FC 100/4 |
|
FC 100/4 |
100º período de sesiones |
Roma, 9 - 13 de septiembre de 2002 |
Moneda funcional y protección del Programa de Labores y Presupuesto contra las fluctuaciones de los tipos de cambio |
1. En su 95º período de sesiones, en septiembre de 2000, se presentó al Comité de Finanzas el documento FC 95/9 sobre protección del Programa de Labores y Presupuesto contra las fluctuaciones de los tipos de cambio (dicho documento se adjunta como Anexo I en atención a los nuevos Miembros). En este documento se definía el problema en relación con la protección del presupuesto no sólo durante el bienio, sino también entre bienios. El documento llegaba a la conclusión de que el método actual de compra a término ya no era una solución sostenible a largo plazo y, aunque protegía de manera adecuada el presupuesto durante el bienio, era potencialmente costosa y, además, no ofrecía protección entre bienios.
2. En el documento se examinaron las dos alternativas siguientes: implantar un sistema de cuotas en dos monedas y continuar con la compra a término con el requisito de establecer un tipo de cambio presupuestario igual al tipo a término. Los Miembros del Comité acordaron remitir el asunto a sus capitales a fin de solicitar el asesoramiento de expertos.
3. En diciembre de 2000, la Unión Europea (bajo la Presidencia de Francia) presentó una petición independiente en un documento oficioso titulado "Adopción del euro por algunas organizaciones internacionales”. En ese documento se señalaba a la atención la recomendación del informe de la Dependencia Común de Inspección (DCI) referente a la moneda apropiada para la elaboración del presupuesto, así como la reciente decisión de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) de elegir el euro como su moneda funcional para la contabilidad y la elaboración del presupuesto.
4. En 2001, la situación del mercado mejoró y el dólar EE.UU. se fortaleció frente al euro haciendo de nuevo atractiva la compra a término. Por tanto, el Director General decidió celebrar un contrato de compra a término para 2002-03 e informó al Comité en su 97º período de sesiones, celebrado en septiembre de 2001, de la medida adoptada. Asimismo, informó de que se seguía teniendo la intención de obtener asesoramiento de expertos sobre ambas cuestiones (esto es, la moneda funcional y la protección del presupuesto contra las pérdidas derivadas del cambio) y de someter de nuevo estas cuestiones al Comité a su debido tiempo.
5. En su último período de sesiones (mayo de 2002), el Comité de Finanzas examinó esta cuestión en el contexto del informe anual sobre la ejecución del presupuesto y, en concreto, en el marco de los nuevos asuntos planteados por el Auditor Externo. En el informe se dice lo siguiente:
“El Auditor Externo señaló dos esferas más de preocupación para la Organización, aclarando que formulaba sus observaciones en el marco de la labor de auditoría de 2000-01 que se estaba llevando a cabo ahora, pero que aún no se había finalizado:
La Secretaría confirmó que en septiembre de 2002 se presentaría una propuesta amplia sobre la moneda funcional de la Organización y la manera de proteger el Programa de Labores contra las fluctuaciones de los tipos de cambio, basándose en el asesoramiento de expertos externos. El Comité puso de relieve que había que solucionar esta cuestión, particularmente dado que casi se habían agotado la Cuenta Especial de Reserva y el Fondo de Operaciones.”
6. Este documento responde a dicho compromiso. La Organización contrató a KPMG, una de las más importantes empresas de contabilidad internacionales con competencia especializada en estas materias, para que realizara este trabajo. La empresa ha realizado dicho trabajo y ha presentado su informe a la Secretaría. Se adjunta al presente documento como Anexo II una copia de la introducción y el resumen. El documento completo es extenso (47 páginas) y, por motivos económicos, no se ha traducido a los otros idiomas oficiales de la Organización. Por otro lado, se puede proporcionar una copia del documento completo en inglés a los Miembros del Comité de Finanzas que lo soliciten.
7. El informe de KPMG se muestra claramente a favor del concepto de cuotas en dos monedas y afirma que esta opción presenta la gran ventaja de proporcionar protección al Programa de Labores de la FAO a largo plazo, de manera que considera que el sistema de cuotas en dos monedas es la estrategia más eficaz de protección cambiaria para la FAO.
8. Con arreglo a la posición adoptada por KPMG, la FAO debe realizar un examen detallado de su contabilidad, sistemas de notificación y estrategia de gestión de la tesorería. Por ejemplo, con el sistema de cuotas en dos monedas será necesario hacer frente a la liquidez en dos monedas, lo que será difícil ya que el momento de recaudación de las cuotas a lo largo del bienio es irregular.
9. No se solicitó a KPMG que se pronunciara sobre qué opción de cuotas en dos monedas debía considerarse, aunque se le informó de la preferencia de la Secretaría a este respecto. Los Miembros recordaran que las dos opciones se describieron en el documento FC 95/9:
10. La Secretaría se muestra a favor de la primera opción por las razones siguientes:
11. El Auditor Externo ha señalado además la posible utilidad del sistema de cuotas en dos monedas como medio para proteger el Programa de Labores y Presupuesto contra las fluctuaciones de los tipos de cambio.
12. La Secretaría recomienda a la FAO que se decante preferentemente por el sistema de cuotas en dos monedas basado en el concepto de que cada Miembro pague una proporción predeterminada de sus cuotas en euros y el resto en dólares EE.UU. Solicita la opinión del Comité de Finanzas sobre este cambio para que el Consejo pueda realizar un examen preliminar de la cuestión cuando se reúna en octubre del presente año.
13. Suponiendo que el Consejo ratificara, en principio, la propuesta, sería necesario que la Secretaría examinara las cuestiones siguientes:
14. El objetivo sería elaborar un informe parcial para el próximo período de sesiones del Comité de Finanzas con vistas a una aplicación eventual en el presupuesto para 2004-05, sujeto, desde luego, a la aprobación por la Conferencia de los cambios necesarios en los Textos Fundamentales.
