CCP: ME 04/3 |
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CCP: ME 04/3 |
COMITÉ DES PRODUITS |
GROUPE INTERGOUVERNEMENTAL SUR LA VIANDE |
Vingtième session |
Winnipeg (Canada), 17 – 20 juin 2004 |
FOURNITURE DE SERVICES AU SECTEUR DE L’ÉLEVAGE |
1. À sa dix-neuvième session, le Groupe a demandé au Secrétariat de lancer un programme de travail pour évaluer les incidences sur le marché et la santé animale d’une privatisation des services vétérinaires et des autres services d’appui à l’élevage. On craignait que les récentes réformes des prestations de services n’aient un impact négatif sur le secteur de l’élevage, en particulier dans les pays en développement. Le présent document fournit un cadre pour étudier les prestations de services d’appui à l’élevage, ainsi qu’un plan pour les travaux futurs du Groupe qui déboucheront sur une évaluation de l’impact des autres configurations de services. Ce document a pour objectif de faciliter l’examen de la portée et de la nature des problèmes, des méthodes d’évaluation des autres options offertes et des travaux futurs du Secrétariat sur ce sujet. Il est accompagné d’un projet de questionnaire qui rassemblera auprès des membres des informations comparatives sur les types de services et les modalités actuelles de leur fourniture. Enfin, il a pour objet d’évaluer l’impact des services sur les performances et les parties prenantes du secteur de l’élevage, mais aussi sur d’autres questions, comme la santé et les maladies animales, la compétitivité et le commerce des produits animaux et de leurs dérivés, notamment le lait.
2. Les préoccupations concernant les prestations de services sont suscitées par les résultats des réformes de privatisation introduites dans les années 90. Après la crise de la dette de la fin des années 70, la majorité des pays en développement ont connu de sévères restrictions budgétaires, souvent consécutives à l’adoption de programmes d’ajustement structurel. Ces politiques étaient dictées par la théorie du développement dominante de l’époque, qui recommandait une réduction de l’intervention de l’État et une plus grande dépendance à l’égard des « forces créatives » des entreprises privées, en particulier dans le domaine de la petite agriculture et des branches de services connexes2. Dans le cas du secteur de l’élevage, des directives sur la privatisation des services ont été diffusées en 1991-92 par la Banque mondiale3 4. Selon certaines évaluations, les effets sur la croissance de la productivité agricole ont été décevants, du fait que le secteur n’a pas voulu ou pas pu reprendre les services liés à la production et à la commercialisation laissés vacants par le gouvernement. En outre, certains estiment que les mesures de privatisation ont pénalisé en particulier les petits agriculteurs pauvres.
3. Avec la croissance rapide de la demande et de l’offre de produits de l’élevage dans les pays en développement, la fourniture de services liés à la production et à la commercialisation est devenue encore plus nécessaire. Les estimations de la FAO montrent que, dans les pays en développement, la consommation moyenne par habitant de lait et de produits laitiers a augmenté de plus de 2 pour cent par an, tandis que celle de viande a augmenté de 6 pour cent par an entre 1990 et 20005. Cette accélération rapide de la demande, résultant d’une augmentation des revenus par habitant et de l’urbanisation, et accentuée par la croissance de la population, a été qualifiée de « révolution de l’élevage » (Delgado et al., 1999, 2001). Comme ces tendances se maintiennent, quoiqu’à un rythme plus lent, il faut s’attendre à une augmentation de la demande de services d’appui à l’élevage. Le commerce de la viande et des produits laitiers a rapidement augmenté au cours des années récentes, et offre de nouvelles opportunités de développement. Les récentes maladies animales et la nécessité d’identifier les options les plus appropriées pour limiter leur propagation dans un monde qui se globalise, accroissent aussi l’importance des prestations de services dans ce programme d’action.
4. Dans ce contexte, un échange d’expériences concernant les récentes réformes des prestations de services pourrait aider les gouvernements à évaluer les options dont ils disposent pour atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés. Le groupe sur la viande et les produits laitiers est l’organe au sein duquel ces questions peuvent être examinées.
5. Dans la littérature économique, l’intervention du secteur public est principalement justifiée au nom de l’ « efficacité d’allocation» et des « préférences en matière de distribution », qui sont elles-mêmes définies dans le contexte des préférences et des contraintes sociales générales. L’efficacité d’allocation, ou utilisation optimale des ressources disponibles, a une incidence sur les niveaux de revenu et sur la croissance économique. Les préférences en matière de distribution se réfèrent à la répartition du revenu et des richesses; la fourniture de services dans ce cas est motivée par des questions comme la lutte contre la pauvreté, le développement rural, etc. Les préférences et les contraintes sociales générales se réfèrent à des problèmes comme le paysage, les pratiques de production admissibles, et les incertitudes en matière d’environnement ou de durabilité. Des instruments politiques sont mis au point pour atteindre les objectifs fixés dans ces domaines; en principe, on recommande que l’affectation des instruments soit spécifique à certains objectifs6, mais il arrive souvent que les instruments établis pour un objectif influencent aussi la réalisation d’autres objectifs. Cette classification générale offre un cadre utile pour établir des catégories de services et les évaluer.
