La Conferencia en su Cuarto Período de Sesiones recomendó que, con anticipación a su próximo período de sesiones, el Consejo debía dedicarse a (a) identificar los problemas principales y asuntos de política indicados en la documentación (b) preparar una lista breve de temas para ser discutidos por la Conferencia y (c) orientar a la Conferencia con respecto a dichos temas.
Conforme a esta recomendación, el Consejo nombró a un Comité Preparatorio para que formulara sus conclusiones sobre la situación alimentaria mundial y sus perspectivas. El Comité, que se reunió en Wáshington, D.C., del 7 al 11 de noviembre de 1949, examinó la documentación* y sometió su informe al Consejo. A base del estudio realizado por el Comité Preparatorio, el Consejo tiene el honor de someter a la Conferencia el presente informe con la esperanza de que facilite el examen anual.
1. Puntos Principales de la Situación
Producción
Según el cuadro general presentado por la documentación, la producción agropecuaria total del mundo ha mejorado hasta alcanzar los niveles de pre-guerra, pero habiendo aumentado la población mundial en un 10 por ciento, los abastecimientos disponibles por habitante aún permanecen a un nivel inferior al de preguerra.1 Según el progreso proyectado, se estima que mundialmente los abastecimientos por habitante no alcanzarán los niveles de preguerra durante los próximos seis o siete años. (C49/23, pág. 9, cuadros 3 y 4).
* La documentación comprende las siguientes publicaciones, completas o en parte:
El Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación - 1949 (C49/9)
Food and Agricultural Targets and Outlook for 1950/51 (C49/23)
Pre-Conference Regional Meeting for Latin America (C49/I/5)
Informe de la Reunión Consultiva para la América Latina
Pre-Conference Regional Meeting Report for Near East (C49/I/6)
Pre-Conference Regional Meeting Report for Far East (C49/I/7)
Pre-Conference Regional Meeting Report for Europe (C49/I/8)
Análisis sobre la Situación y sus Perspectivas que fueron preparados para cada una de las cuatro reuniones.
Problemas Mundiales de los Artículos de Consumo (C49/10)
Trends in International Trade in Agricultural Commodities (CL 6/4)
La composición de los abastecimientos alimenticios es inferior, desde el punto de vista de la nutrición, a la de preguerra, pues la mayor producción de granos, papas y azúcar no compensa la menor producción de alimentos protectores. Los abastecimientos de estos últimos alimentos tardarán aún más en llegar a su debido nivel de suficiencia que los alimentos productores de energía.
La Segunda Guerra Mundial causó no sólo mayor destrucción sino también mayor dislocación que la Primera Guerra Mundial. Aunque se ha logrado un adelanto notable en reparar los efectos físicos de la guerra, la dislocación ha hecho que surjan problemas tan complejos y difíciles que ello ha sido causa de que se atrase el aumento de la producción de alimentos.
Mientras que en el Lejano Oriente y en Europa la producción agropecuaria aún no ha alcanzado por completo el nivel de preguerra, la de la América del Norte ha sido incrementada en gran escala para satisfacer la mayor demanda nacional y las necesidades urgentes de los países dañados por la guerra. Hasta la fecha se ha mantenido el alto nivel de producción. El aumento se debe en gran parte al mayor rendimiento por hectárea, pero también, como en el caso del trigo, a la mayor superficie de cultivo. (El Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación - 1949, págs, 66 y 68.)
Consumo
La desigualdad de consumo entre las naciones ha sido intensificada. Algunos de los países mejor alimentados gozan hoy día de una alimentación aun superior, mientras que en algunos de los peor alimentados el régimen alimentario sigue deteriorando. La proporción de la población mundial en países que tienen un régimen medio diario de 2,000 calorías o menos por persona ha aumentado de una quinta parte, aproximadamente, a más o menos una tercera parte. Por lo contrario, tres de los cuatro países fuera de Europa que antes de la guerra tenían un nivel superior a 3,000 calorías ya han logrado aumentar su consumo por habitante tanto en calorías como en proteína.