15. KPMG examinó la cuestión de la moneda funcional apropiada con la debida consideración a los principios de contabilidad generalmente aceptados aplicados para tal determinación. Llegó a la conclusión de que, dada la distribución actual de los ingresos y gastos calculados, la moneda funcional de la FAO es el dólar EE.UU.
16. No obstante, señala también a la atención que el desglose de gastos por monedas no afecta tanto a la moneda funcional, ya que la diferencia en la proporción de los gastos en dólares EE.UU. (esto es, 32 por ciento) y euros (esto es, 39 por ciento) no es tan significativa, sino que ésta depende mucho más de la moneda de los ingresos del Programa Ordinario (es decir, las cuotas asignadas), actualmente en dólares EE.UU.
17. KPMG ha proporcionado la orientación general de que mientras las cuotas en euros representen menos de la mitad de las cuotas totales, se mantendría el dólar EE.UU. como nuestra moneda funcional. No obstante, si las cuotas en euros llegaran a ser mayoritarias, sería necesario examinar de nuevo la cuestión. De hecho, uno de los problemas relacionados con la opción del sistema de cuotas en dos monedas que permite elegir a los Miembros, era que la selección de la moneda de pago no se conocería hasta que se decidiera a principios del bienio de que se trate.
18. La Secretaría se mostró de acuerdo con KPMG en que el objetivo principal del sistema de cuotas en dos monedas era sustituir la compra a término de nuestras necesidades de euros, de manera que los ingresos en euros correspondieran a los gastos previstos en dicha moneda. Dado que los gastos calculados en euros se mantienen en un 39 por ciento, se asumiría que la cuota asignada en euros ha de ser del 39 por ciento (en la práctica esto se calcularía de nuevo para cada presupuesto a fin de armonizarlo con los datos disponibles más recientes).
19. Sobre esta base, KPMG ha llegado a la conclusión de que, suponiendo que la modalidad de gastos no varíe de manera que los gastos estimados en euros superen el 50 por ciento del total, con lo que las cuotas en euros habrían de superar al 50 por ciento, la moneda funcional adecuada para la FAO seguiría siendo el dólar EE.UU.
20. Hay que señalar además que para aplicar un cambio de la moneda funcional, KPMG estimó un costo adicional de 1,5 millones de dólares EE.UU. y que transcurrieran dos años. No obstante, teniendo en cuenta la reciente experiencia en las modificaciones de sistemas, por ejemplo, Oracle, la Secretaría manifestó la preocupación de que el costo pudiera ser muy superior a la cifra señalada. Tales costos adicionales y cambios de sistemas no deberían aceptarse sin estudiarlos a fondo, especialmente ya que avanzamos hacia la Fase II de Oracle.
21. Basándose en el asesoramiento de expertos recibido, la Secretaría resolvió que la moneda funcional de la FAO continuaría siendo el dólar EE.UU. pero que se seguiría examinando la cuestión, de manera que si hubiera variaciones importantes en la combinación de utilización de monedas, se replantearía este asunto.
22. El Comité quizá considere oportuno:
1. En el Artículo 5.6 del Reglamento Financiero se establece que las contribuciones anuales al presupuesto se calculen en dólares de los Estados Unidos. Es de señalar que, aunque el Artículo 5.6 permite el pago de las contribuciones en moneda local convertible, su esencia es que las consignaciones se calculen en dólares de los Estados Unidos y que las obligaciones de los Estados Miembros se determinen en dólares EE.UU. independientemente de la moneda del pago.
2. Por consiguiente, todos los ingresos de la Organización son efectivamente en dólares EE.UU., pero los gastos pueden efectuarse en muchas monedas, especialmente, la del país anfitrión.
3. El problema para la Organización es que la obligación de los Estados Miembros se refiere a cuotas asignadas en dólares EE.UU., mientras que las obligaciones de la Organización son en muchas otras monedas, si bien, en particular, en liras/euros. Por comodidad se puede clasificar este problema de la forma siguiente:
4. La mejor forma de exponerlo es examinando un bienio típico con una consignación de 650 millones de dólares aprobada al tipo de cambio presupuestario de 1875 liras por 1 dólar EE.UU. Un presupuesto de este tipo incluirá gastos en muchas monedas con un desglose que se asemejará al siguiente:
| Moneda | Porcentaje de los gastos |
| Dólares EE.UU. | 40 por ciento |
| Liras italianas | 46 por ciento |
| Otras monedas europeas | 6 por ciento |
| Otras monedas no europeas | 8 por ciento |
Para simplificar este ejemplo, las observaciones siguientes de refieren sólo al riesgo asociado con el 46 por ciento del gasto que se realiza en liras italianas. Se examinan dos situaciones posibles:
5. El contenido en liras de la consignación era del 46 por ciento o el equivalente de 299 millones de dólares EE.UU. al tipo de cambio presupuestario de 1875 liras por 1 dólar EE.UU.; es decir, el presupuesto suponía un gasto en liras de 560 600 millones de liras.
6. No obstante, si durante la ejecución, se compraran las liras necesarias al tipo medio de cambio en el mercado de 2050 liras por 1 dólar EE.UU., el costo en dólares sería de 273,5 millones de dólares. Esto implica un ahorro en el presupuesto de 25,5 millones de dólares.
7. Se aplican las mismas hipótesis presupuestarias. La única diferencia es que en la ejecución, la Organización tendría que gastar 311,5 millones de dólares para comprar la cantidad necesaria de 560 600 millones de liras. En esta situación, se registraría una pérdida de 12,5 millones de dólares con respecto a la hipótesis presupuestaria.
8. En ambos casos, las pérdidas o ganancias son reales, ya que el cálculo en dólares se determina al tipo de cambio presupuestario.
9. El problema entre bienios se deriva del mismo mecanismo, pero consiste en una diferencia entre el tipo presupuestario de un bienio y el del siguiente.
