• les principes de bases pour le développement énoncés dans les Huit objectifs de développement pour le millénaire. En particulier, l'objectif 1 vise à réduire la faim et l'objectif 8 concerne le commerce et s'engage à "renforcer un système commercial et financier ouvert qui soit réglementé, prévisible et non discriminatoire" et "prend en compte les besoins spéciaux des pays les moins avancés";
• la Déclaration du Sommet alimentaire mondial : cinq ans après (juin 2002) qui réaffirme le "droit de chaque être humain à une nourriture saine et nutritive";
• l'importance accrue attachée à la sécurité sanitaire des aliments dans le monde entier, comme en témoignent la revitalisation des travaux de l'OMS sur le régime alimentaire, la sécurité sanitaire des aliments et la nutrition humaine (WHA 2002), la stratégie mondiale de l'OMS pour la sécurité sanitaire des aliments entérinée par le Conseil exécutif de l'OMS en janvier 2002, et l'appel de la Conférence de Melbourne (1999) pour le renforcement du rôle de l'OMS dans le Codex. La sécurité sanitaire des aliments, qui englobe les normes alimentaires, est l'une des onze priorités (à l'échelle de l'Organisation) du Programme général de travail de l'OMS pour 2002-2005;
• les travaux sur les normes alimentaires sont fondamentaux pour les stratégies prioritaires de la FAO telles que définies dans son cadre stratégique pour 2000-2015,  « promouvoir, élaborer et renforcer les politiques et cadres réglementaires pour l'alimentation, l'agriculture, les pêches et les forêts » (Stratégie B);
• le Forum mondial des responsables de la sécurité sanitaire des aliments de Marrakech qui a montré les liens entre la réglementation de la sécurité sanitaire des aliments à la réduction des maladies d'origine alimentaire et qui est parvenu à un consensus sur la nécessité d'adopter une approche intégrée vis-à-vis des questions de sécurité sanitaire des aliments du producteur au consommateur et sur une approche centrée sur les risques dans l'élaboration des politiques en matière de sécurité sanitaire des aliments (janvier 2002);
• la déclaration des Directeurs généraux de l'OMC et de l'OMS dans l'avant-propos à l'étude conjointe des deux Organisations sur les Accords de l'OMC et la santé publique «le système commercial multilatéral peut contribuer dans une large mesure au bien-être dans le monde. Dans notre recherche commune du développement humain durable, l'OMC et l'OMS sont des partenaires importants».

5. De très nombreuses consultations ont eu lieu au cours de l'évaluation: les membres de l'équipe d'évaluation se sont rendus dans 24 pays et auprès de la Commission européenne, où ils se sont entretenus avec des fonctionnaires chargés de la santé, de l'agriculture et de l'alimentation, de l'industrie, du commerce et de l'établissement des normes ainsi que des représentants des producteurs primaires, des consommateurs et d'autres sections de la société civile. Ils se sont également entretenus avec d'autres organisations normatives internationales. Un questionnaire a été adressé à tous les membres du Codex et à tous les membres de la FAO et de l'OMS qui ne font pas partie du Codex

(103 réponses sur 186 questionnaires envoyés). Un autre questionnaire a été envoyé aux observateurs auprès du Codex (OIG et OING) et de l'OMS (40 réponses reçues). Deux demandes d'observations ont été diffusées sur l'Internet, la première totalement ouverte, et la seconde ciblant les ONG nationales (les réponses reçues sont de 52 et 22 respectivement). L'équipe a également pris l'avis d'interlocuteurs bien informés du Codex, y compris le Président et les autres membres du Comité exécutif, les présidents de certains comités du Codex et le personnel du secrétariat du Codex de l'OMS. Elle a utilisé les documents de travail préparés aux fins de l'évaluation, y compris ceux du Groupe d'experts indépendants, qui était chargé d'alimenter le processus d'évaluation en idées novatrices et divergentes. Le groupe d'experts et l'équipe d'évaluation ont travaillé ensemble à différents stades de l'évaluation, notamment pour l'élaboration du questionnaire, la mise au point de la liste de questions à couvrir durant les visites de pays et la formulation des recommandations finales.

