6/2003
| FC 104/14 6/2003
|
الدورة الرابعة بعد المائة |
روما، 15-19/9/2003 |
الميزانية الرأسمالية |
مقدمة
1 - استعرضت لجنة المالية في دورة مايو/أيار 2003، الوثيقة الخاصة بالميزانية الرأسمالية (FC 102/12) التي يطلب فيها موافقتها من حيث المبدأ على وضع تسهيلات تتيح للمنظمة إدارة أفضل للأنشطة التي تنطوي على مصروفات رأسمالية. وتعرّف هذه بأنها المصروفات على أصول مادية وغير مادية يكون عمرها الاستعمالى أطول من فترة السنتين الماليتين في المنظمة وتتطلب، في العادة، مستوى من الموارد يتعذر تمويله من اعتمادات فترة مالية واحدة.
2 - وكان المقترح هو إنشاء مرفق للمصروفات الرأسمالية (يسمى المرفق) يتألف من عنصرين منفصلين وإن كانا مترابطين:
3 - ولاحظت اللجنة أن المرفق المقترح والإجراءات التي تحيط به تنص على:
4 - ولكن اللجنة لم تكن على استعداد للموافقة على أوضاع هذا المرفق حسب الاقتراح المقدم. ومن ثم طلبت أن تعد الأمانة مقترحات منقحة تأخذ في الحسبان ما يلي:
5 - كذلك طلبت من الأمانة أن تعد مشروع قرار والتعديلات المطلوب إدخالها على اللائحة المالية لدراستها لاحقا من جانب لجنة المالية ولجنة الشؤون الدستورية والقانونية والمجلس والمؤتمر العام.
المعلومات الأساسية والمبررات
6 - كان إدخال الميزانية الرأسمالية في المنظمة خطوة أوصى بها اثنان على الأقل من المصادر المستقلة1، وسيكون خطوة مناسبة ومفيدة تتناسب بصورة سليمة مع إطار التخطيط في المنظمة. ومفتاح تمييز اقتراح المنظمة من بقية النظم الموجودة في كثير من وكالات الأمم المتحدة الأخرى هو إدماج هذه الميزانية ضمن إطار التخطيط بدلا من اللجوء إلى تقديم طلبات حسب الحاجة للأجهزة الرياسية لاستخدام الأموال التي قد تكون فائضة بصفة عرضية.
7 - وستكون الأصول الاستراتيجية للميزانيات الرأسمالية في المنظمة، كما هو الواجب، موجودة في الاطار الاستراتيجي، ويجب أن يكون كل اقتراح مرتبطا بطريقة ما بواحدة أو أكثر من واحدة من استراتيجيات معالجة القضايا المشتركة بين وحدات المنظمة التي اعتمدتها الأعضاء في الاطار الاستراتيجي 2000-2015:
8 - وفى الخطة المتوسطة الأجل الجارية 2004-2009 مثلا قدمت مقترحات ذات طبيعة رأسمالية في عدة مجالات:
9 - كما أن الانفاق الاستثمارى المعد إعدادا جيدا في الخطة المتوسطة الأجل سيغطى أيضا إحلال المعدات الرأسمالية المقرر خلال فترة الست سنوات المقبلة (مثل إحلال وحدات الخدمة الحاسوبية، الحواسب المتنقلة، المركبات، ومعدات التسخين والتبريد وغير ذلك).
10 - وينبغى الاعتراف بأن من الممكن في الكثير من الحالات تحقيق منافع يمكن قياسها من تنفيذ ميزانية رأسمالية سليمة، فالعملية في حد ذاتها ستدخِل الانتظام على مقترحات الانفاق لأنها ستتطلب تطبيق الأدوات المالية ذات الصلة لتحديد معدل العائد الداخلى أو فترات استرداد المصروفات.
11 - وفى بعض الحالات ستتحقق منافع فورية في شكل تخفيض النفقات. فمثلا كان من الأسباب الرئيسية وراء توصية مكتب KPMG بإعداد ميزانية رأسمالية وجود حاجة في قسم تقانة المعلومات إلى المحافظة على عدد من البيئات الحاسوبية المكتبية في وقت واحد - والسبب هو أن إبدال هذه المعدات يعتمد على توافر الموارد في داخل كل قسم. وأما عند وجود خطة لميزانية رأسمالية مركزية ومتكاملة تماما فإن إبدال البيئات المتقادمة واستبعادها يمكن ادارته بطريقة منتظمة وبالتالى يمكن تخفيض عدد الموظفين الذين يدعمون مثل هذه البيئات.
