CCP: ME 04/3 |
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CCP: ME 04/3 |
COMITÉ DE PROBLEMAS DE PRODUCTOS BÁSICOS |
GRUPO INTERGUBERNAMENTAL SOBRE LA CARNE Y LOS PRODUCTOS LÁCTEOS |
20ª reunión |
Winnipeg, Canadá, 17 – 20 de junio de 2004 |
LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS AL SECTOR GANADERO |
A. MOTIVOS PARA EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS
B. NATURALEZA Y NIVEL DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS
1. El Grupo, en su 19ª reunión, pidió a la Secretaría que comenzara un programa de trabajo sobre la evaluación de las consecuencias para el mercado y la salud animal que tendría la privatización de los servicios veterinarios y de otros servicios ganaderos. Se expresó la preocupación de que las reformas recientes en el suministro de servicios estaban teniendo un efecto negativo en los sectores ganaderos, especialmente en los países en desarrollo. El presente documento facilita un marco para estudiar la prestación de servicios a la ganadería y un plan para el trabajo futuro del Grupo que llevará a una evaluación de las experiencias que deriven del impacto de configuraciones de servicio alternativas. El objetivo de este documento es facilitar el debate sobre el alcance y la naturaleza de las preocupaciones de la Secretaría en la materia, sobre las metodologías para la evaluación de alternativas y sobre el trabajo futuro. Hace referencia también a un proyecto de cuestionario que recopilará información comparativa de los Miembros sobre qué servicios se están prestando y las distintas modalidades de los mismos. En definitiva, la intención es valorar el impacto de los servicios sobre el rendimiento del sector ganadero y sobre los participantes en el sector, así como sobre cuestiones como la incidencia de la salud y la enfermedad de los animales, la competitividad y el comercio de ganado y de productos ganaderos, incluida la leche.
2. Las preocupaciones por la prestación de servicios son fruto de la experiencia de las reformas de privatización que han tenido lugar desde el decenio de 1990. Tras la crisis de la deuda de finales del decenio de 1970, la mayoría de los países en desarrollo experimentó fuertes restricciones presupuestarias, en muchos casos tras la adopción de regímenes de ajuste estructural. Estas políticas fueron impulsadas por las ideas dominantes del momento en materia de desarrollo, que recomendaban una menor intervención estatal y un mayor recurso a las «fuerzas creativas» de la iniciativa privada, especialmente en la agricultura de pequeña escala y los sectores de servicios relacionados con la misma2. En el caso de los servicios ganaderos, el Banco Mundial publicó directrices sobre la privatización de servicios en 1991-19923 4 . De acuerdo con algunas evaluaciones, los efectos sobre el crecimiento de la productividad agrícola han sido decepcionantes, debido a que el sector privado no ha realizado las aportaciones ni ha facilitado los servicios de comercialización anteriormente proporcionados por los gobiernos o a su incapacidad para estas tareas. Además, algunos consideran que las medidas de privatización han tenido un efecto desproporcionado sobre los agricultores de pequeña escala pobres.
3. El rápido crecimiento en la demanda y la producción de productos ganaderos en los países en desarrollo acentuó la necesidad del suministro de insumos y servicios de comercialización imprescindibles. Las estimaciones de la FAO muestran que, en países en desarrollo, el consumo medio per capita de leche y productos lácteos creció más de un 2 por ciento al año, mientras que el de carne creció un 6 por ciento al año entre 1990 y 20005. Este rápido crecimiento en la demanda, resultante de los crecientes ingresos per capita y de la urbanización, amplificado por el crecimiento demográfico, se ha denominado «revolución ganadera» (Delgado y otros, 1999, 2001). Dado que estas tendencias continúan, aunque a ritmo menor, es probable que vayan seguidas de una mayor demanda de servicios ganaderos. El comercio de productos cárnicos y lácteos ha crecido rápidamente en los últimos años y ofrece más oportunidades para el desarrollo. Las experiencias recientes con las enfermedades animales y la búsqueda de opciones para contenerlas en un mundo en proceso de globalización también incrementan la importancia de la prestación de servicios en este programa de políticas.
4. En este contexto, compartir las experiencias de las recientes reformas en la prestación de servicios podría ayudar a los gobiernos a evaluar las opciones de que disponen para alcanzar sus objetivos. El Grupo sobre la Carne y los Productos Lácteos es un órgano particularmente apropiado donde puede abordarse dicho debate.
