CCP: ME 04/2

Índice

I. INTRODUCCIÓN

II. ESTUDIO DEL CASO DEL SENEGAL

A. TENDENCIAS Y FUENTES DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS AVÍCOLAS

B. TENDENCIAS Y FUENTES DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS LÁCTEOS

C. CONSECUENCIAS EN LOS MERCADOS Y OBSERVACIONES GENERALES

III. ESTUDIO DEL CASO DE TANZANÍA

A. TENDENCIAS Y FUENTES DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS AVÍCOLAS

B. TENDENCIAS DE LAS IMPORTACIONES EN EL SECTOR LECHERO

C. CONSECUENCIAS EN EL MERCADO Y OBSERVACIONES GENERALES

IV. VALORACIÓN E IMPLICACIONES EN LAS POLÍTICAS

A. VALORACIÓN

B. IMPLICACIONES EN LAS POLÍTICAS

Políticas de ámbito nacional
Negociaciones en el marco de la OMC
Necesidades analíticas

I. INTRODUCCIÓN

1. El comercio internacional de alimentos básicos en particular ha aumentado notablemente durante el último decenio. Esta tendencia ha sido especialmente acusada en el caso de los productos cárnicos, que, con aumentos del 7 por ciento anual durante la década de 1990, figuran entre los productos agrícolas cuyo comercio se ha incrementado con mayor rapidez a nivel mundial. Se prevé que el comercio seguirá creciendo en los próximos años, lo que tendrá consecuencias positivas y negativas en la seguridad alimentaria, en especial en algunos países de bajos ingresos y expuestos a la inseguridad alimentaria. Constituye un motivo de preocupación el hecho de que, según numerosos países en desarrollo y organizaciones de la sociedad civil, últimamente en el sentido de que los aumentos repentinos de las importaciones de alimentos están perturbando los mercados locales y causando efectos negativos en los precios, la producción y la seguridad alimentaria en las zonas rurales.

2. No existe una definición única de un aumento repentino de las importaciones. Los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) relativos a las medidas generales sobre reparaciones comerciales (tales como las medidas antidumping, compensatorias y de salvaguardia urgentes) se refieren al concepto del aumento repentino de las importaciones de manera general. Por ejemplo, con arreglo al artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, cabe hablar de un aumento repentino de las importaciones cuando “las importaciones de [determinado] producto en [un país] han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores”. Por lo tanto, el fenómeno está relacionado con algún tipo de “anomalía”, esto es, una variación significativa respecto a una tendencia establecida. Sin embargo, en el Acuerdo sobre la Agricultura figura (en el artículo 5) una definición cuantitativa concreta, con arreglo a la cual el fenómeno se produce cuando el volumen de las importaciones o los precios de éstas se apartan de los valores correspondientes a los períodos de referencia establecidos.

3. En 2003, la Secretaría presentó un documento al Comité de Problemas de Productos Básicos (CPPB), en su 64º período de sesiones, en el que se examinaban la naturaleza y el alcance de los aumentos repentinos de las importaciones de diversos productos alimenticios básicos en los mercados de los países en desarrollo¹. En dicho estudio se definió un aumento repentino de las importaciones como “una desviación (positiva) del 20 por ciento respecto al promedio móvil de un período de cinco años” de los volúmenes de importación. El estudio mostró, sobre la base de los datos de la FAOSTAT relativos al comercio de los distintos países, que la frecuencia de los aumentos repentinos había sido relativamente mayor en el caso de determinados grupos de productos, especialmente ciertos aceites vegetales y carnes.

4. En consecuencia, se recomendó al CPPB que se realizaran análisis más detallados, de ámbito nacional, de los casos de aumento repentino de las importaciones a fin de: i) determinar la procedencia de los productos cuyas importaciones han aumentado repentinamente y las condiciones en que se importaron esos productos; ii) estudiar las consecuencias de los aumentos repentinos de las importaciones en el sector agrícola de los países en desarrollo; y iii) evaluar la capacidad de los países en desarrollo para hacer frente a esos aumentos repentinos, así como considerar mecanismos institucionales alternativos para permitirles aplicar salvaguardias apropiadas.

5. El objetivo del presente documento es lograr un mejor conocimiento de las consecuencias de los aumentos repentinos de las importaciones en los mercados locales. El estudio no se centra en un análisis estadístico riguroso de los datos sobre el comercio con objeto de verificar la existencia de casos de aumento repentino de las importaciones; en vez de ello, se seleccionaron dos países, la República Unida de Tanzanía y el Senegal, sobre la base de las preocupaciones expresadas acerca de las consecuencias en sus mercados nacionales de los cambios en las importaciones de aves de corral y productos lácteos. En el documento se traza la evolución de las importaciones de dichos productos, se examinan las perspectivas de las distintas partes interesadas y se analizan las políticas adoptadas por los gobiernos en respuesta a la situación. Además, se examina el efecto en las industrias locales de la tendencia al aumento repentino de las importaciones. La información para los estudios fue reunida por consultores nacionales durante el período comprendido entre septiembre de 2003 y febrero de 2004. Los datos proceden de diversas fuentes gubernamentales, así como de estudios de los precios de mercado y de entrevistas directas con funcionarios públicos, investigadores, representantes del sector y participantes en el mercado.

II. ESTUDIO DEL CASO DEL SENEGAL

6. Las importaciones de alimentos en conjunto han venido aumentando rápidamente en el Senegal. Su valor total se ha casi triplicado, al pasar de 88 000 millones de francos CFA en 1992 a 250 000 millones de francos CFA en 1999². Varios factores explican esta tendencia, como se señalará más adelante en el contexto de los productos avícolas y lácteos. El Gobierno del Senegal y diversas partes interesadas han expresado de tiempo en tiempo su preocupación por esta tendencia y por los aumentos repentinos de las importaciones que se producen ocasionalmente, en vista de sus probables consecuencias negativas en sectores productivos vulnerables del país.