6. Dans la théorie économique, la fourniture est optimale sur les marchés privés à condition que les coûts marginaux de l’offre, les avantages marginaux de la consommation et les prix du marché soient égaux. Cette situation suppose la réunion de conditions très strictes, tant sur le marché des produits (viande, lait) que sur celui des facteurs de production (services, main-d’œuvre, etc.). Toutefois, dans le contexte des prestations de services publics, cette condition de base se traduit par une perspective de coût-avantage « social » ou « public », dans laquelle les conditions optimales sont réunies lorsque les coûts sociaux marginaux de la fourniture d’un service sont égaux à ses avantages sociaux marginaux. Le niveau des prestations de services optimal est le plus efficient. Malheureusement, il est difficile de déterminer la valeur « sociale » des coûts et avantages, et de discerner les politiques qui fournissent des signaux correspondants pour les prestations de services. Sur le plan opérationnel, les gouvernements peuvent fournir l’intégralité des services ou n’en fournir aucun et compter sur le secteur privé pour les assurer, ou alors fournir tous les services mais récupérer les coûts de ceux qui pourraient aussi être fournis par le secteur privé.
7. Stiglitz7 identifie six situations dans lesquelles les conditions ne sont pas réunies et les marchés ne sont pas efficaces. On parle alors de défaillances du marché. Ces défaillances justifient une intervention du gouvernement, car leur correction, au moyen d’un service public, d’une subvention, d’une taxe ou d’une réglementation, etc. améliore la production et le bien-être de la population. En gros, ces situations peuvent être décrites comme suit:
(i) Concurrence imparfaite
Lorsque des entreprises peuvent exercer une position dominante, sur le marché des produits (primaires ou transformés) ou sur le marché des facteurs de production, la production est inférieure à l’optimum. Dans le secteur de l’élevage, il arrive souvent qu’il n’y ait qu’un prestataire de services ou qu’ils soient peu nombreux. Par exemple, dans le cas du lait, la distance à parcourir pour transporter une denrée périssable, avantage souvent l’entreprise de transformation locale sur le marché.
(ii) Biens publics
Lorsque certains intrants sont des biens publics (par exemple, certaines formes d’information sur le marché), les marchés privés peuvent les fournir en quantité insuffisante. Les producteurs peuvent utiliser le service sans payer l’intégralité des avantages qu’il procure. Bien que l’existence de biens publics « purs » soit très controversée dans la littérature économique, on peut déceler la présence de biens caractérisés par une rivalité et une exclusivité faibles, dans certains services d’appui à l’élevage.
(iii) Externalités
Les externalités existent lorsque les décisions d’un producteur peuvent avoir un impact sur d’autres ou sur la société. Il se peut par exemple que certains producteurs n’investissent pas dans des mesures de lutte contre les maladies, et que leurs troupeaux infectent des fermes voisines qui appliquent ces mesures. Ou alors, à défaut de réglementations ou d’incitations, il se peut que les producteurs adoptent des pratiques peu respectueuses de l’environnement, qui ont des répercussions sur la santé locale. En pareil cas, les marchés des intrants peuvent être sous-approvisionnés et/ou l’offre de produits excédentaire.
(iv) Marchés incomplets
Les marchés deviennent incomplets dans diverses situations, qui prévalent surtout dans quelques pays en développement. On peut avoir deux types de marchés incomplets. Les marchés des assurances sont les activités/services/réglementations qui assurent les transactions du marché et les droits du marché. Ils peuvent être imparfaits en présence de forte innovation, de coûts de transaction élevés et d’asymétries de l’information et des coûts de mise en application. Les marchés complémentaires sont ceux qui soutiennent indirectement un marché donné et leur absence est surtout ressentie dans les pays en développement où, par exemple, une coordination à grande échelle peut être nécessaire pour fournir certains types de services. Par exemple, les marchés privés ne parviennent pas toujours à intégrer des initiatives qui fournissent des soins de santé en zones rurales et périurbaines (Programmes d’ONG, initiatives privées), dans un système de santé animale national plus vaste.
(v) Asymétrie ou défaillances de l’information
Le bon fonctionnement du marché suppose que les producteurs et les consommateurs soient informés sur les marchés des produits et des facteurs de production, par exemple qu’ils connaissent le prix ou la valeur des animaux sur le marché. On part du principe que les éleveurs ont accès à l’information et sont en mesure de faire des comparaisons entre les marchés. Il arrive que les informations des acheteurs et des vendeurs ne concordent pas.
(vi) Perturbations macroéconomiques
Les perturbations macroéconomiques peuvent créer des risques imprévus, découlant notamment des fluctuations des taux de change et de l’inflation des prix, qui sont externes au secteur de l’élevage. En outre, dans de nombreux pays en développement, les secteurs peuvent être fortement tributaires d’une aide extérieure venant de différents pays donateurs et/ou institutions de développement qui ont des effets de distorsion sur le marché.
8. Des marchés fonctionnant librement ne se traduisent pas nécessairement par une répartition optimale des activités économiques et des revenus. Dans ce cas, le secteur public peut intervenir avec des services ayant une orientation ou des limitations spécifiques pour tenir compte des besoins particuliers d’individus, de groupes ou de régions géographiques spécifiques. Dans les pays en développement, ces services peuvent être fournis par des institutions d’assistance internationales ou des ONG. Dans ce cas, les services peuvent remédier à des défaillances du marché spécifiques, telles que celles notées plus haut, qui peuvent affecter ces groupes ou ces régions, en raison de leurs caractéristiques particulières.
9. Les préférences sociales donnent aussi lieu à des services publics, souvent sous forme de réglementations, ou de conditions attachées à la fourniture de service pour répondre à d’autres objectifs. Ces services pourraient être liés à des problèmes d’environnement ou de durabilité qui ne peuvent pas être résolus par une internalisation appropriée des coûts et avantages. Des questions comme le bien-être des animaux, l’utilisation des terres publiques et le paysage rural font partie de ces préférences.