No obstante, en ciertos paísesse ha reducido la diferencia de consumo entre los grupos económicos de la población. El nivel de consumo de los grupos con ingresos personales más bajos ha mejorado, comparado con la época antes de la guerra, debido a (a) mayores abastecimientos alimenticios (b) mayor poder adquisitivo, o (c) el racionamiento, programas especiales para la distribución de alimentos, subsidios para ciertos alimentos y demás medidas semejantes.
Comercio Internacional
En cuanto al comercio internacional, el factor sobresaliente es el enorme aumento en la proporción de las exportaciones mundiales de alimentos que corresponde a los Estados Unidos y el Canadá, la cual, habiendo sido menos de una séptima parte hace diez años, equivale hoy a más o menos las dos quintas partes. La proporción de las exportaciones mundiales de granos panificables que corresponde a los Estados Unidos de América se elevó de más o menos una décima parte antes de la guerra a casi la mitad del total desde que terminaron las hostilidades.
El volumen de exportaciones de alimentos que corresponde al resto del mundo (exceptuando los Estados Unidos de América, el Canadá y Cuba) ha disminuído en un 40 por ciento aproximadamente, registrándose en la actualidad un mejoramiento muy lento. En algunos de esos países los estragos causados por la guerra aún no han sido reparados, mientras que en otros la inquietud política ha retardado el propósito de reanudar la producción para la exportación. Muchos de ellos son países poco desarrollados, donde la industrialización hace aumentar el consumo de alimentos, dejando una proporción menor de excedentes exportables.
A medida que el mundo depende cada vez más de los países que exigen pago en dólares para adquirir productos agrícolas e industriales, resultan más reducidos los medios para pagar el costo de dichos productos. Muchos países deficitarios en alimentos han perdido mercados importantes que antes les rendían ganancias en dólares. Además, gran parte de los fondos que antes recibían en dólares de los países poco desarrollados ya no están disponibles, puesto que muchos de estos últimos países escasamente logran equilibrar su balanza de pagos en dólares, y en algunos casos aun incurren saldos desfavorables en dólares con motivo de su desarrollo industrial.
De esto surge una situación de inestabilidad inherente, dentro de la cual se mantienen precariamente los actuales niveles de consumo, por insuficientes que sea, en las regiones deficitarias. Esta población básicamente inestable ha sido mantenida hasta la fecha por medio de (a) el uso, hasta el agotamiento, de las reservas de oro y dólares por parte de los países de moneda débil, y (b) empréstitos y donativos procedentes de los Estados Unidos de América en escala sin precedente (CL 6/4 - Cuadro del Apéndice No. 6).
Si disminuyeran repentinamente los ingresos en dólares de los países deficitarios en alimentos o el volumen de donativos y empréstitos por parte de los Estados Unidos de América, esto podría producir la escasez de alimentos en esos países y a la vez se presentaría el problema de cómo disponer de los excedentes en la América del Norte. Lo sucedido a principios de 1949 muestra el grado en que dichos ingresos en dólares (particularmente los que se derivan de las importaciones de mercadería en los Estados Unidos de América) dependen de las fluctuaciones en la actividad industrial y poder adquisitivo de los consumidores estadounidenses.
En consecuencia, el aumento en el futuro de la producción agropecuaria en la América del Norte constituye un problema cada vez más apremiante e importante en el sentido práctico. Ante los niveles de consumo sumamente bajos y ante las dificultades de cambio en las demás regiones, es preciso hallar la manera de ayudar a que se mantenga un nivel alto y eficiente de producción agropecuaria en la América del Norte y a la vez un gran volumen de exportaciones de esta clase de productos. Igualmente debe mantenerse y aumentarse en lo posible la producción eficiente en los países de moneda débil.
2. La Política Actual de los Gobiernos
La política agrícola de los gobiernos influye grandemente en la situación mundial de la agricultura y la alimentación. En los siguientes párrafos se esbozan las tendencias de dicha política (según consta en la documentación) a fin de que cada gobierno, al formular su política separadamente a la luz de todos los factores concernientes, impulse la acción conjunta de la política agrícola de todos los miembros de la FAO.
Ciertos países informan que ellos continúan o inician programas para mejorar el régimen alimentario de los grupos vulnerables y de la clase pobre de la población. Más países deben conceder atención a este asunto, especialmente donde los abastecimientos alimenticios en general seguirán siendo durante algún tiempo insuficientes y donde, por lo tanto, merece especial atención su aprovechamiento más efectivo.
