JM 01.2/INF/3


REUNIÓN CONJUNTA

Reunión conjunta del Comité del Programa en su
86º período de sesiones y el Comité de Finanzas en su 97º período de sesiones

Roma, 19 de septiembre de 2001

Descentralización de las responsabilidades operacionales hacia los países y las direcciones técnicas

Índice

Introducción

1. En su reunión conjunta de septiembre de 2000, los Comités del Programa y de Finanzas acogieron con satisfacción los progresos realizados con respecto a una mayor descentralización de las responsabilidades operacionales y, en particular, el "enfoque gradual y por etapas" que se había adoptado para poner en práctica las transferencias de responsabilidades de las oficinas regionales a las oficinas de la FAO en los países (CL 119/9 párr. 28).

2. El presente informe abarca las actividades realizadas desde septiembre de 2000 para completar la transferencia de las responsabilidades operacionales a los Representantes de la FAO (FAOR), así como a las direcciones técnicas y los grupos técnicos regionales que dependen del Equipo de Gestión del Cambio. Aunque no puede considerarse terminado el proceso de reestructuración hasta que se hayan sometido a prueba durante cierto tiempo las nuevas disposiciones y se hayan evaluado los resultados e introducido las modificaciones necesarias, este documento completa el ciclo de presentación de informes en lo que hace a las actuales transferencias.

Breve resumen de las nuevas disposiciones para el Programa de Campo

3. Se recordará que en el informe anterior (JM 2000/INF/3) se resumieron los motivos de las nuevas disposiciones, los objetivos de la restructuración en cuanto a ahorros y eficiencia y el volumen de las transferencias durante la primera fase a un primer grupo de países (Grupo A), acompañado de la capacitación de los nuevos responsables del presupuesto. Se informaron además las transferencias dentro de la Sede.

4. La nueva configuración de las responsabilidades operacionales sería la siguiente:

5. Para la distribución de las responsabilidades operacionales, los países con una doble acreditación fueron considerados países sin Representante de la FAO y, por tanto, las responsabilidades de los proyectos en esos países siguieron en manos de las Subdirecciones Regionales de Operaciones. La situación exigirá una revisión a la luz de la asignación de oficiales técnicos superiores en las oficinas de los países actualmente con doble acreditación.

6. La situación de las transferencias en agosto de 2001 se recoge en el Anexo 1.

Transferencias de las responsabilidades operacionales: Traspaso y capacitación

Oficinas en los países

7. El Equipo de Gestión del Cambio emprendió un examen de todas las oficinas de los Representantes de la FAO para evaluar su capacidad de asumir la responsabilidad operacional y determinar el momento más adecuado para transferirla a ellas. Basándose en el mismo se agruparon en tres categorías:

8. El Equipo de Gestión del Cambio, en consulta con las direcciones y las oficinas regionales interesadas, concibió un curso de capacitación para brindar la formación necesaria para las nuevas funciones, destinado a los Representantes de la FAO y su personal. Se prepararon las Directrices para la ejecución de proyectos a nivel nacional en árabe, español, francés e inglés para que sirvan de instrumento básico de la capacitación impartida en los cursos.

9. En total se organizaron 14 cursos para los países de los Grupos A y B, en español, francés e inglés, con disposiciones adicionales para el árabe; en el Cuadro 1 figura el calendario de la capacitación. Después de cada curso el Oficial de Proyectos en los Países correspondiente a cada país efectuó una visita de seguimiento de una semana para consolidar los conocimientos obtenidos y ayudar al Representante de la FAO y su personal a aplicarlos a la situación específica de esa oficina. Además, antes de la transferencia oficial de las responsabilidades operacionales, todas las representaciones de la FAO recibieron formación en los nuevos sistemas contables.

