C 2003/21


大会

第三十二届会议

2003年11月29日-12月10日,罗马

关于预防、制止和消除 非法、
不报告和不管制(IUU)捕鱼国际
行动计划 实施情况的进展报告

目录



引 言

1. 本文件的目的是向大会报告关于为实施粮农组织《关于预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼国际行动计划》(IPOA-IUU)而已经采取和正在采取的措施,以便通过提高对IUU捕鱼的认识以及采取一致行动制止这种捕鱼,实现长期可持续负责任渔业。

2. 本文件的结构安排如下:

3. IUU捕鱼在世界各地发生,影响海洋和内陆捕捞渔业。对IUU捕鱼普遍有误解,IUU捕鱼其实并非限于任何特定渔民群体,不过经验表明IUU捕鱼普遍在最不担心的专属经济区和公海由那些其渔船没有得到船旗国有效控制的渔民进行。1

4. 没有关于IUU捕鱼的全面范围和代价的全球数据。由于这种捕鱼的性质而不大容易进行比较可信的全球估计。成员国在报告中告诉粮农组织,在海洋和淡水捕捞渔业中均存在IUU捕鱼问题,2但是并非对所有IUU捕鱼的范围和全面影响均比较清楚。然而,一些区域渔业管理组织或安排正在努力评估本区域IUU捕鱼的范围和影响。例如,据一个区域渔业管理组织估计,具有商业价值的一个品种的渔获量可能比允许的渔获量超过了近300%。

5. IUU捕鱼是阻碍实现长期可持续渔业的一个主要因素,《21世纪议程》3第17章、1995年粮农组织《负责任渔业行为守则》、4联合国《千年发展目标》5及《约翰内斯堡实施计划》6均要求实现长期可持续渔业。这是因为IUU渔民的活动影响了国家和区域努力实施旨在促进负责任渔业的管理措施。由于世界渔业中有75%已经得到充分开发、过渡开发或者耗竭,这种状况特别严重,必须禁止。7

6. 在2002年后期,许多国家向粮农组织报告,IUU捕鱼影响他们努力实现可持续渔业。此外,大约三分之一的粮农组织成员国指出,这种捕鱼有问题,正在阻碍他们努力实施1995年粮农组织《负责任渔业行为守则》。

7. 区域渔业管理组织或安排是促进国际渔业管理合作的主要机构。据许多此类机构报告,悬挂成员和非成员旗帜的渔船普遍在其公约地区进行IUU捕鱼,这种IUU捕鱼阻碍这些机构努力合理管理渔业。

8. 这些机构以及其它区域渔业管理组织或安排所面临的挑战是严峻的,因为它们不是超国家机构,因此它们可以采取的制止IUU捕鱼的任何措施只有在其成员允许的情况下才能有效实施。如果区域渔业管理组织或安排未能有效处理IUU捕鱼,这在一定程度上反映出其成员缺乏政治决心8采取一致的适当措施来控制从事下列活动的渔船:即阻碍区域渔业管理组织或安排所开展的工作,从而使它们的渔业管理努力不能产生最佳效果的活动。9

9. 关于IUU捕鱼的道德上的进一步慎重考虑是,这种捕鱼使严重依赖鱼类获得粮食以及从出售捕鱼许可证和鱼品出口获得收入的一些沿海和内陆捕鱼社区粮食不安全问题更加严重。虽然在一些区域这不是一种新的现象,但是粮农组织从国别报告和粮农组织渔业委员会等论坛的讨论所获取的信息表明,IUU捕鱼日益增加,有时牺牲贫穷小型渔民的利益。

关于制止IUU捕鱼的国际行动

10. 粮农组织一直处于处理IUU捕鱼的国际努力和行动的最前线。1999年《关于实施负责任渔业行为守则的罗马宣言》10要求各国制定一项全球行动计划,以便有效处理各种形式的IUU捕鱼,包括悬挂“方便旗”的渔船。这一基本《宣言》为努力预防、制止和消除IUU捕鱼确定了国际方针,并为粮农组织推行结构合理的活动,从而导致制定和通过2001年《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼国际行动计划》(IPOA-IUU),提供了动力和框架。

11. 同时,由于国际上对IUU捕鱼的日益关注而导致联合国大会(联大)讨论这一问题。实际上,自2000年以来,联大决议每年均审议IUU捕鱼问题。11

12. 2002年世界可持续发展首脑会议着重讨论了渔业问题和1992年联合国环境与发展会议(环发会议)发布的保证渔业部门可持续结果的必要性,12特别讨论了IUU捕鱼的范围和影响。《约翰内斯堡实施计划》还反映出渔委通过的某些决定,要求各国实施1995年粮农组织《负责任渔业行为守则》及其有关国际行动计划和准则。值得注意的是,《约翰内斯堡实施计划》促请各国到2004年执行国家行动计划以及酌情执行区域行动计划,从而实施IPOA-IUU。该《计划》还具体说明了处理五个渔业问题的最后期限,包括制定及执行国家行动计划和区域行动计划,以便到2005年实施管理捕捞能力的国际行动计划;到2012年建立海洋保护区有代表性的网络;到2010年采用生态系统渔业方法;在2015年之前恢复耗竭的资源。