7. Una razón del crecimiento de las importaciones es la reducción gradual de los obstáculos a las mismas, como consecuencia de la aplicación sucesiva de diversos programas de ajuste. La economía se abrió en mayor grado tras la adopción de la estructura arancelaria de la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMAO)³ y del arancel externo común. En el contexto del acuerdo de la UEMAO se han reducido progresivamente los aranceles sobre la carne de aves de corral. Por ejemplo, el arancel sobre los trozos de carne de ave, que hasta abril de 1998 ascendía al 55 por ciento, se redujo progresivamente, hasta el 30 por ciento en 1999, el 25 por ciento en 2000 y, por último, el 20 por ciento en julio de 2002. El Senegal aplica el arancel consolidado de la OMC, del 30 por ciento, a los productos cárnicos y lácteos y ha conservado el derecho a aplicar “otros derechos o cargos” por un valor máximo equivalente al 150 por ciento.

8. Debido a la preocupación que suscitaban los aumentos repentinos de las importaciones, en diciembre de 2000 el Senegal pidió a la OMC una exención con vistas a mantener un sistema de precios mínimos de referencia⁴ aplicable a más de 29 productos, incluidas las aves de corral y la leche en polvo y concentrada. En la solicitud se mencionaban problemas relacionados con la competitividad, resultantes de la limitación del mercado interno, la carencia de infraestructura eficiente, el elevado costo de los factores de producción y la falta de capacidad para recurrir a las salvaguardias generales de la OMC⁵. La solicitud fue aprobada en 2002, pero la OMC eliminó la leche en polvo de la lista final de productos aprobada.

A. TENDENCIAS Y FUENTES DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS AVÍCOLAS

9. Las importaciones senegalesas de aves de corral han aumentado extraordinariamente durante el último decenio, al pasar de 506 toneladas en 1996 a 16 600 toneladas en 2002. Este crecimiento, combinado con el descenso de la producción nacional, ha hecho que la proporción del consumo interno correspondiente a las importaciones aumentase desde el 1 por ciento tan sólo en 2000 hasta el 19 por ciento, según las estimacines, en 2002 (gráfico 1). Estas importaciones consisten fundamentalmente en trozos congelados (86 por ciento), complementados con aves en gancho congeladas (13 por ciento) y carne fresca (1 por ciento). Alrededor del 62 por ciento de estas importaciones procedía de Bélgica y los Países Bajos. Entre tanto, ha aumentado rápidamente la cuota de mercado del Brasil, hasta el 24 por ciento, mientras que la del Canadá y los Estados Unidos disminuyó del 15 por ciento al 2 por ciento entre 2000 y 2003. Con un valor aproximado de 10 000 millones de francos CFA en 2003 (18 millones de dólares de EE.UU.), se estima que el costo de estas importaciones es equivalente al volumen de ventas de la industria local de cría de pollos para asar; de hecho, el sector comercial correspondiente representa aproximadamente el 20 por ciento de la producción total de aves de corral en el Senegal, o sea, 3,7 millones de aves.

10. Se han sugerido varias explicaciones del crecimiento de las importaciones observado, que ha superado el 50 por ciento anual desde 2000. Entre esas explicaciones figuran: i) el crecimiento de la demanda de consumo como resultado del aumento de los ingresos, especialmente en las zonas urbanas; ii) la eliminación relativamente rápida de las restricciones de las importaciones, relacionada con diversos programas de ajuste, la OMC y, lo que quizá sea más importante, la integración regional en el marco de la UEMAO; y iii) la disponibilidad de trozos de pollo baratos en el mercado mundial.

B. TENDENCIAS Y FUENTES DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS LÁCTEOS

11. A diferencia de lo que ha ocurrido en el caso de los productos avícolas, la importación de productos lácteos había sido muy elevada de forma constante durante varios años, con la excepción de dos años después de la devaluación del franco CFA (1994 y 1995). Sin embargo, las importaciones aumentaron hasta un nivel próximo al máximo en 2002, cuando alcanzaron 240 000 toneladas (de unidades equivalentes de leche), esto es, el doble de la producción nacional de leche. La leche en polvo (30 000 toneladas) representa el 75 por ciento del valor de las importaciones de productos lácteos, los quesos representan el 10 por ciento, la leche de consumo (líquida) el 8 por ciento y la mantequilla el 5 por ciento. El valor total de las importaciones de productos lácteos, estimado en 31 000 millones de francos CFA (59 millones de dólares de EE.UU.), es tres veces superior al valor de las importaciones de aves de corral. Francia es el principal exportador de leche en polvo al Senegal, con un 42 por ciento en promedio de las importaciones totales. Casi cuatro quintas partes de las importaciones totales de leche en polvo proceden de la Unión Europea.

12. Dadas unas importaciones tan cuantiosas, en relación con la producción nacional, cabría esperar que las consecuencias en la producción nacional de leche hubieran sido acusadas. No obstante, las entrevistas con diversas partes interesadas y el análisis de los datos disponibles muestran que no es éste el caso. Una razón importante de ello es que las unidades de elaboración de productos lácteos en pequeña escala han aprovechado la leche en polvo importada como materia prima para producir leche líquida para Dakar y algunos otros grandes mercados urbanos. Al mismo tiempo, a causa de los elevados costos de transporte y la carencia de medios para transportar la leche fresca, los mercados internos de leche están con gran probabilidad segmentados, lo que hace que el efecto de la competencia con la leche en polvo importada se reduzca al mínimo.

C. CONSECUENCIAS EN LOS MERCADOS Y OBSERVACIONES GENERALES

13. Las consecuencias comerciales de las importaciones en la industria nacional son diferentes en el subsector de las aves de corral y el subsector de los productos lácteos. En el primer caso, los grandes aumentos de las importaciones registrados durante los últimos años han tenido graves consecuencias en la producción local de pollos de engorde (esto es, pollos para asar). La gran competencia causada por los trozos de ave de bajo precio ha tenido como resultado el abandono del sector por parte de los productores o la conversión de las actividades en favor de la producción de huevos (gallinas ponedoras). En el sector lechero, en cambio, las importaciones han sido sistemáticamente muy elevadas durante el último decenio y no parecen haber obstaculizado el crecimiento de la incipiente industria lechera local. La producción de leche en el Senegal se ha mantenido relativamente estable, en unas 130 000 toneladas en promedio, durante la década de 1990. Es posible que la producción nacional hubiera crecido en ausencia de importaciones, pero se trata de una hipótesis muy difícil de verificar.