10. La nature et le niveau des services d’appui à l’élevage fournis par le secteur public peuvent refléter le débat plus large sur le rôle que devrait jouer l’État dans la promotion du développement économique. Il est généralement admis que l’État devrait fournir les infrastructures physiques et institutionnelles de base, ces dernières comprenant les moyens de mise en exécution des contrats et des droits de propriété, et compenser des défaillances du marché dans des secteurs clés comme l’enseignement primaire et les soins de santé humains. Les perspectives concernant le rôle approprié du secteur public dans le développement économique dépendent de l’équilibre entre les objectifs ultimes de développement national, qui sont l’efficience économique, l’équité, la stabilité et la durabilité.
11. Lorsqu’une défaillance du marché est identifiée, il faut déterminer comment elle sera corrigée, qui fournit effectivement le service, ou met en œuvre une réglementation donnée, qui paye les coûts associés et comment le paiement est effectué. Ceci requiert une analyse des coûts-avantages comprenant: une analyse financière aux prix du marché; b) une analyse économique à des prix fictifs (reflétant des valeurs non observées ou sans marché)8, et c) une analyse de l’impact social, notamment pour évaluer les effets possibles des mesures prises par le secteur public sur la distribution. Sur la base de cette analyse des coûts-avantages, qui porte aussi sur les coûts d’opportunité des fonds publics rares, les gouvernements décident du niveau d’un service et des modalités de sa fourniture.
12. Les pays fournissent aux éleveurs une gamme de services souvent spécialement adaptée à leur situation. Il est difficile d’identifier tous ces services. Dans cette section, quelques-uns des plus courants sont identifiés et décrits dans le contexte ébauché dans la section précédente9. Nous n’avons pas tenté ici de procéder à une évaluation détaillée, qui ne pourrait être faite qu’au cas par cas, pour chaque pays. Ces services concernent: la santé animale, l’amélioration des troupeaux, la recherche et le développement, les finances et la commercialisation.
13. Les services de santé animale peuvent être divisés en six catégories10:
14. Dans les pays développés, les services cliniques vétérinaires sont depuis longtemps fournis par le secteur privé en fonction de la demande des consommateurs et du pays. Certains services, comme l’inspection dans les abattoirs et les usines de viande, et dans les laiteries, sont assurés par l’État, mais dans plusieurs cas ils ont récemment été privatisés, ou leur coût a été récupéré par le biais de redevances d’utilisation. Cependant, les institutions et les mesures de lutte contre les principales maladies relèvent encore souvent du secteur public qui les finance, là où la dépendance à l’égard des marchés internationaux est forte et où les risques de perte d’accès au marché sont élevés. Dans de nombreux pays en développement, les services de santé animale disponibles sont assurés gratuitement par l’État. Les pressions financières exercées au cours des dernières décennies pour accélérer les réformes structurelles et la libéralisation ont conduit de nombreux gouvernement à privatiser ces services. Toutefois, il est de plus en plus reconnu que certains services de santé animale doivent être considérés comme des biens publics dans les pays en développement, compte tenu de leur situation spécifique. En outre, la présence de marchés incomplets, due à l’insuffisance des infrastructures dans ces pays, fait que le marché ne parvient pas assurer comme il convient la fourniture de ces services.
15. Une classification générale est utile. Les interventions cliniques, la production de vaccins et de médicaments et leur distribution sont généralement classées dans la catégorie des biens privés. Les mesures de lutte contre les maladies, comme la surveillance des maladies, les campagnes d’éradication, la quarantaine et les contrôles des mouvements, le contrôle de la qualité des médicaments et des vaccins, l’hygiène et les mesures d’inspection des produits alimentaires s’apparentent davantage à des biens publics. Les programmes nationaux (et internationaux) d’éradication et de traitement des maladies, comme la Campagne panafricaine contre la peste bovine, doivent englober toutes les zones du pays. Même si ce sont surtout les zones agropastorales, où les populations animales sont denses, qui en retireront des avantages économiques, les mesures de surveillance et de lutte doivent être appliquées dans toutes les régions du pays, très souvent de façon particulièrement stricte dans les zones éloignées proches des frontières. La fourniture de ces services nécessite une intervention du secteur public. Les autres programmes de vaccination et de lutte contre les vecteurs de maladies et les autres services de diagnostic, sont à ranger dans une catégorie intermédiaire et peuvent être fournis par le secteur privé ou par l’État. Toutefois, l’éloignement géographique et l’insuffisance des réseaux routiers, ainsi que la situation des éleveurs pauvres qui ont de petites exploitations et des difficultés de trésorerie, peuvent dissuader le secteur privé de fournir ces services, faute de pouvoir facturer des prix suffisants pour récupérer les coûts.
16. Dans certains pays africains, des services de santé animale ayant une forte connotation de « biens privés » ont été privatisés conformément aux directives de la Banque mondiale. Toutefois, la viabilité des services du secteur privé a été mise à rude épreuve par plusieurs facteurs, dont les coûts de lancement élevés et la présence de marchés noirs pour certains médicaments. Dans certains cas, comme l’initiative PAVES, dans le Pokot Ouest (Kenya), la fourniture de services curatifs et de médicaments dans les zones reculées a été assurée par le secteur privé, grâce à des subventions de lancement. D’autres problèmes peuvent être associés à la coordination des activités des ONG en faveur de l’élevage, qui peuvent influencer le rôle du secteur privé dans la fourniture de services. Dans quelques pays asiatiques (comme l’Inde), les services de santé animale continuent à être assurés par les gouvernements, mais leurs moyens financiers limités les ont contraint à restreindre leurs dépenses et à réduire leurs prestations de services à des niveaux inférieurs à l’optimum social.
