COFI/2001/9

RESUMEN La Consulta de Expertos de la FAO sobre los Incentivos Económicos para la Pesca Responsable convino en que una sola definición de "subvención" no sería suficiente para analizar el impacto de las subvenciones en los recursos y el comercio pesqueros. Estableció, por consiguiente, cuatro grupos de subvenciones. Por otra parte estuvo de acuerdo en que el conocimiento empírico de los efectos de las subvenciones en el comercio y los recursos pesqueros era escaso. Entre las subcategorías de subvenciones establecidas, la Consulta identificó las que en su opinión debían investigarse primero para determinar su impacto en el comercio y en los recursos pesqueros. En vista del considerable volumen de trabajo que suponía este estudio, no sería realista que se intentara investigar todos los tipos de efectos determinados por todas las clases de subvenciones. Para obtener resultados rápidos era indispensable una selección y era esencial la cooperación internacional. Se invita al COFI a que brinde asesoramiento en cuanto a cómo debería continuar el trabajo en este campo.

LA CONSULTA DE EXPERTOS

1. La Consulta de Expertos de la FAO sobre los Incentivos Económicos para la Pesca Responsable se celebró en la Sede de la FAO, del 28 de noviembre al 1º de diciembre de 2000. Asistieron a la misma 12 expertos, invitados a título individual. Los participantes eligieron Presidente de la Consulta al Dr. Jon Sutinen, y aprobaron un programa que incluía tres temas principales: i) la definición de "subvenciones" y la manera más adecuada de clasificarlas; ii) el impacto de las subvenciones en la sostenibilidad de los recursos pesqueros; y iii) el impacto de las subvenciones en el comercio de pescado y productos pesqueros.

2. Los expertos examinaron en sesión plenaria el problema de cuál sería una definición idónea y operativa de "subvención" para el análisis de los efectos de las subvenciones en la sostenibilidad de los recursos y en el comercio. Al cabo de este debate, que requirió un tiempo considerable, se convino en que no era posible acordar una definición única; en lugar de ello los expertos establecieron cuatro grupos de subvenciones. El grupo 1 corresponde, a grandes rasgos, a lo que el hombre de la calle entiende normalmente por "subvención". Los expertos definieron este grupo como "Transferencias financieras gubernamentales que reducen los costos y/o aumentan los ingresos de los productores a corto plazo". Los grupos 2, 3 y 4 se definen ampliando progresivamente de este concepto. Así pues, se considera como subvención del Grupo 2 "Toda intervención gubernamental, ya sea que comporte o no transferencia financiera, que reduzca los costos y/o incremente los ingresos de los productores a corto plazo", mientras que las del Grupo 3 comprenden además "las ventajas a corto plazo que derivan, para los productores, de la ausencia o la falta de intervención de los gobiernos para corregir distorsiones (imperfecciones) de la producción y los mercados potencialmente capaces de afectar a los recursos y el comercio pesqueros". El Grupo 4 incluye toda acción gubernamental - incluida la ausencia de intervenciones correctivas - potencialmente capaz de influir positiva o negativamente en los beneficios que obtienen las empresas del sector pesquero, incluso a largo plazo. Los expertos recomendaron que estos "grupos de subvenciones" se tuvieran en cuenta en los debates y análisis futuros sobre el tema.

3. La mayor parte del debate sobre el impacto de las subvenciones tuvo lugar en los grupos de trabajo, uno de los cuales se ocupó de las repercusiones en el comercio y el otro de las relacionadas con la sostenibilidad de los recursos pesqueros. Los expertos comenzaron por clasificar las subvenciones en distintas categorías, para facilitar el análisis de su impacto. Ambos grupos establecieron con criterio pragmático, unas categorías que clasificaban las subvenciones en función de sus efectos en la empresa; concretamente, subvenciones "que aumentan los ingresos" y subvenciones "que reducen los costos". Sin embargo, puesto que los efectos de algunas intervenciones no estaban claros se añadió, como tercera categoría, la de "Varias/no especificadas". Para facilitar el análisis se procedió luego a precisar ulteriormente estas categorías.

4. Posteriormente los expertos analizaron el estado de los conocimientos empíricos sobre el impacto de las subvenciones en la sostenibilidad del comercio y los recursos pesqueros, llegando a la conclusión de que en ambos casos dichos conocimientos eran sumamente escasos. Sin embargo, en general estuvieron de acuerdo en que el impacto de las subvenciones en la sostenibilidad de los recursos pesqueros dependía de manera crítica de la eficacia de la ordenación pesquera, reduciéndose al mínimo en caso de pleno control del esfuerzo de pesca.

