V. Evaluación de los resultados del Programa Ordinario

33. En la evaluación que sigue se examinan los distintos tipos de funciones desempeñadas y productos obtenidos por el P233 (funciones de secretaría, redes, publicaciones, bases de datos y capacitación). En el Anexo B se ofrece una reseña detallada de las prioridades y actividades durante el período en examen. La lista completa de las publicaciones aparece en el Anexo C.

A. DISEñO DE PROYECTOS TéCNICOS

34. Los proyectos técnicos (PT) se han elaborado mediante la ‘proyectización’ de las actividades normativas del Programa Ordinario (PO). Los productos de estas actividades normativas son normalmente metodologías, directrices, informes técnicos, estudios de casos concretos, bases de datos, boletines, informes de talleres, personal capacitado. Las breves descripciones de los PT contenidas en el Plan a Plazo Medio (PPM) de la FAO no siguen el enfoque del marco lógico. Por ello, no es clara la relación entre la identificación del problema, el establecimiento de objetivos, la declaración de los supuestos y los vínculos entre los productos y los objetivos. Además, la mayor parte de los indicadores establecidos no medirían adecuadamente el logro del objetivo y no son verificables. Este problema es común a todo el PPM, y la FAO trata de resolverlo al cabo del tiempo. Existe la impresión de que se ha prestado una notable atención al establecimiento de prioridades, pero es preciso seguir esforzándose para traducir estas prioridades en estrategias para lograr objetivos concretos. La naturaleza de los productos normativos hace también difícil determinar los vínculos imputables que exige el enfoque del marco lógico, debido a que normalmente deberían darse un gran número de supuestos inherentes.

35. Desde el punto de vista de la evaluación, los cinco PT del P233 tienen el mismo problema común de diseño: los objetivos atribuidos al PT se establecen en un nivel muy alto y, en cuanto a la contribución de los productos a su consecución, (i) es imposible medirla y (ii) deben darse muchos supuestos para que se logre el objetivo.

36. Esto significa que las actividades del PO son mucho menos susceptibles de una evaluación eficaz que actividades de campo como los proyectos del PCT. El proceso de evaluación del PO es, por lo tanto: (i) una descripción de los productos fundamentales; y (ii) una evaluación de la calidad, de la utilidad percibida y, si es posible, del impacto de tales productos.

B. FUNCIONES DE SECRETARÍA Y AFINES

37. El P233 ha hecho aportaciones sustanciales y eficaces al COFI, en particular por medio del Subcomité sobre el Comercio Pesquero. El tema de la PPE fue introducido por la FII en el programa del período de sesiones del COFI de 2003. El P233 contribuyó a las deliberaciones del COFI sobre una amplia gama de temas, desde la seguridad de los barcos y tripulaciones de pesca y los SLB hasta las cuestiones relacionadas con la CITES y la revisión de los códigos aduaneros para los productos pesqueros. La FII convoca o participa en numerosas reuniones internacionales, en las que se pide a la FAO que actúe como “intermediario imparcial” en los debates.

38. FIIU. El foro más importante para los debates internacionales en el ámbito de las responsabilidades del Programa es el Subcomité del COFI sobre el Comercio Pesquero. Su mandato consiste en proporcionar un foro para la celebración de consultas sobre aspectos técnicos y económicos del comercio internacional de pescado y productos pesqueros. En sus reuniones suelen participar más de 50 países y 20 observadores. La Secretaría ha contribuido a asegurar el éxito de estas reuniones preparando los informes pertinentes. Por medio del Subcomité y del COFI, los Estados Miembros han apreciado esta labor y han destacado la necesidad de continuar prestando apoyo en relación, entre otras cosas, con la creación de capacidad en materia de calidad e inocuidad del pescado, asuntos de la OMC y el CODEX, difusión de información sobre el mercado, ecoetiquetado, rastreabilidad y asuntos de la CITES.

39. FIIT. La pesca figura entre las profesiones más peligrosas. Las convenciones marítimas internacionales no protegen suficientemente a los barcos pesqueros. Las convenciones existentes sobre barcos pesqueros (Protocolo de Torremolinos de 1993 y el Convenio Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar de 1995) no han entrado en vigor. El FIIT está trabajando en colaboración estrecha con la OIT para elaborar normas internacionales acordadas sobre salud y condiciones de trabajo en los barcos pesqueros y, en colaboración con la OMI, sobre códigos para la seguridad de los barcos pesqueros. Estos últimos consisten en directrices que han de incorporarse en la legislación nacional. La cuestión del mejoramiento de los seguros para los pescadores se regula en las normas de la OIT. De esta forma, la labor del FIIT puede dar lugar a importantes adelantos en la seguridad en la mar, que probablemente no se producirían sin tales intervenciones. El FIIT trabaja por medio los ORP y el Subcomité sobre Comercio en lo relativo a la armonización de la documentación de las capturas (es decir, documentos comerciales que deben acompañar a determinadas especies, como el atún rojo según los reglamentos de las organizaciones regionales de pesca).

C. REDES Y VÍNCULOS

40. Por medio del P233 la FII ha creado, mantenido y ampliado una serie de redes importantes.

41. La red FISH INFO es la más importante y antigua de ellas. Sus siete miembros¹² abarcan todo el mundo y vinculan a la industria, los gobiernos y organizaciones internacionales en la cooperación sobre comercio, tecnología y cuestiones afines del sector pesquero. Todos ellos son OIG, con excepción de INFOYU, que forma parte de la administración pesquera de China, y GLOBEFISH, que está financiada por el PO.

Cuadro 10. Miembros de la red FISH INFO
 

42. La financiación se obtiene de las contribuciones de los miembros y la venta de servicios. La FII utiliza ampliamente la red FISH INFO para prestar asistencia con estudios y ejecutar proyectos. Existen acuerdos entre la FAO y los miembros de la red INFO. Los esfuerzos se centran principalmente en la pesca industrial, los productos pesqueros comercializados y la elaboración. Sin embargo, se obtienen importantes beneficios derivados para la PPE, ya que la mejora de la información contribuye a aumentar los precios y las oportunidades de mercado en general. Los países visitados por las misiones de evaluación mencionaron frecuentemente la importancia y el valor de la labor realizada por la red FISH INFO, los cuales fueron confirmados por los resultados del cuestionario, según los cuales la FAO era una de las mejores fuentes de información sobre comercio y elaboración del pescado.

