| CCP:GR-RI-ME-OF 01/3
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Point III.a de l'ordre du jour |
COMITÉ DES PRODUITS |
RÉUNION CONJOINTE DU
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Rome, 4 et 5 juillet 2001 |
SUIVI DES DIRECTIVES POUR UNE ACTION/COOPÉRATION NATIONALE ET INTERNATIONALE DANS LES SECTEURS DU RIZ, DE L'ÉLEVAGE ET DES VIANDES, ET DES OLÉAGINEUX |
A. POLITIQUES DE SOUTIEN DE LA PRODUCTION ET DES REVENUS
B. POLITIQUES NATIONALES DE COMMERCIALISATION, DE CONSOMMATION ET DE
STOCKAGE
C. POLITIQUES COMMERCIALES INTERNATIONALES
D. AIDE ALIMENTAIRE
E. POLITIQUES DE L'ENVIRONNEMENT
F. CONCLUSIONS
1. Le présent document dresse un bilan succinct des mesures qui ont été appliquées par les gouvernements pour les trois catégories de produits soumis à des lignes d'orientation: i) le riz; ii) les oléagineux, huiles et tourteaux; et iii) l'élevage et la viande.1 Pour examiner les changements intervenus dans les politiques, le Secrétariat de chacun des groupes a utilisé diverses sources d'information parmi lesquelles les réponses des gouvernements aux questionnaires.2 On trouvera dans l'Examen des politiques applicables aux produits alimentaires de base), qui sera présenté à la réunion conjointe, une description plus détaillée des mesures appliquées. Les périodes couvertes par ce document correspondent à 1999-2000 pour le riz et à 1998-2000 pour les deux autres groupes de produits.
2. En 1999 et 2000, l'économie mondiale du riz ne ressemble guère à la situation de la période 1996-1998 décrite dans le précédent bilan, où une demande soutenue à l'importation stimulait le commerce mondial et maintenait des prix fermes. Un revirement s'est produit au milieu de l'année 1999 quant les cours ont amorcé une baisse qui s'est prolongée jusqu'en 20013, malgré la baisse de la production mondiale de riz en 2000. La disparition de la tension entre l'offre et la demande mondiales et l'effondrement des cours ont conduit les gouvernements à modifier sensiblement leurs politiques concernant le riz et à chercher plutôt à garantir des revenus raisonnables aux producteurs qu'à approvisionner les consommateurs à des prix abordables et stables. Les mesures adoptées présentent toutefois de grandes différences d'un pays à un autre.
3. Le marché international du riz étant très réduit, les grands pays producteurs et consommateurs de riz ont, pour la plupart, continué à voir dans une large autonomie le moyen d'assurer leur sécurité alimentaire.
4. Malgré la chute des cours internationaux, de nombreux gouvernements ont maintenu des politiques expansionnistes, prépondérantes parmi les pays importateurs nets de riz tels que le Bangladesh, la Bolivie, le Brésil, la Colombie, l'Indonésie, la Malaisie, le Nigeria et les Philippines, mais suivies aussi par des pays exportateurs nets tels que le Cambodge, le Myanmar et l'Inde.
5. Si certains des premiers favorisaient l'extension des rizières, les efforts visaient surtout à rendre la culture plus intensive, par exemple en encourageant l'adoption de variétés de riz améliorées ou hybrides ou la culture irriguée en saison sèche.
6. Dans plusieurs grands pays exportateurs dont la Chine, la Thaïlande et le Viet Nam, les gouvernements ont réagi à la faiblesse des prix sur le marché international en préconisant l'abandon de la culture sur les terres marginales pour privilégier la production de riz de qualité.
7. Plusieurs pays ont indiqué qu'ils s'étaient totalement abstenus de toute intervention directe sur le marché. En pareil cas, le soutien au secteur a principalement pris la forme d'une aide à la recherche, de la fourniture d'infrastructures de base, de crédits bonifiés et d'une protection aux frontières.
8. Seuls quelques-uns uns des gouvernements ayant mis en place une politique de prix de soutien ont laissé ces prix baisser en termes réels (tableau 1), et la plupart d'entre eux ont sensiblement augmenté le volume de leurs achats pour soutenir le marché. Ces interventions n'ont pas toujours suffi à empêcher les prix à la production de tomber au-dessous des niveaux de soutien. Dans bien des cas, la politique de soutien des prix était accompagnée de restrictions à l'importation.
9. La diminution du soutien des prix a été la cause principale de la chute massive de la production de riz observée en Chine en 2000, qui s'est répercutée sur les revenus de la population rurale.
10. Parmi les pays développés, le Japon et la CE ont lancé ou proposé de nouveaux programmes pour réduire l'excédent de production en augmentant les paiements compensatoires. Cependant, dans le cas de la CE, les pays membres ont jusqu'ici rejeté la proposition de la Commission sur la réforme du régime du riz, faute de pouvoir parvenir à un accord sur la suppression proposée du système d'intervention.
11. Aux États-Unis, les versements aux producteurs de riz ont considérablement augmenté entre l'exercice budgétaire de 1998 et celui de 2000, en raison des paiements effectués au titre des "Special Supplementary Market Transition payments" (paiements spéciaux supplémentaires pour les changements de marchés) qui s'ajoutent à ceux effectués dans le cadre du "Production Flexibility Contract" (contrat d'adaptation de la production ). Les producteurs ont aussi bénéficié d'importantes subventions de commercialisation pour compenser la baisse des prix (tableau 2).