10. Por ello, si en el Bienio 1 el presupuesto es como el que se ha descrito más arriba (es decir, una consignación de 650 millones de dólares aprobada con el tipo de cambio presupuestario de 1875 liras), pero para el Bienio 2, el tipo de cambio presupuestario es diferente, se registrará una pérdida o ganancia de poder adquisitivo como consecuencia del diferente tipo de cambio. Así pues, incluso suponiendo una inflación cero durante los dos bienios, el mantenimiento del mismo programa (y por lo tanto del mismo poder adquisitivo) exigirá una consignación presupuestaria diferente en dólares EE.UU. Utilizando los mismos tipos de cambio del ejemplo anterior, podemos construir los siguientes presupuestos:
| Bienio 1 | Bienio 2 | ||
| 1875 liras = 1 $EE.UU. | 1800 liras = 1 $EE.UU. | 2050 liras = 1 $EE.UU. | |
| Necesidades en liras (millones) | 560 625 | 560 625 | 560 625 |
| Equivalente en $ EE.UU. de las necesidades en liras (millones) | 299,0 | 311,5 | 273,5 |
| Necesidades de dólares para monedas distintas de la lira (millones)1 | 351,0 | 351,0 | 351,0 |
| Consignación en dólares EE.UU. necesaria para mantener el mismo Programa de Labores | 650,0 | 662,5 | 624,5 |
| Aumento/(disminución) en la consignación debido a la diferencia en el tipo de cambio presupuestario aprobado | cero | 12,5 | (25,5) |
11. La Secretaría, al elaborar y proponer un presupuesto, y los Miembros, al aprobarlo, esperan que se ejecute el correspondiente Programa de Labores. Como las fluctuaciones en los tipos de cambio, que son claramente externas a la Organización, pueden influir en la capacidad de ejecutar el Programa de Labores, el objetivo de política es tratar de establecer una situación en la que se eliminen o reduzcan al mínimo los efectos de tales fluctuaciones.
12. Se reconoce asimismo que esta política se aplica por igual para evitar tanto las ganancias como las pérdidas por tipo de cambio, especialmente si se supone que se busca la solución con un costo menor.
13. A lo largo de los años se han afrontado estos dos riesgos de forma diferente.
14. Hasta el bienio 1990-91, la única protección del presupuesto se derivaba de la autoridad para adeudar a la Cuenta Especial de Reserva los efectos (pérdidas o ganancias) de cualquier diferencia entre el tipo de cambio presupuestario y el efectivo del mercado (o de las Naciones Unidas) en los gastos de personal.2
15. Sin embargo, en 1986-87 la Organización sufrió una experiencia muy adversa. Se había aprobado el presupuesto al tipo de cambio de 1760 liras por 1 dólar, mientras que se ejecutó a un tipo medio de cambio de las Naciones Unidas de 1406 liras por 1 dólar EE.UU.. Esto provocó pérdidas por un total de 31,2 millones de dólares que eliminaron el saldo de la Cuenta Especial de Reserva y obligaron al Fondo General a absorber el resto de las pérdidas (9,4 millones de dólares EE.UU.). Resultó evidente que la Cuenta Especial de Reserva no era un medio suficientemente fuerte para proteger el presupuesto y, además, su reposición llegó a ser problemática.
16. Esta experiencia llevó a la adopción de la técnica de compra a término para proteger el Programa de Labores contra los efectos imprevistos de las fluctuaciones en los tipos de cambio. Esta técnica de protección del presupuesto ha sido aprobada plenamente por los Órganos Rectores y por el Comité Asesor de la FAO sobre Inversiones, que ha aconsejado siempre evitar especulaciones con los tipos de cambio.
17. La compra a término es una forma de protección cambiaría que permite al comprador satisfacer sus necesidades futuras de una determinada moneda a un tipo de cambio fijo garantizado. La forma de contrato que realizó la FAO fue la de comprar a término todas las liras que necesitaba a un tipo de cambio igual o semejante al del presupuesto aprobado. Reconoció el hecho de que la FAO nunca tendría disponible el efectivo necesario para adquirir, al tipo de cambio al contado inmediatamente después de la aprobación del presupuesto, todas las liras que debería gastar en un bienio. Esto implica concertar un contrato que consiste en 24 transacciones mensuales separadas, mediante las cuales la Organización puede comprar las cantidades necesarias para cada mes en el momento en que se necesitan efectivamente, pero siempre al tipo de cambio fijado en el contrato y NO al tipo de cambio al contado.
18. El tipo de cambio del contrato se establece por medio de un proceso de licitación por teléfono que trata de obtener el precio más atractivo (el tipo más alto en liras por 1 dólar EE.UU.). Los factores que influyen en el tipo de cambio son normales:
19. El primero de estos factores es con mucho el más importante como puede comprobarse por el hecho de que, por ejemplo, en noviembre de 1995, el contrato de compra a término permitió automáticamente ganar alrededor de 14 millones de dólares en el cambio, debido a que la Organización hizo la compra a término para el bienio 1996-97 en un momento en que los tipos de interés en liras eran altos (un tipo medio de mercado de 8,31 por ciento en el tercer trimestre de 1995) con respecto a los tipos de interés en dólares EE.UU. (un tipo medio de mercado del 5,48 por ciento en el tercer trimestre de 1995). La ganancia se debió a que el tipo de cambio a término contratado con el banco fue de 1669 liras por 1 dólar EE.UU.3, que era más favorable para el dólar que el tipo de cambio presupuestario de 1600 liras por 1 dólar.
20. Sin embargo, a efectos de la protección monetaria en 2000-01, la situación se invirtió en cuanto que los tipos de interés de la lira/euro fueron más bajos que los del dólar EE.UU. en el momento en que la Organización contrajo el contrato de compra a término y, por lo tanto, el tipo combinado a término fue de 1826 liras por 1 dólar4 frente a un tipo de cambio presupuestario de 1875 liras por 1 dólar. Como consecuencia de ello, se estima que la protección monetaria en el bienio en curso ha costado 8,3 millones de dólares EE.UU. Aunque esta suma se adeudará a la Cuenta Especial de Reserva como pérdida por tipo de cambio desfavorable, hay que reconocer que no es probable que se repita la situación muy favorable de elevados tipos de interés de la lira italiana, experimentada durante la mayor parte de los años noventa, por lo que no se puede confiar en la Cuenta Especial de Reserva como método sostenible para cubrir el costo de la compra a término, a menos que se identifique otra fuente ordinaria de reposición.
