FC 107/11

Comité financier

Table des matières

I. HISTORIQUE

II. EXAMENS ANTÉRIEURS PAR LES ORGANES DIRECTEURS

III. SITUATION HORS DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES

IV. ROTATION DES COMMISSAIRES AUX COMPTES AUX NATIONS UNIES

V. AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS DE LA ROTATION DES COMMISSAIRES AUX COMPTES

VI. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ÉVENTUELLES

VII. ACTION ÉVENTUELLE

I. HISTORIQUE

1. En mai 2003, à l'occasion de leur Réunion conjointe, le Comité du Programme et le Comité financier ont passé en revue les recommandations contenues dans le Rapport du Corps commun d'inspection concernant l'Examen de la gestion et de l'administration de la FAO (JIU/REP/2002/08). À sa cent deuxième session, du 5 au 9 mai 2003, le Comité financier a examiné à nouveau de façon plus détaillée les recommandations de ce rapport qui concernent des domaines relevant de son mandat, en particulier celle qui stipule ce qui suit “Le Conseil souhaitera peut-être envisager de recommander à la Conférence une modification du Règlement financier de l'Organisation, afin d'introduire des limites au mandat du commissaire aux comptes”.

2. L'Article 12.1 du Règlement financier, qui porte sur la question à l'examen, stipule ce qui suit:

“Un vérificateur extérieur des comptes, qui doit être le Vérificateur général des comptes d'un État Membre (ou une personne exerçant une fonction équivalente) est nommé conformément aux modalités et pour la période décidées par le Conseil”.

3. À sa cent deuxième session, le Comité financier a de même “demandé qu'un document détaillé sur les avantages et inconvénients d'une éventuelle limitation du mandat du commissaire aux comptes lui soit soumis à sa prochaine session. Ce document devrait préciser les amendements à apporter au Règlement financier au cas où une modification dans ce sens serait approuvée” (voir rapport de la cent deuxième session du Comité financier, 5-9 mai 2003, document CL 124/16, paragraphe 39).

4. Le présent document a été rédigé pour répondre à cette demande. Il décrit les précédents examens de cette question effectués par le Comité financier et le Conseil, expose l'évolution de la situation tant au sein du système des Nations Unies qu'à l'extérieur et présente les avantages et les inconvénients d'une limitation du mandat du commissaire aux comptes. Il décrit également les solutions qui pourraient être mises en œuvre par la FAO s'il était décidé d'introduire une limitation du mandat du commissaire aux comptes.

II. EXAMENS ANTÉRIEURS PAR LES ORGANES DIRECTEURS

5. Depuis que la FAO s'est établie à Rome en 1951 et jusqu'en 1991, le Comité financier a recommandé au Conseil de reconduire le mandat du Contrôleur et Vérificateur général des comptes du Royaume-Uni. En 1979, toutefois, à sa quarante-troisième session, le Comité financier a évoqué cette situation et noté ce qui suit: “le Comité, tout en reconnaissant les avantages qu'il y aurait à garder en service l'actuel commissaire aux comptes – par exemple continuité, connaissance intime des opérations de la FAO et d'autres institutions du système des Nations Unies dont l'intéressé assure également la vérification des comptes – et les problèmes pratiques qu'entraînerait un changement de commissaire aux comptes, estime toutefois que la possibilité d'une substitution pourrait être envisagée” (voir rapport de la quarante-troisième session du Comité financier, 23 avril - 4 mai 1979, document CL 75/4, paragraphe 3.129). Le Conseil a reconduit, pour des périodes de deux ans, le mandat du Contrôleur et Vérificateur général des comptes du Royaume-Uni jusqu'en 1993.