12. La volatilité des prix du riz a incité des pays tels que la Thaïlande et l'Inde à envisager de nouvelles formes d'aide aux producteurs, par exemple par des régimes d'assurance subventionnés, déjà assez répandus aux États-Unis.
13. Le nombre de pays qui maintiennent un contrôle sur la commercialisation nationale du riz et les prix à la consommation a sensiblement diminué au cours des vingt dernières années dans la foulée de la libéralisation des marchés. Cependant, la Chine et l'Inde continuent de restreindre le transport interne du riz, tandis que le Costa Rica, la République dominicaine, l'Inde, l'Indonésie, la Malaisie et Sainte-Lucie comptent parmi les pays qui réglementent encore le commerce de gros ou de détail du riz.
14. La plupart de ces derniers ont baissé les prix de vente officiels en 1999 et 2000. Un programme de distribution gratuite de riz aux plus démunis, récemment instauré en Inde, a permis de réduire des stocks au bord de la pléthore. Quelques pays ont mis en place des mesures incitant à utiliser le riz dans l'alimentation animale.
15. Divers pays ont lancé des programmes pour relever la qualité du riz en améliorant l'usinage et la transformation. Ces mesures, qui comportent parfois l'introduction de critères de qualité et de systèmes de contrôle plus rigoureux, visaient aussi à améliorer l'accès aux marchés extérieurs.
16. Certains pays exportateurs ont mis en place des bourses de commerce pour le riz, d'autres un marché électronique pour diffuser des informations et stimuler les échanges. Ces initiatives pourraient à plus long terme transformer le commerce du riz et avoir des effets positifs sur la transparence du marché.
17. De nombreux pays ont appliqué une politique de stockage de riz selon laquelle les réserves devraient représenter au moins de un à trois mois de consommation intérieure. Selon des estimations récentes, les stocks de riz en Chine seraient beaucoup plus importants et suffiraient à couvrir neuf mois de consommation. Depuis 1999, le pays s'est lancé dans des politiques visant à réduire les stocks de riz détenus par les entreprises céréalières d'État, d'une part en imposant des critères de qualité plus stricts pour les achats, et d'autre part en développant les exportations. L'Inde aussi a envisagé de réduire ses stocks par l'exportation, mais les prix élevés sur le marché intérieur rendent cette possibilité difficile à appliquer en raison des limitations de l'OMC applicables aux subventions à l'exportation. Ainsi, le pays a décidé d'augmenter la distribution de riz à des groupes de consommateurs ciblés. Dans le cadre d'une réforme plus large des systèmes de commercialisation et de stockage, des mesures ont été prises pour encourager la participation du secteur privé, en exonérant d'impôts les investissements dans ces secteurs d'activité. Également aux prises avec des stocks importants, le Japon a introduit des mesures pour augmenter l'utilisation de riz dans l'alimentation animale et dans les programmes d'aide alimentaire.
18. Les contributions de riz à la Réserve alimentaire internationale d'urgence (RAIU) du Programme alimentaire mondial, après une baisse en 1999, ont atteint le niveau record de 675,4 milliers de tonnes, soit le triple de leur volume de 1998. Les contributions des donateurs à la RAIU ont suivi la même courbe et triplé en 2000 pour atteindre 192,4 milliers de tonnes.
19. Les pays importateurs ont bénéficié de prix mondiaux en baisse depuis la mi-1999, mais lorsque cette baisse a entraîné une forte chute des prix locaux à la production, beaucoup d'entre eux ont réagi en relevant les barrières à l'importation, particulièrement en 2000. L'augmentation des droits de douane, la suspension de la délivrance des licences d'importation ou les interdictions temporaires d'importation, sans être nécessairement contraires aux engagements contractés par les pays à l'OMC, marquaient souvent un retour en arrière par rapport au processus de libéralisation qui prévalait en 1998 et au début de 1999.
20. Bon nombre de pays importateurs tels que la CE, le Japon et la République de Corée ont développé les contingents tarifaires préférentiels, conformément à l'Accord sur l'agriculture de l'OMC. La Commission européenne n'a cependant pas précisé clairement quelles étaient les conséquences de sa proposition de réforme du régime communautaire du riz pour l'estimation des droits d'importation, ce qui inquiète particulièrement les fournisseurs traditionnels.
21. Dans le cadre de l'initiative "Tout sauf des armes" de la CE, les 48 pays les moins avancés auront accès sans restriction et sans limite au marché communautaire du riz mais seulement à partir de 2010, après une période transitoire de trois ans de 2006 à 2009. Pendant cette période, les quantités admises en franchise seront faibles au départ (2 517 tonnes en 2006), et augmenteront progressivement jusqu'à 6 696 tonnes en 2009.
22. La faiblesse des prix internationaux a incité les grands pays exportateurs à assouplir leurs contrôles à l'exportation, par exemple en faisant une plus grande place aux négociants privés ou en exonérant les exportateurs de prélèvements. Dans certains cas aussi l'interdiction des exportations de paddy a été levée.
23. Conformément aux engagements pris à l'OMC, les subventions à l'exportation ont continué à diminuer, mais les États-Unis ont augmenté progressivement le volume de riz exporté dans le cadre de programmes de garantie des crédits à l'exportation, particulièrement en 1999.
