| FC/102/15 مارس / آذار 2003
|
| FC/102/15 مارس / آذار 2003
|
لجنة المالية |
الدورة الثانية بعد المائة |
روما، من 5 الى 9 مايو - أيار 2003 |
نماذج مبتكرة لزيادة فعالية الموارد لدعم البرنامج الميداني |
1 - الغرض من هذه الوثيقة هو إطلاع لجنة المالية على آخر المستجدات والاقتراحات المتعلقة بدعم منظمة الأغذية والزراعة للتنفيذ الوطني لمشاريع المساعدة الفنية؛ والحصول على موافقة اللجنة من أجل تعديل اللائحة المالية التي تنظم الدعم.
2 - تسعى البلدان النامية أكثر فأكثر، في سياق جهودها لتنمية قدراتها الفنية والإدارية، إلى التنفيذ الوطني لمشاريع التنمية على اعتبار ذلك الآلية المفضّلة لمشاريع التنمية. وقد ظل التنفيذ الوطني لعهد طويل الآلية المفضّلة لتنفيذ مشاريع التنمية لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي . وبالنسبة للمنظمة، أعربت الجهات المانحة، بما في ذلك البنك الدولي، عن قناعتها الراسخة بضرورة التنفيذ الوطني لمشاريع التنمية كلما أمكن ذلك: ويناسب التنفيذ الوطني على وجه الخصوص مشاريع الأمن الغذائي الوطني حيث تهتم الحكومات على الأخصّ بزيادة المشاركة الوطنية.
3 - ولهذه الحالات تأثير ملحوظ على دور منظمة الأغذية والزراعة ومسؤوليتها المعتادة. إذ لا تتحمل المنظمة عندها أية مسؤولية مباشرة في إدارة المشروع المعني أو الخيارات الفنية الخاصة بتنفيذه: بل يقتصر دور المنظمة عوضاً عن ذلك على مساعدة الكيانات الوطنيّة التي تتولى التنفيذ والتطبيق على تبني الخيارات الصحيحة، أي هو دور تأثير ومشورة لا دور اتخاذ قرارات. وفي حين أن دور المنظمة، وبالتالي مسؤوليتها القانونية المباشرة محدود، الأمر الذي يجب أن يظهر في الاتفاق الخاص بالمشروع، لا تزال المنظمة تتحمل قدراً من المسؤولية الأخلاقية عن نجاح المشروع، لمجرّد ارتباطها به. وهذا في الواقع شكل من أشكال الشراكة مع الحكومة. لذا يقترح إطلاق تسمية مشاريع الشراكة في مجال التنمية على هذا النمط الجديد من المشاريع.
4 - وقد أعدّت ثلاثة نماذج أعمال تعكس طائفة الترتيبات الممكنة للشراكة. وهي كما يلي:
- تقدم المنظمة الدعم الفني وحده، على أن تنفّذ الحكومة أو أي كيان وطني آخر المشروع. وتحتفظ الحكومة أو أي كيان وطني آخر، في إطار هذا النموذج بالأموال وتتولى إدارتها، فيما تقتصر مسؤولية المنظمة على تقديم خدمات الدعم الفني والتنفيذي إذا أمكن ذلك.
- تقدم المنظمة خدمات الدعم الفني إلى جانب خدمات الدعم المالي والتنفيذي التي نصّ عليها الاتفاق. وتودع الأموال لدى منظمة الأغذية والزراعة ويفرج عنها للتنفيذ الوطني وفق آليات الرقابة والرصد التي نصّ عليها الاتفاق.
- يماثل النموذج باء، باستثناء أنه يقضي بتقديم الأموال للمنظمة من جهة مانحة خارجية، ترفع إليها المنظمة من ثمّ تقريراً عن وجهة استعمالها.
5- وأعدّت المنظمة اتفاقات معيارية جديدة للمشاريع، تتضمّن العديد من مكونات التنفيذ الوطني، بما يتماشى والسمات النوعية لنماذج الأعمال الثلاثة أعلاه. وترسى هذه الاتفاقات مساءلة واضحة بين الجهة المنفذة والجهة المانحة الخارجية، إذا وجدت، ومنظمة الأغذية والزراعة، وتضع حدود المسؤولية القانونية للمنظمة. ونظراً إلى غياب أي رقابة مباشرة على المشاريع في نطاق التنفيذ الوطني، فهي تنصّ على وجود رقابة غير مباشرة للمحافظة على مكانة المنظمة، بما في ذلك في مجالات:
6- وفي هذا الصدد، ستضمن المواد التالية إلى الاتفاق في نموذج الأعمال ألف، الذي يقتصر فيه دعم المنظمة على الشقّ الفني، على أن تنفّذ الحكومة أو أي كيان وطني آخر المشروع. وتحتفظ الحكومة أو أي كيان وطني آخر، في هذا النموذج بالأموال، وتتولى إدارتها، فيما تقتصر مسؤولية المنظمة على تقديم خدمات الدعم الفني والتنفيذي إذا أمكن ذلك، بما في ذلك المشاركة في لجنة الإشراف على المشروع.