43. Existen vínculos importantes y útiles relaciones de trabajo con una amplia gama de organizaciones internacionales. Estos vínculos son esenciales y provechosos para la labor del P233. El FIIT es un elemento importante de una red de SCV/SLB mantenida por la Oficina del Consejo General de la NOAA. Se mantienen una cooperación estrecha y un diálogo continuo con numerosas administraciones pesqueras nacionales, ONG e instituciones pesqueras acerca de numerosos temas de amplio alcance, como se muestra en el cuadro siguiente.

Cuadro 11. Principales asociados de la FII
 

D. PUBLICACIONES Y BASES DE DATOS

Publicaciones

44. El Programa produce información sobre temas de interés actual en forma impresa y en versiones electrónicas. Las publicaciones son generalmente de calidad elevada. Algunas de ellas fueron consideradas muy valiosas por los Estados Miembros consultados durante la evaluación, y se utilizan ampliamente, p. ej., el CCPR y las correspondientes Orientaciones Técnicas. Sin embargo, algunas otras publicaciones se consideraron de alcance y contenido demasiado generales para poder utilizarse como referencias básicas en la capacitación, la elaboración de políticas nacionales, la planificación y la preparación y ejecución de proyectos. Es esencial continuar preparando, publicando y actualizando documentos de alta calidad técnica. Todos los documentos básicos de referencia pueden complementarse con versiones electrónicas (generalmente disponibles en la página de Internet de la FAO), pero no pueden ser sustituidos por ellas (véase más adelante).

45. Principales publicaciones. Entre las publicaciones más importantes figuran las contribuciones de la FII al SOFIA acerca de flotas, aspectos económicos de las flotas, comercio y pesca en pequeña escala, así como la preparación de presentaciones y documentación de antecedentes para el COFI. Como parte de los esfuerzos conjuntos del FI, la FII hizo aportaciones sustanciales a la preparación de los Planes de acción internacionales sobre aves marinas, tiburones, pesca INDNR y capacidad. Durante el período en examen, la FII preparó dos Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable (sobre SLB y sobre utilización del pescado) y participó activamente en la preparación de otras cinco (ordenación pesquera, tiburones, enfoque de ecosistemas, indicadores y aplicación del PAI-INDNR). Se tradujeron y distribuyeron en otros idiomas oficiales varias Orientaciones Técnicas publicadas anteriormente. Se están preparando otras importantes publicaciones técnicas sobre ordenación participativa de los lugares de desembarque, utilización del hielo y la refrigeración a bordo de barcos pesqueros pequeños, descartes, selectividad de las artes de arrastre y los efectos de la pesca al arrastre en el bentos. Se han preparado varias presentaciones en PowerPoint que se han distribuido en reuniones internacionales, especialmente en seminarios del COFI y en la Conferencia de Reykiavik sobre Pesca Responsable en el Ecosistema Marino.

46. Durante las misiones de campo y en el cuestionario, se pidió a los países que citaran las publicaciones que encontraban especialmente valiosas. Los países elogiaron en general las publicaciones de la FII y mencionaron sobre todo los documentos y Orientaciones Técnicas relacionados con el CCPR.

47. Documentos técnicos. Se prepararon varias series de documentos técnicos.

Cuadro 12. Documentos preparados por la FII²⁵
 

48. La distribución por idiomas (incluidas las traducciones) es la siguiente:

49. Informes de talleres y reuniones. Se han publicado varios informes de talleres en las series de informes sobre pesca y FISHCODE. El P233 y FII hicieron aportaciones sustanciales a publicaciones de otras direcciones del FI. La publicación de las deliberaciones de los talleres como documentos técnicos no siempre está garantizada, si las contribuciones no alcanzan el nivel adecuado. Para poder publicarlas se requiere en algunos casos un trabajo adicional de revisión y edición que no siempre resulta rentable. Algunos informes de talleres quedan sin publicarse.

50. Materiales de capacitación. Desde 1996, ha aparecido sólo una publicación de la Colección de capacitación (sobre la pesca con trampas y nasas). Aunque se han publicado varios otros materiales técnicos de utilidad directa para la capacitación y creación de capacidad (p. ej. las Orientaciones Técnicas del CCPR), la importancia relativa de la capacitación se demuestra por el hecho de que, de los 55 títulos que figuran en todo el catálogo de la Colección de capacitación, 18 corresponden a las materias incluidas en el ámbito del P233.

51. GLOBEFISH. La red produce seis series de publicaciones, de las que hay una gran demanda por parte de la industria y se distribuyen con un beneficio financiero neto para la red.

• El Programa de Investigación GLOBEFISH ha producido una serie de 73 informes que tratan de los mercados nacionales y mundiales de los principales productos pesqueros;
• Informe sobre los precios en Europa y Boletín anual de noticias sobre el comercio del pescado;
• Actualizaciones sobre los principales productos pesqueros en el comercio internacional, p. ej. salmón, camarones, harina de pescado (5-7 al año);
• Directorio de importadores, exportadores y productores de pescado en Europa (anualmente);
• Estudios especiales sobre ventas en los que se tratan temas de actualidad como subastas electrónicas de pescado y cuestiones de la OMC;
• Serie sobre el mercado metropolitano. Una serie de 8 estudios sobre los principales mercados urbanos.

52. Además, ascienden a un total de 55 los artículos preparados y distribuidos y las presentaciones realizadas en conferencias y talleres por GLOBEFISH.

53. Sus organizaciones hermanas de la red FISH INFO producen otras publicaciones de las que hay también gran demanda sobre todo a nivel regional. Cabe citar entre ellas EUROFISH Magazine, INFOPESCA Internacional, INFOFISH International, Russian Fish Report y INFOSAMAK International Magazine.

Distribución de publicaciones y difusión de mensajes clave

54. Es muy difícil evaluar el impacto de las publicaciones. Es difícil conocer su distribución más allá del receptor original; aún es más difícil averiguar cuánta información influyó en la labor del receptor y atribuir a ella un mejoramiento. Por ello, partiendo de la información disponible, la evaluación tuvo que centrarse en la distribución de publicaciones y no específicamente en su impacto.