24. La dépression des prix mondiaux en 2000 a incité la Thaïlande et le Viet Nam à s'allier pour éviter que leurs prix à l'exportation ne s'entraînent mutuellement à la baisse. Cette initiative ne semble pas avoir eu un effet positif sensible sur les prix internationaux du riz.
25. Les transactions de riz d'État à État ont repris de l'importance en 1999-2000 avec la Thaïlande et le Viet Nam du côté de l'exportation et l'Indonésie et les Philippines du côté de l'importation, bien que les accords d'approvisionnement à long terme ne paraissent plus être autant de mise.
26. Avec 1,5 million de tonnes, le riz destiné à l'aide alimentaire a atteint des quantités sans précédent en 1998 en raison du grand déficit de production qu'ont connu plusieurs pays. Les quantités sont tombées en 1999 à près de 1 million de tonnes avant de remonter en 2000 à 1,2 million de tonnes. L'aide alimentaire expédiée par le Japon a augmenté sensiblement pendant ces deux années, portant la part de ce pays respectivement à 20 et 38 pour cent de l'aide totale en 1999 et 2000 (tableau 3).
27. Les opérations triangulaires d'aide alimentaire ont montré la même tendance que l'aide alimentaire totale en riz, tombant de 195 000 tonnes en 1998 à 108 000 tonnes en 1999 avant d'amorcer une nouvelle reprise à 169 000 tonnes en 2000. Le Japon est resté le principal donateur dans les opérations triangulaires d'aide alimentaire, suivi par la CE (y compris l'aide fournie par les pays membres) et l'Australie. Seulement trois pays en développement exportateurs de riz (Thaïlande, Cambodge et Népal) se sont partagé la plupart des bénéfices des opérations triangulaires en fournissant plus de 70 pour cent de ce commerce.
28. Au cours des deux dernières années, certains pays dont la Chine, le Viet Nam et la Thaïlande ont encouragé les producteurs à délaisser les terres marginales particulièrement vulnérables à l'érosion. La Chine, en particulier, a lancé un nouveau programme permettant aux cultivateurs de recevoir une quantité déterminée de riz pour chaque hectare de terre rendue à la forêt (dans le cours supérieur du Yang Tse, par exemple, l'offre était de 2,25 tonnes par hectare) pendant une durée allant de cinq à huit ans. Les pays aux prises avec le manque d'eau ont aussi introduit des mesures pour réduire la riziculture, par exemple en délimitant des zones ou en encourageant les techniques économes en eau. D'autres ont indiqué avoir pris des mesures pour réduire l'érosion et les effets indésirables de l'emploi intensif d'intrants agricoles.
29. Par ailleurs, les effets possibles sur l'environnement de l'abandon de rizières dans les régions de production traditionnelle reste un sujet de préoccupation dans certains pays développés qui craignent en particulier l'apparition de problèmes de salinité et d'érosion des sols et la mise en péril des habitats d'oiseaux sauvages.
30. Ces deux dernières années, les changements intervenus dans les politiques de production n'étaient qu'en partie conformes aux directives. À l'encontre de la directive B-i, la faiblesse des prix sur le marché du riz a souvent poussé les gouvernements à appliquer des mesures qui ont augmenté les distorsions et aggravé les déséquilibres sur le marché mondial, particulièrement lorsque les politiques de prix de soutien devaient s'accompagner de mesures restreignant les échanges. D'un autre côté, plusieurs pays exportateurs, en particulier la Chine, ont réagi à la situation pléthorique en favorisant une réduction de la production conformément à la directive B-ii. Certains producteurs, pays à coûts élevés, ont aussi pris des mesures pour réduire l'offre excédentaire, mais sont rarement parvenus à ce résultat du fait que les mesures complémentaires de soutien des revenus ont soit contribué à maintenir, soit même stimulé la production de riz. Ainsi, bien que les pays aient largement respecté leurs engagements à l'OMC concernant les limites du soutien à l'agriculture, les effets des prix bas sur les agriculteurs ont été très divers selon les pays. En fait, ils étaient beaucoup plus graves et étendus dans les pays en développement, dont la plupart n'avaient pas les moyens d'accorder des paiements compensatoires à leurs producteurs ni de mettre en place de vastes programmes de soutien des prix.
31. Les politiques de consommation concernant le riz étaient généralement conformes à la directive A-ii-d qui préconise des mesures stimulant la consommation sauf en cas de pénurie. Des progrès importants ont aussi été accomplis dans l'échange de renseignements et l'établissement de contacts, conformément aux directives C-iii et C-v, ainsi que pour améliorer la commercialisation du riz. Les contributions aux deux réserves du PAM pour les opérations d'urgence et de secours ont atteint des niveaux record en 2000, et le premier programme a même dépassé le niveau de 500 000 tonnes recommandé dans la directive E-iii. Il convient néanmoins de noter que, pour la première fois depuis plusieurs années, la consommation mondiale de riz a dépassé la production en 2000 et a entamé les stocks. Si l'on pouvait penser que l'existence d'importantes réserves mondiales de riz constituait une protection suffisante contre des déficits de production graves et imprévus, cela pourrait ne pas être le cas en réalité parce que la majeure partie des stocks mondiaux étant concentrée dans un seul pays, on ne sait pas précisément dans quelle mesure ils seraient libérés si une mauvaise récolte se produisait ailleurs. De plus, il n'est pas possible de prélever en continu sur les stocks pendant une durée prolongée, et la question devrait être examinée dans l'hypothèse d'une nouvelle contraction de la production en 2001.