6. Dans leurs recommandations, les évaluateurs se sont efforcés de faire preuve de réalisme. Dans le même temps, il a semblé important d'avancer des idées qui pourront être approfondies et débattues, et de ne pas toujours se limiter à des recommandations visant à être appliquées immédiatement. C'est dans cet esprit que certaines des idées présentées s'écartent de l'état actuel des réflexions au sein du Codex, de la FAO et de l'OMS.

2. VUE D'ENSEMBLE SUR LE CODEX ET LES AUTRES ACTIVITES DE LA FAO ET DE L'OMS SUR LES NORMES ALIMENTAIRES

7. La Commission du Codex Alimentarius a été établie en 1963 en tant qu'organe inter-gouvernemental par la FAO et l'OMS. Elle est ouverte à tous les États Membres de la FAO et de l'OMS, et compte actuellement 167 membres, 149 organisations internationales non gouvernementales (OING) ayant le statut d'observateur, représentant les producteurs, l'industrie et la société civile et 58 organisations intergouvernementales⁷. Les normes sont établies par 29 organes subsidiaires - comités régionaux, comités s'occupant de produits et comités s'occupant de questions générales - dont 24 sont aujourd'hui en activité.

8. Les travaux de la Commission du Codex Alimentarius, qui se réunit en séance plénière tous les deux ans, et ses organes subsidiaires sont appuyés sur les plans logistique, technique et administratif par un secrétariat restreint ("Secrétariat du Codex") basé au siège de la FAO et financé conjointement par la FAO et l'OMS. Les coûts afférents aux comités régionaux, aux comités s'occupant de produits et aux comités s'occupant de questions générales sont couverts en totalité ou en partie par les pays hôtes respectifs, mais le Secrétariat du Codex apporte aussi un soutien administratif. Les membres assument leurs propres frais de participation aux réunions.

9. Les avis d'experts scientifiques nécessaires à l'élaboration des normes sont fournis par deux comités d'experts permanents, financés et administrés conjointement par la FAO et l'OMS. Le JECFA est chargé des additifs alimentaires, des contaminants et des médicaments vétérinaires et la JMPR des résidus de pesticides. La JEMRA est un nouveau groupe, qualifié de `consultation mixte d'experts' plutôt que de comité formel, et chargé de l'évaluation des risques microbiologiques. D'autres consultations d'experts peuvent être établies le cas échéant. La gestion et le financement des comités et les consultations sont indépendantes du Codex et relèvent de la FAO et de l'OMS. Le JECFA et la JMPR ont chacun un co-secrétaire dans chaque organisation.

10. Les activités de renforcement des capacités de la FAO et de l'OMS sont distinctes. Le Secrétariat du Codex coopère aussi avec la FAO et l'OMS en matière de renforcement des capacités, sous la forme d'activités de formation, d'ateliers, etc.

11. Les composantes de ces programmes seront examinées, au moment voulu, dans le cadre de l'évaluation.

12. Il importe ici de définir clairement les termes utilisés dans le présent rapport, car la terminologie utilisée par le Codex en relation avec les activités de la Commission et des organes subsidiaires et les avis d'experts diffère parfois de celle utilisée ailleurs. Dans le cadre du Codex, l'analyse des risques comporte trois volets⁸, évaluation des risques, gestion des risques et communication sur les risques. Schématiquement, l'évaluation des risques est réalisée par les comités d'experts et les consultations qui donnent des avis scientifiques au Codex et elle est décrite comme « un processus à fondement scientifique comprenant les étapes suivantes: i) identification des dangers, ii) caractérisation des dangers, iii) évaluation de l'exposition et iv) caractérisation des risques.» C'est la fonction que remplit l'avis d'experts vis-à-vis du Codex. Ce que le Codex appelle l'évaluation des risques est souvent intitulé ailleurs analyse des risques. Dans la présente évaluation, nous utiliserons les termes tels que définis par le Codex. La gestion des risques est définie comme « le processus, distinct de l'évaluation des risques, consistant à mettre en balance les différentes politiques possibles en consultation avec toutes les parties intéressées, en tenant compte de l'évaluation des risques et d'autres facteurs ayant une importance pour la protection de la santé des consommateurs et la promotion de pratiques commerciales loyales et, au besoin, à choisir les mesures de prévention et de contrôle appropriées. » C'est là le travail de la Commission du Codex Alimentarius et de ses organes subsidiaires. Enfin, la communication sur les risques est définie comme « l'échange inter-actif, tout au long du processus d'analyse des risques, d'informations et d'opinions entre les responsables de l`évaluation des risques et ceux de leur gestion, les consommateurs, l'industrie, les milieux universitaires et les autres parties intéressées, et incluant notamment l'explication des résultats de l'évaluation des risques et des fondements des décisions prises en matière de gestion des risques. »