21. Hasta que en 1994-95 se aprobó el primer presupuesto de Crecimiento Nominal Cero (CNC), la Conferencia había seguido siempre una política de separar las cuestiones de “aumentos/reducciones de costos” de los “aumentos/disminuciones de programas”.
22. Con este enfoque, las propuestas presupuestarias, (es decir, el boceto y el resumen del Programa de Labores y Presupuesto) se preparaban al tipo de cambio apropiado para el presupuesto anterior y los aumentos de costos (inflación) quedaban excluidos de las propuestas del programa. Se podían examinar así las propuestas del programa de forma auténticamente comparable. Por ejemplo, las variaciones en las cantidades propuestas para un determinado programa se debían totalmente al mismo programa y no eran consecuencia de distintos tipos de cambio o precios.
23. Los aumentos de costos se elaboraban por separado y eran examinados en detalle por el Comité de Finanzas, el cual convalidaba los cálculos como basados en hipótesis razonables. Tales cálculos se hacían al tipo de cambio entre la lira y el dólar EE.UU. adoptado al aprobarse el presupuesto para el bienio precedente.
24. También a los Órganos Rectores se facilitaba información por separado sobre los efectos de los distintos tipos de cambio entre el dólar EE.UU. y la lira, a fin de que los Miembros pudieran prever el efecto probable del tipo corriente en sus cuotas asignadas de contribución.
25. Por último, el día de la votación de la Resolución sobre las Consignaciones Presupuestarias en la Conferencia, se establecía un tipo de cambio presupuestario en el nivel de tipo de mercado al contado de esa mañana. Las cifras que figuraban en la Resolución se cambiaban según los efectos del nuevo tipo de cambio con arreglo a una metodología acordada desde hacía tiempo con los Órganos Rectores.
26. De esta forma, los Estados Miembros protegían expresamente el programa de la Organización de los efectos de las pérdidas o ganancias por tipo de cambio y aceptaban la responsabilidad de tales variaciones.
27. El Crecimiento Nominal Cero o los presupuestos con crecimiento negativo se introdujeron en la FAO a partir de 1994-95. Se consideró que el método de CNC era una forma de reducir los presupuestos en todo el sistema de las Naciones Unidas (y también en algunos presupuestos de gastos de los gobiernos nacionales). Se basaba en la simple premisa de que los presupuestos para un período futuro no deberían exceder de la cantidad absoluta del presupuesto aprobado para el período precedente. Esto obligaba a cada programa a absorber el efecto de los incrementos inflacionarios.
28. Aunque se plantearon algunas cuestiones sobre la solidez de la motivación general y su aparente contradicción con la necesidad de establecer prioridades entre programas, se aceptó en general como una forma de reducir los presupuestos y de asegurar que se terminara con la espiral inflacionaria.
29. Sin embargo, en el entorno internacional, el CNC tenía un efecto adicional y mucho más grave: exigía también a cada organismo absorber la pérdida o ganancia que se derivaría automáticamente de cualquier variación en el tipo de cambio de un período presupuestario al siguiente. De esta forma, la gestión del riesgo entre bienios se transfería inadvertidamente de los Miembros y pasaba a perjudicar o beneficiar a los programas de la Organización. Sin embargo, no se reducía así el riesgo para la mayoría de los Miembros, que seguían teniendo que enfrentarse con diferencias en los tipos de cambio entre sus propias monedas y las cuotas asignadas que se establecían en dólares EE.UU.
30. Este enfoque parecía también negar la importancia del establecimiento de prioridades entre los organismos especializados, es decir, la importancia relativa del trabajo en comparación con la salud en comparación con la alimentación y la agricultura quedó completamente a merced de los caprichos de los mercados monetarios.
31. Las prácticas actuales de compra a término y presupuesto con CNC no responden satisfactoriamente al objetivo de política de proteger el Programa de Trabajo contra los caprichos de la fluctuación monetaria con el costo más bajo posible.
32. Las posibilidades para afrontar ambos riesgos son bastante limitadas y funcionarán solamente en circunstancias específicas. Se describen tales posibilidades a continuación con la finalidad de recabar la orientación del Comité sobre la solución más aceptable. Será preciso desarrollar más cada una de las posibilidades antes de poder valorar todas sus repercusiones. Sin embargo, es necesario disponer de las opiniones de los Miembros sobre las hipótesis básicas de política en que deberán desarrollarse las posibilidades antes de lograr ulteriores progresos.
33. Se han identificado dos alternativas como adecuadas para que siga examinándolas la Organización:
34. Se identificaron otras dos opciones, a saber, aumentar la Cuenta Especial de Reserva y comprar con opciones de moneda de pago en la compra a término, pero no se consideraron adecuadas porque la primera resulta inaceptable para los Estados Miembros y la segunda entraña un costo elevado. Por consiguiente, no se siguen examinando en este documento.
35. En las dos alternativas que se examinan, la contabilidad de la Organización seguirá realizándose en una moneda, el dólar EE.UU.. Todo intento de calcular y mantener ambas monedas en las cuentas financieras no sólo equivaldría a duplicar nuestro esfuerzo de contabilidad en la tramitación e información financieras, sino también sería muy complicado para ejecutarlo en ORACLE Financials, y obligaría a una amplia adaptación del paquete.
36. Cada una de las alternativas tiene repercusiones en otras esferas, que exigirán un ulterior examen y elaboración durante los próximos meses. Tales son:
37. El llamado “sistema de asignación de cuotas en dos monedas”, en el caso de la FAO, provocaría una modificación en la Resolución sobre las Consignaciones, en virtud de la cual aproximadamente el 50 por ciento de la asignación de cuotas se haría en euros y el resto en dólares EE.UU. La división en dos monedas se declararía en el momento de presentar el presupuesto a la Conferencia y se basaría en la mejor estimación del gasto previsto en euros. Este método protege el poder adquisitivo de las cuotas recibidas para gastos en liras/euros sin ningún gasto para la Organización (aparte de un pequeño incremento en los gastos administrativos para la reclamación y el recibo de las cuotas).