La mayoría de los países cuyo consumo por habitante es aún insuficiente esperan aumentar su producción agropecuaria, pero al parecer dicho aumento, en la mayoría de los casos, no sería lo suficientemente grande para resolver en su parte esencial los problemas de nutrición en un futuro cercano.
La mayoría de los países poco desarrollados piensa poder reducir las importaciones y aumentar las exportaciones de alimentos y productos agropecuarios, aun aquéllos en que el consumo de alimentos es bajo. Esta circunstancia radica en su anhelo de tener disponible la mayor cantidad posible de divisas extranjeras para sus adquisiciones en relación con la industrialización y el desarrollo general económico, y también su incapacidad, en general, de exportar productos en grandes cantidades que no sean alimentos y materias primas.
En las reuniones regionales celebradas en la América Latina y en el Cercano y Lejano Oriente se puso de manifiesto que muchos gobiernos tienen que conceder mayor atención a (a) la producción de alimentos con mayor valor nutritivo para el consumo interno (b) la diversificación de la producción agrícola para la exportación (c) el cultivo de mayor superficie de tierra para la producción de ciertos productos como las raíces y tubérculos, que dan mayor cantidad de caloría por hectáreas que los granos panificables, (d) el desarrollo de servicios de extensión y demás servicios gubernamentales para el fomento de la agricultura, y (e) la adopción de una política que conduzca a la conservación y mejoramiento de los suelos.
La política de la mayoría de los países más desarrollados tiene por objeto reducir las importaciones de alimentos y a la vez aumentar su producción nacional. La mayoría de estos países, aunque no todos, se ven obligados a adoptar esta política con motivo de su balanza de pagos y demás dificultades que han surgido después de la guerra. En los informes de las reuniones regionales celebradas en Singapur, Roma y Beirut se indica que si persiste el desequilibrio internacional, algunos países se verán obligados a seguir el rumbo hacia la autosuficiencia a un costo económico cada vez mayor.
Algunos de los países más desarrollados que tienen actualmente excedentes de productos agropecuarios, o que pueden tenerlos en un futuro inmediato, han tomado medidas para reducir la producción de productos agrícolas exportables. Así se explica que algunos países, como los Estados Unidos de América, hayan adoptado una política tendiente a restringir la producción de artículos que no pueden venderse, a la vez que los países donde faltan alimentos restringen las importaciones de los productos que ellos necesitan pero que no pueden comprar.
A la luz de los “programas agrícolas” sobre los cuales han informado algunos países, se vislumbra un dilema sumamente grave en cuanto a los artículos de consumo, es decir, que en cuanto a la mayoría de los productos agrícolas, el propósito de exportarlos se sobrepone al de importarlos. Suponiendo que se pongan en ejecución los programas y que subsistan los precios actuales para los productos agropecuarios y demás factores económicos, lo mismo podría ocurrir respecto a los granos panificables y ordinarios, el arroz, el azúcar, grasas y aceites y el pescado. En cambio, las exportaciones propuestas de café, madera y pulpa de madera podrían ser menores que las importaciones.
3. Asuntos que Merecen Consideración Especial
La manera de realizar el aumento de la producción agrícola en los países poco desarrollados
Para que en los países poco desarrollados se logre alcanzar y luego mantener el debido nivel de alimentación que exigen las normas dietéticas, es preciso que se aprovechen enteramente los recursos agrícolas de dichos países para el aumento de la producción. La mayor responsabilidad para lograr este fin la deben asumir los gobiernos, y el resultado depende de la acción nacional que se tome.
Tal aumento de la producción agrícola no puede lograrse ni mantenerse en muchos países sin que simultáneamente se desarrolle la industria en igual proporción a fin de incrementar el poder adquisitivo.
En relación con el fomento agrícola, el programa para ampliar la asistencia técnica que ha sido encomiado por el Consejo Económico y Social y la Asamblea General de las Naciones Unidas adquiere una significación muy especial. Más que ningún otro programa de ayuda internacional, este programa puede transformar la vida de centenares de millones de personas desafortunadas. Para aprovechar plenamente del programa, los gobiernos de los países poco desarrollados tendrán que examinar las dificultades que impiden el aumento de la producción de alimentos, formulando proyectos para vencer tales obstáculos. La asistencia técnica puede ser sumamente útil en la preparación y ejecución de los proyectos, principalmente en lo relacionado con servicios de extensión agrícola, el mejor uso y conservación de suelos y el mejoramiento de la producción agropecuaria.