6. En 1991, à sa soixante-douzième session, le Comité financier s'est penché à nouveau sur cette question lorsqu'il a été amené à examiner les candidatures soumises par la Cour des comptes de la France et par le Contrôleur et Vérificateur général des comptes du Royaume-Uni (voir rapport de la soixante-douzième session du Comité financier, 16-26 septembre 1991, document. CL 100/4, paragraphes 3.114-3.119). À sa centième session, du 5 au 8 novembre 1991, le Conseil a examiné la question de la reconduction du mandat du commissaire aux comptes de l'Organisation et il “est convenu qu'il est dans l'intérêt de l'Organisation d'avoir la possibilité de tirer parti de l'expérience et des connaissances des vérificateurs généraux des comptes d'autres États Membres” (voir rapport de la centième session du Conseil, paragraphe 74).

7. En 1993, le Conseil a examiné le rapport de la soixante-dix-septième session du Comité financier. Le Comité financier avait étudié deux propositions, l'une émanant de la Cour des comptes de la France et l'autre du Contrôleur et Vérificateur général des comptes du Royaume-Uni (voir rapport de la soixante-dix-septième session du Comité financier, 21-30 septembre 1993, document CL 104/4, paragraphes 3.68-3.71). Par la suite “le Conseil a approuvé la nomination du premier Président de la Cour des comptes de la France comme commissaire aux comptes de l'Organisation. Il a également décidé que cette nomination porterait sur une période de quatre années à partir de 1994.... Le Conseil a demandé qu'à l'avenir un plus grand nombre de pays, y compris les pays en développement, en mesure d'offrir les services requis, soient invités à soumettre des propositions”. À cette session, le Conseil a rendu hommage au Contrôleur et Vérificateur général des comptes “pour plus de quarante années de précieux services rendus à l'Organisation” (voir rapport de la cent quatrième session du Conseil, 2-5 novembre 1993, paragraphes 39-43).

8. À sa quatre-vingt-huitième session, du 18 au 26 septembre 1997, le Comité financier a examiné les propositions soumises concernant la nomination d'un commissaire aux comptes et il a conclu “qu'il serait opportun de confier à la Cour des comptes française un nouveau mandat de quatre ans, compte tenu de la qualité des services rendus à ce jour, ainsi que de la nécessité de tirer tout le profit possible de l'expérience et de la connaissance de l'Organisation qu'elle a acquise”. Le Comité a recommandé que le Conseil reconduise le mandat de la Cour des comptes française pour une période de quatre ans à partir de 1998 (voir rapport de la quatre-vingt-huitième session du Comité financier, document CL 113/4, paragraphes 46-48). À sa cent treizième session, du 4 au 6 novembre 1997, le Conseil a approuvé cette recommandation (voir rapport de la cent treizième session du Conseil, paragraphe 51).

9. À sa quatre-vingt-huitième session, le Comité financier, en se basant sur l'expérience acquise durant l'examen de ces propositions, a demandé en outre au Secrétariat de lui soumettre un document circonstancié à sa session du printemps 1998, afin d'examiner les dispositions de l'Article XII du Règlement financier portant sur la vérification extérieure des comptes, avec des options intéressant, notamment, "le nombre de mandats du commissaire aux comptes” et “le moyen de faire participer davantage les pays en développement aux offres de service de vérification des comptes” (voir rapport de la quatre-vingt-huitième session du Comité financier, document CL 113/4, paragraphes 46-48).

10. À sa quatre-vingt neuvième session, du 4 au 8 mai 1998, le Comité financier a examiné, en réponse à la demande ci-dessus, un document décrivant les arrangements proposés pour la sélection et la nomination du commissaire aux comptes (FC 89/7). Ce document proposait, entre autres, que “le commissaire aux comptes soit nommé pour un mandat de quatre ans couvrant deux exercices financiers, avec possibilité de reconduction pour un exercice biennal supplémentaire. Il [était] en outre proposé que la durée totale du mandat ininterrompu du commissaire aux comptes nommé n'excède pas trois exercices financiers” (FC 89/7, paragraphes 18-21). Le Comité a estimé que ces propositions pouvaient être améliorées dans certains domaines “tels que la durée du mandat, l'admissibilité des commissaires aux comptes et la pondération des critères d'évaluation”. Le Comité a décidé de se référer à l'expérience d'autres organisations dans ce domaine, en particulier le FIDA et le Programme alimentaire mondial (voir rapport de la quatre-vingt-neuvième session du Comité financier, document CL 115/9, paragraphe 49).