Cuadro 1 - Calendario de capacitación del Equipo de Gestión del Cambio

FECHA LUGAR IDIOMA

Grupo A
4 - 8 de septiembre de 2000 RLC, Santiago Español
10 - 14 de septiembre de 2000 RNE, El Cairo Inglés
18 - 22 de septiembre de 2000 RAP, Bangkok Inglés
25 - 29 de septiembre de 2000 RAF, Accra Inglés

Grupo B
4 - 8 de febrero de 2001 RNE, El Cairo Inglés; sesiones adicionales en árabe, en caso necesario
19 - 23 de febrero de 2001 RAF, Accra Inglés
26 de febrero - 2 de marzo de 2001 RAF, Accra Francés
8 - 14 de marzo de 2001 RAF, Accra Francés
19 - 23 de marzo de 2001 RAP, Bangkok Inglés
26 - 30 de marzo de 2001 RAP, Bangkok Inglés
16 - 20 de abril de 2001 RLC, Santiago Inglés
23 - 27 de abril de 2001 RLC, Santiago Español
7 - 11 de mayo de 2001 RAF, Accra Inglés
14 -18 de mayo de 2001 RAF, Accra Francés

10. Grupo A: Se formaron 44 Representantes de la FAO y profesionales de contratación nacional (PCN) de 20 países1 (véase el Anexo 1), en una ronda de cuatro cursos, uno en cada Oficina Regional, que se celebraron entre septiembre y octubre de 2000. Antes de los cursos se equiparon 22 oficinas con más ordenadores personales para la contabilidad y dos oficinas con una red local. En total se transfirieron 73 proyectos nacionales a este grupo de países.

11. La evaluación de los resultados iniciales relativa a los países del Grupo A resultó en general positiva en cuanto a la eficiencia y a la tasa de realización, aunque fueron superiores a las originalmente previstas las necesidades de apoyo por parte de las Subdirecciones Regionales de Operaciones.

12. Grupo B: Entre febrero y mayo de 2001 se celebraron 10 cursos para 106 Representantes de la FAO y PCN (u otro personal del programa) de 54 países, y se transfirió la responsabilidad operacional de 182 proyectos en total a las respectivas oficinas de los Representantes de la FAO. Los cursos de capacitación se distribuyeron a lo largo de un período de varios meses para permitir la actualización progresiva de la infraestructura de las tecnologías de información y la capacitación en las normas de contabilidad financiera (FAS). Los cursos del Equipo de Gestión del Cambio comenzaron en febrero, inmediatamente después de completada la formación básica en las FAS.

13. Quedan 23 proyectos más por transferir, pendientes de la aprobación de las revisiones del presupuesto/ampliaciones de los proyectos o, en el caso de Bangladesh, Rwanda y Namibia, de la designación o la llegada del nuevo Representante de la FAO.

14. Grupo C: Las disposiciones sobre capacitación para los países de este grupo se aplicarán caso por caso, muy probablemente como una combinación entre la capacitación en la Oficina Regional pertinente y la formación in situ brindada en la Representación, según sea necesario y factible. Actualmente 11 proyectos en total en esos cuatro países podrían ser objeto de la transferencia, teniendo presente que las actividades de emergencia como el Programa Petróleo por Alimentos en el Iraq seguirá siendo administrado por el TCOR.

15. Proyectos en Europa: 23 proyectos nacionales (19 del PCT, dos del Programa de Cooperación FAO/Gobiernos, uno del PNUD y uno del PEPA) en 16 países europeos sin Representante de la FAO fueron transferidos en febrero de 2001 de su dependencia operacional de origen (TCO) a la Oficina Regional para Europa (REU). Además, cuatro proyectos en Turquía fueron transferidos a la REU hasta que se nombre al nuevo Representante de la FAO.

16. Proyectos regionales: La transferencia de los proyectos regionales de la Subdirecciones Regionales de Operaciones a los Grupos Técnicos Regionales se ha escalonado en los últimos 10 meses, habiéndose transferido hasta ahora seis y quedando pendiente de transferencia al menos un proyecto adicional. Para preparar a los oficiales técnicos regionales a sus nuevas responsabilidades, éstos participaron en uno de los cursos de capacitación del Equipo de Gestión del Cambio, organizado en su región antes de la transferencia.