En muchos de esos países los gobiernos tal vez se vean obligados a utilizar en mayor proporción sus recursos financieros en beneficio de la agricultura. Las obras de avenamiento y riego, el desmonte del terreno o la plantación de árboles, según sea el caso, el mejoramiento del ganado y la mecanización agrícola constituyen empresas que requieren grandes capitales, lo mismo que otras obras de importancia similar que indirectamente benefician la agricultura, tal como el mejoramiento de los medios de transporte y de las facilidades de almacenamiento. Como la capacidad para ahorrar de los países de bajos ingresos es limitada y como es aguda la necesidad de hacer inversiones de carácter permanente, los fondos nacionales tendrán que ser complementados en muchos casos por el capital extranjero. En algunos casos la disponibilidad de créditos extranjeros para la adquisición de artículos de producción hará posible que una mayor proporción de las divisas extranjeras que tenga el país pueda utilizarse para la compra de artículos de consumo necesarios, incluso los alimentos.
Para incrementar la producción agrícola es necesario conceder mayor atención al problema del traslado de personas, inclusive trabajadores agrícolas temporarios, de las zonas donde sobra la mano de obra a las regiones donde es escasa.
La manera de mantener y elevar los altos niveles de producción agropecuaria y de consumo ante el desequilibrio económico actual y las dificultades relacionadas con la balanza de pagos
A menos que se haga un esfuerzo en conjunto para restaurar el equilibrio de la balanza de comercio y de pagos, la continuación de las dificultades actuales amenaza darle rumbo opuesto a la tendencia del hombre a librarse del peligro del hambre. Obligaría a algunos de los mayores países productores de excedentes a restringir su producción agropecuaria e igualmente a los países deficitarios a aumentar su producción sin considerar el costo. La solución de estas dificultades debe hallarse de dos maneras distintas.
La primera comprende todas las medidas tendientes a aumentar los ingresos en dólares de las naciones deficitarias, incluyendo
el mantenimiento de un nivel de actividad industrial y de poder adquisitivo por parte de los consumidores en las regiones donde circula el dólar, particularmente en los Estados Unidos, de manera que se sostenga, entre otros factores, el nivel de importaciones;
medidas apropiadas por parte de los países de moneda fuerte para incrementar sus importaciones procedentes de los de moneda débil;
mayor aceptación en los mercados de moneda fuerte de los productos de los países de moneda débil como resultado de una mayor reducción de precios y de la adaptación de los productos al gusto de los consumidores en el extranjero, y
el mantenimiento de una relación económicamente lógica de los precios (así como los costos) en los países de moneda débil y en los de moneda fuerte.
Estas medidas para lograr una relación económica internacional mejor equilibrada exigen como condición previa el mantenimiento y, en lo posible, el aumento de la producción económicamente eficiente en los países de moneda débil, el incremento del intercambio comercial entre dichos países y, por último, el evitar una política de autosuficiencia en cuanto a los productos que se prestan a esta clase de intercambio. Además, requieren que se modifique en lo necesario la política comercial y fiscal del país a fin de estimular la importación y consumo de productos agrícolas.
La segunda manera consiste en estimular la inversión de grandes capitales procedentes de los países de moneda fuerte en los de moneda débil. Aunque los empréstitos internacionales para los fines de fomento se necesitan con mayor urgencia, por lo general, en los países de bajos ingresos, el resultado en cuanto a la balanza de pagos es favorable cualquiera que sea el país de la zona de moneda débil que obtuviera dichos empréstitos.
Simultáneamente, según se toman medidas con respecto al problema de la balanza de pagos, debe considerarse con detenimiento la política actual de cada país en cuanto a los precios de los productos agrícolas, ajustándolos debidamente en lo que permita el mejoramiento tecnológico, a fin de:
fomentar la recuperación económica más rápida en los países devastados por la guerra;
evitar la producción agrícola antieconómica; y
asegurar el mantenimiento de un alto nivel de producción en las regiones de mayor capacidad productiva.