12 - وبادخال الميزانية الرأسمالية فانها ستتدفق من مستوى الخطة المتوسطة الأجل إلى المستوى التفصيلى في برنامج العمل والميزانية وتكون النتيجة هى أن المنظمة تستطيع تسليم برامجها بطريقة كفؤة وتحقق مردودية التكاليف في انقطاعات بسبب فترات ذروة المتطلبات المالية.
13 - ومفتاح الميزانية الرأسمالية هو الوصول إلى آلية تمويل متعددة الفترات المالية وسيكون إنشاء مرفق المصروفات الرأسمالية هو آلية التمويل المناسبة لدعم إدخال مفهوم الميزانية الرأسمالية في المنظمة. وفيما يلي عرض أكثر تفصيلا للسمات والأوضاع التي يتميز بها المرفق المقترح، مع مراعاة النواحى التي أعربت عنها لجنة المالية.
تحاشى وجود حساب احتياطي
14 - سبق القول بأن المصروفات الرأسمالية تعرّف بأنها المصروفات على أصول مادية وغير مادية يكون عمرها الاستعمالى أطول من الفترة المالية في المنظمة وتتطلب مستوى من الموارد يتعذر تمويله من اعتمادات فترة مالية واحدة. ولهذا الغرض، فان هذا المرفق بحكم التعريف يجب أن تكون له القدرة على ترحيل الأرصدة من فترة مالية إلى الفترة المالية التالية.
15 - ولكن بما أن اللجنة طلبت تحاشى استخدام حساب احتياطي فان الأمانة لا تقترح الآن إنشاء هذا الحساب بموجب أحكام المادة 6-8 من اللائحة المالية. بل تقترح إنشاء حساب مصروفات رأسمالية بموجب أحكام مادة جديدة في اللائحة المالية. وسينص في هذه المادة على أن رصيد الحساب يمكن ترحيله من فترة مالية إلى الفترة المالية التالية لها.
مشروع القرار والتغييرات المطلوب إدخالها على اللائحة المالية
16 - يتضمن الملحق مشروع قرار بالمادة المقترحة في اللائحة المالية (المادة 6-10) لانشاء حساب المصروفات الرأسمالية، وهو مقدم للنظر فيه من جانب لجنة المالية ولجنة الشؤون الدستورية والقانونية ثم بعد ذلك من جانب المجلس والمؤتمر العام.
استعراض المقترحات من جانب لجنة المالية
17 - متى صدر الترخيص بإنشاء مرفق المصروفات الرأسمالية (المقترح الآن لهذا المرفق أن يتألف من الفصل 8 من الميزانية ومن حساب الانفاق الرأسمالي) يصبح استعراض المقترحات جزءا من دورة التخطيط العادية في البرنامج العادي. وستتضمن الخطة المتوسطة الأجل خطة الانفاق الرأسمالي التى تبين مشروعات المصروفات الرأسمالية المتوقعة في الأجل المتوسط (أى في فترة الست سنوات التالية). كما سيتضمن برنامج العمل والميزانية تفاصيل أخرى في شكل ميزانية إنفاق رأسمالى في السنتين المقبلتين بموجب الباب الثامن.
18 - ومن المقترح تخويل لجنة المالية الولاية والسلطة لاستعراض القسم الخاص بالميزانية الرأسمالية في الخطة المتوسطة الأجل ولاعتماد الباب الثامن من برنامج العمل والميزانية.
19 - يضاف إلى ذلك أنه من المقترح أنه تكون جميع المشروعات الرئيسية خاضعة أثناء فترة التنفيذ لتقارير عن التقدم تعرض على لجنة المالية.
الموافقة بقرار منفصل من المؤتمر
20 - نظرا لأن الباب الثامن سيكون جزءا من ميزانية البرنامج العادي فإن اعتماد المؤتمر قرار ربط الميزانية (المادة 4-1 من اللائحة المالية) سيشمل مقترحات الانفاق الرأسمالي الواردة في الباب الثامن.