38. Sería necesario cambiar la Resolución sobre las Consignaciones a fin de reflejar ambas monedas por Capítulos y acordar algún método de ajuste automático de la Consignación a efectos de la presentación de los informes posteriores sobre la ejecución del presupuesto, tanto en el Estado de Cuentas IV, como en el Informe Anual sobre la Ejecución del Presupuesto.
39. Esta alternativa protege íntegramente el programa de la FAO contra las variaciones en los tipos de cambio tanto dentro del bienio como entre bienios.
40. Otra ventaja de este enfoque es que no resulta discriminatorio, es decir que todos los Estados Miembros están sujetos a las mismas condiciones por lo que respecta a sus cuotas.
41. Varios organismos de las Naciones Unidas utilizan ya este sistema de cálculo en dos monedas para la asignación de sus cuotas, por ejemplo, el OIEA (chelines austriacos y dólares EE.UU.) y la UNESCO (francos franceses y dólares EE.UU.). La ONUDI emplea el mismo sistema (chelines austriacos y dólares EE.UU.) pero recientemente ha decidido adoptar el euro, que representa el 82 por ciento de sus gastos, como moneda de cuenta y por consiguiente dejará de aplicar el método de la asignación de cuotas en dos monedas a partir de 2002-2003.
42. En lugar de hacer obligatoria para todos los Estados Miembros la cuota en dos monedas, se podría permitir a todos los Estados Miembros que paguen sus cuotas en dólares EE.UU. o en liras/euros al tipo de cambio presupuestario. El Artículo 5.6 del Reglamento Financiero permite ya que se paguen las cuotas en moneda local convertible. Sin embargo, esto representa un cambio en cuanto que la obligación de los Miembros que elijan los euros para sus cuotas se establecería en euros y no en dólares. La obligación de todos los demás Miembros se expresaría en dólares EE.UU. como actualmente, independientemente de la moneda del pago.
43. Aproximadamente el 29,7 por ciento de las contribuciones totales proceden de los 11 Miembros que han adoptado el euro. Si se incluye al Reino Unido, el total asciende al 34,8 por ciento y, si se incluye a toda la Región Europea (definición de la FAO), la contribución sería algo superior al 40 por ciento del total. Por otra parte, se calcula que el 46 por ciento del gasto total del Programa Ordinario de la FAO se paga actualmente en liras italianas y un 52 por ciento en todas las monedas europeas.
44. Actualmente, éstos y otros países han utilizado sus reservas en dólares EE.UU. o han tenido que comprar dólares para pagar sus cuotas corrientes calculadas en dólares, con lo que quedan ellos mismos expuestos a las fluctuaciones en los tipos de cambio. Además, la FAO ha sólido convertir después una parte considerable de estos dólares EE.UU. para cubrir sus gastos locales en liras/euros, de lo que se deriva una segunda exposición a las fluctuaciones del cambio monetario.
45. Ahora que se ha introducido el euro, se espera que los países que lo utilizan, si se les da la posibilidad, elijan pagar sus cuotas en euros, eliminando así su exposición a las fluctuaciones monetarias. Al mismo tiempo, con las contribuciones de los países que deciden pagar en euros, la FAO acumularía reservas en metálico en euros para sufragar sus gastos en moneda local (euro). Por consiguiente, además de los EE.UU., otros países que utilizan el euro disfrutarían de la facilidad de hacer sus pagos a la FAO en su propia moneda y evitarían la doble exposición a las fluctuaciones en los tipos de cambio entre las monedas. Otros países fuera de la zona del euro podrían elegir el euro como moneda para sus pagos.
46. El día en que se aprueba el presupuesto, los Miembros tendrían que elegir en cual de las dos monedas se les asignarán sus cuotas, al tipo de cambio presupuestario establecido por la Conferencia, con lo que se determinarían las cantidades de las contribuciones que la FAO recibiría tanto en dólares como en euros. En caso de que un país no hiciera ninguna elección, podrían aplicarse normas como las siguientes:
47. No se permitiría a los Miembros cambiar la moneda que han elegido hasta el siguiente bienio.
48. Con este enfoque, la Organización sabría anticipadamente la cuantía de las cuotas asignadas en euros en el momento de aprobar el presupuesto. Podría entonces planificar en consecuencia su gasto en euros. En la medida en que se reciban más ingresos en la moneda en que se pagan las obligaciones, se reducirá la necesidad de las medidas de protección que actualmente tiene que adoptar la Organización. Después de un análisis de este tipo, la Organización procedería, en caso necesario, a comprar a término sólo para cubrir la diferencia entre los ingresos y gastos previstos en euros, en lugar de la práctica actual de comprar a término el 100 por ciento de su gasto en moneda local (liras). De esta forma se reduciría también la cantidad de las ganancias o pérdidas por variaciones en los tipos de cambio, si bien se reconoce que probablemente seguiría siendo necesario comprar a término alrededor del 23 al 43 por ciento del gasto en euros, lo que podría implicar una notable ventaja, de hasta 2,5 millones de dólares EE.UU. de acuerdo con nuestra experiencia de 2000-01.
49. Uno de los inconvenientes de este enfoque es que se fragmenta la oferta y demanda de efectivo de la actual moneda única, el dólar EE.UU., a las dos monedas propuestas. Como consecuencia de ello, esta fragmentación puede dar lugar a más transacciones de cambios a corto plazo y estar expuesta a las condiciones del mercado a corto plazo.
50. En general, esta opción es menos satisfactoria en lo que se refiere a su eficacia para proteger el programa de trabajo contra las consecuencias de las fluctuaciones en los tipos de cambio y seguiría entrañando un costo adicional considerable para la Cuenta Especial de Reserva.