17. D’autres services de santé publique, comme la lutte contre les maladies zoonosiques et d’origine alimentaire, l’hygiène, le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments destinés à la consommation humaine et animale et la protection de l’environnement, sont souvent inexistants. Les agriculteurs ne sont pas toujours disposés à déclarer tous les facteurs de risque présents sur leur exploitation11, de peur que cela n’entraîne des traitements coûteux, des restrictions des mouvements ou même l’abattage d’animaux, sans indemnisation. En outre, compte tenu des carences du système de communication et de transport dans de nombreux pays en développement, le fait de même de faire un rapport pourrait être onéreux. Pour pouvoir accéder aux marchés internationaux, ces contrôles sont probablement essentiels, au moins dans certaines zones du pays.
18. Dans la majorité des pays, les citoyens considèrent que les gouvernements sont responsables de la sécurité sanitaire des aliments. Dans les zones urbaines, des mesures sanitaires, telles que l’inspection de la viande, peuvent être mises en œuvre dans des abattoirs agréés. Dans certaines situations, ces mesures relèvent du Département de la santé publique plutôt que du Ministère de l’agriculture. Ces services peuvent aussi être confiés par sous-traitance à des vétérinaires privés ou à d’autres agents qualifiés. Ces contextes de « quasi-marché » existent par exemple au Royaume-Uni, où les services d’inspection de la viande dans les abattoirs sont financés par le secteur public, mais fournis par le secteur privé (Holden 1999). Cela suppose que les éleveurs aient accès aux abattoirs dans lesquels ces services sont assurés. Récemment, le Canada a mis en place un système de récupération des coûts, dans lequel certains services sont assurés par le secteur public, qui récupère les coûts par le biais de redevances d’utilisation. Dans les pays en développement, il est courant que les animaux soient abattus pour la consommation familiale, sans que la viande soit soumise à aucune inspection, de sorte que l’incidence des maladies d’origine alimentaire peut être élevée.
19. Dans les systèmes agricoles à potentiel de production élevé, par exemple dans les grandes fermes laitières et dans les systèmes de production intensive de porcs et de volailles, les services de vulgarisation et de santé publique (vétérinaire) peuvent plus facilement être assurés par le secteur privé, sans intervention significative du secteur public. Les producteurs laitiers s’organisent souvent en coopératives ou en associations d’agriculteurs et il arrive que les services de santé animale soient fournis par ces coopératives. Citons notamment la coopérative israélienne HACHAKLAIT, entrée en fonction dès 1919, et les « clubs vétérinaires » néo-zélandais, créés en 1930, à partir d’associations d’éleveurs privés12 13. Ces coopératives peuvent se voir confier par contrat un ensemble ou un paquet type de services de santé animale à fournir aux exploitations membres. Dans ce contexte, la plupart des services sont financés et assurés par le secteur privé. Toutefois, dans des endroits moins avancés, ces coopératives peuvent imposer à leurs membres des ensembles de services prédéfinis. Dans ce cas, leurs prestations ne comprennent pas les services de santé animale. Ceci est généralement dû au manque de moyens financiers. Quant aux éleveurs individuels des zones rurales, les services de santé animale peuvent être fournis soit par des organismes publics soit par des ONG.
20. L’amélioration génétique des cheptels nationaux est généralement considérée comme une étape cruciale pour améliorer la productivité de l’élevage, et la qualité du cheptel national peut avoir des caractéristiques de bien public. Le meilleur moyen d’accroître la productivité de l’élevage grâce à l’amélioration génétique est d’introduire des races exotiques et, si possible, d’effectuer des croisements avec celles-ci. Toutefois, étant donné que les animaux issus de ces services de sélection appartiennent à des privés, les services sont également des biens privés. Quoique les services d’insémination artificielle soient en théorie des biens privés, ils peuvent avoir besoin d’un appui du gouvernement, du fait que les marchés sont incomplets. Dans les pays en développement, les cas où les services d’insémination artificielle sont assurés efficacement par le secteur privé se comptent sur le bout des doigts.
21. Beaucoup de programmes de développement, en particulier dans le secteur laitier, ont reposé sur la promotion de croisements avec des races exotiques des pays tempérés. Ils ont donc comporté l’importation de taureaux de races laitières, généralement pour les garder dans un centre de reproduction animale ou d’insémination artificielle, ou simplement de leur sperme. Le sperme est conservé dans des chambres froides et remis aux exploitations à la demande. Bien que ces services soient payants, les sommes versées par les éleveurs n’ont généralement pas permis de couvrir les dépenses. Il existe des problèmes de logistique particuliers dans les pays en développement, où les communications sont mauvaises et où les éleveurs de bovins de qualité sont très dispersés, alors que la rapidité est cruciale pour le succès des inséminations artificielles
22. Des services de recherche-développement sont incorporés dans de nouvelles formes de capital matériel, comme le matériel génétique, les aliments concentrés équilibrés, les médicaments, les vaccins, les machines et l’équipement, ainsi que les connaissances de base produites en tant que bien public. Le progrès technologique engendré par les activités de recherche-développement est un facteur clé de la croissance agricole et du développement (rural). En liaison avec les services de recherche à l’appui du développement agricole, l’État a généralement assuré un service de vulgarisation pour diffuser les résultats des recherches. Malgré les restrictions budgétaires continues, les services de recherche, de développement et de vulgarisation assurés par le secteur public continuent de fonctionner dans la majorité des pays développés et en développement. Au niveau international, les centres du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI), financés par des sources multilatérales, conduisent des recherches appliquées pour produire des technologies qui seront expérimentées, dans le cadre de recherche adaptatives, et distribuées par les Systèmes nationaux de recherche agricole (NARS). L’Institut international de recherche sur l’élevage (ILRI) est le seul centre du GCRAI consacré à la recherche sur la production et la santé animales.