21 - وأما الرغبة في صدور قرار منفصل من المؤتمر على النحو المتبع مثلا في منظمة الصحة العالمية فمن الممكن العمل به في وجود الميزانية الرأسمالية مندمجة في هيكل الميزانية ومتكاملة معها. ففى أى فترة مالية واحدة قد تكون الأموال المعتمدة مؤلفة من اعتمادات البرنامج العادي ومن ايرادات هى عبارة عن جزء أو كل الموارد الموجودة بالفعل في حساب المصروفات الرأسمالية.
22 - يضاف إلى ذلك أن المستشار القانونى لاحظ أن هناك مبدأ قائما على أسس سليمة ومتبعة تقليديا هو أن تكون الميزانية واحدة وموحدة وبالتالى أن يصدر بها قرار واحد.
الأوضاع المتفق عليها في صندوق الأصول الرأسمالية في برنامج الأغذية العالمي
23 - بناء على اقتراح لجنة المالية استعرضت الأمانة مقترحات برنامج الأغذية العالمي بشأن صندوق الأصول الرأسمالية كما جاءت في التقرير المالى الشامل للبرنامج المذكور2. وقد وافق المجلس التنفيذى في أكتوبر/تشرين الأول 2002 من حيث المبدأ على الاجراءات المقترحة للصندوق. وبالاضافة إلى ذلك أجرت المنظمة مشاورات مع الادارة العليا في البرنامج بشأن هذا الموضوع.
24 - وتوجه الأمانة الانتباه إلى أن "المرفق" المقترح للمنظمة يتوازى بدرجة كبيرة مع صندوق الأصول الرأسمالية الذي أنشأه برنامج الأغذية العالمي من وقت قريب، وذلك على التفصيل التالى.
25 - الغرض: أنشئ الصندوق المذكور ليكون آلية تمويل المصروفات ذات الطبيعة الرأسمالية في حين أن مرفق المنظمة يهدف إلى تمكينها من حسن إدارة أنشطة تتطلب مصروفات رأسمالية ولهذا فان المنظمة تنشئ لها آليات التمويل الضرورية.
26 - معايير المصروفات المسموح بها: من أجل تمويل صندوق برنامج الأغذية العالمي ينبغى أن تستوفى المصروفات الرأسمالية معايير أن تكون التكلفة لها منفعة تجاوز الفترة المالية الجارية وأن تكون التكلفة أكبر مما يمكن تغطيته من ميزانية الفترة المالية الجارية. وأما المعيار في منظمة الأغذية والزراعة فهو أن يكون للأصول عمر استعمالى أطول من فترة السنتين المالية في المنظمة ويتطلب بصفة عامة مستوى من الموارد يتعذر تمويله من اعتمادات فترة مالية واحدة.
27 - آلية الموافقة: يقدم برنامج الأغذية العالمي خطة إدارة وميزانية لكل سنتين إلى المجلس التنفيذى للموافقة عليها وتتضمن تفاصيل مصادر الصندوق وطريقة استخدامه. وأما منظمة الأغذية والزراعة فستدرج مقترحات الانفاق الرأسمالي كجزء لا ينفصل عن عملية تخطيط الخطة المتوسطة الأجل وبرنامج العمل والميزانية وبالتالى فانها ستقدم هذه المقترحات إلى لجنة المالية ثم إلى المجلس والمؤتمر العام.
28 - التنفيذ: في برنامج الأغذية العالمي تتولى لجنة يعينها المدير التنفيذى إدارة تنفيذ المشروعات بموجب الصندوق. وأما في منظمة الأغذية والزراعة فسيكون المديرون مسؤولون عن المشروعات وستكون جميع المشروعات الرئيسية خاضعة لتقديم تقارير إلى لجنة المالية.
29 - مصادر التمويل: يقترح برنامج الأغذية العالمي ثلاثة مصادر للتمويل: (1) اعادة البرمجة من أموال أخرى؛ (2) مساهمات خاصة من المتبرعين؛ (3) استرداد تكاليف أنشطة البرنامج وتكاليف استخدام الأصول الرأسمالية من خلال عملية فرض رسوم داخلية. وأما منظمة الأغذية والزراعة فهى تقترح في الوثيقة المقدمة لدورة لجنة المالية في مايو/أيار 2003 المصادر الثلاثة التالية للتمويل: (1) مخصصات في ميزانية البرنامج العادي، (2) الدخل من صافى ايرادات الفوائد؛ (3) المساهمات الطوعية.