32. Les mesures de politique commerciale prises par les pays membres de l'OMC étaient dans l'ensemble conformes à leurs obligations d'ouvrir leur marché du riz par des contingents d'accès préférentiel et de réduire leurs subventions à l'exportation, et ont donc respecté la directive C-i. Cependant, les mesures visant à restreindre les importations prises par de nombreux pays au cours des deux dernières années ont eu tendance à aggraver le déséquilibre du commerce mondial du riz, allant à l'encontre de la directive A-ii-a. Dans l'ensemble, toutefois, la limitation des subventions à l'exportation prévue par l'Accord sur l'agriculture a effectivement permis d'empêcher des pays d'écouler leurs excédents sur le marché mondial. Si quelques pays ont eu largement recours aux programmes de garantie des crédits à l'exportation pour aider leurs exportateurs, particulièrement en 1999, la mesure dans laquelle ces programmes ont constitué une façon implicite de subventionner les exportateurs est encore sujette à controverses.
33. Il faut interpréter positivement le fait que le volume de l'aide alimentaire sous forme de riz a diminué en 1999 par rapport à 1998, l'année ayant été dans l'ensemble bonne pour les récoltes, surtout si l'on considère que son niveau a remonté en 2000, année de mauvaise récolte pour plusieurs pays. Les quantités de riz ayant fait l'objet d'opérations d'aide alimentaire triangulaires ont aussi augmenté en 2000, mais peu de pays fournisseurs en ont bénéficié.
34. Les préoccupations concernant l'environnement semblent avoir pris de l'importance dans plusieurs pays en développement confrontés à des problèmes d'érosion, de salinité ou de désertification. Les mesures prises pour remédier à ces problèmes pourraient être le signe d'une approche plus équilibrée et plus durable dans la recherche de la sécurité alimentaire.
35. Compte tenu de ce qui précède, le Groupe intergouvernemental sur le riz pourrait souhaiter recommander ce qui suit:
36. En 1998, les marchés mondiaux de graines oléagineuses et de produits dérivés sont passés d'un état d'équilibre entre l'offre et la demande à une situation d'offre pléthorique. De ce fait, les prix mondiaux des produits oléagineux ont subi, pendant la majeure partie de la période 1999-2000, des pressions à la baisse considérables. En relation directe avec l'évolution de la situation sur les marchés mondiaux, plusieurs pays gros fournisseurs d'oléagineux ont revu leurs politiques de production et de commerce.
37. Plusieurs pays ont continué à appliquer des régimes de soutien des prix à la production (tableau 4). Parmi les pays en développement, le nombre de ceux qui ont maintenu des programmes de garantie des prix et d'achats publics pour soutenir les producteurs d'oléagineux a encore diminué. Dans la plupart des cas, les prix de soutien, malgré des augmentations nominales, n'ont pu suivre l'inflation et sont restés inférieurs aux prix du marché intérieur. Lorsqu'il y a eu achats publics d'oléagineux, les quantités achetées sont restées faibles par rapport au volume total des récoltes, souvent à cause de réductions budgétaires. Dans certains pays, l'intervention de l'État dans la production et la commercialisation des oléagineux est restée limitée par rapport aux autres cultures alimentaires ou fourragères. Généralement, les régimes de soutien des prix appliqués dans les pays en développement n'ont guère incité à augmenter la production d'oléagineux. Parmi les pays développés, la CE a continué de soutenir la production de beurre et d'huile d'olive sur la base de prix de soutien de référence. Aux États-Unis, la chute des prix à la production du soja, passés en 1999 et 2000 sous la barre des prix de soutien, a conduit à augmenter les paiements compensatoires. Ces paiements ont en partie protégé les producteurs des effets des prix trop bas sur le marché, et les prix de soutien assez élevés qui sont payés pour le soja par rapport aux cultures concurrentes ont contribué au développement de cette culture.
38. Sous l'influence de l'Accord sur l'agriculture, les pays ont été plus nombreux à recourir aux aides aux revenus non directement liées à la production. Les États-Unis ont conservé les versements de soutien des revenus non spécifiques à une culture tandis que, dans la CE, les paiements directs spécifiques aux producteurs d'oléagineux, introduits en 1992, sont en passe d'être alignés sur ceux des autres cultures. Du fait de cette harmonisation, les décisions futures de culture devront s'appuyer de plus en plus sur la rentabilité relative et les coûts liés à chaque culture. La CE a maintenu en vigueur les limites de surfaces et de production destinées à réduire les effets indésirables des divers régimes de soutien des prix et des revenus.
39. Outre les formes de soutien évoquées jusqu'ici, certains pays développés ont eu davantage recours à des programmes de garantie des revenus. Aux États-Unis et au Canada, une aide supplémentaire, indépendante de la culture, a été accordée aux agriculteurs en 1999 et 2000 en complément des programmes de garantie de ressources en vigueur. Ces versements avaient principalement pour objectif d'indemniser les agriculteurs des pertes subies du fait de la conjoncture (notamment la réduction des possibilités d'exportation) ou des conditions météorologiques défavorables. Bien que cette aide ait été conçue pour n'avoir que peu d'effets directs sur la production et le commerce, l'octroi d'une aide d'urgence plusieurs années de suite serait susceptible, selon certains sources, d'influer sur les décisions de production4.