55. Las misiones de campo observaron que hace falta mejorar la difusión de los documentos y publicaciones de la FAO, sobre todo en África y también en partes de Asia. Este problema es general y afecta a muchas publicaciones de la FAO. En muchos casos se conoce poco la existencia de los documentos y orientaciones publicados por la FII. Algunas publicaciones de calidad son de carácter muy técnico o teórico y es posible que no respondan a las necesidades de los responsables de las decisiones o los interesados en la PPE. Han disminuido los servicios de extensión, sobre todo en África y América Latina, y se ha reducido mucho la capacidad de las instituciones nacionales para extraer mensajes técnicos de documentos complejos y transferirlos a los usuarios locales de forma comprensible.

56. Especialmente en África, el acceso a la TI y a Internet no está generalizado e incluso no se dispone fácilmente de lectores de CD. En muchos casos los funcionarios e instituciones de capacitación relacionados con la pesca no tienen un acceso regular a dichos instrumentos. Las pocas personas que disponen de Internet son frecuentemente investigadores o administradores que tal vez no transfieran²⁶ los conocimientos de las publicaciones. Las conexiones con Internet son frecuentemente demasiado lentas para poder descargar archivos largos, especialmente los que contienen material gráfico.

57. Otros medios. La filmoteca del Departamento de Pesca de la FAO, que contiene materiales valiosos, debería ser más accesible a las partes interesadas para fines de capacitación. Podrían buscarse recursos externos para archivar y clasificar materiales de educación y dar acceso a ellos por otros medios (televisión, radio, prensa, fotografías), a fin de evitar una duplicación innecesaria de esfuerzos en su producción.

Bases de datos y páginas de Internet

58. El P233 presta apoyo a varias bases de datos y sistemas de información y contribuye a las páginas de la FAO en Internet. GLOBEFISH es un sistema de datos de gran calidad sobre precios del pescado que dispone de considerable personal y recursos. Sería conveniente destinar más recursos a la actualización y mantenimiento de algunas de las otras bases de datos que se enumeran a continuación.

Cuadro 13. Bases de datos a las que apoya el Programa 2.3.3
 

59. La FII ha aportado también notables contribuciones a OneFish (base de datos sobre proyectos y recursos participativos en el sector pesquero) y al Atlas de los Océanos de las Naciones Unidas.

60. Podría estudiarse en el futuro el establecimiento de varias otras bases de datos, si lo permitieran los recursos:

• Bases de datos independientes sobre interacciones entre los artes de pesca y (i) las tortugas, (ii) los mamíferos marinos y (iii) las aves marinas. Estas bases tendrían que recibir apoyo del PNUMA, la CITES, la CMS, los ORP y otros.
• Medidas de mitigación y su eficacia y un inventario de expertos para la introducción y el ensayo de las medidas de mitigación.

E. CAPACITACIÓN

61. La utilización continua de talleres nacionales y regionales es importante como intercambio de información en dos direcciones que permite a la FII transmitir conocimientos a los participantes y, a la vez, reconocer sus necesidades. Los beneficiarios destinatarios son normalmente funcionarios y técnicos estatales de nivel intermedio que, en muchos casos, reciben capacitación como formadores para la difusión ulterior de la información y la tecnología. Se capacita también a veces a empresarios privados (p. ej. en inocuidad de los alimentos en Asia), pero normalmente éstos reciben su formación de los funcionarios capacitados.

62. La mayor parte de los talleres son altamente productivos. Lo confirmaron tanto las misiones de campo como el cuestionario. Se han celebrado talleres y consultas de carácter técnico sobre muchos temas, tales como: la OMC y el impacto de la globalización en el comercio pesquero mundial, el CODEX, calidad e inocuidad del pescado, HACCP, cooperación regional en materia de SLB, seguridad de los pescadores, demografía de las comunidades pesqueras, documentación de las capturas, control del puerto y del estado de pabellón sobre los barcos pesqueros, tecnología de los aparejos, capturas incidentales y desperdicio de pescado. En algunos casos, se señaló que podría mejorarse el enfoque práctico de los talleres.

63. Existe claramente la necesidad de seguir creando capacidad tanto a nivel personal como institucional. La iniciativa TRAINFISH, destinada a desarrollar cursos de capacitación modulares, no progresó debido a la complejidad de la tarea a falta de un donante. En la Sección VII.B. Se trata más en detalle de los enfoques para la creación de capacidad.

VI. Evaluación de las actividades de campo

64. La evaluación de las actividades de campo se basa en los juicios formulados por las misiones de evaluación sobre 12 proyectos (10 nacionales y uno regional financiados por el PCT de la FAO, y un proyecto nacional financiado por el PNUD) en nueve países²⁷ de África y Asia, más estudios de gabinete de otros tres proyectos (dos nacionales y uno regional) de América Latina. Así pues, la evaluación abarcó un total de 15 intervenciones sobre el terreno de un total de 39 realizadas durante el período en examen. Además, en el cuestionario enviado a 50 Estados Miembros elegidos se pedía también información sobre los proyectos ejecutados por la FAO en relación con la explotación y utilización de los recursos pesqueros.

A. EVALUACIÓN CUALITATIVA

65. Se evaluaron los proyectos con arreglo a ocho aspectos diferentes. Se puntuó con una escala de 3 puntos, asignando 3 puntos para la calificación más alta de cada tema y 2 para la considerada satisfactoria. Las puntuaciones con una media superior a 2 se consideraron más que satisfactorias, mientras que las inferiores a 2 se consideraron menos que satisfactorias. En el cuadro que sigue se indican los criterios y las puntuaciones medias.

Cuadro 14. Puntuación de los proyectos del PCT en función de los criterios establecidos

66. Como ha ocurrido en otras evaluaciones temáticas recientes, se encontró que la pertinencia de los proyectos para resolver problemas de desarrollo era elevada, mientras que se consideró satisfactoria la traducción de ello en objetivos claros y en un diseño coherente y ejecutable. Esto se atribuye frecuentemente a una mala formulación de las solicitudes en los países y a la falta de fondos para la preparación del proyecto, lo que hace que, para algunas propuestas complejas, los funcionarios de la FAO no puedan realizar evaluaciones de soluciones viables en el lugar. La calificación relativa a la eficiencia en función del costo es también, en cierta medida, una cuestión relacionada con el diseño. Las puntuaciones bajaron considerablemente a causa de dos de los 15 proyectos de la muestra total, que recibieron puntuaciones muy bajas. Sin estos dos proyectos, las puntuaciones habrían sido 0,15-0,23 puntos más altas con respecto a cada criterio.