13. 此外,为了加强实施IPOA-IUU及减少IUU捕鱼活动和渔船捕捞能力过剩,《约翰内斯堡行动计划》促请各国,包括船旗国,建立渔船有效监测、控制和监视系统,取消助长IUU捕鱼的对捕捞业的补贴。

14. 在区域一级,如上所述,许多区域渔业管理组织或安排以及没有具体渔业管理职能的其它组织正在注意IUU捕鱼问题。一些区域渔业管理组织或安排以及国际组织除了不断审议IUU捕鱼问题和提高其成员对于这个问题的认识之外,还就IUU捕鱼问题开展了讨论,提出了建议以及通过了决议,以作为谴责和制止IUU捕鱼的手段。13

实施IPOA-IUU

15. IUU捕鱼之所以很普遍主要是因为许多国家未能履行其国际法中关于船旗国控制的义务。在国家对悬挂其旗帜的渔船进行有效控制的地方,IUU捕鱼活动则大大减少。然而,国家没有履行其船旗国义务,要么因为它们不能履行这种义务,要么因为它们不愿意履行这种义务。这种状况使国际社会有必要寻找传统办法之外的其它办法来制止IUU捕鱼,通过并执行更加广泛的新措施。当船旗国不履行其国际义务时,这些新措施可作为重要的补充性保护措施。实际上,这就是粮农组织成员之所以决定制定IPOA-IUU的基本理由之一。

16. IPOA-IUU是在1995年粮农组织《负责任渔业行为守则》框架内缔结的一个综合性自愿文件。可以将其视为一个‘工具箱’,提供一套各国根据其特定的IUU捕鱼需要和挑战可以‘混合采用’或‘适当采用’的措施。

17. 为了监测和报告关于IPOA-IUU实施进展情况,请成员、区域渔业管理组织或安排以及非政府组织在每两年向粮农组织报告关于实施1995年粮农组织《负责任渔业行为守则》时,报告IPOA-IUU的实施情况。对于响应者所提供的信息进行分析比较重要,因为这使本组织能够评估和着重注意各国在实施努力中所遇到的困难,表明重点活动和发展援助需要,从而使捐助方可以针对各国所确定的重点领域更加有效地提供援助。

18. 在进行该项报告时,成员国说明了它们在努力制止IUU捕鱼方面所采取的措施种类。14

19. 有47个成员向粮农组织表明,它们已经为制定和执行其国家行动计划采取了措施。15有23个成员表明,他们将在近期内审定其国家行动计划,而另有18个成员报告将在2004年最后期限之前完成其国家行动计划。16然而,迄今几乎没有什么国家实际制定了国家行动计划。

20. 根据这些情况,可以得出的结论是,关于IUU捕鱼的国家行动计划的制定和实施速度没有达到有效制止这种捕鱼所必需的速度。特别是发展中国家由于技术能力有限以及在某些情况下财政手段有限而很难遵守实施的最后期限。

21. 由于IUU捕鱼的严重性及其对可持续性的影响,应当尽一切努力紧急制止这种捕鱼。然而,在评估关于制止IUU捕鱼的国家行动计划的制定和实施方面的进展时,应当注意到,要在IPOA-IUU中所规定的三年时期内开展所需的准备工作,拟订国家行动计划草案,该项行动计划草案得到国内有关部门的通过以及然后开始实施,时间比较紧张。还应当认识到,自环发会议以来有一些重要的国际渔业文件(包括在各区域通过的若干文件),需要国家进行大量的评估以及然后实施。这种情况导致发展中国家和发达国家均‘实施工作负担过重’。更加广泛地考虑到环发会议之后所有渔业文件的实施以及与这些实施有关的国家负担,预计实施工作会延迟。

加强能力建设和机构建设以制止IUU捕鱼

22. IPOA-IUU要求制定和执行国家行动计划。这确实很有必要,以便实施IPOA-IUU,但前提是各国具备技术和财政手段。在这方面,IPOA-IUU认识到,17发展中国家,特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家为履行其在IPOA-IUU中的承诺和国际法中的其它义务所需的财政援助、技术援助和其它援助等特殊需要。