14. El sector avícola tradicional, caracterizado por las actividades de cría doméstica realizadas por pequeños productores que venden los pollos vivos en los mercados locales, no parece haber resultado afectado por las crecientes importaciones. La aparente falta de intercambiabilidad entre los pollos de engorde producidos comercialmente y estos pollos de granja puede deducirse de la evolución de los precios en los mercados industriales y locales. Los precios al por menor de la carne de pollo de engorde en Dakar descendieron rápidamente como resultado de la cuadruplicación de las importaciones de aves de corral desde 2000 (gráfico 2). En cambio, los precios al por menor de los pollos de granja registraron un aumento continuo a lo largo del mismo período. Las entrevistas realizadas con agentes del mercado y amas de casas revelan que los consumidores perciben una diferencia entre los dos productos.

15. En contraste, el rápido aumento de las importaciones de trozos de pollo ha tenido al parecer efectos negativos en la producción nacional de pollos de engorde, en particular en el sector de producción comercial situado en las cercanías de Dakar y en algunos mercados secundarios. Las organizaciones de productores afirman que aproximadamente el 70 por ciento de las empresas de pollos de engorde productoras han cerrado. Si bien no es posible confirmar este hecho por medio de las cifras oficiales del Gobierno relativas a la producción de aves de corral, los datos reunidos sobre el número de polluelos comercializados como insumo para la producción de pollos de engorde indican que el número de polluelos criados por las granjas locales disminuyó un 30 por ciento entre 2001 y 2003 (véase el gráfico 3).

Fuente: Datos procedentes de la industria avícola senegalesa.

16. Las consecuencias económicas globales en el sector del aumento repentino de las importaciones de trozos de ave de bajo precio fueron mitigadas en parte por la conversión de algunas empresas de engorde de pollos en empresas de producción de huevos, para lo que los productores compraron gallinas ponedoras con vistas a producir huevos para el consumo directo. Las consecuencias de esas conversiones en la producción pueden observarse en el gráfico 3, en el que se aprecia que entre 1999 y 2002 el número de gallinas ponedoras compradas para la producción de huevos se duplicó prácticamente. El sector de producción de huevos ha pasado a ser muy dinámico, con un volumen de ventas dos veces mayor que el del sector de producción de pollos de engorde. De particular interés en la evolución de este sector es la decisión del Gobierno del Senegal, adoptada a mediados de 2002, de limitar las importaciones de huevos, aduciendo razones sanitarias relacionadas con la importación de huevos congelados. Además, el Gobierno bloqueó las importaciones entre septiembre y octubre de 2002 en respuesta a problemas sanitarios relacionados con la carne de ave congelada. Sin embargo, a causa de la presión ejercida por los importadores y otras autoridades políticas, las importaciones de carne de ave se reanudaron en noviembre.

17. La crisis atrajo la atención del público hacia la industria, subdesarrollada y poco competitiva, de producción de pollos de engorde, así como hacia la necesidad de una industria de producción de pollos más eficiente y profesional en el Senegal capaz de producir productos de calidad. Otro hecho importante es que la crisis condujo a la formación en 2001 de una importante institución, la Federación Nacional de Productores Avícolas, que, mediante sus esfuerzos para unir a las organizaciones de productores, ha transformado el sector avícola en uno de los más organizados en el Senegal.

18. Aunque la disminución de los precios internacionales se cita a menudo como factor contribuyente al aumento repentino de las importaciones, no fue éste el caso en el Senegal. Por ejemplo, en el gráfico 4 no se aprecia una relación de ese tipo entre los volúmenes mensuales de importación de carne de ave y el valor unitario de las exportaciones de trozos de pollo de los Estados Unidos, el precio de referencia internacional respecto de los trozos de pollo más comúnmente utilizado. Por otra parte, el valor unitario medio de las importaciones senegalesas de aves de corral sigue siendo mayor que el precio internacional medio de los trozos de pollo, lo que refleja los cambios en la composición de las importaciones (trozos frente a aves enteras) y el costo del transporte. Este análisis no muestra una relación directa entre las importaciones y el uso de subvenciones a la exportación. Aunque la mayor parte de las importaciones senegalesas de aves de corral procedía de la Unión Europea, ésta eliminó los reintegros respecto de aves enteras destinadas a África en 1998, mientras que desde 1999 se autorizaron subvenciones respecto de los trozos de pollo únicamente durante dos breves período

19. En consecuencia, cabe deducir que la disminución de los precios mundiales y las subvenciones a la exportación no parecen haber desempeñado papel alguno en el rápido aumento de las importaciones del Senegal, al menos directamente. Indirectamente, sin embargo, incluso las subvenciones a las exportaciones destinadas a otras regiones podrían tener algunos efectos en esta región, por ejemplo efectos de desplazamiento o de contención de los incrementos de los precios mundiales. El análisis de esos vínculos rebasa el alcance del presente documento.

20. Un factor importante que influye en las importaciones es la evolución de los tipos de cambio. La constante apreciación del franco CFA respecto del dólar de EE.UU. a partir del primer trimestre de 2002 ha contribuido probablemente a los aumentos repentinos de las importaciones. Los datos muestran que el tipo de cambio franco CFA/dólar se mantuvo bastante estable hasta el comienzo de 2002, con un promedio de 733 francos CFA/dólar durante 2000-2001. En comparación con este nivel, el tipo de cambio durante el último trimestre de 2003 ascendía a 560 FCFA/un dólar, una apreciación del 22 por ciento⁶. Como el tipo arancelario se mantuvo, la apreciación de la moneda entrañó una erosión significativa del margen de protección anterior, lo que creó fuertes incentivos a la importación.

21. Es probable que las fluctuaciones del tipo de cambio estimularan asimismo el incremento de las importaciones de productos lácteos en 2002. No obstante, la segmentación del mercado limitó sus consecuencias en los precios, tanto en términos geográficos como entre productos. A diferencia de la industria avícola, parece que el sector lechero local se ajustó fácilmente a las importaciones, dado que las importaciones de productos lácteos se incrementaron de manera continua durante un período más largo de tiempo y la industria nacional se ajustó al cambio. La segmentación del mercado de diversos productos, así como cuestiones relacionadas con la calidad, explican probablemente las diferencias de precio entre los productos. Por otra parte, algunos productos locales pueden ser más caros que los productos importados debido a las preferencias de los consumidores. La atención de los medios de comunicación y de las partes interesadas a las importaciones de productos lácteos ha sido limitada, en comparación con el caso de las aves de corral. Sin embargo, la preocupación de los productores y elaboradores locales condujo a la creación en septiembre de 2003 de la Federación Nacional de Integrantes del Sector Lechero del Senegal.