67. Por otra parte, el rendimiento de los proyectos se consideró en general bueno y la puntuación general de los productos indica que este fue uno de los elementos más sólidos de los proyectos de campo.

68. En los cuestionarios presentados a los países, que abarcaban una serie de temas, se pedía información general sobre la satisfacción con las intervenciones de los proyectos, dando la posibilidad de completar las respuestas generales con información más detallada, en caso de que se deseara. Se pidió a los países que evaluaran el proyecto como “de bueno a excelente”, “satisfactorio” o “no satisfactorio”. Se valuaron así 25 proyectos, un 60% de los cuales fue calificado como “de bueno a excelente” y un 40% “satisfactorio”²⁸. Hay, pues, una considerable demanda de asistencia del PCT de la FAO en el sector pesquero, ya que un 38% de los informantes declaró que habían solicitado asistencia en ese sector, pero no la habían recibido. Las razones aducidas eran la prioridad insuficiente asignada a la solicitud por el organismo gubernamental responsable, el cupo de proyectos del PCT ya completo, el rechazo por motivos técnicos por parte de la FAO y la falta de respuesta de la FAO a la solicitud.

 

Calidad e inocuidad de los alimentos Muchas solicitudes dirigidas a la FAO por Estados Miembros de África y Asia se centran en la creación de capacidad y en la mejora del control de la calidad e inocuidad de la producción pesquera destinada a los mercados nacionales e internacionales. Los cambios en los requisitos de los países importadores sobre el control de la calidad e inocuidad han tenido también consecuencias importantes para los mercados nacionales, en particular en los países que dependen del turismo como fuente importante de ingresos, ya que la alimentación dada en los centros turísticos debe responder a las normas internacionales de calidad e inocuidad. Los proyectos del PCT en esa materia tuvieron éxito en cuanto que atendieron una necesidad real y contribuyeron a abrir mercados fundamentales de exportación para los países beneficiarios. Se capacitó personal, se crearon capacidades nacionales y, en muchos casos, las instituciones responsables son ahora capaces de adaptarse a cambios y ajustes subsiguientes en las correspondientes reglamentaciones. En algunos países de África, el PCT ayudó a crear vínculos importantes, que no existían antes, entre el sector privado, las administraciones pesqueras y las oficinas nacionales de normalización. La FAO desempeña también una función promotora a este respecto, por ejemplo, examinando o aprobando pruebas científicas como base para las normas y reglamentos de exportación a la UE. Un caso concreto fue el intento reciente de prohibir las importaciones de pescado capturado en la PPE utilizando embarcaciones sin cubierta, pese a que dicha captura se transfiere inmediatamente del anzuelo o la red a cajas de fibra de vidrio con hielo.

B. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS ACTIVIDADES DE CAMPO

69. El examen de las actividades de campo plantea varias cuestiones comunes que deben tenerse en cuenta en el diseño futuro de proyectos en sectores relacionados con la explotación y utilización de los recursos pesqueros. Las dos primeras cuestiones se relacionan con los proyectos del PCT en general; la tercera es específica del P233.

Complejidad

70. En los proyectos del PCT examinados, se registraban notables diferencias en lo que podría denominarse complejidad del proyecto. Los proyectos de mejora de la calidad e inocuidad, que representaban un tercio del volumen total, tuvieron éxito en general, debido a que su diseño era similar y aplicaban modalidades de ejecución desarrolladas desde hacía tiempo. Los proyectos del PCT, que son más complejos y tienen objetivos múltiples y variados, exigen una coordinación con varios organismos o instituciones y dependen más decisivamente de condiciones ajenas al control administrativo del proyecto, por lo que son, de suyo, más difíciles. Además, es más probable que tales proyectos decaigan en su ejecución, lo que significa que a veces no puedan completarse dentro del límite de dos años establecido por reglamento para los proyectos del PCT. Las políticas del PCT que limitan determinados tipos de insumos (especialmente recursos humanos) para la ejecución de los proyectos complican la gestión de los mismos. Parece que estos proyectos del PCT más complejos son cada vez más comunes para compensar el hecho de que ha disminuido el interés de los donantes en financiarlos a través de la FAO.

Diseño

71. La mayoría de los informes de evaluación de programas hacen observaciones sobre el diseño de los proyectos y la necesidad de establecer objetivos claros y alcanzables, productos apropiados, beneficiarios destinatarios definidos, etc. Todos los proyectos que se consideraron “insatisfactorios” con respecto a sus objetivos o diseño fueron calificados también de “insatisfactorios” con respecto al seguimiento, al impacto o a ambas cosas. Se reconoce que, por limitación de tiempo y recursos, es posible que no siempre se puedan realizar todas las investigaciones necesarias para garantizar un diseño sólido del proyecto, pero los riesgos inherentes en tales casos podrían identificarse antes de la aprobación, como parte del proceso de evaluación previa. Rara vez ocurre esto, al menos de forma explícita.

Sostenibilidad

72. Las intervenciones orientadas a la creación de capacidad en materia de calidad e inocuidad del pescado (funcionamiento de laboratorios, capacitación en HACCP) han ejercido claramente un impacto directo y sostenible. Como parte integrante de tales proyectos, hay medidas adicionales que pueden estar encaminadas a asegurar la sostenibilidad financiera de los laboratorios, mediante la ayuda para establecer dispositivos financieros nacionales para el suministro de productos químicos y materiales.

Cuestiones de ejecución

73. Con respecto a este Programa en la región de África, es necesario mejorar la comunicación y coordinación entre la Sede y la Oficina Regional. Por ejemplo, se realizaron o propusieron estudios semejantes en los mismos países, financiados por el PO y el PCT, con la consiguiente duplicación de esfuerzos (p. ej. redes de comercialización o curado del pescado en África Occidental). Parece que esto se debe principalmente a la división de responsabilidades respecto del apoyo de los proyectos del PCT entre la Sede y la RAF. Asimismo, experiencias y lecciones derivadas de los proyectos y actividades realizados en distintos países de la región podrían utilizarse con provecho en otros lugares. Por consiguiente, parece necesario un intercambio de información más regular entre la Sede y la RAF. En Asia el intercambio de información fue insuficiente durante la mayor parte del período sobre el que se informa, pero ha mejorado considerablemente en los últimos tiempos.