51. La segunda alternativa sería obtener la aprobación de los Miembros para establecer un tipo de cambio presupuestario a la tasa de la compra a término, disponible en el mercado el día en que la Conferencia aprueba la Resolución sobre las Consignaciones presupuestarias, para una compra a término de 24 meses, en lugar del tipo de cambio del mercado al contado de ese día5. Una vez aprobado el presupuesto por la Conferencia, la Organización procedería inmediatamente a comprar a término toda la cantidad en euros necesaria para el bienio.
52. De esta forma, la Organización garantiza el equivalente en moneda local necesario para realizar su programa de trabajo. Con ello quedaría plenamente protegido el Programa de Labores y Presupuesto dentro del bienio, ya que ha adquirido toda la moneda local necesaria y cualquier otro margen aplicable es financiado por los Miembros.
53. Sin embargo, este enfoque no protegería el Programa de Labores entre bienios a menos que los Miembros adoptaran la política de cambiar la cuantía del presupuesto para reflejar el tipo de cambio a término, cualquiera que este fuera. Esto exigiría a los Miembros renunciar a establecer la cuantía del presupuesto en una cifra absoluta fija en dólares EE.UU. antes de conocer el tipo de cambio a término, ya que, si lo hicieran, se pondría en peligro la ejecución del Programa de Labores aprobado. Como consecuencia de ello no sería posible la opción de Crecimiento Nominal Cero al establecer el presupuesto, ya que ello no permitiría alcanzar este objetivo de política.
54. El Comité de Finanzas podría asesorar al Consejo:
“Las contribuciones anuales al presupuesto serán calculadas en dólares de los Estados Unidos de América. En la medida en que la Conferencia, después de averiguar en qué moneda se proponen los Estados Miembros y Miembros Asociados hacer el pago de sus cuotas en el ejercicio económico siguiente, estime que los ingresos previstos en dólares resultarán insuficientes para cubrir los gastos que en esa moneda tenga que hacer la Organización conforme a las disposiciones de la Conferencia, ésta determinará la parte proporcional de las cuotas que han de pagar en dólares estadounidenses aquellos Estados Miembros y Miembros Asociados que no hagan efectivas sus contribuciones enteramente en esa moneda. Cada Estado Miembro y Miembro Asociado pagará el resto de su cuota en liras o en su propia moneda que, para los efectos del pago de las cuotas a la Organización, deberá ser libremente convertible en liras, recayendo en cada gobierno contribuyente la responsabilidad de asegurar dicha convertibilidad. El tipo de cambio aplicable será el oficial de la lira con relación al dólar, en el primer día de operaciones cambiarias del mes de enero del año civil a que corresponda la contribución, o bien al tipo del día en que se efectúe el pago, debiendo aplicarse el más alto de los dos.”
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
Examen de la moneda funcional de la FAO y de las propuestas de la Organización relativas a la protección de su Programa de Labores contra las fluctuaciones de los tipos de cambio
Los miembros de la Unión Europea se han dirigido a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (la "FAO" o la "Organización”) con relación a su moneda funcional y han pedido que la FAO considere la conveniencia de cambiar el dólar de los Estados Unidos (“dólar EE.UU.”) por el euro como su moneda funcional.
Como primera parte de la misión, la FAO contrató a KPMG con objeto de que realizase una evaluación independiente de la moneda funcional de la FAO en el contexto de los principios de contabilidad generalmente aceptados que brindan orientación sobre la determinación de la moneda funcional de una organización. La evaluación incluía el conocimiento de las fuentes de los fondos actuales de la FAO y su utilización, así como de la moneda conexa en la que se calculan las transacciones, con objeto de proporcionar una evaluación de la moneda funcional apropiada para la Organización dada su estructura operativa actual.
En relación con esta evaluación, la FAO también pidió que KPMG proporcionase un resumen de los pasos que entrañaba la conversión de la moneda funcional de la Organización desde la perspectiva de la contabilidad y la presentación de informes, y un resumen de las modificaciones del sistema necesarias para efectuar un cambio de la moneda funcional, en la hipótesis de que dicha conversión sea apropiada.
Como segunda parte de la misión, la FAO también pidió que KPMG realizase un análisis de la exposición presupuestaria y financiera de la FAO al riesgo de fluctuaciones cambiarias y que proporcionase una evaluación general de las políticas actuales y propuestas de la Organización relativas a la protección contra ese riesgo (por ejemplo, la asignación de cuotas en dos monedas), así como otras opciones de que disponía la FAO para hacer frente al riesgo de las fluctuaciones cambiarias. El presente análisis se basa en el informe del Comité de Finanzas que se preparó para el 95° período de sesiones.
2.1 Evaluación del estudio de la moneda funcional en el momento actual
Los principios de contabilidad generalmente aceptados establecen que la moneda funcional de una entidad es la moneda del entorno económico primario en el que la entidad opera.
De conformidad con el Reglamento Financiero de la FAO, las cuotas actuales aportadas al Fondo General se fijan, en este momento, en dólares EE.UU. y, por tanto, se calculan al 100 por ciento en dicha moneda. Las contribuciones extrapresupuestarias de los donantes destinadas a fondos fiduciarios y el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo se calculan en diversas monedas (por ejemplo, un 45 por ciento en dólares EE.UU., un 35 por ciento en euros y un 20 por ciento en otras monedas durante el bienio de 2001/2000) dependiendo principalmente del lugar donde se encuentra el donante pero también de la naturaleza del proyecto asociado. Debido a que el volumen de las contribuciones de los donantes y la moneda en la que se calculan varía de un período al otro, nuestra evaluación se centró principalmente en las cuotas destinadas al Programa Ordinario, aunque se han tenido en cuenta todas las fuentes de los fondos.