23. Selon une thèse convaincante, le secteur privé sous-investira dans la recherche, et ce principalement pour trois raisons14. Premièrement, la recherche scientifique agricole est par certains aspects indivisible, du fait qu’elle nécessite des équipements coûteux et qu’il est avantageux de travailler dans des équipes interdisciplinaires. Deuxièmement, les investissements de recherche sont coûteux et très incertains, en raison de l’impossibilité de faire des prévisions fiables sur leurs résultats. La troisième raison qui limite l’investissement privé dans certains secteurs de recherche est qu’il est difficile de s’en approprier les avantages.
24. L’insuffisance de la recherche et de la vulgarisation agricoles actuelles est également démontrée par de nombreuses études sur le taux de rentabilité économique du capital investi. Selon une récente synthèse des résultats d’un grand nombre d’évaluations de ces investissements, « les programmes de recherche et de vulgarisation ont ouvert des possibilités d’investissement à haut rendement15 ». D’après les évaluations, les 375 projets de recherche appliquée avaient un taux de rentabilité interne moyen (TRI) de 49 pour cent et les 81 projets de vulgarisation avaient un TRI moyen de 41 pour cent. En ce qui concerne les recherches spécifiques sur l’élevage, les taux de rentabilité apparaissent aussi élevés, quoique plus faibles que pour la production végétale. Une analyse des taux de rentabilité de la recherche agricole en Afrique du Sud a montré que, sans la recherche, la production animale aurait chuté par suite de décès dus à des maladies. Si l’on prend en compte cet effet, le taux de rentabilité estimé des recherches sur l’élevage augmente par rapport au niveau initial estimé de 0-5 pour cent pour passer à 35 pour cent dans le cas de la recherche sur la santé animale et à 18-27 pour cent dans le cas des autres recherches liées à la production animale16.
25. S’il est clair que les secteurs public et privé peuvent l’un et l’autre contribuer aux investissements de recherche-développement agricole, il est difficile de dire où devrait se situer le point d’équilibre. En effet, il existe un lien de transition continu entre la recherche fondamentale qui engendre une connaissance scientifique - qui est un bien public - et la recherche adaptative incorporée dans un nouveau produit commercialisable - qui est un bien privé.
26. Dans les pays développés, les services de vulgarisation ont été sévèrement amputés ou supprimés. Dans les pays en développement, ils restent plus importants et sont encore fournis sous diverses formes. Par exemple, la Recherche sur les systèmes agraires (RSA), dont fait partie la recherche sur les systèmes d’élevage, a été introduite dans les années 70 dans les centres du GCRAI et dans les NARS pour rassembler des chercheurs et des agriculteurs et réaliser un transfert d’informations. Par la suite, la recherche agricole participative a été proposée, comme activité de recherche conjointe, qui s’inspire des connaissances qu’ont les agriculteurs des technologies indigènes, et les perfectionne et les adapte pour répondre aux conditions locales et surmonter les contraintes. La participation d’agriculteurs disposant de peu de ressources au contrôle du programme de recherche, devrait contribuer à développer un sentiment d’identité et de responsabilité collectives.
27. Les services financiers, sous la forme de crédits et de prêts pour l’achat de bétail et d’aliments fourragers ou pour le paiement de services de santé, et d’assurance contre la perte d’actifs productifs précieux, peuvent jouer un rôle essentiel, non seulement pour promouvoir l’investissement dans de nouvelles technologies, mais aussi pour faire face à des problèmes délicats comme la sécheresse et les maladies. Dans les pays développés, le marché financier et celui des assurances sont aussi bien développés et le rôle du secteur public est en déclin. Toutefois, les niveaux de soutien à l’agriculture restent élevés, et dans le cas de calamités nationales, comme les récents foyers d’épidémies animales, les gouvernements manifestent encore une forte propension à aider les agriculteurs. Sur les marchés des pays en développement, où les services de financement et d’assurance sont encore peu développés, les services de prêts/crédits/microcrédits et d’assurance contre la perte d’animaux sont toujours fournis par l’État ou par des ONG.
28. D’après la littérature, les petits exploitants sont pris au piège de la pauvreté car ils n’ont pas les moyens d’investir dans des innovations propres à élever le revenu. Il est admis que le crédit institutionnalisé joue un rôle important dans l’adoption de ces technologies, mais il prend de plus en plus d’importance par rapport aux circuits non officiels au fur et à mesure que l’économie se développe 17. Dans la majorité des pays en développement, les sources de financement englobent généralement les banques d’État ou les ONG. Peu de banques commerciales interviennent, sauf lorsque le gouvernement encourage par des incitations les services bancaires spécialisés dans le développement agricole. Ces sources de financement, qui comprennent généralement des crédits subventionnés à faible intérêt, ne permettent généralement pas aux petits exploitants d’emprunter car ces derniers ne remplissent pas les conditions d’éligibilité. C’est donc aux agriculteurs les plus aisés que sont accordés la majorité des prêts, de sorte que les prêts subventionnés à l’agriculture n’ont plus la faveur des gouvernements. Certaines ONG prévoient cependant des systèmes de crédit, dans le cadre desquels des animaux sont prêtés ou donnés aux pauvres qui vivent de l’élevage. Contrairement à toute attente, quelques-uns de ces systèmes ont connu un grand succès. Les emprunteurs sont généralement tenus de restituer les fonds empruntés, soit en nature (don d’une génisse dans le Heifer Project) soit en espèces (crédit type Grameen Bank). Par exemple, la Grameen Bank, au Bangladesh, octroie des crédits à 40 à 50 pour cent d’agriculteurs sans terres pour leur permettre d’acquérir et d’élever des animaux18.