74. Se adolece asimismo de una falta general de información fácilmente accesible acerca de los proyectos. Los registros que antes se mantenían en la Sede se enviaron a las Oficinas Regionales cuando se descentralizaron las operaciones de los proyectos; ahora los responsables de las consignaciones de la mayoría de los proyectos del PCT se hallan en los países (Representantes de la FAO en los países). En la Sede, el Departamento no conserva archivos de cada proyecto. Es posible que cada funcionario tenga sus propios archivos, pero sería conveniente que los informes de los proyectos se mantuvieran centralmente en el Sistema de información sobre gestión del programa de campo (FPMIS). El FIIU ha realizado un esfuerzo importante para mantener informes técnicos de sus propias actividades en un lugar central, con su sistema de cajas grises. Es de esperar que continúe esta iniciativa iniciada por un funcionario jubilado recientemente y que mejore al mismo tiempo el mantenimiento de archivos de los informes en el sistema central.

75. También las compras se han realizado con lentitud en algunos casos, pero no hay razones para pensar que los proyectos del PCT en el sector pesquero han tenido más problemas que otros a este respecto.

Fuentes flexibles de expertos

76. En comparación con otros programas evaluados recientemente, la FII ha conseguido utilizar eficazmente distintas fuentes de expertos para cubrir los puestos de los proyectos. El FIIU utilizó especialmente la red FISH INFO para obtener servicios de consultores y tiene un grupo de consultores de CTPD para realizar las actividades de capacitación cuando se solicitan. Esto facilita la realización de las actividades de campo de forma oportuna.

VII. Cuestiones estructurales y esferas fundamentales del Programa

77. En esta sección se hacen observaciones sobre varias cuestiones que están cambiando las características de la demanda de servicios de la FII a los Estados Miembros y se trata de evaluar algunos de los impactos del P233 en determinadas esferas temáticas. Muchas de ellas se han reconocido plenamente dentro de la FII y se examinaron con cierto detalle en una reunión²⁹ interna de reflexión general en 2002. El problema fundamental es cómo afrontar el gran número de cuestiones con los recursos disponibles.

A. CUESTIONES ESTRUCTURALES

78. Complejidad creciente. Sobre todo en la esfera de la explotación de los recursos pesqueros, existe la tendencia a que los funcionarios que se ocupan de las cuestiones del P233 se embarquen cada vez más en (a) cuestiones más amplias y complejas, p. ej. ordenación de zonas costeras, procesos participativos; y (b) cuestiones técnicas más especializadas, p.ej, tecnología de la información para las capturas, mercados electrónicos y ventas del pescado en la mar, captura de recursos demersales de aguas profundas. La medición y la gestión de la capacidad pesquera se han hecho cada vez más complejas y no deberían limitarse a las flotas, ya que evoluciona la capacidad de todo el sistema de producción. Es preciso aplicar un enfoque de eficiencia económica que se extienda a toda la cadena de producción: suministros de combustible; tecnología de la información; sistemas de ventas y existencias; calidad y frescura; costo de la aplicación de los reglamentos. Es probable que se solicite cada vez más el asesoramiento de la FII sobre la eficiencia económica, tanto como la física, de la captura.

79. De la explotación a la gestión. Aunque la asistencia para el desarrollo de tecnologías de pesca y utilización del pescado sigue siendo lo que principalmente interesa a los países, se está prestando atención creciente a la gestión de tales tecnologías, incluida la elaboración de políticas y reglamentos. Se necesita, por ejemplo, asesoramiento específico sobre la solución de conflictos entre artes de pesca, sobre la explicación clara de los efectos relativos de los distintos artes para grupos de pescadores que compiten entre sí, sobre la estabilización de los derechos de propiedad de los dispositivos de agregación de los peces, sobre la eficacia y el cumplimiento de las medidas reglamentarias (p. ej. sobre el tamaño de la malla). Esto se debe en parte a la explotación excesiva de los recursos y a la percepción de la necesidad de utilizar al máximo unos recursos de capturas marinas decrecientes. Por ello, hay cada vez menos recursos de capturas marinas infrautilizados y es posible que su explotación sea rentable sólo marginalmente (p. ej. capturas incidentales en la pesca del camarón, recursos mesopelágicos, recursos de aguas profundas). Por consiguiente, se hace hincapié en utilizar al máximo o añadir valor a las capturas actuales o en reducir el costo de la captura.

80. Consideradas aisladamente, muchas de estas mejoras tecnológicas implican la perpetuación de la sobreexplotación de los recursos mediante el cambio de las curvas de gastos e ingresos del modelo de producción y pueden causar efectos negativos en la distribución, es decir, en los pescadores pobres que no pueden adquirir la tecnología. Así pues, es urgentemente necesario unir las soluciones tecnológicas con la gestión de los recursos y con políticas apropiadas a fin de utilizar las mejoras tecnológicas para contrarrestar las tendencias al agotamiento de los recursos.

81. Recursos humanos. Se puede considerar la distribución de los recursos humanos de la FII en relación con la combinación de conocimientos técnicos, de idiomas y experiencia geográfica. Actualmente, hay necesidad de mejoras (p. ej., ninguna capacidad del FIIT en América Latina), lo que podría hacerse con las contrataciones pendientes.

82. Dentro de la estructura general del FI hay posibilidades de mejorar la asignación de los recursos. Hay que estudiar la designación de coordinadores tanto geográficos como temáticos, p. ej., la designación de un funcionario responsable de pesca en pequeña escala de África, etc. a fin de facilitar la coordinación en esferas concretas dentro de la Sede. Esto podría remediar en cierta medida el desfase operacional creado por la desintegración de las antiguas direcciones de operaciones y contribuiría a mejorar las sinergias y comunicaciones entre las Oficinas Regionales y la Sede, especialmente respecto del apoyo a los proyectos del PCT. El problema es esencialmente cómo organizarse para obtener el rendimiento máximo de los escasos recursos de la Organización.

83. División de las responsabilidades. Aunque en teoría se asigna la dirección y se organizan los grupos de trabajo y de acción dentro del FI, una revisión de las prioridades y la coordinación dentro de las actividades temáticas podrían mejorar la distribución de los escasos recursos humanos y de otra índole. En particular, puede aplicarse esto las esferas de:

• Desarrollo de capacidad y, en particular, aplicación de las disposiciones del CCPR en todos los niveles;
• pesca en pequeña escala;
• SCV y SLB.