22. Por lo tanto, en conjunto, en el caso del Senegal había algunas razones claras para el aumento de las importaciones de carne de ave, principalmente las reducciones de las restricciones de la importación y la apreciación de la moneda. El estudio mostró asimismo que el aumento de las importaciones puso de relieve la vulnerabilidad de las granjas comerciales. Esa vulnerabilidad se manifiesta en la falta de competitividad de la industria, debida a una variedad de razones como la gestión deficiente, el acceso limitado al crédito, la infraestructura inadecuada que provoca mayores pérdidas de productos, la deficiente selección de las oportunidades comerciales y la falta de organización del mercado local. Las consecuencias negativas resultaron también magnificadas por la falta de preparación de la industria para hacer frente a la mayor apertura de los mercados en el contexto de los acuerdos comerciales regionales.

III. ESTUDIO DEL CASO DE TANZANÍA

23. Los mercados de productos alimenticios han cambiado profundamente en Tanzanía desde que se emprendieron reformas de las políticas orientadas al mercado a mediados de los años ochenta. Las reformas del régimen cambiario, la liberalización del comercio y la desregulación de los precios han provocado un aumento de las cantidades y los tipos de productos alimenticios importados, incluidos los productos pecuarios. El incremento de las importaciones a mediados de la década de 1990 se ha asociado también a la mayor apertura de los mercados nacionales como consecuencia de la aplicación de los acuerdos de la OMC.

24. Como en el caso del Senegal, el Gobierno y otras partes interesadas han expresado preocupación por la posibilidad de que el incremento de las importaciones de productos lácteos y avícolas cause un desplazamiento de los productos de producción nacional. La preocupación del Gobierno por las consecuencias en las industrias locales de las importaciones de bajo precio se pone de manifiesto en diversas medidas de política adoptadas (tabla 1), que culminaron en la aprobación de una ley por la Asamblea Nacional, en febrero de 2004, con la finalidad de proteger la industria nacional contra la invasión de productos de importación baratos (y de escasa calidad). Los defensores de un comercio más libre replican señalando los efectos insignificantes en vista de los volúmenes muy limitados de las importaciones y de la segmentación de los mercados de productos importados y locales.

Tabla 1: Resumen cronológico de las decisiones de política del Gobierno en relación con los productos pecuarios

25. En el estudio se examinan en este contexto la cuestión de las tendencias al alza de las importaciones y los aumentos repentinos de éstas en relación con los productos avícolas y lácteos. Como en el caso del Senegal, la información para este análisis se reunió durante el período comprendido entre septiembre de 2003 y febrero de 2004.

A. TENDENCIAS Y FUENTES DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS AVÍCOLAS

26. Las importaciones de carne de ave se han incrmentado rápidamente durante los últimos seis años en Tanzanía, ya que se han multiplicado por 81 al pasar de 6 toneladas en 1997 a casi 500 toneladas en 2002 (tabla 2)⁷. Aunque constituyen tan sólo el 1 por ciento de la producción nacional, los productores y elaboradores de aves de corral se han lamentado de que el aumento de las importaciones ha provocado un estancamiento de los precios de las aves en los últimos años. La industria nacional se enfrenta asimismo a una variedad de limitaciones que incluyen los elevados costos de producción, piensos de escasa calidad e impuestos altos (del 20 por ciento) sobre los insumos para piensos. Otra limitación importante es la falta de una organización que represente a la industria avícola. A diferencia de lo que sucede en la industria lechera, no hay grupos de interés influyentes u ONG que apoyen al sector avícola.

Tabla 2: Importaciones tanzanianas de productos lácteos y avícolas (en toneladas)

27. Sudáfrica representa la fuente principal de las importaciones tanzanianas de aves de corral (gráfico 5). Sin embargo, en 2001 se produjo un brusco aumento de las importaciones de dicho producto procedentes de la Unión Europea. Recientemente, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) han ampliado rápidamente su cuota de mercado, lo que se atribuye a la creciente importancia del puerto franco de Dubai como punto de tránsito de productos. La mayor parte de las importaciones de aves de corral, por tipo de producto, está constituida por pollos enteros, seguidos por los trozos de pollo y de pavo. A diferencia de los productos lácteos, los productos avícolas importados se venden principalmente en los grandes mercados urbanos y en las localidades turísticas donde hay supermercados y hoteles para turistas.

28. Gran parte de los productos importados se consume en Dar es Salaam, el mayor mercado urbano. Suponiendo que el 70 por ciento del pollo importado (esto es, 350 toneladas) se venda en Dar es Salaam, donde la producción de pollos de engorde por empresas comerciales que utilizan razas mejoradas de pollos se estima en 510 toneladas anuales⁸, las importaciones representarían casi el 70 por ciento de este segmento de mercado concreto.

29. La apertura general de la economía, incluidos los acuerdos comerciales subregionales en el marco de la Comunidad para el Desarrollo del África meridional (SADC) y de la Comunidad del África Oriental (CAO), ha estimulado el incremento de las importaciones, incluidas las procedentes de la región. Los vínculos comerciales regionales se han reforzado asimismo debido al aumento de las inversiones transfronterizas en Tanzanía a finales de la década de 1990 y principios de la década de 2000 por parte de supermercados, hoteles, empresas mineras e instituciones financieras de Sudáfrica. El arancel sobre las importaciones de trozos de ave procedentes de las naciones más favorecidas (arancel NMF) ronda el 25 por ciento en los últimos años, mientras que el tipo arancelario aplicado a los productos procedentes de la CAO, del 5 por ciento, es considerablemente inferior. En julio de 2004 entrarán en vigor derechos preferenciales similares en relación con los países de la SADC. Todos estos factores han contribuido al aumento de las importaciones tanzanianas de este producto procedentes de la región.