11. À sa quatre-vingt-dixième session, du 21-25 septembre 1998, le Comité financier s'est penché à nouveau sur le document FC 89/7 en tenant compte des informations supplémentaires fournies au document FC 90/12. Le paragraphe 3.2 a) du document FC 90/12, intitulé “Durée de la nomination” précise entre autres ce qui suit: “Pour la FAO, le Secrétariat propose une durée maximale de six ans [`pour le mandat du commissaire aux comptes]”. À cette session, le Comité “a examiné la proposition concernant les dispositions stipulées à l'Article XII du Règlement financier pour la vérification extérieure des comptes, ainsi que les informations supplémentaires concernant l'expérience d'autres organisations, qui lui avaient été fournies à sa demande”....“En conséquence, le Comité a souscrit à la proposition figurant dans le document FC 87/7 en vue de sa transmission au Conseil pour approbation” (CL 115/10, paragraphe 37).

12. À sa cent quinzième session, du 23 au 28 novembre 1998, le Conseil a examiné le rapport ci-dessus du Comité financier et en particulier la section intitulée “Dispositions prises pour la sélection et la nomination du commissaire aux comptes”, et il a“fait sienne la proposition visant les dispositions de l'Article 12 du Règlement financier concernant la vérification extérieure des comptes” (voir rapport de la cent quinzième session du Conseil, paragraphe 82).

13. À sa cent vingtième session, du 18 au 23 juin 2001, le Conseil, après avoir pris note de l'examen des différentes propositions par le Comité financier et de sa recommandation, a décidé de nommer le Contrôleur et Vérificateur général des comptes de l'Inde comme commissaire aux comptes de l'Organisation pour une période de quatre ans, à partir de 2002 (voir rapport de la cent vingtième session du Conseil, paragraphe 102).

14. Comme il est indiqué ci-dessus, en 1998, dans le cadre de l'adoption des "arrangements pour la sélection et la nomination du commissaire aux comptes", le Conseil a approuvé de façon générale un certain nombre de propositions émises par le Comité financier, notamment l'établissement d'un mandat de quatre ans (correspondant à deux exercices financiers) renouvelable pour une période supplémentaire de deux années (un exercice financier) pour la nomination du commissaire aux comptes.

III. SITUATION HORS DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES

15. La question du roulement des commissaires aux comptes est examinée par la profession et les autorités compétentes depuis quelque dizaine d'années. Toutefois, à la suite des derniers événements qui ont touché cette branche d'activité, cette question a retenu davantage l'attention. Plusieurs pays ont envisagé de modifier leur législation ou d'introduire de nouvelles normes en matière de vérification des comptes.

16. En 2002, les États-Unis ont adopté une nouvelle loi appelée Sarbanes-Oxley Act, dans le but de protéger les investisseurs en améliorant l'exactitude et la fiabilité des données publiées sur les comptes des sociétés. Cette loi, ainsi que plusieurs autres décrets visant à garantir l'indépendance des commissaires aux comptes, stipule que le principal commissaire aux comptes responsable de la vérification extérieure des comptes doit être remplacé après un mandat de cinq années consécutives. Cette loi appelle en outre à effectuer une étude des effets potentiels d'une rotation obligatoire des sociétés d'experts comptables agréés, mais n'inclut aucune disposition particulière à cet égard. L'étude, qui a été publiée en novembre 2003, conclut que la rotation obligatoire des commissaires aux comptes n'est peut-être pas la manière la plus efficace de renforcer l'indépendance de la profession et d'améliorer la qualité de la vérification des comptes étant donné la charge financière supplémentaire et la perte des connaissances institutionnelles acquises, ainsi que les réformes actuellement mises en oeuvre. Les avantages potentiels d'une rotation obligatoire sont plus difficiles à prévoir et à quantifier.