84. Se señalaron estas esferas como especialmente importantes en las respuestas al cuestionario de la encuesta. La creación de capacidad y la pesca en pequeña escala son cuestiones amplias que afectan al Departamento de Pesca en su conjunto, y no sólo a la FII.

B. DESARROLLO DE CAPACIDAD

Evaluación

85. La FII aporta una valiosa contribución a la creación de capacidad y a la capacitación, especialmente en los Estados Miembros en desarrollo. Las publicaciones, talleres y cursos y el apoyo y la colaboración con los ORP son esenciales para la creación de capacidad. No obstante, sobre todo en África, los recursos humanos de las administraciones pesqueras y las ONG dedicadas a este sector parecen estar disminuyendo como consecuencia de las reasignaciones de personal, la eliminación natural de puestos y el VIH/SIDA. Es preciso, pues, renovar los esfuerzos tanto para sustituir la capacidad de recursos humanos cualificados existente anteriormente como para fortalecerla. Las observaciones que siguen se centran en la capacitación técnica, reconociendo a la vez que es sólo una dimensión de la creación de capacidad³⁰.

Cuestiones

86. Prioridades. Hay gran demanda de creación de capacidad. Por esta razón la FII debe actuar selectivamente en su elección de iniciativas a este respecto. Por ejemplo, el FIIU ha conseguido grandes éxitos en el sector de la capacitación en HACCP y garantía de calidad. La puesta en marcha del proyecto ACP/PTUMA, financiado por la UE que abarca a unos 60 países ACP y 8 PTUMA, indica que los países en desarrollo no pertenecientes al grupo ACP podrían ser objetivos prioritarios. Además, podrían obtenerse lecciones valiosas de las sinergias entre los esfuerzos del FIIU y las experiencias del proyecto ACP/PTUMA³¹. Podrían señalarse lagunas de este tipo en la creación de capacidad en otras esferas.

87. Pueden considerarse tres iniciativas estrechamente relacionadas entre sí:

• Mejora de las redes;
• preparación de más materiales didácticos;
• mejora de la distribución de los materiales.

88. Instituciones de capacitación en establecimiento de redes y creación de capacidad. La FII tiene la ventaja estratégica de poder crear una red de instituciones de capacitación para atender la mayor parte de las necesidades de capacitación a nivel internacional. Se han emprendido ya numerosas iniciativas, tales como la preparación de directorios de instituciones de capacitación, un taller sobre TRAINFISH y el enlace con la UNESCO y varias universidades e instituciones especializadas. Se sugiere que:

• La FII seleccione, como ‘centros de excelencia’, una serie de instituciones con capacidad de capacitación internacionalmente reconocida. Inicialmente, esta selección podría centrarse en una esfera técnica concreta, p. ej., desarrollo y gestión de pequeños puertos y lugares de desembarque.
• La FAO estudie la posibilidad de aplicar un proceso de ‘hermanamiento’ en el que un centro de excelencia ‘superior’ se hermane con otra institución mediante un acuerdo de cooperación a largo plazo para preparar conjuntamente materiales de capacitación apropiados y para formar instructores. Esta actividad podría servir para ensayar y perfeccionar los materiales de capacitación. El acuerdo de ‘hermanamiento’ podría ampliarse a más de dos asociados a fin de proporcionar una cobertura geográfica y lingüística adecuada.
• Se incluyan en la colección de capacitación (o extensión) de la FAO módulos de cursos, folletos de extensión y otros materiales (traducidos cuando sea necesario) y las instituciones participantes se empeñen en su preparación. La utilización del logo y la licencia de la FAO es otra ventaja estratégica que puede aprovecharse para realizar el programa del P233.
• Ambas instituciones traten de conseguir financiación de sus respectivas autoridades nacionales para realizar las tareas acordadas.
• Será útil también para los Estados Miembros y para los diseñadores de los proyectos la actualización del inventario de instituciones de capacitación, posiblemente en forma de una base de datos asociada con la UNESCO.
• Se compile un depósito de materiales de capacitación existentes tanto en forma impresa como electrónica, incluyendo una base de datos de material gráfico para su uso en la capacitación. Existe una videoteca en la FAO sobre capacitación, pero los materiales no son fácilmente accesibles.

89. Selección de materiales. Pueden preverse cuatro categorías de materiales de capacitación:

• Materiales centrados en la divulgación del CCPR por medio de versiones simplificadas de las Orientaciones Técnicas. Cabría prever también la prestación de asistencia para la traducción de las Orientaciones. Estos materiales incluirían ilustraciones genéricas (p. ej. dibujos o viñetas). Los grupos destinatarios serían políticos, funcionarios pesqueros de distrito y organizaciones de pescadores.
• Materiales para los cursos obtenidos de la transformación de la información especializada existente (p. ej. la disponible en los Informes técnicos y en los manuales prácticos). La preparación de una serie de materiales de capacitación de alta calidad mundialmente reconocida evitaría ‘volver a inventar la rueda’ y ofrecería un marco didáctico apropiado para el aprendizaje y la transferencia de conocimientos. Para la PPE, podría estudiarse la posibilidad de compilar un depósito indicizado, en forma electrónica e impresa, de materiales técnicos y divulgativos apropiados sobre las tecnologías. Por ejemplo, una versión electrónica de ‘Cómo construir un ahumador de pescado Chorkor’ (completada con dibujos, medidas, costos de capital de los materiales y costos de explotación por kilogramos y tiempo) ahorraría tiempo y energía a un proyecto de desarrollo local al diseñar los materiales de extensión. El grupo destinatario serían los formadores de las instituciones de capacitación pesquera y funcionarios pesqueros de nivel intermedio. Se realizaría esta actividad de forma selectiva y progresiva por medio de la red de hermanamientos arriba indicada.
• La preparación de nuevos materiales técnicos, p. ej. sobre nuevas cuestiones, como la introducción de dispositivos para la reducción de las capturas incidentales (DRCI), medidas de mitigación para reducir las capturas incidentales de aves marinas o mamíferos marinos, o sobre etiquetado y sistemas de certificación del ‘comercio leal’.
• Materiales de enseñanza a distancia que sean una transformación ulterior de módulos de cursos acreditados.