29. La couverture des institutions financières rurales va de 7 pour cent en Afrique à 24 pour cent en Asie, alors qu’elle est pratiquement universelle dans les pays développés19. L’une des solutions proposées pour remédier à l’insuffisance des crédits offerts aux paysans sans terres est de combiner les financements publics et commerciaux. L’offre de crédit en milieu rural peut être considérablement améliorée par la mise en place de véritables intermédiaires financiers pour faciliter la mobilisation de l’épargne et la distribution du crédit. Ces institutions sont souvent au départ des ONG locales et elles pourraient résoudre le problème de l’offre insuffisante de crédit. Parallèlement, dans une étude réalisée dans les pays africains, Jabbar et al. (2002) ont proposé d’accorder aux fournisseurs d’intrants et de services des communautés, des crédits sur stock, pour obtenir des fonds pour les petits exploitants africains fiables et dans le besoin, à des conditions plus favorables que si le crédit leur était octroyé directement.
30. L’assurance du bétail n’a guère retenu l’attention jusqu’aux récents foyers de maladies animales qui ont braqué les projecteurs sur leur coût économique et financier considérable pour les producteurs et l’économie en général. Ces assurances, qui existent principalement dans les pays développés20 (par exemple en Europe) et dans une moindre mesure en Asie (par exemple en Inde et en Thaïlande)21 (FAO, 1992), sont justifiées par le risque associé à la production animale, du fait de foyers de maladies imprévisibles pouvant comporter des pertes économiques élevées, tant au niveau individuel (agriculteur), que local, national ou régional.
31. L’assurance du bétail est très répandue dans les systèmes de production intensifs des pays développés. Asseldonk et al. (2003) proposent un cadre utile pour analyser les pertes dues à la propagation d’épidémies. Il existe deux types d’indemnisation: l’indemnisation des pertes directes et l’indemnisation des pertes indirectes. L’intervention du secteur public varie suivant les pays et les éléments indemnisés. Les pertes directes correspondent à la valeur de l’animal perdu, au coût des mesures de protection sociale et des aspects organisationnels (par exemple, la surveillance des exploitations dans les zones soumises à des restrictions). Quand il existe des systèmes d’indemnisation pour ces pertes, ils sont financés soit par les budgets nationaux, soit dans le cadre d’arrangements de cofinancement privé/public, en vertu desquels les agriculteurs versent un droit obligatoire ou facultatif, dans un fonds spécial. Les pertes indirectes sont celles qui dérivent de l’interruption de l’activité, de l’établissement de zones soumises à des restrictions, des coûts additionnels du repeuplement, des vaccinations d’urgence et des effets sur les prix. Les éventuels systèmes d’indemnisation comprennent des systèmes d’assurance privée, une assistance gratuite en cas de catastrophe, fournie par l’État ou dans le cadre de partenariats publics/privés, dans lesquels le gouvernement peut faire office d’assureur ou de ré-assureur.
32. Dans les pays développés, le secteur public continue de jouer un rôle dominant dans les mécanismes d’indemnisation, même si en Europe, par exemple, les assurances privées contre les pertes indirectes semblent jouent un rôle croissant, dans le secteur de l’élevage. Dans les pays en développement, la faiblesse du cadre juridique et du contexte institutionnel et le manque de compagnies privées assurant le bétail fait de l’intervention du secteur public la seule alternative viable. Il existe des systèmes d’assurance du bétail pour les agriculteurs pauvres dans les pays d’Asie. En Inde, dans le cadre du système d’assurances national, (General Insurance Company – GIC), les éleveurs laitiers pauvres bénéficient automatiquement d’une assurance gratuite des animaux qu’ils achètent auprès d’une source déterminée. Des systèmes d’assurance du bétail du même type existent dans d’autres pays d’Asie comme le Népal, la Thaïlande, Sri Lanka, l’Indonésie, la Malaisie et les Philippines. Ces systèmes, éclos dans la période 70-80, étaient initialement centrés sur la production laitière, mais se sont plus tard élargis à d’autres types d’élevage. Des liaisons étroites avec des banques (en principe nationales, mais parfois aussi commerciales) ont été établies. Par exemple, un agriculteur qui demande un prêt ou un crédit à la banque, est tenu de contracter une police d’assurance22.
33. Les services de commercialisation englobent toute une gamme d’activités, depuis la fourniture d’informations sur le marché, le fonctionnement des marchés d’enchères et le classement des viandes et des laits, jusqu’à la facilitation des systèmes de commercialisation, avec des systèmes complexes de contrôle et de stabilisation des prix, la fourniture d’installations de commercialisation et de transformation et, dans certains cas, le transport de bétail ou de lait cru. Les systèmes de commercialisation sont généralement administrés par des offices de commercialisation, des coopératives financées par l’État ou une combinaison des deux. La fourniture de services d’information, notamment sur le fonctionnement des marchés d’enchères, peut être justifiée à de nombreux égards, notamment par le caractère de bien public de l’information sur les marchés, mais aussi par la possibilité d’asymétries de l’information émanant des acteurs du marché. Les systèmes de commercialisation ont été justifiés sur la base de la concurrence imparfaite, avec un grand nombre de producteurs et un petit nombre d’industriels sur des marchés régionaux éloignés, souvent conditionnée par le caractère périssable du produit, en particulier dans le cas du lait. Les services de classement des produits remplissent une fonction d’arbitrage neutre dans les cas d’asymétries de l’information et de la puissance sur le marché, au moment de la vente.