40. Parmi les pays en développement, diverses formes indirectes de soutien ont été maintenues, dans le but, principalement, de stimuler la production et, ainsi, d'augmenter le degré d'autonomie ou de produire en excédent pour l'exportation.
41. Comme les années précédentes, l'intervention de l'État dans le secteur national de la transformation et du commerce des oléagineux et produits dérivés a été adaptée dans plusieurs pays, particulièrement parmi les pays en développement d'Asie et d'Afrique. Les réformes de libéralisation générale des marchés ont entraîné la privatisation des installations publiques de production et de transformation et la fin des monopoles d'État. Dans certains pays, les organes de l'État, tout en se retirant progressivement de l'intervention dans le commerce des graines oléagineuses et des produits transformés, se sont efforcés de faciliter les activités des marchés de produits de base en créant des systèmes d'information sur les marchés, des bourses de marchandises et d'autres services analogues.
42. Font exception la Thaïlande, où le gouvernement, pour soutenir la production et l'industrie de transformation des oléagineux, a conservé le contrôle des prix de certains produits oléagineux sur le marché intérieur, tout en supprimant progressivement les restrictions à l'importation. En République de Corée, les entreprises à commerce d'État ont gardé le monopole de la production intérieure et des importations soja. En Malaisie et aux Philippines, enfin, les organismes officiels ont eu recours, pour la première fois depuis de nombreuses années, à des achats d'intervention d'huiles végétales dans le but d'enrayer l'effondrement des prix le plus grave qu'aient jamais connu les producteurs et les transformateurs de ces pays.
43. Pour ce qui est des mesures spécifiquement destinées à protéger les consommateurs, l'intervention de l'État sur les marchés des huiles alimentaires a été réduite pendant la période considérée et, dans certains pays, les gouvernements se sont réorientés vers des activités telles que la définition de normes de conditionnement et la mise en place de mécanismes de contrôle de la qualité.
44. La diminution récente de l'intervention sur les marchés en faveur des consommateurs a été principalement déclenchée par la baisse généralisée des prix des matières grasses alimentaires due à la surabondance des huiles végétales sur le marché mondial après 1998.
45. Plusieurs pays (parmi lesquels le Ghana, l'Inde, le Maroc et la Thaïlande) ont cependant continué à soutenir la consommation de matières grasses alimentaires dans le but de favoriser la consommation des produits d'origine nationale ou de réduire la dépendance vis-à-vis des importations. Les autorités publiques ont réglementé les prix de détail et les détaillants ont été chargés de vendre des matières grasses végétales à des prix inférieurs aux prix pratiqués sur le marché. Dans la plupart des cas, pour limiter les distorsions sur le marché, ces opérations n'ont été que temporaires. Par ailleurs, on s'est davantage efforcé d'aligner les mesures de soutien de la consommation sur les mouvements de prix réels sur le marché intérieur et international et de coordonner ces opérations avec les mesures de politique commerciale.
46. En général, la tendance des gouvernements à se retirer de l'intervention directe sur les marchés intérieurs, comme on vient de le voir, semble s'être traduite par un recours accru à des mesures commerciales pour atteindre les objectifs de production agricole.
47. Plusieurs pays développés ou en développement ont plus largement recouru à des mesures d'incitation à l'exportation des produits oléagineux. La principale raison à cela est que, dans la période 1998-2000, la concurrence entre les pays exportateurs s'est renforcée du fait de l'augmentation régulière de l'offre mondiale à l'exportation combinée à une assez faible progression de la demande à l'importation. L'augmentation sans précédent de l'offre à l'exportation d'huile de palme, par exemple, a incité la Malaisie et l'Indonésie à se lancer dans de vastes campagnes d'encouragement des exportations pour lutter contre la saturation de leur marché intérieur et la chute des prix qui en résulte. Les mesures prises comprenaient l'abaissement des taxes à l'exportation et l'octroi de conditions favorables de crédit et de paiement à de nombreux importateurs. Parmi les pays développés, le recours aux subventions directes à l'exportation est resté limité, mais des ressources plus importantes ont été consacrées à la garantie des crédits à l'exportation, à des programmes de développement des marchés d'exportation et à des mesures spéciales destinées à dédommager les producteurs nationaux des pertes subies, entre autres, du fait de la réduction des possibilités d'exportation.
48. Certains autres pays ont eu recours à des mesures de limitation des exportations d'oléagineux, généralement à titre temporaire et pour des raisons tenant aux conditions propres à leur marché intérieur, leur objectif étant d'assurer un approvisionnement suffisant du marché intérieur ou d'empêcher les prix d'augmenter pour protéger les consommateurs ou les industries de broyage. Certains pays ont introduit des taxes à l'exportation différentielles afin d'encourager l'exportation de produits à plus forte valeur ajoutée.
49. Contrairement aux années précédentes, où l'on avait observé une tendance à réduire les droits de douane et autres obstacles à l'importation qui affectaient le commerce des produits oléagineux, plusieurs pays ont, en 1999-2000, renforcé leurs mesures de contrôle des importations. L'une des raisons principales de ce changement a été la baisse généralisée des cours mondiaux des produits oléagineux à partir de 1999 qui a stimulé les importations, particulièrement dans les pays en développement, ce qui a eu des répercussions négatives sur les producteurs. Plusieurs pays en développement ont redoublé d'efforts pour protéger leur industrie de la concurrence internationale, plus aguerrie. Les gouvernements ont de plus en plus misé sur le contrôle des importations, en complément de leur politique de production, d'autant plus qu'ils avaient moins recours aux régimes de garantie des prix, aux achats publics et aux autres formes d'intervention directe sur le marché.