Le Codex perfectionne ces définitions, en particulier dans le cadre du Comité sur les principes généraux (CCGP) qui, à sa session de 2002, a fait des progrès notables sur les Principes de l'analyse des risques qui doivent être appliqués dans le cadre du Codex.

13. L'évaluation note la tendance à séparer l'évaluation scientifique des risques pour la santé de la fonction de gestion des risques (par exemple, l'Autorité européenne de sécurité sanitaire des aliments a été établie en tant qu'organe indépendant chargé de l'évaluation des risques qui est distincte de la gestion des risques effectuée par la Commission européenne). Ceci est conforme au principe du Codex de séparation des fonctions d'évaluation des risques et de gestion des risques.

3. LES RÔLES DES NORMES ALIMENTAIRES ET QUELQUES QUESTIONS POUR L'ÉVALUATION

3.1 Les rôles des normes alimentaires

14. Les gouvernements ont l'obligation de protéger la santé de leurs citoyens. Cela inclut la protection contre les maladies d'origine alimentaire et nécessite l'établissement de normes par des organismes publics. Cependant, les normes ne protègent les consommateurs que si elles sont appliquées à travers un système de contrôle alimentaire qui fonctionne de manière convenable. Ceci nécessite de nombreux éléments - législation exhaustive et actualisée, suivi des aliments et surveillance des maladies d'origine alimentaire, régime de licences et inspection (qui à son tour demande un personnel instruit et qualifié et de bonnes installations de laboratoire), sans mentionner le soutien et la stabilité politiques et institutionnels, l'absence de corruption, etc. À tous les égards, la responsabilité relève spécifiquement de chaque pays.

15. Le renforcement de la gouvernance et la formation du personnel ont cependant un coût et des investissements sont nécessaires dans les infrastructures des secteurs public et privé pour appliquer les normes.⁹ L'incidence sur les coûts de l'application des normes est particulièrement importante dans les pays en développement qui peuvent avoir besoin d'assistance financière et de formation. Par ailleurs, les principes et les procédures du Codex sont un avantage lorsqu'il s'agit d'obtenir la reconnaissance de l'équivalence des systèmes de contrôle alimentaire.

16. La sécurité sanitaire des aliments ne peut évidemment être isolée des autres risques qui, en particulier dans les pays en développement, incluent les risques liés à l'eau. L'eau insalubre est non seulement un risque en elle-même, mais l'eau étant utilisée pour irriguer, laver et transformer les aliments, elle peut être une source de contamination supplémentaire. Ainsi, lorsqu'il s'agit de la sécurité sanitaire des aliments, c'est la chaîne alimentaire toute entière qui doit être prise en compte, pas seulement le produit fini, et les normes doivent attirer l'attention de manière à la fois stratégique et pratique sur ces points où les risques sont plus grands. La surveillance des risques d'origine alimentaire est donc une condition indispensable, tout comme le sont les capacités en matière d'évaluation des risques et de gestion de la sécurité sanitaire des aliments grâce, notamment, à l'application ciblée de la réglementation en cas de risque accru. Les pays ou les régions ont besoin de données de meilleure qualité sur les maladies d'origine alimentaire dans la santé humaine, ce qui a des répercussions sur l'établissement des priorités pour le Codex et le renforcement des capacités pour la FAO et l'OMS.