2- "تحتفظ الحكومة أو أي كيان وطني مسؤول آخر بحسابات وسجلات مالية دقيقة عن جميع المعاملات التي أنجزت في سياق تطبيق المشروع وتنفيذه. وتنبغي مصادقة الحكومة أو أي كيان وطني مسؤول آخر على جميع الحسابات والبيانات المالية المتعلقة بالأموال التي تديرها الحكومة أو الكيان الوطني المسؤول الآخر في إطار هذا المشروع، وإتاحتها للجنة الإشراف على المشروع للإطلاع واتخاذ الإجراءات اللازمة."
7- ويعكس الاتفاقان في نموذجي الأعمال باء وجيم، إيداع الأموال المخصصة لهذه المشاريع لدى منظمة الأغذية والزراعة وإخضاعها لإجراءات المراجعة الداخلية والخارجية المرعيّة في المنظمة. هذا بالإضافة إلى أحكام خاصة بإخضاع تقديم الخدمات التي تنفذها الحكومة في إطار المشروع للمراجعة من جانب مراجع مستقل يعيّن بعد موافقة الحكومة والمنظمة عليه، ويرفع تقريراً عن المشروع المعني إلى لجنة الإشراف على المشروع، ويرسل نسخة عنه إلى المنظمة. والنموذجان باء وجيم متطابقان إلاّ في ما يتعلّق بإدراج أحكام في النموذج جيم تنصّ على رفع تقارير مالية وشروط أخرى من جانب الجهة المانحة الخارجية. ويتضمّن النموذجان ترتيبات تنفيذية ومالية تراعي مختلف أشكال تنفيذ المشاريع من قبل الحكومات والكيانات الوطنية الأخرى. وبما أنّه لن تكون للمنظمة أيّة سلطة رقابة مباشرة على أنشطة المشاريع التي تنفذها الحكومات أو الكيانات الوطنية الأخرى، التي تنفّذ بما يتماشى والقواعد والأنظمة الوطنية، سوف يتعيّن على المنظمة الاعتماد على مصادقة السلطات الوطنية على سلامة انفاق الأموال ذات الصلة. كما سيتعيّن عليها، قبل الدخول في الاتفاق الخاص بالمشروع، أن تتأكّد من اتساق القواعد والأنظمة الوطنية مع اللائحة المالية للمنظمة وأنها تتضمن ضوابط كافية. وتظهر هذه المبادئ في التعديلات المقترحة للائحة المالية للمنظمة. وتوجد أحكام موازية في اللائحة المالية لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي، وهو أكثر أجهزة الأمم المتحدة خبرة في ترتيبات التنفيذ الوطني .
8- ويقترح تعديل اللائحة المالية على النحو التالي:
المادة 6-7 (مكررة) من اللائحة المالية للمدير العام أن يدخل في اتفاقات مع الحكومات والجهات المانحة ترمي إلى تقديم المساعدة الفنية في إطار مشاريع التنمية التي تطبّقها/تنفذها الحكومة أو كيان وطني آخر مستفيد منها. وفي الحالات التي تحتفظ فيها الحكومة أو الكيان الوطني الآخر بالأموال، وتتولى إدارتها بمقتضى ترتيبات التطبيق والتنفيذ الوطنية، تقدّم تقارير منفصلة عن مساهمة منظمة الأغذية والزراعة إلى لجنة المالية باعتبارها أموالا بموجب اتفاقات الشراكة في مجال التنمية، ولا تدرج تلك الأموال في الكشوف المالية للمنظمة. وفي الحالات التي تودع فيها الأموال لدى المنظمة وتنقل إلى الحكومة أو إلى أي كيان وطني آخر لتنفيذ الأنشطة المتفق عليها، تقدّم تقارير عن الأموال إلى لجنة المالية في الكشوف المالية للمنظمة على اعتبارها أموال أمانة نيابة عن الحكومة المستفيدة في إطار اتفاقات الشراكة في مجال التنمية، وتخضع لإجراءات المراجعة الداخلية والخارجية المرعيّة في المنظمة. وتنفق أموال الأمانة المودعة لدى المنظمة والخاضعة للتنفيذ الوطني وفقا للأنظمة والقواعد الوطنية لدى الحكومة المنفّذة، وتخضع للمصادقة من جانب السلطات الوطنية المسؤولة، شرط أن يتأكد المدير العام قبل الدخول في اتفاق مع الحكومة، من اتساق تلك الأنظمة والقواعد مع اللائحة المالية للمنظمة وأنها تتضمن الضوابط الكافية على إنفاق الأموال. وتخضع جميع المشاريع في اتفاقات الشراكة في مجال التنمية للمراجعة مرة على الأقلّ في السنة من جانب مراجع مستقل يعيّن بالاتفاق بين الحكومة المعنية والمنظمة بمقتضى الاتفاقات ذات الصلة.