30. En algunos casos, los hoteles locales siguen la política de favorecer la adquisición de pollos locales; sin embargo, el uso generalizado de antibióticos ha tenido como resultado el envío de muestras de estos productos locales a Kenya para su análisis en laboratorio, lo que ha causado un aumento del precio de las aves de corral de producción local. La demanda sostenida de los minoristas urbanos, combinada con el carácter cíclico de la producción, vinculada con la estación de las lluvias, ha producido una pauta estacional de importaciones de aves de corral, por lo que el mayor volumen se registra durante el primer semestre del año y el nivel máximo en junio.

B. TENDENCIAS DE LAS IMPORTACIONES EN EL SECTOR LECHERO

31. Las importaciones tanzanianas de productos lácteos se incrementaron un 40 por ciento entre 1997 y 2003, al pasar de 3 469 toneladas a 4 869 toneladas, respectivamente. Antes de la imposición de un derecho diferido del 25 por ciento sobre la leche importada (además del arancel de importación del 25 por ciento), las importaciones de productos lácteos habían alcanzado 5 565 toneladas en 1999. Los principales productos lácteos importados son la leche en polvo (entera y desnatada), seguida por la leche concentrada y condensada y la leche de larga conservación (gráfico 6). Además también se importa queso, mantequilla y yogur. Esos productos compiten probablemente con la leche fresca vendida en el mercado, especialmente en Dar es Salaam y otros centros urbanos.

32. De acuerdo con las estadísticas aduaneras, en 2003 se importaron productos lácteos procedentes de 27 países. La principal fuente de las importaciones fue Sudáfrica (22 por ciento del total), seguida por Kenya (21 por ciento), los Países Bajos (14 por ciento) y Zimbabwe (8 por ciento). La Unión Europea, en conjunto, representó el 20 por ciento del total.

33. Las importaciones de productos lácteos disminuyeron a comienzos de los años noventa, a causa de los cambios estructurales ocurridos en el sector lechero debido fundamentalmente a la privatización de compañías públicas. No obstante, desde 1997 la tendencia a la baja se ha invertido. Según algunos interesados directos, el creciente volumen de importaciones es un factor que influye considerablemente en los precios nacionales de esos productos, que se han estancado o han sufrido un descenso repentino.

C. CONSECUENCIAS EN EL MERCADO Y OBSERVACIONES GENERALES

34. Las importaciones tanzanianas de productos avícolas y lácteos son insignificantes en comparación con el volumen de producción total. Sin embargo, un análisis comparativo de la proporción de la producción interna comercializada en mercados urbanos y especiales seleccionados revela que las importaciones son importantes y podrían tener efectos negativos en el crecimiento de la producción y las industrias de elaboración nacionales.

35. Esas preocupaciones se originan en el hecho de que los costos de producción y elaboración en Tanzanía son relativamente más altos que en algunos de los países con los que tiene relaciones comerciales y algunos de los países de donde proceden los productos importados, incluidos los que conceden subvenciones considerables a los agricultores. El problema se ve ocasionalmente agravado por la preferencia de los consumidores por los productos importados, que son considerados superiores. A diferencia del caso del Senegal, el crecimiento de las importaciones no puede atribuirse a las fluctuaciones cambiarias, ya que el chelín tanzaniano ha registrado una depreciación gradual y constante a lo largo de los últimos seis años.

36. En el caso del subsector avícola, a pesar del carácter estacional de la competencia y las indicaciones generales de que las importaciones tienen consecuencias mínimas en las condiciones del mercado local, los elaboradores de pollos y los productores urbanos de pollos de engorde se lamentan de que las importaciones están afectando adversamente a los precios internos. En su opinión, los productos importados constituyen una amenaza para el crecimiento de la industria de elaboración nacional. Sin embargo, otras partes interesadas, tanto en la industria como en las instituciones públicas, indican que los pequeños productores de pollos de engorde tropiezan con dificultades para acceder a mercados especializados, como los supermercados y los hoteles para turistas, a causa de la dificultad para cumplir las normas de inocuidad y calidad. Si bien hay tres plantas pequeñas de elaboración de carne de ave que producen trozos estándar (pechugas, alas, mollejas, muslos, etc.), no hay instalaciones de deshuesado que permitan producir otros productos como filetes de pollo, pinchos morunos de pollo o empanadillas (samosa) de pollo, por ejemplo, que son los productos que demandan tanto los hoteles para turistas como los consumidores de ingresos altos. Esa es la demanda que satisfacen los productos avícolas importados.

37. Los consumidores de Tanzanía prefieren por lo general comprar aves enteras o pollos para asar vivos. Los pollos enteros producidos por las granjas locales son comercializados por pequeños minoristas que normalmente tienen uno o dos refrigeradores y reciben los pollos enteros regularmente de los productores. Los supermercados, que son un fenómeno relativamente reciente en Tanzanía, compiten con los pequeños minoristas, ya que se orientan a las familias en los núcleos de población más grandes. En consecuencia, importan más pollos enteros que troceados, mientras que los hoteles importan más trozos de pollo. El crecimiento de las importaciones pone claramente de manifiesto las deficiencias de la industria de elaboración nacional. Dado que los pollos de engorde de producción comercial constituyen prácticamente la mitad de la población de 47 millones de pollos de Tanzanía, es probable que se produzca un cierto grado de sustitución y algunas consecuencias sobre el mercado; sin embargo, la información sobre los precios y la disponibilidad de la producción en las zonas urbanas en comparación con las zonas rurales, necesaria para cuantificar esas consecuencias, no estaba disponible.

38. En el subsector lechero, un indicador importante para evaluar las probables consecuencias es la cantidad de leche local que compite realmente con los productos importados. Las importaciones tanzanianas de productos lácteos en conjunto ascendieron en promedio a 34 millones de litros al año en unidades equivalentes de leche durante los últimos seis años. Esa cifra representa el 18 por ciento de la producción total de leche del país, que asciende a 188 millones de litros anuales. Aunque las importaciones pueden parecer bajas en relación con la producción nacional, resulta más apropiado compararlas con la parte de la leche de producción nacional que compite con los productos importados. Utilizando el volumen comercializado (67 por ciento de la producción) como denominador, la proporción de las importaciones aumenta hasta el 27 por ciento. Si se comparan las importaciones con la cantidad total de leche de producción nacional que pasa a través de los mercados formales y autorizados (el 27 por ciento), la proporción alcanza el 40 por ciento. Por último, si se comparan las importaciones con la cantidad de leche elaborada localmente a partir de la producción interna, la proporción es tremendamente elevada, pues alcanza el 90 por ciento. Tomando en consideración que la mayor parte de los productos importados se vende en los mercados urbanos, especialmente en Dar es Salaam (aunque la leche y los productos lácteos están empezando a distribuirse crecientemente en los mercados rurales también), la proporción de los productos lácteos importados en este mercado es efectivamente muy alta.