5. Basándose en su conocimiento de la disponibilidad de datos y métodos analíticos así como de las estimaciones actuales de la magnitud de las subvenciones, los expertos se dedicaron luego a determinar unas prioridades para la investigación futura de los efectos de las mismas. Para facilitar el análisis de dichos efectos se convino en que no era indispensable que se adoptaran las mismas categorías al estudiar el impacto de las subvenciones en los recursos y en el comercio. Asimismo se definieron dos grupos diferentes de subcategorías. En relación con el impacto en los recursos pesqueros se consideraron prioritarias para los estudios futuros las siguientes subcategorías: "expansión del capital", "exoneración o aplazamiento del pago de impuestos", y "apoyo a los precios". Por lo que respecta al impacto en el comercio los expertos asignaron la prioridad al estudio futuro de medidas destinadas a "reducir el precio relativo de los insumos", "reducir el esfuerzo de pesca" y "medidas de regulación y ordenación". Asimismo examinaron los métodos más idóneos para llevar a cabo estos estudios.

DEBATE

6. Las subvenciones pesqueras se examinaron en la reunión celebrada en octubre de 2000 con el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC. Delegados de varios importantes países pesqueros destacaron la importancia de estudiar los efectos de las subvenciones pesqueras, y alentaron a la FAO a evaluar el impacto de las distintas subvenciones en la ordenación sostenible de la pesca (comunicado de prensa de la OMC - PRESS/TE/034, página 8).

7. El debate internacional sobre la función de las subvenciones en la pesca y la acuicultura y sobre su idoneidad para tal fin está destinado a continuar. Resultará beneficioso para quienes participan en el mismo tener acceso a una sólida base de informaciones sobre las subvenciones y su impacto. Deberían, como mínimo, poder conocer: la magnitud de las subvenciones; el mecanismo mediante el cual éstas influyen en el comercio, en la sostenibilidad de los recursos y en el desarrollo/crecimiento (económicos); y el impacto efectivo que producen en los mismos.

8. Tras la Consulta de Expertos ha quedado claro que si bien no se conocen el carácter y la magnitud precisos de los efectos de la mayor parte de las categorías de subvenciones, sí se sabe relativamente bien cuál es la magnitud de los distintos grupos de subsidios en cuestión, y existe asimismo una adecuada comprensión de los mecanismos por los que influyen en los costos e ingresos de las empresas. Sin embargo, sólo se dispone de un conocimiento empírico muy limitado de la magnitud y la índole exacta del impacto que producirá en el comercio, en los recursos y en el desarrollo de la modificación del comportamiento de las empresas inducidas por tales subvenciones.

9. La Consulta llegó a la conclusión de que había métodos disponibles para efectuar estudios empíricos de los efectos de las subvenciones. El problema era por dónde había que empezar, quién debía participar en estos estudios, y qué forma habían de adoptar.

10. Sería poco realista que se intentara investigar los efectos de todo tipo producidos por todas las clases de subvenciones; se hace necesario efectuar una selección. Los expertos que participaron en la Consulta expresaron sus opiniones al respecto e indicaron las categorías de subvenciones que en su opinión merecían atención prioritaria.

11. Sería útil que se coordinaran los estudios entre los distintos países. Dicha coordinación tendría dos efectos positivos: facilitar la realización de estudios que rastrearan los efectos y el impacto por encima de las fronteras nacionales y, con toda probabilidad, obtener de todos los participantes una mayor aceptación de los resultados.

12. Los estudios pueden ser de carácter histórico; en este caso se tratará esencialmente de estudios monográficos del impacto de las subvenciones, que utilizarán las series temporales y datos intersectoriales disponibles. Sin embargo, las investigaciones también pueden llevarse a cabo "en tiempo real", dedicándose esencialmente a seguir de cerca y evaluar los efectos y el impacto de las subvenciones otorgadas a la industria pesquera en el momento mismo en que se producen. Asimismo es posible aplicar un programa que combine ambos enfoques. Los efectos de las subvenciones se producen a lo largo del tiempo, y la duración de tales efectos y del impacto producido varía de una subvención a otra. La dimensión temporal debe considerarse atentamente. Además, cuando se elabora un programa es preciso que éste se base en la disponibilidad de datos históricos y en la voluntad de quienes reciben subvenciones de participar en el mismo.