9- يرجى من لجنة المالية أخذ العلم بالاقتراحات الواردة لمراعاة آخر المستجدات بالنسبة إلى الدعم الذي تقدمه المنظمة لمشاريع التنفيذ الوطني وإبداء أي ملاحظات قد تراها مناسبة.
10- كذلك، وبمقتضى الفقرة 7(ف) من المادة السابعة والعشرين من اللائحة العامة للمنظمة، يرجى من لجنة المالية النظر في اقتراح تعديل اللائحة المالية من خلال إضافة المادة الجديدة المقترحة 6-7 (مكررة) من اللائحة المالية، وعرضها على المجلس الذي يحيلها بدوره إلى المؤتمر للموافقة عليها. وقد ترغب لجنة المالية أيضاً في التوصية إلى لجنة الشؤون الدستورية والقانونية باستعراض التعديل المقترح.
11- ظل البنك الدولي، حتى وقت قريب، يشترط في إطار الأحكام والشروط المعتادة للمنح التي يقدمها، إخضاع الكشوف المالية ذات الصلة لمراجعة مستقلة. وقد وافقت لجنة المالية في دورتها الرابعة والتسعين في 4/5/2000 على طلب إجراء عملية مراجعة خاصة لمشروع واحد جرى تمويله على هذا النحو، هو المشروع الطارئ لإعادة بناء المزارع في كوسوفو، ووافق رئيس وأعضاء اللجنة مؤخراً، في نوفمبر/تشرين الثاني 2002، على طلب آخر تقدّم به البنك الدولي لإجراء عملية مراجعة خاصة للمشروع الخاص بغابة ماتا أطلنتيكا المطرية. وكان من المفترض عرض هذا الإجراء على الدورة الحالية للجنة للموافقة عليه رسمياً، إلاّ أنه لم يعد لازماً نظراً إلى تغيّر شروط البنك الدولي كما هو مبيّن في ما يلي.
12- قررت إدارة البنك الدولي عام 2002 إعادة النظر في نظام المراجعة لديها نظراً إلى حجم تقارير المراجعة. وقد شمل الاستعراض إجراء مشاورات مع عدد من كبريات مؤسسات المراجعة (ومنها ديوان المراجعة في الهند الذي يتولى حاليا مهمة المراجع الخارجي للمنظمة). وقدّمت إدارة البنك الدولي في ختام الاستعراض اقتراحاً لتعديل ترتيبات مراجعة المنح إلى اجتماع مدراء البنك الذي عقد في 20/2/2003. وتمت الموافقة على الاقتراح، ويرد في ما يلي تأثير نظام المراجعة الجديد على شروط المراجعة في مشاريع منظمة الأغذية والزراعة التي يمولها البنك الدولي، ومن ضمنها المشروع الخاص بغابة ماتا أطلنتيكا.
13- يشترط حالياً إضافة مذكرة عن الحالة المالية للمشروع إلى الكشوف المالية المراجعة للمنظمة المتلقية، عوضا عن إعداد تقرير مراجعة منفصل للكشوف المالية للمشاريع التي تموّل من منح البنك الدولي. وقد يشمل رأي المراجع الخارجي للمنظمة هذه المذكرة من دون أن تكون هناك حاجة إلى إبداء رأي أو إعداد تقرير مراجعة منفصل، مثلما كان الحال في المشروع الطارئ لإعادة بناء المزارع في كوسوفو المذكور أعلاه.
14- وإلى الآن لم يحدد البنك الدولي مدى الإفصاح المطلوب في المذكرة عن الحالة المالية للمشروع. وقد يستدعي ذلك الطلب إلى المراجع الخارجي العمل أكثر في تلك المذكرة، وأن يكن ذلك دون مستوى العمل المنجز لتلبية الطلب الموافق عليه لإجراء عملية مراجعة خاصة، كما كانت الحال في ما مضى. لذا سيتعيّن على اللجنة على ما يبدو البحث في إمكانية الطلب إلى المراجع الخارجي، خاصة في حال وجود أية مشاريع من هذا النوع، إنجاز مذكرات مراجعة خاصة بشأن الحالة المالية للمشاريع التي يمولها البنك الدولي. على أن تغطى تكاليف أعمال المراجعة الإضافية هذه من منحة (منح) البنك الدولي.
15- يرجى من اللجنة أخذ العلم بالمسألة المطروحة وأية تعليقات قد يرغب الأعضاء في إبدائها والطلب إلى المراجع الخارجي الموافقة على القيام بأية أعمال مراجعة إضافية قد تنشأ عن إدراج المذكرات بشأن الحالة المالية للمشاريع التي يمولها البنك الدولي في الكشوف المالية.