17. Proyectos interregionales y mundiales transferidos a las direcciones técnicas: Se han transferido 10 proyectos de la TCO a las direcciones técnicas en la Sede, en los departamentos de AG, ES, FI y FO así como uno a la TCA.

Resumen de todas las transferencias de proyectos

18. Se han transferido las responsabilidades operacionales a las oficinas de los Representantes de la FAO en:

19. En total se habían transferido 308 proyectos que satisfacían los criterios establecidos por el Equipo de Gestión del Cambio relativos a los niveles presupuestarios y las fechas límite hasta julio de 2001 a los nuevos responsables del presupuesto. Están pendientes las transferencias de otros 24 proyectos que pertenecen a los países del Grupo B y de 11 proyectos correspondientes al Grupo C. Los proyectos nacionales que no satisfacían estos criterios no se incluyeron en esta tarea principalmente porque dichos proyectos estaban casi terminados y la transferencia en esta etapa habría demorado la ejecución de la parte pendiente.

20. Una vez que se ha designado a la Representación de la FAO como la dependencia operacional, todas las designaciones subsiguientes de la responsabilidad operacional de los nuevos proyectos nacionales se confía a esa misma oficina. Así pues, ha aumentado gradualmente el número de proyectos de los que se encargan realmente los FAOR en los Grupos A y B.

21. Como resultado de dichas transferencias, aproximadamente el 60 por ciento, o sea, 82 millones de dólares EE.UU., de la realización del Programa de Campo pasará muy probablemente a manos de los Representantes de la FAO en 2001.

Consecuencias de las nuevas disposiciones para la dotación de personal de las Oficinas Regionales

22. Los gráficos que figuran a continuación reflejan la reducción progresiva de los puestos profesionales y de servicios generales, encargadas de operaciones, en las Oficinas Regionales desde enero de 2000. Se suprimieron en total 23 puestos profesionales y 22 de servicios generales durante ese período. Sin embargo, como algunos puestos estaban vacantes, habrá que redistribuir 34 funcionarios del cuadro orgánico y de servicios generales (17 para cada categoría).

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23. Se ubicó al personal profesional en los puestos técnicos para los que estaban calificados en la Oficina Regional en la que prestaban servicios, o se lo transfirió a los puestos vacantes en la Sede, las oficinas de los Representantes de la FAO o las oficinas subregionales.

24. Se redistribuyó el personal de servicios generales a nivel local dentro de las Oficinas Regionales, aprovechando la rotación normal de personal y los ceses en el servicio en los términos convenidos (dimisiones).

25. Así pues, se ha terminado con éxito la redistribución del personal profesional y de servicios generales sin recurrir a ninguna medida administrativa y con un mínimo de inconvenientes para el personal. Cada caso se trató por separado, se consultó a todos los funcionarios y, en la medida de lo posible, se respetaron sus preferencias para la redistribución.

26. En el siguiente cuadro se resumen las reducciones de personal:

Cuadro - Dotación de personal 2000-2001 (Subdirecciones Regionales de Operaciones)

  PLP 2000-01 Dotación Cambio PLP 2002-03 Dotación
  Prof SG Total Prof SG Total Prof SG Total
RAF 13 14 27 (8) (8) (16) 5 6 11
RAP 12 12 24 (8) (7) (15) 4 5 9
RLC 7 8 15 (4) (4) (8) 3 4 7
RNE 6 7 13 (3) (3) (6) 3 4 7
Total 38 41 79 (23) (22) (45) 15 19 34

Resumen de los ahorros

27. Los cambios en las dotaciones en las Subdirecciones Regionales de Operaciones se efectuaron progresivamente durante 2000-01 y produjeron ahorros de aproximadamente 3,2 millones de dólares EE.UU. en el bienio actual (equivalentes a 6,8 millones de dólares EE.UU. en un bienio completo). El proceso de determinación de más sectores de ahorro y eficacia proseguirá en el siguiente bienio. Se espera seguir ahorrando en 2002-03, aunque aún no se haya determinado específicamente el monto.