23. 由于IUU捕鱼所提出的挑战而使双边和多边机构作出反应,帮助发展中国家加强能力以应付这些挑战。在一些关键领域为各国提供了往往切合实际的双边援助,这些关键领域特别包括监测、控制和监视系统及渔船监测系统的培训,加强上船和船上检查程序,加强观察员计划,实施渔获量记载计划,加强港口检查程序。多边合作也在不断加强,特别是通过国际监测、控制和监视网络等手段在有关监测、控制和监视领域关于实时分享信息方面。这些双边或多边战略行动随着时间的推移作为加强发展中国家能力的一个手段可能得到保持、扩大和深化。预计在一段时间之后这些行动将帮助取消IUU渔民努力利用的IUU捕捞链中比较薄弱的‘环节’。

24. 粮农组织计划在发展中国家开展活动,以便在促进长期可持续渔业方面加强能力建设和机构建设。粮农组织现有关于实施IPOA-IUU的信息表明,许多发展中国家需要技术援助以加强其制定和实施国家行动计划的能力。

25. IPOA-IUU建议粮农组织与有关国际金融机构合作,帮助发展中国家实施IPOA-IUU。粮农组织拟议的活动包括审议和修订国家立法,加强渔业和有关数据收集并且使数据收集工作协调一致,加强区域机构,加强综合监测、控制和监视系统,包括卫星渔船监测系统。

26. 粮农组织在这四个领域向发展中国家提供了援助以作为其正常计划和信托基金活动的一部分。粮农组织实施了帮助发展中国家审议及修订国家渔业和有关立法的一项计划,协助发展中国家提高其数据收集、报告和协调一致的能力,鼓励区域渔业管理组织或安排加强本身的能力以便更好地履行其职责,并为此采取了措施以鼓励它们之间开展对话和合作,通过政策和实际培训促进在各国实施监测、控制和监视系统及渔船监测系统。

27. IPOA-IUU还要求粮农组织:收集信息和数据以便作进一步分析,从而查明造成IUU捕鱼的因素和原因;支持制定国家计划和区域计划以制止IUU捕鱼;与国际机构特别是国际海事组织合作进一步调查IUU捕鱼问题,特别是通过加强港口国措施;举行关于实施渔获物认证和文献要求的一次磋商会;调查建立和保持全球数据库的利益,包括但不限于1993年粮农组织《遵守协定》第VI条(信息交流)中规定的信息的利益。

28. 由于粮农组织理事会批准了IPOA-IUU,粮农组织已经开展并且还在开展活动,旨在提高国际上对以下方面的认识:IUU捕鱼的范围和影响,IUU捕鱼对可持续渔业的不利影响,区域渔业管理组织或安排的管理努力及其作为支持制止IUU捕鱼的行动的一个手段。18

29. 粮农组织认识到IUU捕鱼与渔船捕捞能力过剩之间的联系,将举行一次技术磋商会审议IPOA-IUU和国际捕捞能力管理行动计划的进展情况以及促进这两项国际计划的全面实施。该次磋商会定于2004年6月在意大利罗马粮农组织总部举行。

进一步处理IUU捕鱼的战略

30. 认识到IUU捕鱼影响的严重性,为了促进全面有效实施IPOA-IUU,建议粮农组织:

31. 为了有效实施IPOA-IUU,各国应采取措施以确保优先制定国家行动计划,确保为发展中国家提供足够的双边和多边技术援助以便使它们能够达到IPOA-IUU的要求以及履行国际法中的义务,通过和实施符合IPOA-IUU的国家措施和区域措施以制止、预防和消除IUU捕鱼。

建议大会采取的行动

32. 请大会认识到IUU捕鱼对于努力实现长期可持续渔业所产生的严重不利影响,重申其预防、制止和消除所有形式的IUU捕鱼的承诺,全面落实IPOA-IUU的实施工作。


1 国际社会还认识到,IUU捕鱼是渔业部门面临的其它问题的症状。如果想要预防、制止和消除IUU捕鱼,需要及时解决这些问题。这些问题包括:未能控制渔业投入和产出的无效渔业管理;在某些渔业渔船的捕捞能力过大,渔船换挂旗帜从而从管理加强的渔业转向管理较差的渔业。这一过程往往涉及到渔船捕捞能力的转移;由于提供与渔业有关的补贴而掩盖了渔船建造和捕捞作业的实际经济成本;许多国家,特别是对渔船进行公开注册的一些国家一直未能履行其关于对悬挂其旗帜的渔船进行控制的国际义务。其中某些要点已在2003年渔业委员会第二十五届会议上着重说明。

2 成员国还报告了其渔业中所遇到的IUU捕鱼类型。这些捕鱼类型包括特别是外国渔船在未经许可的情况下进入专属经济区和近海水域。一些成员注意到这种侵入不利地影响了小型渔民的产量,并注意到在禁渔水域和限制水域进行未经许可的捕鱼,工业渔船没有报告其所有的渔获量和努力量。渔获量的报告不足是一个大问题,其它问题有:渔民不遵守其捕鱼许可的条款,使用禁用的渔具,用炸药和毒药捕鱼,在内陆渔业中利用水坝进行非法捕鱼。