17. En mai 2002, la Communauté européenne a adressé une recommandation à ses États Membres intitulée: “Indépendance du contrôleur légal des comptes dans l'UE: principes fondamentaux.”. Cette recommandation prévoyait la rotation des commissaires aux comptes principaux après sept ans. Dans l'Annexe de la recommandation, il est proposé, si la rotation des principaux commissaires aux comptes n'est pas possible ou si elle ne constitue pas une garantie suffisante, que le contrôleur légal des comptes envisage éventuellement de suspendre la vérification. Cette recommandation peut donc être interprétée comme l'introduction d'une rotation des commissaires aux comptes dans certains cas. Les recommandations de la Communauté européenne, contrairement à d'autres instruments juridiques, n'ont pas force obligatoire dans les pays membres, mais il est probable que les Membres de la Communauté européenne adopteront des lois ou des normes comptables conformes aux principes de cette recommandation.

18. La réaction du secteur et des représentants de la profession face à ces réglementations n'a guère été positive. Ils soulignent en particulier que bien souvent les inconvénients d'une rotation fréquente des commissaires aux comptes et des sociétés d'audit l'emporteraient sur les avantages.

IV. ROTATION DES COMMISSAIRES AUX COMPTES AUX NATIONS UNIES

19. Au sein du système des Nations Unies, seuls l'Organisation des Nations Unies et le Programme alimentaire mondial ont à ce jour fixé une limitation au mandat des commissaires aux comptes. L'Assemblée générale des Nations Unies, par sa résolution 55/248 du 12 avril 2001, a introduit une limitation de six années consécutives pour chacun des trois membres du Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies, tandis que le Programme alimentaire mondial a fixé une limite de deux mandats de quatre années chacun. Le Groupe des vérificateurs externes des comptes des Nations Unies a toutefois noté que les organes directeurs des autres organisations pourraient être amenés à prendre des décisions similaires.

20. Le tableau ci-dessous résume les arrangements en matière de vérification des comptes qui ont été adoptés par un certain nombre d'organisations du système des Nations Unies en ce qui concerne la limitation du mandat du commissaire aux comptes.

V. AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS DE LA ROTATION DES COMMISSAIRES AUX COMPTES

21. Les principes fondamentaux de la vérification des comptes exigent que le commissaire aux comptes soit indépendant, tant en esprit qu'en apparence. Diverses mesures ont été prises pour garantir l'indépendance du commissaire aux comptes, l'une d'elles étant l'introduction d'une rotation périodique. Les principaux avantages et inconvénients de cette rotation sont décrits ci-après.

22. Les avantages les plus fréquemment cités d'une rotation régulière sont les suivants:

1. Indépendance, en esprit et en apparence

L'instauration de relations durables entre les commissaires aux comptes et leurs clients augmente les risques de mauvaise vérification des comptes, car les commissaires pourraient être influencés par leurs liens d'amitié ou ils pourraient s'identifier avec la direction perdant ainsi leur objectivité et leur esprit critique. De plus, les utilisateurs extérieurs des états financiers pourraient interpréter la rotation régulière des commissaires aux comptes comme une garantie d'indépendance.

Le fait de garantir que l'opinion du commissaire aux comptes est perçue comme étant fiable est de plus en plus important compte tenu des nombreux événements survenus récemment mettant en cause des commissaires aux comptes qui n'ont pas su ou pas voulu signaler des déviations.

2. Efficacité de la vérification

Certains partisans d'une rotation ont argué qu'un œil neuf peut permettre de trouver des méthodes de vérification novatrices et améliorer l'efficacité de la vérification. Un nouveau commissaire aux comptes pourrait aussi remarquer des déviations ou des risques qu'un commissaire travaillant depuis longtemps pour la même société ne constaterait pas ou ne signalerait pas, soit parce qu'il est enfermé dans ses habitudes, soit parce qu'il ne souhaite pas revenir sur une opinion qu'il aurait exprimée précédemment.