Los gastos de la FAO se miden en diversas monedas, aunque la mayor parte se calculan en dólares EE.UU. o en euros como se indica en el siguiente cuadro, que resume los porcentajes relativos a las monedas en las que se calcularon los gastos durante el bienio de 2001/2000:
Euros |
Dólares EE.UU. |
Otras monedas |
Total | |
Programa Ordinario |
20% |
16% |
15% |
51% |
Recursos extra-presupuestarios |
1% |
34% |
14% |
49% |
Total |
21% |
50% |
29% |
100% |
La razón por la que gran parte de los gastos del Programa Ordinario se calculan en euros es básicamente la estructura relativa a los sueldos de la Organización, que se diseñó con objeto de calcular la mayor parte de las obligaciones de la FAO relativas a las remuneraciones del personal de servicios generales y profesional en la moneda del entorno económico en el que cada funcionario está establecido; casi un 60 por ciento del personal de la FAO se encuentra en Roma. En lo que respecta al personal profesional, esta moneda puede no coincidir con la moneda en la que el sueldo se convino de acuerdo con la ley o en la que se efectúan los pagos de los sueldos.
La mayor parte de los gastos extrapresupuestarios durante el bienio de 2001/2000 (aproximadamente un 66 por ciento) se relacionan con otros costos que no son de personal, de los cuales un 79 por ciento se calculó en dólares EE.UU. Esto explica la razón por la que gran parte de los gastos extrapresupuestarios se calculó en dólares EE.UU. en 2001/2000, como se indica en el cuadro siguiente. Sin embargo, comprendemos que la naturaleza y la moneda de los gastos extrapresupuestarios, en particular los gastos que no son de personal, puedan variar en cada proyecto y de un período a otro. Por consiguiente, nuestra evaluación también se centró principalmente en los gastos del Programa Ordinario que resultan más coherentes.
Debido a que se calculan en dólares EE.UU. el 100 por ciento de las cuotas del Fondo General de la FAO, gran parte de las contribuciones extrapresupuestarias y de los gastos de la FAO, el dólar EE.UU. es actualmente la moneda funcional de la Organización, ya que es la moneda del principal entorno económico en el que opera la FAO de acuerdo con las circunstancias actuales.
2.2 Evaluación de un cambio de la moneda funcional de la FAO
La moneda funcional en general viene dada y es el resultado de la forma en la que se estructuran las actividades de una organización. Por lo tanto, una moneda funcional no varía a no ser que haya cambios significativos en los factores económicos y en las circunstancias que rodean las actividades de la organización que indiquen claramente que la moneda funcional ha cambiado.
Como se indicó anteriormente, la moneda funcional apropiada de la FAO, de acuerdo con las actividades actuales, es en este momento el dólar EE.UU.
Debido a que gran parte de los gastos del Programa Ordinario se calcula en euros (aproximadamente un 39 por ciento en 2001/2000), si se cambiara la moneda de todas o la mayor parte de las cuotas de la FAO con objeto de que éstas se calcularan en euros y no en dólares EE.UU., la moneda funcional apropiada de la FAO sería el euro.
La diferencia entre los porcentajes de los gastos que se calculan en dólares EE.UU. (un 32 por ciento del Programa Ordinario en 2001/2000) frente a los que se miden en euros (un 39 por ciento del Programa Ordinario en 2001/2000) no es significativa. Por lo tanto, es la moneda en la que se calculan principalmente las cuotas la que determina en gran medida la exposición económica principal de la FAO y su moneda funcional.
Con el sistema de asignación de cuotas en dos monedas propuesto por la Secretaría, aproximadamente un 61 por ciento de las cuotas se calcularía en dólares EE.UU. y un 39 por ciento en euros; esta división se corresponde con la cuantía estimada para los gastos del Programa Ordinario que se determinaron en dólares EE.UU. (para los gastos en dólares EE.UU. y otros que no eran en euros) y en euros durante el bienio de 2001/2000. Esta situación daría como resultado que la gran mayoría de las cuotas siguieran fijándose en dólares EE.UU., por lo que el dólar EE.UU. se mantendría como la moneda funcional apropiada de la FAO si el sistema de asignación de cuotas en dos monedas se adoptase como proponía la Secretaría. Sin embargo, en la hipótesis de que finalmente se aplicara el método de asignación de cuotas en dos monedas, si aumentase la proporción estimada de los gastos medidos en euros y/o se incrementase el porcentaje de las cuotas calculadas en euros (por ejemplo, a más de un 50 por ciento), esta situación desencadenaría una revaluación de la moneda funcional de la FAO. Sería necesario realizar una evaluación detallada que abarcara un análisis meticuloso de la exposición económica de la FAO, evaluando cuál de estas dos monedas es la moneda en la que se calcula la mayor parte de los ingresos y los gastos con objeto de determinar la moneda principal a la que está expuesta la FAO.
2.3 Evaluación del grado de exposición de la FAO a las variaciones cambiarias y opciones de que dispone para hacerles frente
La FAO necesita un sistema de gestión de los riesgos cambiarios debido a que la moneda en la que se perciben y mantienen actualmente los ingresos difiere de las monedas en las que se mide una gran parte de los desembolsos, lo que expone a la Organización a pérdidas causadas por las fluctuaciones de los tipos de cambio entre las monedas pertinentes.
El propósito de la gestión de los riesgos debería ser minimizar las pérdidas o ganancias económicas reales derivadas de la conversión de una moneda en otra para cubrir los gastos. Como la FAO opera con múltiples monedas, no es posible eliminar todas las pérdidas o ganancias que se originan a los efectos de la contabilidad y la presentación de informes, que se deben únicamente a variaciones en el tipo de cambio entre la moneda funcional y las monedas de los activos/pasivos. Un objetivo razonable de la gestión de los riesgos de la FAO sería garantizar que las variaciones de los tipos de cambio no afectasen al progreso del Programa de Labores de la FAO a corto plazo en el siguiente bienio ni a largo plazo en bienios futuros.