17. La nature de la demande et du commerce alimentaires ayant évolué pour répondre aux exigences des pays en développement qui réclament des produits variés et un approvisionnement toute l'année de fruits et légumes frais, de poisson et produits de la pêche frais et de viande fraîche, la nature des relations a elle aussi changé entre les acteurs tout au long de la chaîne alimentaire. Il y a une plus grande coordination et intégration verticale avec des transactions commerciales moins ouvertes. En outre, on s'est orienté vers un contrôle de la qualité et de la sécurité sanitaire des aliments tout au long de la chaîne alimentaire, souvent à l'aide de normes concernant la transformation, plutôt que par des normes plus traditionnelles relatives au produit final. Les normes Codex, qui reposent davantage sur l'évaluation des risques, témoignent de cette évolution. L'approche de la chaîne de l'offre a une autre implication, à savoir l'intérêt qu'il y a à adopter une perspective « du producteur au consommateur » de la sécurité sanitaire des aliments, qui nécessite une coordination étroite entre les autorités réglementaires au niveau national (par exemple, entre les responsables des réglementations agricole et sanitaire) et au niveau international (par exemple, entre le Codex, l'OIE et la CIPV). Au cours des débats qui se sont tenus lors de la réunion des responsables de la sécurité sanitaire des aliments à Marrakech, la nécessité a été reconnue par tous de l'intervention tout au long de la chaîne de production et de la participation de toutes les parties prenantes dans le processus réglementaire. Les responsables de la sécurité sanitaire ont aussi affirmé que la réglementation dans ce domaine doit reposer sur la science et sur une évaluation des risques appropriée et que la mise en application doit s'appuyer sur le paradigme de l'analyse des risques.

18. La mondialisation a vu l'intensification des échanges internationaux de produits agricoles et alimentaires et la propagation rapide de nouvelles maladies d'origine alimentaire dans le monde. Les normes et les contrôles alimentaires en vigueur dans un autre pays peuvent être tout aussi importants que dans son propre pays, ce qui crée une demande des normes internationales similaires à celles élaborées par le Codex. Les nouveaux agents pathogènes (par exemple, Listeria monocytogenes, Campylobacter jejuni, Vibrio vulnificus et Salmonella spp. virulente) résistent à de nombreuses pratiques traditionnelles de conservation et de cuisson des aliments. Il s'agit maintenant de questions de sécurité sanitaire des aliments au niveau mondial nécessitant des solutions globales qui incluent des normes reposant sur l'évaluation des risques et la surveillance mondiale.¹⁰ Dans le même temps, de nouvelles technologies de transformation sont de plus en plus utilisées pour répondre à la préférence des consommateurs des pays développés pour des aliments davantage `naturels' (par exemple, moins de sel et d'additifs); il faut donc que l'évolution des besoins qui découlent des nouvelles technologies soit prise en compte dans l'établissement des normes alimentaires. L'un des problèmes à résoudre, c'est l'établissement de l'équivalence d'autres techniques de conservation possibles sur la base de l'évaluation scientifique des risques¹¹. Les progrès de la science, y compris la précision accrue des méthodes de détection de laboratoire, signifient que les normes doivent être révisées et actualisées fréquemment.

19. Outre la protection de la santé des consommateurs, les normes alimentaires réduisent les coûts économiques (risques de fraude, recherche de partenaires commerciaux fiables). Pour être utiles, elles doivent être claires pour les consommateurs et dans ce cas, elles réduisent les risques (achat par inadvertance de produits de qualité inférieure ou peu sûrs). En étant bénéfiques tant aux producteurs qu'aux consommateurs, les normes favorisent le bien-être économique, et à ce titre sont considérées par de nombreux économistes comme une condition préalable au bon fonctionnement d'un marché¹². Si les normes sont harmonisées (dans ou entre les pays), elles facilitent naturellement le commerce (national et international), qui est lui-même généralement considéré comme un promoteur du développement économique¹³.

20. A mesure que les pays s'enrichissent et que le niveau d'éducation s'élève, les consommateurs réclament des normes de qualité et de sécurité sanitaire plus rigoureuses, ce qui peut créer des difficultés pour l'harmonisation internationale des normes. En effet, les coûts augmentent pour les producteurs s'ils doivent se conformer à des normes plus rigoureuses et ces coûts sont répercutés sur les consommateurs qui, dans les pays pauvres, peuvent avoir d'autres priorités (eau potable, nourriture suffisante¹⁴). En tant qu'organe normatif international, l'une des difficultés que rencontre le Codex, c'est d'établir un juste équilibre entre les besoins des consommateurs qui sont différents dans les pays développés et dans les pays en développement. L'équilibre des coûts et des avantages des gains additionnels de sécurité sanitaire et de qualité des aliments fait partie du processus de gestion des risques.