No se puede prever el éxito que tengan las diversas medidas, si se emprenden con energía, en el sentido de restaurar el equilibrio de la balanza comercial y de pagos. Si fracasan, los países que ahora dependen mayormente de aquéllos donde adquieren dólares para abastecerse de alimentos y otros productos se verán obligados a bastarse a sí mismos en mayor proporción aumentando la producción, aun a costos muy elevados, dentro de sus propios territorios, o dependerán cada vez más de los de moneda no convertible. El aumento de producción debe iniciarse, por lo general, con mucha antelación al momento en que hayan de necesitarse los productos debido al tiempo indispensable para llevar a la práctica los proyectos de fomento agrícola, especialmente en zonas donde hasta ahora no se ha intentado el cultivo, e implicaría nuevas inversiones de cierta magnitud para proyectos que, en muchos casos, rendirían relativamente poco.
Aun suponiendo que como consecuencia de las medidas propuestas se logre a la larga resolver el problema de la insuficiencia de dólares, se corre el peligro, entre tanto, de que se acumulen excedentes agrícolas en las zonas de moneda convertible. Como no conviene abogar por la restricción de la producción, tanto por razones de tipo humanitario como económico, habrá que considerar las alternativas. Varias medidas que estimulen el consumo interno podrían dar de resultado que se coloquen algunos excedentes. Otros excedentes podrían transferirse a países necesitados mediante formas especiales de financiación, bien sean unilaterales o multilaterales con el consentimiento de todas las partes interesadas.
El conjunto de las diferentes medidas que aquí se examinan podría contribuir mucho a lograr un equilibrio viable en la estructura mundial del comercio y de los pagos, como asimismo en la producción de los productos respectivos. Sin embargo, las grandes dificultades que presenta la situación hacen necesario que dichas medidas correctivas se pongan en práctica al mismo tiempo que muchas otras (tales como cuotas de importación, control de divisas, acuerdos comerciales bilaterales, subsidios a la exportación, donativos, mantenimientos con subsidios de los precios o de la renta y medidas de política rural social), mediante las cuales los gobiernos tratan de solucionar los inevitables problemas inmediatos que suelen surgir a raíz de grandes trastornos. El emplear estas últimas medidas para evitar una catástrofe inmediata y a pesar de ello aplicarlas con la moderación suficiente para que no coarten el progreso hacia la organización de un mundo de comercio multilateral y de convertibilidad -- un mundo en que se deja al mecanismo normal de los precios desempeñar una útil función -- esto exige que los gobiernos colaboren con la mayor comprensión a fin de coordinar su política dentro de una estructura que mejor sirva al bien común.
Anexo - Preparativos para el Examen Futuro de Programas
Si se adoptaran las normas de política y las medidas que se indican en este informe, más gobiernos tendrían que (a) fijar metas de producción, consumo y comercio, y (b) formular programas de acción para llegar a esas metas. Esto tendrá la ventaja secundaria de hacer posible la presentación de un cuadro mundial más completo en las futuras reuniones dedicadas al examen de los programas.
Con el objeto de facilitar los preparativos para el examen anual de objetivos y programas, se recomendó en las reuniones regionales consultivas que los gobiernos (a) informen más amplia y prontamente a la FAO, (b) se adapten mejor, en general, al modelo establecido para la presentación de datos para que así sea más fácil compararlos, y (c) empleen en mayor grado los servicios de los peritos asesores de la FAO al formular sus programas, al establecer servicios estadísticos y al tratar de asuntos afines.
Es importante que los informes de los gobiernos sean preparados con suficiente antelación para que todos los gobiernos miembros puedan hacer un amplio intercambio de datos. Las metas para el futuro deben preferiblemente referirse al año de consumo que comience por lo menos 12 meses después del examen anual de que se trate. Por ejemplo, si la Conferencia hubiera de reunirse en febrero de 1951, las metas deberían referirse al año de consumo 1952/53.
Se debe dejar tiempo, tres o cuatro meses antes de la reunión anual de la Conferencia, para examinar y discutir detalladamente las metas y los programas. Convendría que este examen incluyera no sólo un estudio de las metas futuras sino también de los progresos logrados en la consecución de las metas señaladas el año anterior.