30 - ويتبين مما تقدم أن برنامج الأغذية العالمي اقترح مصدر تمويل لم تكن المنظمة قد نظرت فيه في البداية: وهو استرداد التكاليف من مستخدمى الأصول الرأسمالية من خلال عملية فرض رسوم داخلية. وتعتقد الأمانة أن من المناسب أن يكون هناك مصدر تمويل مماثل في المرفق. فيمكن فرض رسوم استخدام مقابل تسليم خدمات الاستثمارات الرأسمالية إلى أنشطة المشروعات وأنشطة البرنامج العادي، ويكون ذلك مثلا مقابل المساحات واستخدام البنية الأساسية مثل الهواتف والحواسيب. وإذا كانت الأمانة تطلب الموافقة على المبدأ كما في حالة برنامج الأغذية العالمي فانها تقترح عمل دراسة لتحديد الأوضاع الدقيقة التي ستطبق مع التأكد من أن إجراء فرض رسوم على النحو المقترح لا يؤدى إلى ازدواج الرسوم المفروضة بالفعل والتأكد من إتباع أفضل الممارسات المطبقة لدى الحكومات وفى منظمات الأمم المتحدة.
31 - يضاف إلى ذلك استبعاد ما سبق اقتراحه من استخدام ايرادات الفوائد في مرفق المنظمة، وذلك يرجع جزئيا إلى التعليقات التي أبدتها لجنة المالية، كما يرجع أيضا إلى المقترحات المتزامنة باستخدام جزء من هذه الايرادات لدعم المصروفات المتعلقة بالاستثمارات.
32 - المطلوب من لجنة المالية أن تستعرض وتعتمد إنشاء مرفق المصروفات الرأسمالية، لينظر فيه المجلس، على أن يتألف من عنصرين منفصلين وإن كانا مترابطين:
33 - والمطلوب من اللجنة أيضا أن تستعرض وتعتمد مشروع نص القرار المقترح، الذي يضم مشروع المادة 6-10 من اللائحة المالية، لعرضه على المجلس.
الميزانية الرأسمالية
إن المؤتمر
34 - إذ يأخذ علما بتوصيات الخبراء الخارجيين ووحدة التفتيش المشتركة بأن تعمل المنظمة على إنشاء ميزانية رأسمالية؛
35 - وإذ يقر باستحسان إدماج تخطيط المصروفات الرأسمالية في إطار التخطيط الموجود:
36 - يقرر:
مشروع إنشاء حساب المصروفات الرأسمالية في اللائحة المالية
6-10 ينشأ:
(أ) صندوق مصروفات رأسمالية يستخدم لغرض إدارة الأنشطة التي تتطلب إنفاق رأسمالي مع تعريفها كما يلي:
- مصروفات على أصول مادية وغير مادية يكون عمرها الاستعمالى أطول من فترة السنتين المالية في المنظمة؛
- تتطلب في العادة مستوى من الموارد لا يمكن تمويله من اعتمادات فترة مالية واحدة؛
(ب) تكون مصادر الأموال كما يلي:
- مخصصات البرنامج العادى التي يوافق عليها المؤتمر؛
- المساهمات الطوعية؛
- استرداد الرسوم من مستخدمي خدمات الاستثمار الرأسمالي.
(ج) يخضع استعمال الحساب للترخيص بموجب الباب الثامن من خلال قرار ربط الميزانية بواسطة المؤتمر (المادة 4-1 من اللائحة المالية) أو من خلال تطبيق المادة 4-5 من اللائحة المالية فيما يتعلق بالنقل بين أبواب الميزانية.
(د) يحول رصيد الباب الثامن من الميزانية في نهاية كل فترة مالية إلى حساب المصروفات الرأسمالية لاستخدامه في فترة مالية تالية.
1 مكتب المحاسبة الدولية KPMG (بعد استعراضه هيكل الموظفين فى قسم المعلومات والتقانة)، ووحدة التفتيش المشتركة فى "استعراض الادارة والتنظيم فى منظمة الأغذية والزراعة".
2 القسم واو من WFP/EB.A/2003/6-B/1 refers.