han propiciado un creciente reconocimiento de las funciones respectivas de las personas, sus familias y sus comunidades y los diversos niveles de intervención del Estado para asegurar el derecho a la alimentacion21. Varios países han adoptado medidas para poner en práctica el derecho a la alimentación en sus políticas y programas agrícolas y alimentarios, adquiriendo experiencias que tal vez otros países deseen emular en sus intentos de conseguir el objetivo de la CMA.
60. Con el fin de mejorar su capacidad para abordar las cuestiones éticas, la FAO creó en el año 2000 un Cuadro de Expertos Eminentes sobre la Ética en la Alimentación y la Agricultura, integrado por ocho autoridades internacionales. El Cuadro de Expertos ha empezado a analizar una serie de cuestiones éticas que plantean las prácticas de producción y consumo de alimentos y el desarrollo de la agricultura, incluidas la silvicultura y la pesca, en el marco de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural sostenible y en un entorno de rápido cambio mundial. La finalidad es realizar contribuciones neutrales y objetivas al debate público y a los procesos de adopción de decisiones22. Como parte de este proceso, en el año 2001 la Organización inició la colección de Estudios FAO sobre cuestiones éticas con la publicación de Cuestiones éticas en los sectores de la alimentación y la agricultura y Los organismos modificados genéticamente, los consumidores, la inocuidad de los alimentos y el medio ambiente23.
61. Esta rápida exposición ofrece numerosas pruebas de que, tanto a nivel local como mundial, la agricultura y la seguridad alimentaria están sujetas a riesgos enormes y con frecuencia imprevisibles. Los riesgos - o, en cualquier caso, el modo en que se perciben- se amplifican probablemente a medida que la agricultura se intensifica para atender la demanda creciente, que los sistemas alimentarios se adaptan para responder a la rápida urbanización y que el mundo está cada vez más interrelacionado al aumentar el ritmo de la mundialización. Sin embargo, al mismo tiempo, la mundialización y los rápidos avances contemporáneos de la tecnología y las comunicaciones, siempre que se manejen de forma responsable, abren nuevas oportunidades para el desarrollo económico y para la aparición de un mundo más equitativo.
62. Muchos de los desafíos con que se enfrentan la agricultura, la silvicultura y la pesca tienen dimensiones mundiales. Las plagas y las enfermedades atraviesan con facilidad las fronteras nacionales y los océanos; los sistemas ganaderos muy intensivos de un país o la deforestación en gran escala de otro contribuyen al cambio climático mundial, y el comportamiento de una corriente oceánica en el Pacífico influye en el comienzo y la intensidad del monzón en el Asia meridional y de las lluvias en el África oriental; el incumplimiento de los códigos internacionales de conducta puede perjudicar la sostenibilidad de la pesca mundial; y la subvención de la agricultura en un país puede determinar que los agricultores de otro tengan o no un mercado rentable para sus productos. Estamos sólo empezando a comprender el carácter y la magnitud de esas interacciones y el modo de controlarlas y utilizarlas en pro del bien común.
63. Para hacer frente a los riesgos, la prevención y la aplicación de medidas cautelares son en general las líneas de acción preferibles, aunque con demasiada frecuencia no se siguen, a pesar de que se ha demostrado una y otra vez que los costos económicos - y los sufrimientos humanos - de no actuar rápidamente son inmensos. Si fuera posible evitar un conflicto mediante la negociación, alertar de antemano a las poblaciones vulnerables de la inminencia de un ciclón o prevenir la difusión de una enfermedad que puede ser mortal combatiéndola en el lugar de origen, podrían ahorrarse vidas, sufrimientos y costos.
64. Es mucho lo que están haciendo los gobiernos y la comunidad internacional, incluida la FAO, dentro de los límites de su capacidad actual, para cumplir los compromisos de la CMA que guardan relación con los nuevos desafíos. Sin embargo, queda mucho espacio y existe una sólida justificación social y económica para mejorar la capacidad de respuesta. Si todo fuera bien, no veríamos ingentes poblaciones al borde del hambre en el Cuerno de África, enormes pérdidas de vidas y bienes como consecuencia del huracán Mitch en América central, millones de cabezas de ganado ardiendo en hogueras en Europa o las dificultades económicas de los productores de cacao del África occidental, que son los principales perjudicados por el hundimiento de los precios internacionales de ese producto.