3. Participation d'un nombre accru de sociétés d'audit

La rotation régulière du commissaire aux comptes permettrait, à long terme, de faire participer davantage de commissaires aux comptes. L'organisation concernée pourrait ainsi tire profit d'une plus large expérience, ce qui permettrait de promouvoir un développement de la profession.

23. Les arguments le plus souvent invoqués pour expliquer les inconvénients d'une rotation régulière sont les suivants:

1. Augmentation des coûts

Le changement des commissaires aux comptes entraîne des coûts considérables, tant pour le client que pour la société d'audit. Le processus d'appel d'offres et de sélection est long et coûteux. L'investissement en temps et autres ressources de la direction et du personnel de l'organisation pour aider le nouveau commissaire à se familiariser avec les systèmes et les procédures est important et peut entraver les autres activités. Le même investissement de ressources est nécessaire de la part du commissaire aux comptes.

2. Risque accru d'erreurs

Il est certain que la plupart des erreurs dans la vérification des comptes interviennent durant les première et seconde années du mandat du commissaire aux comptes. En effet, il faut beaucoup de temps pour acquérir une connaissance suffisante du nouveau client afin que la méthode de vérification utilisée soit pleinement efficace, notamment lorsqu'il s'agit de grandes organisations aux rouages complexes.

3. Refus d'investir

Le commissaire aux comptes pourrait être peu enclin à investir du temps et des ressources pour acquérir une connaissance suffisante de l'organisation et des activités de son client lorsque son mandat est trop court et, lorsque la date d'échéance de son mandat approche, il pourrait perdre intérêt pour son client.

VI. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ÉVENTUELLES

24. La FAO est une grande organisation aux rouages complexes, bien connue du grand public, il est donc important que le commissaire aux comptes dispose d'un mandat suffisamment long pour lui permettre d'acquérir une connaissance approfondie de l'Organisation. Toutefois, pour lui permettre de profiter des avantages d'une rotation régulière des commissaires aux comptes cités ci-dessus et, en particulier, de bénéficier de l'expérience et des connaissances de vérificateurs venant de différents pays membres, comme l'a demandé le Conseil à sa centième session en 1991, il serait souhaitable de continuer à limiter le mandat du commissaire aux comptes. Le Comité sera appelé à décider si la limite fixée en 1998 permet à l'Organisation de maintenir un bon équilibre entre les avantages d'une rotation des commissaires aux comptes et ceux d'un mandat suffisamment prolongé, ou s'il convient d'y apporter des modifications.

25. En ce qui concerne les mesures institutionnelles et les procédures qui devraient être adoptées pour confirmer ou modifier la limitation du mandat du commissaire aux comptes, bien que le Comité ait admis, à sa cent deuxième session, la possibilité d'une modification du Règlement financier, cette éventualité est en fait écartée, car les termes de l'Article 12.1. du Règlement financier sont suffisamment généraux. À cet égard, le Comité est invité à conserver la souplesse inhérente aux dispositions actuelles du Règlement financier qui a permis au Conseil de nommer le commissaire aux comptes pour des mandats de deux ans ou de quatre ans. Cette démarche est suffisamment souple et laissera au Conseil à l'avenir toute latitude pour statuer sur le mandat du commissaire aux comptes. Le Conseil pourrait déroger à la règle établie si les circonstances l'y obligeraient, notamment compte tenu du fait que le commissaire aux comptes de l'Organisation n'est pas une personne mais une institution. Il convient de noter que, lorsqu'il a limité le mandat du commissaire aux comptes, le Conseil d'administration du Programme alimentaire mondial n'a pas modifié son Règlement financier. Enfin, quelle que soit la décision que le Conseil prendra, elle devra faire l'objet d'une mention spéciale dans son rapport.

VII. ACTION ÉVENTUELLE

26. Le Comité financier est invité à examiner le présent document et à formuler les orientations qu'il pourrait juger nécessaires.