39. Un análisis estacional de las importaciones de productos lácteos indica que hay dos períodos (los meses de abril y mayo y los de noviembre y diciembre) en los que se registran los mayores niveles, mientras que el punto más bajo se registra en agosto. Las pautas de las importaciones no corresponden exactamente con la producción interna, que es más elevada durante la estación de las lluvias, desde marzo a junio. Entre los productos importados, la leche en polvo representa la mayor parte (el 71 por ciento en 2002); el producto se emplea principalmente para su reconstitución en leche líquida por parte de los elaboradores locales. La leche líquida reconstituida compite probablemente con la leche cruda y la leche elaborada de producción nacional, especialmente en los mercados urbanos. Aunque la producción nacional de queso de calidad es reducida, se produce localmente bastante mantequilla. La idea de mercados especializados para la mantequilla, por consiguiente, queda descartada. Los minoristas, tales como los supermercados, las tiendas y los vendedores, comercializan leche y productos lácteos locales e importados al mismo tiempo, lo que constituye un signo de la competencia. Debido a que parte de los productos lácteos transita por puertos francos, como Dubai, resulta difícil determinar todas las fuentes de los productos lácteos que entran en Tanzanía.

40. Por lo que respecta a las consecuencias probables en el plano familiar, aunque el incremento de las importaciones puede limitar el desarrollo del sector de elaboración, los datos de las encuestas por hogares indican que tan sólo un pequeño porcentaje de las familias de agricultores de Tanzanía depende del ganado y las aves de corral como fuente principal de ingresos. Las aves de corral constituyen en promedio menos del 1 por ciento de los ingresos familiares⁹; la proporción aumenta al 6 por ciento si se consideran todos los productos pecuarios, incluidos los productos lácteos. Dado que, según las estimaciones, únicamente un 20 por ciento de los 47 millones de pollos de Tanzanía (de los cuales tan sólo 20 millones son pollos de engorde de producción comercial) se comercializan en los centros urbanos, la penetración limitada en los mercados secundarios de las importaciones de aves de corral entraña que el aumento de las importaciones de productos avícolas y el estancamiento de los precios del pollo no tienen sino consecuencias limitadas en los medios de subsistencia de los pequeños productores.

IV. VALORACIÓN E IMPLICACIONES EN LAS POLÍTICAS

A. VALORACIÓN

41. Existe una preocupación generalizada, expresada por numerosos países en desarrollo, porque las consecuencias de los aumentos repentinos de las importaciones de productos alimenticios básicos han venido incrementándose y porque dichos aumentos han producido a menudo perturbaciones en los mercados locales y efectos negativos en la producción local. Esta cuestión atrajo también considerable atención en los dos estudios de casos nacionales considerados en este documento. En el Senegal, el Gobierno solicitó a la OMC una exención válida hasta el final de 2005 con objeto de mantener precios mínimos de referencia respecto de las importaciones de distintos productos, precisamente por las razones apenas mencionadas. El hecho de que se concediera la exención muestra también que los miembros de la OMC entienden el problema. También en Tanzanía la cuestión atrajo considerable atención entre todas las partes interesadas, incluido el Gobierno. De hecho, se observó que dos organismos ya habían encargado análisis de las consecuencias de los aumentos repentinos de las importaciones.

42. Medir las consecuencias de dichos aumentos constituye una tarea difícil, pero los simples estudios de casos ilustran también algunos de los problemas fundamentales. De los dos estudios de casos examinados en el presente documento se desprende que las consecuencias varían considerablemente en función de las condiciones y de los productos de que se trate. Por ejemplo, mientras que las consecuencias negativas en la industria de los pollos de engorde en el Senegal quedaron patentes con claridad, los aumentos repentinos de las importaciones no constituían un problema en el caso de los productos lácteos. Ello se debía a que las importaciones de estos productos, aunque eran elevadas, se habían incrementado de forma gradual durante un período más largo de tiempo y como resultado de ello la industria local había podido ajustarse. En el caso de Tanzanía, se observaron algunos efectos negativos en el subsector de los productos lácteos, pero efectos limitados tan sólo en el sector avícola. En ambos países, el rápido crecimiento de las importaciones de aves de corral reveló asimismo las deficiencias de la industria de elaboración nacional con miras a competir con los productos importados, especialmente en los casos en que se ha producido un rápido aumento de la demanda de más productos elaborados de calidad por parte de los supermercados y hoteles que la industria local no estaba en condiciones de satisfacer.

43. En los dos estudios de casos, con la excepción de los productos lácteos en el Senegal, las importaciones representaban una proporción bastante pequeña de la producción interna total. Aunque este hecho podría llevar a la conclusión de que las posibles consecuencias también serían pequeñas, se observó que los productos importados se vendían principalmente en las ciudades, donde la proporción de las importaciones era mucho más elevada. La segmentación de los mercados urbanos y rurales parece ser una cuestión importante a fin de valorar las consecuencias; éstas pueden ser grandes en determinados mercados comerciales, pero mucho menores en las zonas rurales. Este hecho pone de relieve los problemas en relación con la competitividad de los productores nacionales con vistas a abastecer a los crecientes mercados urbanos, en particular por lo que hace a los productos más elaborados. Esta observación debe comprobarse con mayor rigor empleando técnicas econométricas.