50. Les politiques d'importation ont été mises en œuvre principalement par le biais de mesures tarifaires, vu que plusieurs pays avaient, sous l'influence de l'Accord sur l'agriculture, converti des obstacles non tarifaires en droits de douane ordinaires. Si les droits à l'importation étaient appliqués conformément aux engagements souscrits par chaque pays dans le cadre de l'OMC, pendant la période considérée, certains pays ont relevé leurs taux qui ont frôlé le maximum admis.
51. Pendant la période 1997-1999, le volume des matières grasses échangées à des conditions de faveur a été légèrement inférieur aux niveaux enregistrés les années précédentes. Dans l'ensemble, les pays en développement n'ont obtenu que 1,4 pour cent de leurs importations de matières grasses dans le cadre de l'aide alimentaire. Les expéditions destinées au groupe des pays à faible revenu et à déficit vivrier ont représenté environ 65 pour cent du commerce total réalisé à des conditions de faveur (tableau 5).
52. Plusieurs conclusions et recommandations se dégagent dans le cadre des lignes d'orientation et des différents objectifs qui y sont définis. Pendant la période considérée, plusieurs pays ont réussi à réduire l'intervention directe de l'État susceptible de fausser le marché dans la production, la commercialisation et le commerce des produits oléagineux. En revanche, plusieurs grands pays exportateurs ou importateurs ont adapté leur politique de production ou leur politique commerciale pour répondre à l'évolution de certains facteurs sur les marchés mondiaux des produits oléagineux.
53. La situation des marchés de 1998 à 2000 a incité bon nombre de pays exportateurs à accroître les aides aux producteurs sous forme de soutien des revenus ou des prix, et à multiplier les actions pour promouvoir les exportations, tandis que certains pays importateurs décidaient de relever les barrières à leurs frontières pour protéger leurs entreprises de la concurrence internationale. Dans le cadre de ces politiques, les gouvernements ont mis davantage l'accent sur le soutien direct des revenus des producteurs agricoles et sur les mesures tarifaires. Le soutien accordé dans le cadre des différentes politiques est resté dans les limites fixées par l'Accord sur l'agriculture.
54. On trouvera ci-après les principales questions de politique générale, qui devront être suivies de près.
55. Compte tenu de ce qui précède, le Groupe intergouvernemental sur les graines oléagineuses et les matières grasses pourrait souhaiter recommander ce qui suit:
56. Depuis 1998, de fortes baisses des prix de la viande dues à des gains de production importants en période de croissance limitée des échanges ont incité les pays exportateurs à augmenter rapidement le soutien au secteur de l'élevage tout en développant le recours à des programmes de promotion des exportations. Dans de nombreux pays, exportateurs ou importateurs, le phénomène s'est accompagné de diverses mesures restrictives pour le commerce, allant du relèvement des droits de douane à l'instauration de droits compensateurs et de mesures de sauvegarde. L'escalade des mesures restrictives pour le commerce a été aggravée en 2000 par l'apparition de multiples foyers d'épizooties de par le monde qui a entraîné de nombreuses interdictions à l'importation et le renforcement des mesures de contrôle sanitaire aux frontières. Même si nombre des mesures évoquées faussent les échanges, la plupart des modifications apportées aux règles d'importation n'étaient pas contraires aux règles de l'OMC.
57. La période de 1998 à 2000 a vu se confirmer la tendance à remplacer le soutien des prix par des versements directs pour l'aide à l'élevage et aux industries de la viande. Le meilleur exemple en est la politique de réforme du secteur du boeuf mise en place par la CE en juillet 2000 dans le cadre de l'Agenda 2000, qui se caractérise principalement par une réduction du soutien des prix de la viande bovine sur trois ans, compensée par une hausse des paiements directs, ou "primes", prévus par les programmes en vigueur et la création de deux nouvelles primes d'abattage (tableau 6).
58. Dans de nombreux pays d'Europe occidentale, le passage au soutien direct des revenus s'est accompagné de paiements par tête de bétail et de conditions de densité d'élevage qui favorisent la transition vers un système de production animale plus extensif.
59. La faiblesse des prix du bétail de 1998 à 2000 a incité les gouvernements, principalement dans les pays développés et les pays en transition, à augmenter le soutien des marchés par des aides aux éleveurs. Au Canada, un Programme d'aide en cas d'effondrement des revenus agricoles a été mis en place pour aider les producteurs agricoles dont les marges agricoles brutes tombent au-dessous d'un certain seuil. Parallèlement, aux États-Unis, dans le cadre d'un financement supplémentaire pluriannuel d'urgence en faveur de l'agriculture, près de 500 millions de dollars É.-U. ont été affectés à un programme d'indemnisation des éleveurs et à une aide d'urgence à l'élevage. Les éleveurs de porcs ont, par ailleurs, reçu des aides pour l'élevage de porcelets dans le cadre du "Small Hog Operation Payment Programme". Les pays de l'Europe de l'Est et les pays baltes aussi ont accru leur soutien en faveur de l'élevage du fait que les prix bas se doublaient d'une augmentation des importations à bas prix de produits carnés subventionnés.