90. Se pueden desarrollar muchos de los materiales de capacitación producidos por el P233, especialmente las directrices sobre preparación para afrontar ciclones e inundaciones y sobre la evaluación de los daños y operaciones de socorro subsiguientes, incluida la rehabilitación de la capacidad productiva de las comunidades afectadas, así como de los puertos y lugares de desembarque.

91. Distribución de materiales. La distribución de materiales es esencialmente un problema común en la FAO al que debe prestarse atención más allá del ámbito de esta evaluación. Un inventario de instituciones de capacitación (especialmente las de países en desarrollo) con detalles sobre sus distintos cursos puede constituir la base para la distribución selectiva de los materiales de capacitación. Puede contribuir también el proceso de ‘hermanamiento’, así como la ampliación del acceso a Internet y a sistemas de conocimientos, como OneFish, Fishport y FIGIS. Los materiales del P233 pueden distribuirse en CD a instituciones de capacitación y a bibliotecas nacionales de pesca elegidas como depositarias. En el catálogo de publicaciones de la FAO en CD podrían incluirse resúmenes e índices.

C. PESCA EN PEQUEÑA ESCALA Y APROVECHAMIENTO DE RECURSOS ADICIONALES

Evaluación

92. La pesca en pequeña escala (PPE) es muy diversa, ya que varía de los miniarrastreros a los catamaranes y la pesca desde la playa sin embarcaciones. Con la ayuda de la FII se han fomentado y adoptado con éxito muchas tecnologías muy eficaces, como redes de enmalle de un solo hilo, motores fuera de borda y el empleo de hielo. Sin embargo, no se han desarrollado paralelamente los marcos institucionales para la gestión de estas tecnologías con el fin de organizar al número creciente de pescadores y ordenar de forma sostenible los recursos pesqueros deseados.

93. Las actividades que han tenido éxito en relación con la PPE son más bien la excepción que la regla, lo que indica que la base de recursos y el tejido social de la pesca en pequeña escala, si no están en declive, sí se hallan gravemente amenazados. Así pues, pese a los notables esfuerzos realizados por los gobiernos nacionales y la FAO, es evidente que hace falta trabajar más para invertir la evidente tendencia al descenso en la PPE.

94. Los cambios de política y la reasignación de los recursos implican que haya ganadores y perdedores, lo que, a su vez, implica cambios en la influencia política y la distribución de la riqueza. Podrán necesitarse inversiones (p. ej. en la reducción de capacidad o la mejora de la calidad del pescado) para aplicar tales cambios e indemnizar por los efectos políticos y sociales negativos. Aunque frecuentemente se necesita un cambio de política como condición esencial para que los proyectos tengan éxito, pocos de ellos prevén un enfoque coordinado de los cambios tanto técnicos como políticos.

95. Tanto las misiones de campo como el cuestionario indican que los Estados Miembros buscan ayuda para la ordenación de sus pesquerías en pequeña escala. Los objetivos fijados por la FAO para toda la Organización³² hacen también hincapié en cuestiones directamente relacionadas con la PPE - “medios de subsistencia rurales, acceso equitativo, grupos vulnerables, emergencias y marcos reglamentarios y de política” – lo que justifica que se preste mayor atención y se centren los esfuerzos en estas pesquerías complejas. También vale la pena tener en cuenta la integración de elementos de carácter demográfico y la sensibilización sobre el VIH/SIDA en todos los proyectos relacionados con la pesca en pequeña escala.

Cuestiones

96. Coordinación. Las intervenciones de la FAO en la PPE exigen claramente una mejor coordinación entre todas las distintas direcciones del FI. Los mecanismos horizontales existentes (p. ej. grupos de trabajo, grupos de acción) tal vez no tengan el peso, la organización y los recursos necesarios para afrontar eficazmente los complejos problemas que se plantean, tanto en términos de disposiciones organizativas dentro de la FAO, como de las mismas dificultades de la PPE. Tales mecanismos podrían ser objeto de un examen interno más a fondo en el ámbito del FI con vistas a establecer prioridades para la asignación de los recursos y garantizar sinergias eficaces. El examen a plazo medio del gran programa SFLP (África Occidental) corrobora esta opinión.

97. Interpretación del mandato del COFI. La sensibilización a cerca de la PPE en el COFI fue un logro importante. Sin embargo, no se aprovechó la oportunidad para incrementar la proporción de los recursos para la PPE en el P233 asignada en el PLP 2004-05. Se mantiene la importancia de la actividad encaminada a recoger información sobre la PPE. Es evidentemente útil disponer de más información y conocimientos sobre la PPE, pero es posible que no sea necesariamente la prioridad principal. Dada la magnitud de estas pesquerías y su importancia social, podría estar justificada la creación de un comité sobre la PPE. El COFI hizo también una clara referencia a la asignación de recursos adicionales para la PPE y a la cuestión de los derechos de pesca.

98. Recursos adicionales. Se sugiere que se establezca como prioridad principal el aprovechamiento de recursos adicionales para la PPE, asegurando a la vez la mejor utilización posible de los recursos disponibles. No obstante, se reconoce que el P233 no puede tratar de obtener fondos adicionales por sí mismo, sino como parte de un enfoque más amplio. Además de los recursos del PO asignados en el P233 y el PCT, otros recursos posibles son: SFLP, el proyecto del FMAM sobre capturas incidentales en la pesca del camarón (recogida y utilización de dichas capturas y cuestiones afines de asignación de recursos) y FISHCODE. Otros recursos multilaterales posibles son: los proyectos del FMAM en formulación (proyectos del Golfo de Bengala y el Gran ecosistema marino subsahariano), Fondos Fiduciarios del Banco Mundial y proyectos del FIDA. La elaboración de una matriz de intervenciones previstas y en curso facilitará el proceso de planificación y el establecimiento de prioridades.

99. Utilización de ‘elementos decisivos’. El aprovechamiento eficaz de los recursos depende del establecimiento de un marco operacional adecuado a nivel nacional. La experiencia actual³³ indica que la creación de pesquerías basadas en los derechos es un paso esencial para la creación de dicho marco. Sin embargo, el impulso político para esta transición es frecuentemente débil. Hay dos procesos fundamentales que pueden contribuir a la transición del acceso libre al acceso limitado y a imponer derechos exclusivos de los pescadores en pequeña escala en las zonas de bajura. El primero es la promoción del CCPR a nivel político³⁴ de forma que la presión política y pública en favor de la pesca responsable crezca e influya. Esto podría implicar el dirigir la atención a los ministros, comités parlamentarios sobre pesca y coordinadores provinciales. A este respecto, podrían centrarse inicialmente los esfuerzos en los países donde hay un claro compromiso político en favor de un acceso equitativo a los recursos pesqueros. El segundo requisito es el cumplimiento efectivo mediante métodos impositivos o de ordenación en común.