44. En los estudios sobre la materia, los aumentos repentinos de las importaciones se asocian a menudo con prácticas comerciales desleales, especialmente las subvenciones a la exportación. Los estudios de casos indican que una generalización de ese tipo puede no ser apropiada y que hay otros factores cuya importancia es igual o mayor, incluidas las reducciones de los aranceles y las fluctuaciones cambiarias. No obstante, las subvenciones a la exportación pueden ciertamente ser importantes. Los datos comerciales mostraron que en los últimos años tanto el Senegal como Tanzanía importaron productos avícolas y leche en polvo de la Unión Europea. De hecho, en el caso de los productos lácteos, se estima que la mitad de las importaciones africanas de leche en polvo, alrededor de 250 000 toneladas, procedía de la Unión Europea. Las subvenciones a la exportación de la Unión Europea durante el año 2003 ascendieron en promedio a 640 dólares de EE.UU. y 1 120 dólares de EE.UU. por tonelada respecto de la leche desnatada en polvo y la leche entera en polvo, respectivamente. Si bien toda la leche en polvo exportada de la Unión Europea recibe subvenciones a la exportación, las exportaciones a África de aves de corral (tanto de aves enteras como de trozos) no reciben normalmente subvenciones. África no es una de las zonas designadas para los reintegros de la Unión Europea, aunque periódicamente pueda haber habido exportaciones de trozos subvencionadas. Por otra parte, no está clara la procedencia de los productos importados por Tanzanía desde los Emiratos Árabes Unidos, que reciben exportaciones subvencionadas por la Unión Europea. Las subvenciones de los Estados Unidos a la carne de ave han estado vigentes tan sólo periódicamente durante los últimos 10 años y se han dirigido exclusivamente a las exportaciones de aves enteras a determinados países del Cercano Oriente.

45. Por último, se observó que las autoridades y otras partes interesadas no son necesariamente dogmáticos por lo que se refiere al recurso a los obstáculos arancelarios en respuesta a los aumentos repentinos de las importaciones y las tendencias al alza de las mismas. Por ejemplo, en el Senegal el subsector de los pollos de engorde sufrió considerablemente cuando se redujeron los aranceles y aumentaron las importaciones, pero el Gobierno no impuso ninguna restricción del comercio. El resultado fue un acusado descenso de la producción de pollos de engorde y un incremento de la producción de gallinas ponedoras para la producción de huevos. El debate que se originó contribuyó también a que aumentara la atención pública a la necesidad de establecer una industria de producción de pollos de engorde moderna, profesional y competitiva en el Senegal. Algunas partes interesadas, incluido el Gobierno, parecen considerar que un ajuste de ese tipo sería deseable.

46. El desafío para los gobiernos consiste en determinar los factores que contribuyen al aumento repentino de las importaciones y establecer si sus causas son estructurales o se basan en conmociones a corto plazo de los mercados provocadas por los cambios en la producción nacional o por conmociones de los mercados internacionales. En segundo lugar, las consecuencias de esas conmociones deben valorarse mediante la evaluación de la competitividad de los diversos subsectores antes de determinar los períodos de ajuste apropiados y de aplicar políticas de apoyo. Las medidas correctivas del comercio son, por su propia naturaleza, respuestas a problemas de carácter temporal.

B. IMPLICACIONES EN LAS POLÍTICAS

47. En vista de las principales conclusiones anteriormente expuestas, las implicaciones en las políticas y de otro tipo se resumen en tres categorías: políticas de ámbito nacional, las negociaciones en el marco de la OMC y las esferas que precisan un mayor análisis.

Políticas de ámbito nacional

48. Los aumentos repentinos de las importaciones y otras conmociones similares originadas en los mercados mundiales no desaparecerán incluso si todas las formas de prácticas comerciales “desleales” se eliminan mediante las negociaciones comerciales multilaterales, como puede apreciarse en el caso de los productos no agrícolas, respecto de los cuales no se permiten muchas de las distorsiones que las normas de la OMC permiten en el caso de la agricultura. Por lo tanto, es esencial que los países refuercen su capacidad para responder a esas conmociones. En este sentido, las medidas que se enumeran a continuación parecerían apropiadas para los países en desarrollo en general, incluidos el Senegal y Tanzanía:

• en primer lugar, un sistema eficaz de vigilancia del comercio es la medida necesaria con vistas a reforzar la capacidad de los sectores afectados para responder a las conmociones del comercio. La India, por ejemplo, tiene un sistema mediante el cual se siguen atentamente las tendencias de importación de 220 productos importantes, entre ellos 112 productos agrícolas;
• en segundo lugar, los gobiernos deben reforzar su capacidad para investigar los efectos de los aumentos repentinos de las importaciones, una vez que se detecten éstos sobre la base de los datos comerciales. Como se desprende del presente estudio, no sólo los distintos interesados directos tienen opiniones diferentes acerca de las consecuencias del incremento de las importaciones, sino que los gobiernos en ocasiones debieron invertir sus políticas al mejorar el conocimiento de dichos efectos. La inversión de las políticas resulta innecesariamente costosa;
• en tercer lugar, el objetivo último debería ser desarrollar la capacidad institucional para recurrir a las medidas correctivas del comercio previstas por la OMC, como las medidas antidumping o compensatorias y las salvaguardias de urgencia. Entre tanto, los gobiernos podrían aprovechar los distintos instrumentos de política comercial compatibles con las normas de la OMC para contrarrestar los efectos de los aumentos repentinos de las importaciones, cuando se estime que éstos podrían causar perjuicios materiales a la industria local, sobre la base de un análisis detenido. Entre esos instrumentos figuran los siguientes:
• en los países, como el Senegal y Tanzanía, en los que los tipos consolidados son elevados, los aranceles aplicados podrían incrementarse temporalmente en respuesta a los aumentos repentinos de las importaciones. Ello es plenamente compatible con las normas de la OMC;
• el acceso a las disposiciones de salvaguardia especial relativas a la agricultura sería útil; sin embargo, ni el Senegal ni Tanzanía, ni otros muchos países, pueden recurrir a este mecanismo, pero actualmente se están negociando en el marco de la OMC mecanismos especiales de salvaguardia dirigidos a los países en desarrollo que se espera que sean similares a las disposiciones de salvaguardia especial;
• podría haber otros instrumentos en distintos acuerdos de la OMC que pueden emplearse para hacer frente a problemas temporales. La exención que solicitó el Senegal a la OMC a fin de poder mantener precios mínimos de referencia respecto de las importaciones de determinados productos constituye un ejemplo de esos otros instrumentos. Los países deben mejorar su capacidad para aprovechar las disposiciones de trato diferenciado y especial contenidas en los acuerdos de la OMC;
• en cuarto lugar, mientras que los puntos anteriores se centran en las respuestas y medidas compatibles con las normas de la OMC, la consideración dominante debe ser qué es lo mejor para la economía, esto es, la decisión de responder o no debería basarse en un análisis económico y social de las probables consecuencias. En último extremo, lo más importante en el comercio multilateral es la competitividad y la eficiencia. La experiencia del Senegal, donde la industria de producción de pollos de engorde se contrajo como consecuencia de la competencia de las importaciones al mismo tiempo que surgieron y crecieron los subsectores de producción de gallinas ponedoras y de producción de huevos representa un ejemplo de este tipo de reestructuración. Varios interesados directos consideraron que este resultado era positivo. Hay una necesidad considerable de fortalecer la capacidad en esta esfera.