65. De ello se deduce que es necesario examinar cuidadosamente la idoneidad de los mecanismos institucionales vigentes para la cooperación internacional, a fin de afrontar los principales desafíos mundiales para la seguridad alimentaria, prestando especial atención a su capacidad para predecir y prevenir las crisis y reaccionar con la rapidez y amplitud necesarias para limitar los posibles daños. Existe también una cuestión de oportunidad a más largo plazo que está relacionada con la necesidad de asegurar que las actividades actuales de investigación y generación de conocimientos sean suficientes -y estén debidamente orientadas- para satisfacer en el futuro la demanda mundial de alimentos de manera sostenible, y que no estén guiadas únicamente por la fuerzas del mercado a corto plazo.
66. Los adelantos en la tecnología de la vigilancia, información y comunicación están ofreciendo nuevas y notables oportunidades para recopilar, intercambiar, analizar e interpretar información, así como para acelerar la adopción de decisiones. La base científica para justificar medidas mundiales - como por ejemplo las aplicadas para hacer frente al calentamiento del planeta o a la disminución de la capa de ozono - es cada vez más firme, y existe un conjunto creciente de leyes e instrumentos en los que pueden basarse medidas internacionales y nacionales que se refuercen mutuamente para abordar las amenazas mundiales. Sin embargo, al mismo tiempo se observa una disminución progresiva de los recursos puestos a disposición internacional para poder dar una respuesta oportuna a las nuevas amenazas y oportunidades mundiales.
67. El suministro insuficiente de bienes públicos mundiales (BPM) es un problema al que se ha prestado una atención considerable en relación con la ordenación del medio ambiente mundial a través del Programa 21 y que ha dado lugar a la creación de nuevos instrumentos, como por ejemplo el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). En la actualidad, los bienes públicos mundiales son objeto de amplios debates públicos en la esfera de la salud, especialmente en relación con las inversiones insuficientes en el perfeccionamiento de tecnologías asequibles para reducir la creciente incidencia del VIM/SIDA, el paludismo y la tuberculosis en los países en desarrollo, donde las instituciones benéficas privadas se han visto obligadas a acudir en ayuda de los programas internacionales sin recursos suficientes. El problema del suministro de bienes públicos mundiales exige también un cuidadoso análisis por lo que respecta a la garantía de la seguridad alimentaria mundial (incluida la inocuidad de los alimentos) y la sostenibilidad a largo plazo de la agricultura, y reviste gran importancia para el cumplimiento de cada uno de los compromisos del Plan de Acción de la CMA. Por consiguiente, es un problema al que la Organización prestará mayor atención en las consultas con los gobiernos de sus Estados Miembros y con los demás organismos internacionales cuyo mandato prevé el suministro de bienes públicos mundiales.
68. La variedad, la escala y el costo de los problemas fundamentales que afectan actualmente a la agricultura, la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos son abrumadores y compiten entre sí por atraer la atención política tanto en el plano internacional como en los distintos países. El hecho de que los asuntos de actualidad sean tan numerosos y que haya habido una serie de situaciones de urgencia que han exigido intervenciones inmediatas puede explicar en parte por qué son pocos los países - ya sean desarrollados o en desarrollo - que han abordado la cuestión del hambre crónica con la determinación y el compromiso necesarios para alcanzar el objetivo de la CMA. Es precisamente porque hay signos de indiferencia de la opinión pública y de vacilación en el compromiso, evidenciados por la reducción progresiva de los recursos nacionales e internacionales puestos a disposición del desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria, por lo que se ha convocado la CMA:cad.