34. Durant la dernière décennie, les services de commercialisation fournis par le secteur public ont été réformés en profondeur. Des réformes ont aussi été introduites car les prestations de services des institutions publiques ou semi-publiques étaient jugées peu efficientes ou moins justifiées. En effet, l’intervention directe de l’État dans la commercialisation des produits de l’élevage a donné des résultats mitigés. Dans de nombreux cas, les offices et les coopératives de commercialisation ont été confrontés à de graves difficultés financières et critiqués pour leurs retards de paiements aux producteurs et pour d’autres défaillances de leur gestion. L’insuffisance des informations sur le marché, les exigences contradictoires des consommateurs et des producteurs en matière de prix, les fluctuations saisonnières et interannuelles de l’offre et la sous-utilisation des capacités de transformation posent en particulier des problèmes de gestion. Après la libéralisation et la suppression des contrôles des prix, le secteur privé s’est dans une large mesure substitué aux organisations du secteur public pour la commercialisation du lait et de la viande.
35. Certains font valoir que l’intervention directe du gouvernement sur les marchés des animaux sur pied a donné d’assez bons résultats. Cela a notamment été le cas avec la Commission de la viande au Botswana et l’Opération Abondance en Inde. La Commission de la viande du Botswana a établi et maintenu des marchés d’exportation favorables pour la viande de bœuf locale, et stimulé un taux d’abattage de bovins beaucoup plus élevé que sur des parcours similaires dans d’autres régions de l’Afrique. Grâce à l’Opération Abondance en Inde, ce pays est devenu en quelques années autosuffisant en produits laitiers, alors qu’il en importait de grosses quantités. L’Inde est aujourd’hui autosuffisante en lait et le premier pays producteur du monde. Les projets ont visé à promouvoir les ventes sur les marchés d’animaux élevés au pré, en fournissant des routes de bétail avec des points d’eau, des enclos et des parcs d’enchères. Toutefois, même ces succès ont été critiqués pour diverses raisons, notamment parce qu’ils profitent surtout aux plus grosses entreprises commerciales.
36. En général, la plupart des analystes estiment que l’intervention directe de l’État dans la fourniture de services de commercialisation et de transformation n’avait guère réussi à promouvoir le développement du secteur de l’élevage, et s’était soldée par d’importantes pertes financières. Ils sont favorables à une plus grande dépendance à l’égard de marchés libéralisés.
37. Ce document a établi un cadre de base pour évaluer la fourniture de services d’appui à l’élevage, sur la base de justifications économiques et sociales. Ces justifications sont celles qui ont été invoquées dans les directives visant à encourager les réformes des services publics23. Quoiqu’elles conservent leur validité, il est évident qu’en fonction de divers critères d’évaluation, les niveaux des prestations de services, ainsi que la forme et les modalités de leur fourniture peuvent être choisies. Étant donné que des réformes ont été mises en œuvre dans de nombreux pays membres, le moment est venu de faire un bilan de leurs résultats. Cela suppose d’analyser les effets des réformes sur les performances des secteurs de l’élevage, tant du point de vue de l’efficience des services, que de l’évolution de la compétitivité des secteurs. Une telle évaluation repose aussi sur des indicateurs de performance tels que la productivité du troupeau, l’incidence des maladies animales, les problèmes de sécurité sanitaire des aliments, la production et le commerce de la viande, et les revenus des agriculteurs pauvres. Enfin, la liste de services dont bénéficient les éleveurs peut être incomplète. On peut identifier de nouveaux services, qui semblent ne pas être fournis et qui, s’ils étaient assurés, soit par le secteur public soit par le secteur privé, amélioreraient le fonctionnement du secteur. D’autres services publics clés, comme l’éducation et l’amélioration des infrastructures sociales (routes, approvisionnement en eau, et télécommunications) peuvent être bénéfiques non seulement pour les éleveurs de bétail, mais aussi pour l’ensemble de la communauté rurale. Il en est de même pour les améliorations des services de santé humaine. L’accès à la terre, à la main d’œuvre salariée et aux marchés des intrants pour l’achat d’aliments composés tout préparés et d’équipement spécial, est aussi important, au moins pour certains types de systèmes de production animale.
38. Le Secrétariat souhaite obtenir des conseils du Groupe pour faire une évaluation complète et détaillée des résultats des réformes de la fourniture de services d’appui à l’élevage. Il est proposé que le Secrétariat mette au point un questionnaire pour tenter de dresser un inventaire des divers services d’appui à l’élevage assurés par les membres, et des différentes modalités de leur fourniture. Le questionnaire pourrait aussi dresser un bilan des résultats des récentes réformes. Un projet de questionnaire figure en annexe, et les délégués sont priés de faire des observations détaillées pour aider à saisir les informations les plus appropriées.
39. Sur la base des informations recueillies dans le questionnaire, une analyse des services fournis et de leurs effets sera entreprise. L’évaluation sera complète et détaillée, et portera sur l’impact des divers indicateurs de performance des services, sur les performances du secteur, et sur d’autres objectifs tels que la lutte contre la pauvreté, etc. Les résultats seront publiés dans un rapport et examinés dans les instances appropriées. Il serait souhaitable que les membres participent activement aux activités d’évaluation.