3 由联合国环境与发展会议(环发会议)于1992年通过。

4 由粮农组织大会第二十八届会议于1995年通过。

5 由联合国大会第五十五届会议于2000年通过。

6 由世界可持续发展首脑会议于2002年通过。

7 粮农组织。2002年。《世界渔业和水产养殖状况》。

8 缺乏政治决心采取行动以制止IUU捕鱼,这是有效处理这种捕鱼的一个主要制约因素。此外,有一种倾向是,一些国家利用本国的政策和立法作为逃避或推迟制止IUU捕鱼所必需的承诺的手段。

9 对于采取外交手段制止IUU捕鱼的耐心正在日益失去,一些区域渔业管理组织或安排的成员计划对一再从事IUU捕鱼的渔船和旗帜采用‘上羞耻薄’的策略。

10 由粮农组织渔业部长级会议于1999年通过。

11 联大决议A/RES/55/7(2000);A/RES/55/8(2000);A/RES/56/12(2001);A/RES/57/141(2002)和A/RES/57/142(2002)。在联大范围内,自2000年以来联合国开放性海洋和海洋法非正式磋商过程也审议了IUU捕鱼问题。

12 《21世纪议程》为实现可持续发展提出了原则和一项行动计划。

13 讨论了IUU捕鱼问题及为了预防、制止和消除IUU捕鱼而提出了建议或者通过了决议的区域渔业管理组织或安排特别包括:南极海洋生物资源养护委员会,印度洋金枪鱼委员会,国际大西洋金枪鱼养护公约,东北大西洋渔业委员会,西北大西洋渔业组织,西部和中部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理筹备委员会。一些区域渔业管理组织或安排还通过了关于非缔约方捕捞需要管理的鱼类种群的决议,以谋求其合作,从而停止其IUU捕鱼活动。

14 这些信息来自2002年向粮农组织提供的书面信息和渔业委员会第二十五届会议上的讨论。所采取的措施包括:加强区域渔业管理组织或安排的职能;接受和批准国际文件,如1993年粮农组织《遵守协定》和1995年联合国《鱼类种群协定》;加强政策和立法以便与IPOA-IUU相一致,包括与更加严格的渔船许可以及对从事IUU捕鱼的渔船进行取消登记、退役和拆卸的规定相一致;加强更加有效地处理船旗国和港口国责任的机制;实施关于对在悬挂任何国家旗帜的渔船上工作的国民加强控制的措施;实施不利于“方便旗船”的措施;提高对IUU渔民的惩罚和刑期;加强监测、控制和监视系统及强制性实施渔船监测系统;加强渔船观察员计划;没收并毁掉来自IUU捕鱼的渔获量,使渔民不能从其非法活动受益;没收并毁掉属于其渔船从事IUU捕鱼的渔民的渔具;进行更加全面的渔获量报告;通过区域渔业管理组织或安排加强区域合作,以减少IUU捕鱼的收入;采用渔获量认证计划以追踪鱼品来源,当有充分理由认为鱼品是由IUU渔民捕捞的,则禁止此类鱼品上岸量;提高有关方,包括渔民协会对于IUU捕捞的范围和有害影响的认识。

15 IPOA-IUU第25段至27段提供了这方面的情况。

16 最后期限为2004年6月,即粮农组织理事会通过IPOA-IUU之后三年。

17 IPOA-IUU第V部分。

18 这些活动包括:翻译和广泛传播IPOA-IUU;拟定、翻译和广泛传播综合技术准则以支持实施IPOA-IUU;编写、翻译和分发语言简单的一个出版物,标题是“制止IUU捕鱼”;与区域渔业管理组织或安排合作举行一次区域渔业机构关于协调一致认证的专家磋商会;举行一次专家磋商会以审议制止非法、不报告和不管制捕鱼的港口国措施。该次磋商会的文件将成为2004年后续行动的基础,2004年将召开粮农组织关于制止非法、不报告和不管制(IUU)捕鱼的港口国措施技术磋商会。该次磋商会将讨论有关港口国作用的实质性问题,并酌情讨论关于港口国预防、制止和消除IUU捕鱼的措施的区域谅解备忘录的制订原则和准则;与美利坚合众国政府合作举行一次关于公开注册渔船作业及其对非法、不报告和不管制捕鱼的影响的专家磋商会;举办区域讲习班以帮助发展中国家制定国家行动计划;根据提出要求帮助发展中国家评估关于IUU捕鱼以及制定拟议行动方针以解决IUU捕鱼的国家情况。