60. La multiplication des foyers d'épizooties en 2000 a par ailleurs entraîné une augmentation des dépenses publiques de soutien de l'élevage. Ces épizooties, de la fièvre aphteuse, la peste porcine et le virus de Nipan à l'ESB, ont touché tous les continents, les pays développés comme les pays en développement, et les plus sévèrement touchés ont engagé des dépenses importantes pour enrayer ou éradiquer ces infections. L'augmentation des cas de fièvre aphteuse, en particulier dans les pays d'Amérique du Sud et d'Afrique qui avaient tant fait pour éradiquer cette maladie, pourrait perturber la tendance à une homogénéisation du marché de la viande bovine.
61. La tendance à privatiser les installations d'abattage et de transformation ainsi que les services vétérinaires s'est confirmée pendant la période considérée, particulièrement dans les pays en développement. En même temps, dans les pays développés, la déréglementation des offices des viandes a fait de nouveaux progrès. Toutefois, la tendance à réduire le rôle du secteur public sur les marchés des produits de l'élevage a été perturbée dans les pays développés par la faiblesse des prix qui a incité de nombreux gouvernements à tenter de stabiliser les marchés en augmentant les achats publics et le stockage de viande. Dans la CE et au Japon, des programmes de stockage de viande de porc ont été mis en place dans le but de soutenir les prix de gros. La CE a réduit les stocks d'intervention constitués en prévision des réformes de la politique du secteur bovin qui devaient entrer en application au milieu de l'année 2000 et soutenu le marché par des opérations de stockage privé, mais la recrudescence récente d'ESB a renversé cette tendance.
62. Pour répondre aux inquiétudes concernant la sécurité sanitaire des aliments, de nombreux pays développés ou en développement ont commencé à réglementer la question et ont renforcé les normes d'étiquetage pour que les critères de qualité des aliments soient plus rigoureux. Dans de nombreux pays en développement, cette tendance s'est accompagnée de la mise au point de critères de classement par qualité des animaux sur pied et de la viande, de la création de systèmes de certification sanitaire des animaux et d'une réglementation accrue du secteur de la viande par un renforcement des normes vétérinaires et sanitaires.
63. Les épizooties et la question de la sécurité sanitaire des aliments ont accéléré la mise au point et l'application de nouveaux systèmes d'identification et d'enregistrement des animaux. Les systèmes de traçabilité, initialement mis en place pour répondre aux exigences des importateurs, voient de plus en plus reconnaître leur utilité pour gérer la lutte contre les épizooties.
64. Les pays sont de plus en plus nombreux à introduire une législation créant des normes favorisant le bien-être des animaux et réglementant l'utilisation des animaux pour la recherche. La plupart de ces réglementations sont en application dans les pays développés, mais quelques pays en développement ont choisi d'adopter des textes analogues pour se conformer aux normes des pays développés.
65. Dans la plupart des cas, les pays ont abandonné les mesures de soutien de la consommation de viande. Il ne subsiste que quelques exemples de contrôle des prix à la consommation des produits carnés.
66. La tendance à la libéralisation et à l'ouverture des marchés a subi un coup d'arrêt pendant la période considérée du fait des tentatives faites par les gouvernements pour protéger leur secteur de la viande par un recours accru aux mesures de politique commerciale.
67. La période 1999-2000 a été marquée par une forte augmentation, suivie d'une diminution (à partir du début de l'exercice 2001 de l'OMC) de l'utilisation des subventions à l'exportation, principalement par la CE mais également par d'autres importateurs de viande plus petits. Ce recours massif aux subventions a été possible en vertu des dispositions de reconduction permises par l'OMC qui autorisent le report jusqu'en juillet 2000 des engagements de l'année précédente non mobilisés. Cette disposition est néanmoins supprimée depuis le deuxième semestre 2000.
68. Des aides supplémentaires à l'exportation de viande ont été fournies par le biais de programmes de garantie des crédits à l'exportation et par des livraisons d'aide alimentaire contenant des produits carnés à la Russie en 1999. Aux États-Unis, les crédits du GSM-1025 ont servi à financer des livraisons de bétail et de produits carnés, notamment à la République de Corée.
69. De nombreux accords de commerce bilatéraux et régionaux ont été mis en place dans le but de développer les courants d'échange. Ces arrangements comprennent les accords "double zéro" entre la CE et les pays candidats à l'adhésion6 et de nombreux accords bilatéraux entre d'autres pays sur l'équivalence des critères de contrôle vétérinaire. Le renforcement des accords de commerce régionaux tels que l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) a amené des changements de politique qui ont affecté non seulement l'accès aux marchés mais aussi la compétitivité du secteur de l'élevage des différents pays.
70. Les deux dernières années ont été marquées par des hausses tarifaires qui n'ont toutefois pas dépassé les taux consolidés fixés en vertu de l'Accord sur l'agriculture. L'augmentation des droits de douane était manifeste dans les pays d'Europe centrale et orientale où les gouvernements cherchaient à protéger leurs producteurs contre des prix trop bas et l'écoulement sur leur marché de produits subventionnés de la CE. La même tendance à augmenter les droits de douane était par ailleurs observée au Viet Nam et dans de nombreux pays d'Amérique Latine. Plusieurs pays tels que les États-Unis et la Roumanie ont mis en place des mesures de sauvegarde à l'importation, respectivement pour l'agneau et la viande de porc et de volaille, en vue de restreindre les importations à bas prix.