100. Puntos críticos de control. Los puertos y lugares de desembarque son puntos críticos de control esenciales para la PPE y entran en el ámbito de acción de la FII. En los lugares de desembarque pueden establecerse funciones fundamentales como las de SCV, recaudación de impuestos, seguridad en la mar y organización de los pescadores.

101. Especialmente en África y partes de Asia, las pérdidas después de la captura, tanto cuantitativas como de valor, constituyen un grave problema. Los lugares de desembarque son un punto central importante para afrontar estos problemas. Como aparece en el diagrama, muchas actividades de SCV pueden ubicarse con poco costo en los puntos de desembarque. Hay que examinar asimismo las ventajas relativas de la detección/protección de zonas de bajura utilizando el radar y SLB costeros.

D. SLB Y SCV

102. Superposición entre FII y FIP. Hay una notable superposición entre el FIIT y la FIP en relación con el asesoramiento técnico sobre el SCV. El FIIT limita actualmente sus actividades de SCV al sistema de localización de buques (SLB), la documentación de las capturas y cuestiones relacionadas con el abanderamiento y la matriculación de los barcos. Las solicitudes de los Estados Miembros son frecuentemente de carácter muy técnico, p.ej, especificaciones de plataformas de patrulla (barcos y aviones), especificaciones para radares, para equipo seguro de comunicaciones, medición de barcos, registro y matriculación, y capacitación práctica de inspectores pesqueros y observadores a bordo. Se están planteando como nuevas cuestiones técnicas la rastreabilidad de las capturas, la documentación de las capturas o la seguridad en la utilización eficaz de dispositivos de mitigación (DRCS, DET). Sin embargo, como el SCV es esencialmente una actividad técnica que apoya un plan de ordenación pesquera, no se pueden afrontar aisladamente las cuestiones meramente técnicas.

103. La CMDS recomendó la aplicación del PAI sobre la pesca INDNR. Los problemas fundamentales de SCV se relacionan con la aplicación. En la práctica, esto indica que, en lugar de centrar la atención en una pesca ‘INDNR’ muy genérica (p. ej. muchas pesquerías en pequeña escala no están reglamentadas ni registradas), deberían concentrarse los esfuerzos en la aplicación de planes de ordenación de pesquerías prioritarias y en la solución de problemas decisivos de control y cumplimiento en relación con la pesquería concreta. Esto implica facilitar orientaciones sobre un SCV eficaz en función del costo, sobre su financiación sostenible y sobre complejas conexiones jurídicas y de administración marítima relacionadas con el establecimiento y gestión de registros de barcos pesqueros y los medios para convalidar sus bases de datos.

104. El PAI sobre la pesca INDNR puede servir como útil lista de comprobación de las actividades de SCV. Sin embargo, los esfuerzos conjuntos del FIIT y la FIP podrían centrarse en el objetivo más reducido de contribuir a crear una capacidad eficaz y financieramente sostenible para hacer cumplir las normas en pesquerías prioritarias de países en desarrollo.

____________________________

¹² Se va a crear otra red para África Oriental y Austral.

¹³ Asociación de Crédito Agrícola y Rural para Asia y el Pacífico.

¹⁴ Asociación de Naciones del Asia Sudoriental.

¹⁵ Comisión para la Conservación de los Recursos Marinos Vivos del Antártico.

¹⁶ Asociación Internacional de Inspectores del pescado.

¹⁷ Coalición Internacional de Asociaciones Pesqueras.

¹⁸ Respectivamente: Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico; Comisión del Atún para el Océano Índico; Comisión para la Conservación del Atún Rojo del Sur; Comisión Interamericana del Atún Tropical.

¹⁹ Consejo Internacional para la Exploración del Mar.

²⁰ Red de Centros de Acuicultura de Asia y el Pacífico.

²¹ Organización de Estados del Caribe Oriental.

²² Centro de Desarrollo de la Pesca en Asia Sudoriental.

²³ Comunidad del Pacífico.

²⁴ Comisión Subregional de Pesca.

²⁵ Tomado de la página del Departamento de Pesca de la FAO en Internet.

²⁶ “Las cantidades limitadas de …[documentos] … frecuentemente quedan en las bibliotecas o como documentos de referencia para unos pocos.” Examen a plazo medio del programa de desarrollo integrado de la pesca artesanal.

²⁷ Los ocho países mencionados anteriormente, más la participación en la evaluación de un proyecto financiado por el PNUD en Bangladesh.

²⁸ Sin embargo, de estos 25 proyectos, sólo 9 correspondían estrictamente al Programa 2.3.3. Esto pone de relieve la dificultad conceptual de aislar la explotación y utilización de los recursos pesqueros de otros aspectos de la ordenación pesquera.

²⁹ Informe resumido del Taller sobre planificación del Servicio de Tecnología Pesquera, 12-13 de marzo de 2002.

³⁰ Véase el documento de debate sobre la creación de capacidad humana en el sector pesquero. ACFR, 2003.

³¹ Se entablaron contactos entre la UE y el FIIU para ampliar la participación, pero no se dispuso del apoyo necesario del Departamento de Cooperación Técnica. Por esta razón, el FIIU no tiene una función directa en el proyecto. Sin embargo, podrían encauzarse algunos fondos a través de la red FISH INFO y el FIIU podría contribuir a las actividades de capacitación.

³² Erradicación de la inseguridad alimentaria y pobreza rural; fortalecimiento de los marcos normativos y reglamentarios; creación de aumentos en el suministro y la disponibilidad de alimentos; utilización sostenible de los recursos naturales.

³³ P. ej. COFI, 2003; Resolución sobre la Pesca Sostenible para la Seguridad Alimentaria en la región de ASEAN.

³⁴ P. ej. En la India se han establecido ya comités del CCPR de alto nivel, los cuales requieren asistencia por medio de un programa estructurado de mitigación de la pobreza que puede basarse en gran medida en el Código.