28. En el Departamento de Cooperación Técnica sólo los cambios relacionados con las transferencias de proyectos de la TCO compete al mandato del Equipo de Gestión del Cambio. Luego de la transferencia de proyectos europeos e interregionales de la TCO a los oficiales técnicos en la Sede, la REU y el Representante de la FAO en Turquía, en 2001 se suprimieron cinco puestos profesionales (uno en el TCD y cuatro en la TCO) y 10 de servicios generales (cuatro en el TCD y seis en la TCO), lo que produjo ahorros calculados sobre el bienio de aproximadamente 2,2 millones de dólares EE.UU. Los departamentos técnicos de la Sede y la REU, sin embargo, recibieron recursos adicionales para asumir estas nuevas responsabilidades.

29. Por ende, se han logrado considerables ahorros, principalmente en gastos de personal, con la aplicación de los nuevos arreglos para el Programa de Campo, específicamente la mayor descentralización de la responsabilidad con respecto a las operaciones de las oficinas de los Representantes de la FAO en los países y la restructuración del Departamento de Cooperación Técnica. No obstante, estos cambios coincidieron con una reducción importante en el nivel de ejecución del Programa de Campo para las cuestiones no urgentes y en un cambio en el carácter de los proyectos extrapresupuestarios realizados por la Organización. Así pues, resulta difícil atribuir una proporción específica a las reducciones de costos anteriores a los "ahorros por eficiencia".

Evolución de las funciones de las Subdirecciones Regionales de Operaciones

30. La primera descentralización de las operaciones de la Sede al campo en 1996 conllevó una reducción en el trabajo operacional de la TCO así como la revisión de su mandato. Este proceso culminó en la transferencia de todas sus funciones distintas de las operaciones de urgencia a otras dependencias y en asumir un papel central en el seguimiento del Programa de Campo, la formulación de políticas, la coordinación y los procedimientos.

31. Una transferencia similar de antiguas responsabilidades y el hacerse cargo de nuevas es lo que se está produciendo ahora en las Subdirecciones Regionales de Operaciones. Se puede esperar una disminución adicional de su papel en la ejecución directa de proyectos (por ejemplo, para los países que no tienen un Representante de la FAO ni proyectos regionales), con una mayor cobertura de las oficinas en los países al destacar personal técnico superior y seguir reduciendo los recursos para los proyectos regionales.

32. Además de la ejecución de los proyectos, las nuevas funciones de las Subdirecciones Regionales de Operaciones son básicamente de cuatro tipos, todas ellas fundamentales para la gestión del Programa de Campo dentro de los arreglos actuales.

33. La supresión de 45 puestos en las Subdirecciones Regionales de Operaciones en un período de tiempo relativamente breve ha tenido consecuencias importantes en su capacidad de llevar a cabo estas tareas, además de la realización de proyectos, en los países donde no hay un Representante de la FAO, y de actividades regionales. Así pues, se sigue de cerca la evolución de la situación para garantizar una continua mejora en su funcionamiento.

Tecnología de la información y normas de contabilidad financiera

34. En resumen, se colocaron ordenadores especializados, con módems para funciones de depósito de datos, en 75 Oficinas de Representación de la FAO. Además, se instalaron redes locales en 26 oficinas para compartir más fácilmente la información general y tener acceso al depósito de datos.

35. Hay que reconocer que las comunicaciones en algunos países (debido a su lentitud, su falta de fiabilidad, etc.) siguen siendo un problema. Cincuenta y ocho oficinas informaron que habían podido tener acceso al sistema de depósito de datos, aunque con niveles variables de rendimiento y fiabilidad, debido a las condiciones nacionales de las telecomunicaciones. No obstante, 53 de estos 58 países informaron que el acceso al depósito de datos resultaba fiable. Se espera que la creación de una red de amplio alcance resuelva gradualmente estos problemas.

36. En lo que hace a la capacidad de las normas de contabilidad financieras, hay pocos sectores que exijan algún perfeccionamiento, a saber:

37. Asimismo, esto debe considerarse dentro del contexto de las actividades en curso destinadas a superar los problemas sufridos al tratar de suministrar a los donantes estados financieros exactos de los proyectos.