La estrategia actual de la FAO de protección contra los riesgos consiste en establecer contratos a término al inicio de un bienio para adquirir euros a un tipo de cambio fijo para costear la cuantía de gastos en dicha moneda prevista para el bienio. Este método acarrea reducidos costos de protección contra los riesgos y no supone un esfuerzo significativo, puesto que sólo debe preverse la cuantía total de los gastos en euros que se desembolsarán durante el bienio. Sin embargo, la estrategia no es flexible al no tomar en consideración las variaciones en los gastos (previstos), la situación de los mercados, etc.; y el momento del desembolso debe coincidir con el momento en que se adquieren las cantidades fijas en euros por medio del contrato a término. Asimismo, debido a que los gastos futuros correspondientes a más de un bienio son casi imposibles de predecir, una compensación a término sólo es eficaz a corto plazo y no puede proteger la labor de la FAO en bienios futuros.
Una estrategia de cuotas en dos monedas por la que las cuotas se fijen, reciban y mantengan en dólares EE.UU. y euros permite que las monedas en las que se prevé medir los gastos coincidan con las monedas en las que se miden los ingresos, dando como resultado una protección “natural”. Esta opción protege los presupuestos futuros contra los riesgos derivados de los tipos de cambio. Además, la planificación de los gastos en las dos monedas no tiene ninguna influencia en la eficacia de la protección, siempre y cuando se disponga de suficiente dinero en efectivo en cada una de las dos monedas para cubrir los gastos previstos. Aunque esta opción requiere un esfuerzo ligeramente superior al requerido por la estrategia de contratos a término, puesto que la FAO debe ser capaz de predecir los gastos que se efectuarán en euros y en dólares durante el bienio y en bienios futuros, y exige una gestión de la liquidez en dos monedas, lo que a la FAO le resulta difícil, ya que la recepción de las cuotas es irregular, este esfuerzo produce mayores beneficios a largo plazo. Esta opción tiene la gran ventaja de ofrecer a la larga protección al Programa de Labores de la FAO, lo que nos induce a creer que las cuotas en dos monedas es la estrategia de protección contra los riesgos más eficaz para la FAO.
Una combinación de ambos métodos, la utilización de cuotas en dos monedas como metodología general para proteger el presupuesto y la utilización de contratos a término para cubrir los riesgos residuales, como ocurre cuando se dan variaciones significativas en la estructura monetaria de los gastos futuros, ofrecería una mayor protección contra los riesgos derivados de los tipos de cambio. No obstante, se debe señalar que la aplicación de dos sistemas sólo tiene sentido si la FAO lleva a cabo una evaluación amplia y transparente de la eficacia de la protección de la cuota en dos monedas para descubrir y cuantificar los riesgos residuales.
Es muy importante reconocer que el éxito o la eficacia de la protección de ambos métodos dependen considerablemente de la capacidad de la FAO para predecir los gastos correspondientes al bienio en cada una de las monedas. Asimismo, cualquiera que sea la estrategia de protección contra los riesgos empleada, la FAO debería i) determinar los riesgos contra los que ha de protegerse; ii) evaluar la precisión de las previsiones de gastos, comparándolas con los gastos reales por moneda; y iii) evaluar y notificar el grado de eficacia de la estrategia de protección contra los riesgos durante/tras el bienio, (es decir, evaluar las ganancias y pérdidas derivadas de las transacciones monetarias y el efecto de las ganancias y pérdidas que habría producido una estrategia distinta o la ausencia de ella).
2.4 Costos y esfuerzos relacionados con un cambio de la moneda funcional
Consideramos que a causa del uso extensivo de programas informáticos en la FAO en muchas etapas del sistema financiero, la mayoría de los costos ocasionados por un cambio de la moneda funcional tendrían su origen en las modificaciones requeridas en los programas informáticos. Nuestras estimaciones sitúan dicho costo en torno a 1,5 millones de dólares EE.UU. Esta cantidad podría aumentar sustancialmente una vez especificadas plenamente las necesidades, en el caso de que los sistemas, de los que no se ocupa el presente examen, necesitaran cambios.
Para determinar con precisión los costos, habría que realizar un análisis completo de las consecuencias después de especificar los cambios. Sin embargo, imaginamos que ese esfuerzo correspondería a un proyecto que necesitaría 107 meses-hombre durante un período de dos años desde el momento del inicio de las especificaciones. Esto significaría que la FAO no estaría en condiciones de efectuar un cambio de la moneda funcional antes del bienio de 2006.
2.5 Conclusión
Según los resultados de nuestro análisis, tal como se ha resumido más arriba, consideramos que la moneda funcional apropiada de la FAO en la actualidad, visto el carácter de sus operaciones, es el dólar EE.UU. Para poder reducir el grado de exposición de la Organización a los riesgos derivados del tipo de cambio, creemos que una estrategia de cuotas en dos monedas es la solución preferible.
La administración de la FAO propone una cuota en dos monedas, el dólar EE.UU. y el euro, para cada Estado Miembro, de conformidad con los gastos actuales con cargo al Programa Ordinario en cada moneda. Tomando el bienio 2000-2001 como punto de referencia, tendríamos una división del 39 por ciento en euros y del 61 por ciento en dólares EE.UU. Ello, junto con un gasto extrapresupuestario en dólares EE.UU. sustancialmente mayor, significaría que el dólar seguiría siendo la moneda funcional apropiada para la FAO hasta el momento en que se produjera un cambio significativo de tendencia hacia los euros en la estructura monetaria de los gastos de la FAO.
Los cambios en los sistemas derivados de un cambio de la moneda funcional tardarían dos años en llevarse a cabo y supondrían un costo de aproximadamente 1,5 millones de dólares EE.UU. En consecuencia, los cambios podrían realizarse como muy pronto en el bienio 2006-07.
A continuación se resumen las medidas ulteriores que la FAO debería examinar a la luz de nuestras conclusiones:
___________________________________
1 Para simplificar el ejemplo, se supone que el resto del gasto se hace en dólares EE.UU. (ignorando otras monedas)
2 Resolución 13/81 de la Conferencia
3 El tipo de cambio al contado era de 1589,50 liras en el momento en que se hizo el contrato.
4 El tipo de cambio al contado era de 1874 liras en el momento en que se hizo el contrato.
5 Será necesario elaborar mejor el mecanismo para hacer esto.