21. Alors que dans le passé les États membres du Codex n'avaient pas l'obligation d'utiliser les normes Codex pour la protection ou la santé de leurs consommateurs, l'Accord SPS de l'OMS de 1994 a conféré un statut juridique au Codex. Si tous les pays ne sont pas obligés d'adopter toutes les normes Codex, ils doivent cependant pouvoir justifier leur non adoption en fonction de critères bien définis. La reconnaissance juridique du Codex a renforcé sa pertinence et son importance, mais a inévitablement rendu les compromis plus difficiles.

22. Les normes de qualité des aliments (par lesquelles nous entendons les normes concernant les caractéristiques non liées à la santé d'un produit) n'ont pas besoin d'être élaborées par les gouvernements, elles peuvent faire l'objet d'accords entre les partenaires commerciaux, et dans un système commercial mondial de plus en plus dominé par les multinationales alimentaires, la tendance est à l'établissement de normes sans intervention d'organismes publics. Néanmoins, les entreprises continuent à trouver utile l'harmonisation des normes de qualité par des organismes comme l'ISO (pour les épices par exemple) et par la CEE-ONU pour les fruits et légumes. Le Codex intervient aussi dans l'élaboration de normes de qualité, et un problème fondamental pour le Codex est de décider de leur degré de priorité, compte tenu notamment de ses ressources limitées et des besoins en matière de normes liées à la santé.

3.2 Thèmes fondamentaux de l'évaluation

23. Les travaux sur les normes alimentaires doivent continuer à bénéficier du ferme soutien des pays développés et des pays en développement ainsi que des grands groupes d'intérêt, faute de quoi ils seront progressivement marginalisés et transférés ailleurs.

24. Au cours des visites de pays et à l'examen des réponses aux questionnaires, il est devenu évident que les pays en développement estiment ne pas pouvoir participer de manière aussi efficace qu'ils le souhaiteraient au Codex, et les pays en développement et les pays à revenu intermédiaire reconnaissent aussi que la participation des pays en développement est un problème. Globalement, 78 pour cent des pays ayant répondu notent l'équilibre de la participation et de l'influence des pays pauvres au Codex en dessous du point médian. Quatre-vingt-seize pour cent des pays à faible revenu et 87 pour cent des pays à revenu intermédiaire ne participent pas au Codex dans la mesure qu'ils estiment souhaitable, la raison essentielle étant le manque de ressources financières.

25. Les visites de pays et les questionnaires montrent l'importance majeure que revêt le renforcement des capacités pour les pays en développement et certains pays à revenu intermédiaire. Ils souhaiteraient pouvoir mieux participer au Codex, mais leurs préoccupations sont plus vastes. En particulier, ils veulent pouvoir se conformer aux normes pour l'exportation, protéger la santé de leurs consommateurs et assurer des pratiques loyales dans le commerce. Pour cela, il faudra accroître considérablement l'aide en matière de renforcement des capacités et utiliser les ressources avec une plus grande efficacité. Il faut aussi être conscient que les pays peuvent tirer parti du Codex, non seulement par les normes qui y sont produites, mais aussi par leur participation au processus d'établissement de ces normes. Pour de nombreux pays en développement, il s'agit d'une forme de renforcement des capacités en soi, permettant à ceux qui participent aux réunions (qui se tiennent souvent en dehors de la session formelle) d'acquérir des informations précieuses sur la manière d'établir et de mettre en application les normes alimentaire appropriées. Les participants de pays développés eux-mêmes citent ce point comme un des avantages du Codex.