Procedimientos y sistemas de información administrativa

38. La necesidad de actualizar procedimientos, directrices y el Manual de Operaciones de la FAO se ha reconocido desde el comienzo del proceso del Equipo de Gestión del Cambio y de la reestructuración del Departamento de Cooperación Técnica. Sin embargo, también se ha reconocido que sería más prudente esperar hasta que estuvieran definidas más claramente las estructuras básicas antes de proceder a hacerlo. Como se explicó en el documento JM 01.2/3, se creó un Grupo de Trabajo Permanente sobre Procedimientos Administrativos y Operativos dentro del marco del Comité del Programa de Campo. La mayoría de los procedimientos pertinentes al desarrollo y las operaciones de los proyectos exige una revisión o una actualización para tener en cuenta los cambios organizativos sucesivos así como los cambios en la tecnología (tecnología de la información, Oracle, depósito de datos) introducidos en los últimos años.

39. En lo que hace al proceso del Equipo de Gestión del Cambio, se elaboraron Directrices para la ejecución de proyectos a nivel nacional, de carácter provisional, para usarse principalmente en los cursos de capacitación pero también como un instrumento hasta que se actualice todo el Manual de Operaciones que se pondrá a disposición de los usuarios a través de los Sistemas de información sobre gestión del Programa de Campo. El TCOM se encarga ahora de esta tarea y analiza las distintas opciones con respecto a la estructura de este manual, basadas en la experiencia en la materia de otros organismos de las Naciones Unidas.

40. Paralelamente al proceso de Equipo de Gestión del Cambio, el TCOM ha venido elaborando el Sistema de información para la gestión del Programa de Campo como uno de los elementos clave de la estructura de gestión de un programa de campo descentralizado. Está concebido para suministrar a los administradores en todos los lugares de destino un acceso fácil a la información sobre el desempeño de proyectos y del Programa de Campo a través de una aplicación basada en Internet. Se completó la primera fase del sistema y ahora se dispone de datos básicos de proyectos, incluida la información relativa al presupuesto y la ejecución, para todos los proyectos aprobados desde 1992. Ya se ha iniciado la segunda fase que abarcará, en particular, la elaboración de un módulo de proyectos en tramitación, que permitirá una predicción más fiable de la ejecución y la gestión de la cartera de proyectos (por ejemplo, propuestas de proyectos que esperan aprobación).

Evaluación de las nuevas disposiciones hasta la fecha

41. Las perspectivas son positivas en general. Los Representantes de la FAO que participan en los cursos del Equipo de Gestión del Cambio acogen con satisfacción el mayor grado de responsabilidad y control sobre los programas en sus respectivos países. Sin embargo, se expresó preocupación con respecto a varias cuestiones, en particular, la dotación de personal y el equipo de sus oficinas, que parecen inadecuados para cumplir con la nueva carga de trabajo adicional; la fiabilidad de las instalaciones de comunicación en algunos países; y el acceso a los sistemas de información financieros y a la capacitación tanto a nivel administrativo como profesional.

42. La creación de un sistema mejorado de reembolso de los gastos de apoyo, aplicando el principio "el dinero después de realizado el trabajo", reducirá mucho las preocupaciones actuales de los nuevos responsables del presupuesto ya que aportará fondos para contratar personal temporario destinado a ayudar en las operaciones de los proyectos o para comprar bienes no correspondientes al personal. Ésta es una cuestión que preocupa tanto a las oficinas en los países como a los oficiales técnicos en la Sede y en los grupos técnicos regionales. Se espera que el nuevo sistema esté listo para ponerlo en práctica este año.

43. Las misiones de seguimiento a cargo de los oficiales de proyectos en los países llegaron a la conclusión de que la infraestructura de las tecnologías de la información es generalmente adecuada aunque, en algunos casos, la lentitud de las comunicaciones constituye un obstáculo. La mayor parte de ellas tomó nota de la necesidad que existe de una capacitación adicional en administración financiera y gestión presupuestaria para el personal de la representación en cuestión. Las visitas demostraron su utilidad también al brindar asesoramiento a las oficinas sobre la mejor forma de organizar y distribuir las nuevas responsabilidades entre el personal existente.