69. Los 800 millones de personas que sufren desnutrición crónica no ocupan los titulares de los periódicos. Carecen de voz en sus propios países, y más aún en la comunidad internacional. Son los más pobres de los pobres. Pero en 1996, casi todas las naciones del mundo se comprometieron a alcanzar el objetivo de reducir a la mitad el número de personas desnutridas para el año 2015. Ese compromiso sigue en pie y debe ser respetado. El desafío con que nos enfrentamos actualmente es decidir, a pesar de las exigencias acuciantes de todos los demás problemas críticos que tiene ante sí la agricultura en todo el mundo, cómo podemos hacer realidad ese compromiso.
70. Para contribuir a fortalecer la resolución de adoptar medidas decididas, la FAO ha tratado de centrar la atención en los dos desafíos principales: fomentar la voluntad política y movilizar recursos para luchar contra el hambre. Como se señaló anteriormente, los documentos de referencia sobre esas dos cuestiones se presentan por separado para información del CSA.
1 FAO, Marco Estratégico para 2000-2015, Roma, 1999.
2 FAO, Informe de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 13-17 de noviembre de 1996, Parte primera, Roma, 1997.
3 FAO, Cuestiones éticas en los sectores de la alimentación y la agricultura, Roma, 2001, página 2.
5 FAO, El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2000 (capítulo sobre los conflictos, la agricultura y la seguridad alimentaria), Roma, 2000.
6 FAO, Comité de Agricultura (16º período de sesiones), Reducción de la vulnerabilidad agrícola a catástrofes relacionadas con las tormentas.
7 FAO, The Elimination of Food Insecurity in the Horn of Africa, Roma ,2000.
8 FAO,Comité de Agricultura (16º período de sesiones) Informe sobre el seguimiento del Programa 21: Aspectos salientes de los programas de la FAO, Roma 2001.
9 El volumen del comercio internacional de cereales ha crecido desde un nivel de 30 millones de toneladas antes de la Segunda Guerra Mundial hasta 225 millones de toneladas de cereales anuales en la actualidad.
10 Véase, por ejemplo: FAO, La agricultura hacia 2015/30, Roma, 2000.
11 FAO, Comité de Agricultura (16º período de sesiones): Informe del Grupo de Trabajo Interdepartamental sobre Agricultura Orgánica, Roma, 2001.
12 FAO, Comité de Agricultura (15º período de sesiones), Biotecnología, Roma, 1999. La FAO, por medio de su División Mixta con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), ha trabajado activamente en perfeccionamiento de métodos de caracterización molecular para la mejora de los cultivos y el fomento del uso de análisis innovadores para el diagnóstico de las enfermedades del ganado (peste bovina y fiebre aftosa).
13 Véase, en particular, la publicación de la FAO, Los organismos modificados genéticamente, los consumidores, la inocuidad de los alimentos y el medio ambiente, Roma, 2001.
14 FAO, Comité de Agricultura (16º período de sesiones): Informe del Grupo de Trabajo Interdepartamental sobre Biotecnología, Roma, 2001.
15 OCDE, Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation, París 2000.
16 FAO, Towards making the Marrakech Decision more operationally effective, Roma, febrero de 2001.
17 Unión Europea, La Politique de Développement de la Communauté Européenne, Bruselas, 2000.
18 Para un examen detallado de las cuestiones que la mundialización y la liberalización plantean a los países menos adelantados, véase: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Los países menos adelantados, Informe de 2000, Nueva York y Ginebra 2000.
19 Naciones Unidas, "Nosotros, los Pueblos". La función de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Informe del Milenio del Secretario General, Nueva York 2000.
20 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (20º período de sesiones). Observación general 12 (E/C.12/1999/5) El derecho a una alimentación adecuada (art.11), 12 de mayo de 1999, en particular párrs. 6 y 8.
21 Para un examen más amplio de las cuestiones relacionadas con el derecho a la alimentación, véase el documento informativo paralelo: Reforzar la voluntad política para combatir el hambre.
22 FAO, Informe del Cuadro de Experto Eminentes sobre la Ética en la Alimentación y la Agricultura, primera reunión, 26-28 de septiembre de 2000, Roma, 2001.
23 Estudios FAO sobre la ética en la alimentación y la agricultura, números 1 y 2, respectivamente, FAO, Roma, 2001.