26. Les pays développés en particulier estiment que le programme de normes alimentaires est trop lent. Ainsi, 68 pour cent des pays à revenu élevé (selon la définition de la Banque mondiale) ayant répondu au questionnaire classent l'efficience globale du Codex en dessous du point médian sur une échelle de 7 points (où 1 correspond à très mauvais et 7 à très bon) contre 9 pour cent seulement pour les pays à faible revenu. En ce qui concerne la rapidité du processus, 90 pour cent des réponses des pays à revenu élevé indiquent un niveau de satisfaction inférieur au point médian par rapport à 24 pour cent pour les pays à faible revenu. Les observateurs auprès du Codex (voir Section 5.4) sont largement de l'avis des pays à revenu élevé. Pareillement, mais de manière moins prononcée, les pays développés regrettent la lenteur des avis d'experts scientifiques fournis au Codex.

27. Les pays en développement s'inquiètent de ce que les normes élaborées par le Codex ne prennent pas toujours en compte leurs priorités, ce qui en diminue leur utilité. Les pays développés, notamment, estiment que l'utilité des normes Codex serait renforcée si celles-ci étaient établies dans de meilleurs délais.

28. Enfin, nombreux sont ceux qui estiment qu'il faudrait renforcer les bases scientifiques lors de l'établissement des priorités des problèmes de santé ainsi que l'évaluation des risques dans l'élaboration des normes Codex.

29. Principales préoccupations: L'équipe d'évaluation a identifié quatre grandes préoccupations auxquelles ses recommandations entendent répondre, à savoir:

• accélération des travaux du Codex et des avis d'experts scientifiques;
• participation accrue des pays en développement membres du Codex au processus d'élaboration des normes, y compris à l'évaluation des risques;
• priorité aux normes Codex fondées sur des principes scientifiques, mais aussi aux normes qui sont d'une plus grande utilité aux États membres sur le plan de leur pertinence par rapport aux besoins ainsi que de la rapidité avec laquelle elles sont élaborées;
• renforcement des capacités plus efficace pour la mise en place des systèmes nationaux de contrôle alimentaire.

4. ÉVALUATION ET RECOMMANDATIONS POUR LE CODEX

4.1 Portée actuelle des travaux du Codex et procédures de travail du Codex

30. Le Codex Alimentarius est un ensemble de normes alimentaires internationales présentées de manière uniforme. Le Manuel de procédure de la Commission du Codex Alimentarius énonce (p. 28):

« Le Codex Alimentarius comprend des normes pour tous les principaux produits alimentaires, traités, semi-traités ou bruts, destinés à être livrés aux consommateurs ...Le Codex Alimentarius comporte des dispositions sur l'hygiène alimentaire, les additifs alimentaires, les résidus de pesticides, les contaminants, l'étiquetage et la présentation, les méthodes d'analyse et d'échantillonnage ... Les normes Codex comprennent les exigences auxquelles doivent répondre les aliments pour assurer au consommateur des produits alimentaires sains et de qualité loyale, présentés et étiquetés de façon correcte. »

31. Dans la pratique, cela signifie que le Codex établit présentement:

• des normes de sécurité sanitaire des aliments en rapport avec les limites maximales de résidus de pesticides, d'additifs alimentaires et de contaminants (y compris les contaminants micro-biologiques) qui peuvent être présents dans les aliments;
• des normes sous formes de directives sur les processus et les procédures (par exemple, codes d'usages, HACCP);
• des normes d'étiquetage qui peuvent être liées à la santé (par exemple, allergènes, étiquetage nutritionnel), pour la protection des consommateurs contre la fraude (par exemples, poids et mesures, datage), ou pour l'information des consommateurs (par exemple, halal, étiquetage biologique);
• des normes de produits qui définissent le produit (par exemple, espèces de sardines), son mode de fabrication ou son contenu (par exemple, cheddar, corned beef);
• descripteurs de qualité dans le cadre des normes de produit qui sont souvent des caractéristiques de classement (par exemple, couleur des différents types d'asperge).

32. Il convient de noter que l'Accord SPS de l'OMC, qui concerne les deux premières catégories de normes susmentionnées, n'établit pas de différence entre les normes, directives et autres recommandations du Codex¹⁵.

33. La santé animale et la santé végétale sont couvertes respectivement par l'OIE et la CIPV. La CEE-ONU établit des normes régionales pour la description de qualité des fruits et légumes qui sont maintenant adoptées dans les normes Codex. En ce qui concerne l'ISO, 67 normes se rapportent à la technologie alimentaire, axées sur les méthodes d'analyse.