Conclusión

44. No sería realista esperar que los objetivos de una reorganización compleja pudieran lograrse plenamente en un momento en que se han instaurado formalmente los nuevos arreglos, aun cuando parecen estar funcionando bien. Para citar a una organización del sistema de las Naciones Unidas embarcada en una actividad similar (el proceso de 2001 del PNUD), "la experiencia demuestra que la transformación provechosa de una institución se produce cuando se contrae el compromiso de impulsarla de forma total y sistemática y se cuenta con los recursos para hacerlo. La dificultad radica en mantenerse a la cabeza en un entorno externo que evoluciona sin cesar"2.

45. Por lo tanto, aunque el proceso inicial de reestructuración se haya realizado con éxito, seguirá existiendo la necesidad de revisar la repercusión de la reorganización y adaptar y corregir lo que se ha hecho en función de lo que hayamos aprendido.

Anexo 1 - Calendario de las transferencias a las oficinas en los países

PAÍSES DEL GRUPO A - TRANSFERENCIAS AL 1º DE OCTUBRE DE 2000
África - RAF Asia - RAP Europa - REU América Latina y el Caribe - RLC Cercano Oriente - RNE
Ghana China Turquía3 Barbados4 Egipto
Eritrea India   Chile Líbano
Tanzanía Filipinas   Cuba  
Sudáfrica Tailandia   El Salvador  
Zimbabwe Viet Nam   México  
      Nicaragua  
      Perú  

PAÍSES DEL GRUPO B - TRANSFERENCIA entre MARZO Y JUNIO DE 2001
Etiopía Camboya   Haití Mauritania
Gambia Indonesia   Jamaica Marruecos
Kenya Laos   Trinidad y Tobago Sudán
Nigeria5 Myanmar   Bolivia Siria
Uganda Samoa   Brasil Túnez6
Zambia Bangladesh7   Colombia Yemen
Côte d'Ivoire Nepal   Costa Rica  
Benin Pakistán   República Dominicana  
Guinea-Bissau Sri Lanka   Ecuador  
Camerún     Honduras  
Madagascar     Uruguay  
Togo     Venezuela  
Burkina Faso        
Malí        
Senegal        
Chad        
Níger        
Guinea        
Angola        
Lesotho        
Malawi        
Mozambique        
Namibia8        
Burundi        
Cabo Verde        
Rep. Centroafricana        
República Democrática del Congo        
Rep. del Congo9        
Rwanda10        
PAÍSES DEL GRUPO C11
Liberia       Irán
Sierra Leona       Iraq

 

1 Aunque el número original incluyó 22 países, las transferencias a Nigeria y Túnez se pospusieron al Grupo B debido a la falta de infraestructura y comunicaciones adecuada. Sin embargo los respectivos Representantes de la FAO y los PCN participaron en el curso de capacitación del Grupo A.

2 (Evaluación completa del proceso de cambio de 2001 del PNUD (DP/2000/3).

3 Proyectos transferidos a la REU pendiente la aprobación de un nuevo representante de la FAO.

4 Incluida la transferencia de proyectos nacionales en la subregión SLAC: Antigua, Granada y Santa Lucía.

5 Originalmente en el Grupo A.

6 Originalmente en el Grupo A.

7 Las transferencias se han pospuesto al 1º de octubre de 2001 debido al nombramiento de un nuevo Representante de la FAO.

8 Transferencia pendiente del nombramiento de un nuevo FAOR.

9 Transferencia pendiente de la confirmación de la mejora de la infraestructura de las tecnologías de la información (equipos y conectabilidad).

10 Transferencia pendiente del nombramiento de un nuevo FAOR.

11 Las transferencias se efectuarán caso por caso, a medida que se regularice la situación en cada uno de los países.