Negociaciones en el marco de la OMC

49. A continuación se mencionan dos elementos del Acuerdo sobre la Agricultura que revisten particular importancia en relación con la cuestión en examen:

• las subvenciones a la exportación contribuyen a menudo a la inestabilidad de los mercados mundiales de productos básicos, así como a las dificultades para gestionar las importaciones en el contexto de un régimen comercial liberalizado. Por consiguiente, todos los progresos que se hagan en las negociaciones comerciales en curso con vistas a limitar las subvenciones a la exportación, como está previsto en el Programa de Doha para el Desarrollo, serán de ayuda para los países que se enfrentan a dificultades a causa de los aumentos repentinos de las importaciones;
• muchos países en desarrollo, incluidos el Senegal y Tanzanía, carecen de acceso a las disposiciones de salvaguardia especial relativas a la agricultura, lo que a menudo les obliga a responder a los aumentos repentinos de las importaciones con otros instrumentos que pueden no ser los mejores para afrontar el problema. Hasta que esos países no tengan capacidad para recurrir a las salvaguardias generales de la OMC, unas salvaguardias más simples como el mecanismo especial de salvaguardias propuesto podrían ser útiles.

Necesidades analíticas

50. Una de las observaciones generales realizadas durante la preparación del presente estudio fue que hay muy pocos estudios analíticos sobre las consecuencias de los aumentos repentinos de las importaciones en relación con la preocupación y el interés generalizados que suscita esta cuestión. Sobre la base del presente estudio, parece que debería concederse prioridad a la investigación y el análisis más detallados de los siguientes asuntos:

• sería deseable que se realizaran más estudios de casos nacionales, ya que la naturaleza y la magnitud de las consecuencias de los aumentos repentinos de las importaciones dependen en gran medida de las circunstancias locales específicas, los productos básicos concretos, la capacidad de resistencia de las industrias locales y el nivel de integración de los mercados;
• una conclusión de los estudios monográficos, aunque no definitiva, es que las consecuencias negativas de los aumentos repentinos de las importaciones se limitan a los productores o elaboradores del mercado principal o de la capital. Esta conclusión se basa en la premisa de que otros mercados no están bien conectados con el mercado principal en el que se venden los productos importados. Es necesario analizar más detenidamente del grado de integración de los mercados para evaluar las consecuencias de este fenómeno en las zonas rurales;
• dada la confusión generalizada, es preciso aclarar los vínculos entre las subvenciones a la exportación y los aumentos repentinos de las importaciones a nivel mundial;
• de manera análoga, en vista de la falta de claridad de los estudios al respecto, sería útil que se realizaran trabajos en el campo estadístico con vistas a definir qué constituye un "aumento repentino" en general y en diferentes contextos (por ejemplo, según los países o productos). En el presente análisis no se evalúan las consecuencias económicas generales del crecimiento de las importaciones o de su aumento repentino, especialmente en relación con los aumentos del bienestar de los consumidores y con los cambios en los ingresos públicos. Sería útil asimismo realizar una evaluación más amplia de dichas consecuencias.

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¹ Algunas cuestiones de política comercial relativas a las tendencias de las importaciones agrícolas en el contexto de la seguridad alimentaria, documento CCP 03/10, presentado al CPPB en su 64º período de sesiones, celebrado en Roma del 18 al 21 de marzo de 2003.

² La devaluación del franco CFA en 1994-1995 entraña que el crecimiento expresado en dólares de EE.UU. haya sido mucho más lento.

³ La UEMAO, establecida en 1994, está integrada por Benin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal y Togo.

⁴ En el contexto del Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la OMC.

⁵ Debido a que el Senegal optó por consolidar los aranceles en su lista nacional en el marco de la OMC, en lugar de recurrir a la “arancelización”, no dispone de acceso a las salvaguardias especiales de fácil utilización previstas en el Acuerdo sobre la Agricultura.

⁶ Unos sencillos cálculos utilizando la media de los precios de exportación de las aves de corral del Brasil y los Estados Unidos muestran que el Senegal habría necesitado un arancel del 27 por ciento al final de 2003 con objeto de mantener el nivel nominal de protección de los precios existente en 2000-2001. Dicho de otro modo, si el arancel en 2000-2001 era del 20 por ciento, hacia el final de 2003 habría sido necesario un arancel del 47 por ciento para garantizar el mismo nivel de protección. El arancel adicional necesario habría ascendido al 31 por ciento si el precio de exportación de las aves de corral no hubiera aumentado alrededor de un 4 por ciento durante los dos períodos. Este ejemplo muestra también que el mismo nivel nominal de protección que había en 2000-2001 podría haberse mantenido incluso a pesar de la apreciación de la moneda si los precios mundiales de exportación de las aves de corral hubieran aumentado alrededor de un 20 por ciento, en lugar del aumento efectivo de un 4 por ciento tan sólo.

⁷ Existe acuerdo general entre las partes interesadas en el sentido de que las estadísticas sobre las importaciones de aves de corral arrojan cifras más bajas de las reales, debido a la subvaloración de las facturas, la evasión fiscal y el comercio transfronterizo informal.

⁸ Dar es Salaam es el lugar donde hay un mayor número de pollos de engorde mejorados, el 22 por ciento de los inventarios nacionales, lo que equivale a 127,6 toneladas de carne de pollo de engorde procedente de empresas comerciales que utilizan razas mejoradas de pollos. Suponiendo que la tasa anual de recambio ascienda a 4, la producción anual de pollos de engorde ascendería a 510 toneladas.

⁹ Encuesta ampliada de la agricultura, 1995/96.