71. On a observé un recours accru aux mesures antidumping et aux droits compensateurs dans le commerce des animaux sur pied et de la viande, dont les pays de l'ALENA ont fourni plusieurs exemples de même que l'Argentine (pour le poulet brésilien) et l'Afrique du Sud. Par ailleurs, on a fait état de problèmes au stade de la délivrance des documents d'importation aux Philippines et au Nigeria.
72. La multiplication des foyers d'épizooties partout dans le monde a incité de nombreux pays à renforcer les interdictions à l'importation et les contrôles sanitaires aux frontières. Si la transparence des réglementations à l'importation s'est améliorée dans de nombreux pays, certains retards ont été rapportés dans la délivrance des licences d'importation, dus à l'introduction de nouveaux critères de contrôle des viandes importées.
73. Les quantités d'animaux et de produits animaux échangées à des conditions de faveur sont généralement limitées, mais la crise économique qui sévissait en Russie en 1998 a déclenché une poussée vertigineuse des quantités livrées à titre d'aide alimentaire en 1999. Les plans d'aide alimentaire des États-Unis comme ceux de la CE prévoyaient des livraisons de viande, celles des États-Unis ayant atteint le montant de près de 158 millions de dollars E.-U. (170 000 tonnes).
74. Selon des renseignements recueillis par la FAO, l'aide extérieure au développement de l'élevage dans les pays en développement a été réduite de moitié en 1997 et 1998 par rapport à 1996, passant de 332 millions de dollars E.-U. à respectivement 154 et 169 millions de dollars E .-U. Ainsi, la part de l'élevage dans l'aide multilatérale à l'agriculture est tombée de 3 pour cent en 1996 à 1 pour cent. Les crédits prévus pour 1999 font apparaître que 82 millions de dollars E.-U. seulement sont affectés, à ce titre, à l'aide internationale aux pays en développement. Le soutien multilatéral en faveur de l'élevage était financé en 1995 et 1996 par de vastes engagements de crédits de la Banque mondiale, destinés particulièrement aux activités visant à développer les services à l'élevage, entre autres par l'amélioration de la nutrition, des aliments pour animaux et des services vétérinaires. Ce financement est, semble-t-il, interrompu depuis 1996 et, malgré l'augmentation des crédits engagés par d'autres organisations, le soutien multilatéral aux secteurs de l'élevage et de la viande est tombé de 270 millions de dollars E.-U. à 91 millions de dollars E.-U. De plus, les crédits engagés à titre bilatéral ont fortement diminué par rapport aux années précédentes (tableau 8).
75. La période considérée a été marquée par de nouveaux progrès avec la réduction, dans certains pays, de l'intervention publique dans le secteur de l'élevage et de la viande et une amélioration de l'accès aux marchés. Cependant, dans une période caractérisée par des prix bas pour la viande et la prolifération de foyers d'épizooties dans le monde entier, plusieurs problèmes persistent.
76. La faiblesse des prix pendant la période considérée a révélé la tendance des pays développés à accroître le soutien du marché de la viande par des régimes de soutien des prix et de garantie des revenus qui, sans être obligatoirement de nature à fausser les échanges, ont eu cet effet lorsqu'ils s'accompagnaient de mesures visant à étendre les barrières aux frontières pour protéger les producteurs nationaux.
77. Les épizooties ont aussi entraîné un soutien accru en faveur des secteurs de l'élevage, à la fois pour enrayer ou éradiquer l'infection et pour permettre aux exportateurs des pays en développement de se conformer aux restrictions techniques renforcées mises en place par les pays développés.
78. L'intensification des mesures de soutien interne s'est fréquemment accompagnée de mesures restrictives pour le commerce. Aux augmentations de droits de douane se sont ajoutés plus fréquemment des droits compensateurs et des mesures de sauvegarde. La recrudescence des épizooties a incité les pays à édicter des interdictions à l'importation et à renforcer les normes sanitaires et à ériger d'autres obstacles techniques tels que les normes en matière d'étiquetage et les systèmes de traçabilité des animaux.
79. On a observé une augmentation du nombre des différends entre les pays membres d'accords commerciaux régionaux. Les initiatives qui s'étaient multipliées au niveau régional pour promouvoir les échanges en consolidant ou élargissant les accords commerciaux régionaux par une harmonisation des politiques commerciales ou des systèmes régionaux de certification sanitaire des animaux ont été mises à rude épreuve par l'intensification de la concurrence pour les parts de marché résultant de la faiblesse des prix.
80. En conséquence, le Groupe intergouvernemental sur la viande pourrait souhaiter recommander ce qui suit:
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1 Des lignes d'orientation ont été approuvées par les groupes intergouvernementaux en 1971 pour le riz, en 1980 pour les oléagineux et les matières grasses et en 1976 pour la viande. Le texte officiel des principes directeurs figure, avec les tableaux explicatifs, dans le document CCP:GR-RI-ME-OF 01/3 Supp. 1.
2 Les réponses aux questionnaires sont au nombre de 42 pour le riz, 21 pour les oléagineux et 46 pour la viande.
3 Information datant d'avril 2001.
4 USDA/ERS: Agricultural Outlook, octobre 2000.
5 Programme de garantie des crédits à l'exportation géré par le Département américain de l'agriculture.
6 Cette initiative, qui a pris effet au 1er juillet 2000, prévoit d'accroître les échanges, notamment de viande porcine, par une augmentation des contingents et l'application au contingent de droits nuls, ainsi qu'en supprimant le recours des pays participants aux subventions à l'exportation.