40. Les pressions en faveur de la libéralisation du marché et de la privatisation ont eu une incidence sur la fourniture de services d’appui au secteur de l’élevage dans de nombreux pays membres, tant en développement que développés. Il est admis que les gouvernements doivent encore participer à la fourniture de services dans ce secteur. Le Groupe intergouvernemental sur la viande et les produits laitiers est l’organe au sein duquel peuvent être examinées les différentes modalités possibles de la fourniture de services d’appui à l’élevage, du point de vue économique, social et de l’administration publique. Les échanges de vues et d’expériences, dans le contexte global des perspectives de performance, de compétitivité et de commerce du secteur, pourraient aider les membres à formuler leurs politiques.
41. Les délégués sont invités à:
Projet de modèle de questionnaire:
(en formato PDF)
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1 Ce document a été rédigé en consultation avec Martin Upton, Professeur honoraire à l’University of Reading, Ana Riviere-Cinnamond de la London School of Hygiene and Tropical Medicine (LSHTM), et l’Initiative concernant les politiques d’élevage en faveur des pauvres (PPLPI).
2 Camey, D. (1998). Changing Public and Private Roles in Agricultural Services Provision. London: Overseas Development Institute.
3 deHaan, C. et S. Bekure (1991) Animal health services in sub-saharan Africa. Initial experiences with alternative approaches. Washington D.C., The World Bank.
4 Umali-Deininger, D., G. Feder et al., (1992), “The balance between public and private sector activities in the delivery of livestock services. “World Bank Discussion Paper 163: 114”.
5 Upton, M. & J. Otte (2004). “The impact of Trade Agreements on Livestock producers”, in E. Owen et al., Responding to the Livestock Revolution – the Role of Globalisation and Implications for Poverty Alleviation. Nottingham University Press (À paraître en mars 2004).
6 Tinbergen, J. (1955). On the theory of economic Policy, North Holland Publishing Co. Amsterdam.
7 Stiglitz, J. E. (2000). Economics of the Public Sector. London / New York: W.W. Norton and Company
8 Cette approche fait abstraction du fait que certains objectifs peuvent être impossibles à évaluer, en termes monétaires, mais néanmoins essentiels. Parmi ceux-ci, on peut citer la protection de la santé humaine, ou son amélioration, la conservation de l’environnement, la durabilité et le bien-être des animaux. Les analyses de coût-efficacité sont difficiles à réaliser mais utiles pour quantifier les avantages dans tous les cas où c’est possible.
9 Les programmes de soutien direct, comme les subventions à la production ou à la consommation intérieure, les mesures réglementant l’accès aux marchés, comme les droits de douane, et les services fournis par les institutions d’import/export paraétatiques, ne font pas partie des services étudiés dans ce document. Ces programmes ou services peuvent être inclus dans une étude plus complète des services ayant pour objectif d’accroître les revenus des producteurs, mais ils soulèvent d’autres questions plus générales de politique agricole, non spécifique à l’élevage.
10 Voir Riviere-Cinnamond 2004 pour une définition détaillée de ces services.
11 Se référant à l’état de santé des animaux, à l’existence de vecteurs, à l’origine et à la qualité des aliments fourragers…
12 Smith, L.D. (2001) Reform and decentralization of agricultural services: A policy framework. FAO Agricultural Policy and Economic Development Series. Rome: FAO.
13 FAO. (1997). Profile of veterinary services in New Zealand, in FAO electronic conference on principles for rational delivery of public and private veterinary services. Rome: FAO.
14 Arrow, K.J. (1962). ‘ Economic Welfare and the Allocation of Resources for Inventions,’ in R.R. Nelson (ed.) The Rate and Direction of Inventive Activity, Princeton University Press pp 609-625
15 Evenson, R.E. (2001). Economic Impacts of Agricultural Research and extension, in B.L. Gardner & G.C. Rausser, Handbook of Agricultural economics, Volume 1°: Agricultural Production. Amsterdam: Elsevier.
16 Townsend, R.F. & C.G. Thirtle (2001). Is livestock research unproductive? Separating health maintenance from improvement research. Agricultural Economics 25 (3) 177-189
17 Jabbar M.A., Ehui S.K., von Kaufmann R. (2002). Supply and Demand for Livestock Credit in Sub- Saharan Africa: Lessons for Designing New Credit Schemes. World Development,Vol.30, No 6, pp 1029-1042
18 La Grameen Bank, qui était à l’origine une ONG, est aujourd’hui une institution du secteur public.
19 Desai B.M., Mellor J.W. (1993). Institutional Finance for Agricultural Development: An Analytical Survey of Critical Issues. Food Policy Review 1. Washington D.C.: IFPRI.
20 Van Asseldonk, M.A.P.M. Meuwissen, M.P.M., Huime R.B.M. et Wilken, E. (2003). European public and private schemes indemnifying epidemic livestock losses: A review. A paraître dans Livestock insurance products
21 FAO (1992). Livestock insurance in Asie. Experience of Selected Asian Countries. FAO Regional Office for Asia and the Pacific (RAPA). Bangkok: Thaïlande.
22 Les primes d’assurance vont de 3 à 5 pour cent de la valeur de l’animal. Les primes versées sont généralement conservées dans un fonds paraétatique. Les fonds collectés servent à rembourser l’éleveur, lorsque l’assurance rembourse, dans des cas stipulés par contrat.
23 Voir par exemple Reform and decentralization of agricultural services, FAO Agricultural Policy and Economic Development Series, Rome 2001.