MEDIDAS QUE SE PROPONEN AL COMITÉ

13. Se invita al Comité a examinar las conclusiones y recomendaciones contenidas en el informe FIPP/R638 (véase el Anexo 1) de la Consulta de Expertos de la FAO sobre los Incentivos Económicos para la Pesca Responsable, y a brindar asesoramiento en cuanto a cómo debe continuar la labor de evaluación del impacto de las subvenciones. El Comité tal vez desee, además, expresar su opinión en cuanto a cuáles podrían ser las asociaciones apropiadas para la realización de esta actividad.

Anexo 1

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A. Definición de "subvención"

Conclusiones

• Ninguna de las definiciones de "subvención" habitualmente empleadas resulta suficiente para un análisis completo de los efectos que producen las subvenciones en el comercio y en la sostenibilidad de la pesca y la acuicultura.
• No existe una definición de "subvención" que la Consulta recomiende como definición única a los efectos de establecer la magnitud de las subvenciones pesqueras y del análisis y el debate político sobre las mismas.
• Para avanzar en el análisis y el debate sobre las subvenciones a la pesca y la acuicultura y en la tarea de establecer su magnitud se necesitan definiciones para cuatro grupos de subvenciones.
• Recomendaciones
• En todo análisis y debate sobre las subvenciones a la pesca y la acuicultura se deberá indicar explícitamente cuál de los cuatro grupos de subvenciones se está considerando.
• Es necesario realizar nuevos estudios económicos para determinar si los costos de gestión deben incluirse en alguna definición de las subvenciones, y de qué manera ha de efectuarse esta inclusión.
• Impacto de las subvenciones en la sostenibilidad de los recursos
• Conclusiones
• Son pocos los estudios que han intentado establecer un vínculo entre el valor cuantitativo de las subvenciones y su efecto en las poblaciones de peces.
• Si existiera un perfecto control del esfuerzo de pesca, al efecto que una subvención determina en la sostenibilidad debido a los incrementos de capital y mano de obra o eficiencia debería corresponder una reducción compensatoria del esfuerzo de pesca.
• En el análisis de las subvenciones reviste importancia crucial la capacidad para rastrear, en primer lugar, los efectos de éstas relacionados con cambios en los costos e ingresos, y por consiguiente en las ganancias; en segundo lugar, para determinar las consecuencias de los cambios en las ganancias en relación con modificaciones del esfuerzo, y en tercer lugar para rastrear los efectos de estas últimas en el estado de la población tal como puede medirse por los cambios en la biomasa.
• Recomendaciones
• Con sujeción a los datos disponibles, existen tres criterios para estimar el impacto de una subvención en la sostenibilidad de una población de peces:

• La elaboración de modelos matemáticos dinámicos utilizando datos reales de la pesca;
• La estimación econométrica de las relaciones, basada en series temporales o en datos transversales o combinados;
• La aplicación de modelos cualitativos simples

• En lo referente al impacto en los recursos pesqueros se asignó la prioridad, para los estudios futuros, a las siguientes categorías: "expansión del capital", "exoneración y aplazamiento del pago de impuestos", y "apoyo a los precios".
• Los estudios futuros también deberían explorar el efecto potencial de las subvenciones en:

• El desarrollo tecnológico y la adopción de artes de pesca selectivas por tamaño y especie
• La creación y adopción de artes de pesca que protejan el hábitat
• El fomento de tecnologías que acrecienten la repoblación, y
• El fomento de la utilización inocua de ecosistemas costeros críticos (por ej. tierras húmedas, manglares, estuarios, lagunas costeras, tierras húmedas y lechos de zosteras) que revisten interés para la pesca.

C. Impacto de las subvenciones en el comercio de pescado y productos pesqueros

Conclusiones

• El conocimiento actual de la magnitud de las subvenciones y de su impacto en el comercio es limitado.
• Recomendaciones
• La investigación debe proseguir de manera coherente y eficaz en función de los costos.
• La plataforma teórica debe utilizar modelos convencionales de economía pesquera adaptados específicamente al examen de problemas comerciales.
• La estrategia de investigación - que debe comprender la aplicación de modelos dinámicos de la pesca y el comercio así como la elaboración de modelos econométricos - debe orientarse hacia medidas que ofrezcan potencialmente, un coeficiente relativamente elevado entre efecto comercial y efecto de gastos.