5. En la literatura económica, la motivación para la participación del sector público deriva fundamentalmente de preocupaciones por la «eficiencia distributiva» y por las «preferencias distributivas», que se establecen a su vez en un contexto de preferencias y restricciones sociales de carácter general. La eficiencia distributiva hace referencia al uso más eficiente de los recursos disponibles y afecta a los niveles de renta y al crecimiento económico. Las preferencias distributivas hacen referencia a la distribución de la renta y de la riqueza; en este caso, la motivación del suministro de servicios se atribuye a cuestiones como la preocupación por los pobres, el desarrollo rural y otras similares. Las preferencias y limitaciones sociales de carácter general hacen referencia a preocupaciones como el paisaje, las prácticas de producción aceptables y las incertidumbres medioambientales o de sostenibilidad. Los instrumentos de política se han concebido para alcanzar objetivos en estos sectores y, aunque con frecuencia se recomienda que la asignación de los instrumentos a los objetivos sea única6, es habitual que los instrumentos establecidos para un objetivo puedan influir también en la consecución de otros objetivos. Esta clasificación general presenta un marco útil para categorizar y evaluar los servicios.
6. En teoría económica, las condiciones de oferta óptima en los mercados privados son que los costos marginales de la oferta, los beneficios marginales del consumo y el precio de mercado sean todos iguales. Esta situación se alcanza en condiciones muy estrictas en los mercados de productos, como, por ejemplo, la carne o la leche, y en los de insumos, como los servicios, la mano de obra y otros. Sin embargo, en el contexto de elaboración de políticas públicas, esta condición básica se traduce en una perspectiva de costo y beneficio «social» o «público» en que la condición óptima se encuentra allí donde los costos sociales marginales de la prestación de un servicio igualan a sus beneficios sociales marginales. El nivel de prestación de servicios en el que se alcance esta condición óptima se considera el más eficiente. Desafortunadamente, la medición «social» de los costos y los beneficios, y las políticas que proporcionan las señales correspondientes para la prestación de servicios son difíciles de determinar. En el plano operativo, los gobiernos pueden prestar servicios completos o no prestados en absoluto y remitirse a los mercados privados, o bien pueden suministrar todos los servicios pero recuperar los costos de los que también podría suministrar el sector privado.
7. Stiglitz7 señala seis situaciones en las que se incumplen las condiciones y los mercados no son eficientes. Se denominan ineficiencias de mercado. Proporcionan una justificación para la intervención del Estado, dado que la corrección del incumplimiento, bien mediante la prestación pública de un servicio dado, bien mediante subvenciones, fiscalidad o reglamentación y demás procedimientos, mejoraría la producción y el bienestar de la población. Estas situaciones se describen brevemente a continuación:
i) Competencia imperfecta
En los casos en que las empresas pueden ejercer un poder de mercado, bien en los mercados de producción (primarios o de elaboración) o de insumos, la producción será menos óptima. En el sector ganadero, son comunes las situaciones donde solo hay uno o pocos suministradores de servicios. Por ejemplo: en el caso de la leche, la distancia para el transporte de un producto perecedero a menudo determina un desequilibrio de poder de mercado para la empresa local de elaboración.
ii) Bienes públicos
Cuando ciertos insumos son bienes públicos, como, por ejemplo, algunas formas de información de mercado, tales insumos pueden ser objeto de una oferta insuficiente por parte de los mercados privados. Es posible que los productores utilicen el servicio sin pagar por todos sus beneficios. Aunque la existencia de bienes públicos «puros» ha sido objeto de amplio debate en la literatura económica, es posible reconocer la presencia de bienes de baja rivalidad y difícilmente excluibles en ciertos servicios ganaderos.
iii) Factores externos
Los factores externos existen cuando las decisiones de un productor pueden tener consecuencias sobre otros o sobre la sociedad. Por ejemplo, es posible que algunos productores dejen de invertir en medidas de control de las enfermedades y que sus rebaños infecten a granjas vecinas que sí se atienen a dichas medidas. O bien es posible que los productores, sin normas ni incentivos, dejen de ajustarse a prácticas ambientales adecuadas, lo que podría afectar a la salud de la zona. En tal caso, las compras de insumos podrían ser inferiores a la oferta o la producción podría ser superior a la demanda.
iv) Mercados incompletos
Los mercados son incompletos en algunas situaciones. Estas pueden darse especialmente en algunos países en desarrollo. Puede haber dos clases de mercados incompletos. Los mercados de garantía son aquellas actividades, aquellos servicios o aquellas normas que garantizan las transacciones y los derechos de mercado. Podrían ser imperfectos en presencia de una gran innovación, de elevados costos de transacción y de asimetrías en la información y en los costos de las medidas de observancia. Mercados complementarios son aquellos que apoyan indirectamente a un mercado dado y su ausencia entraña gran importancia en los países en desarrollo, donde, por ejemplo, puede que se necesite una coordinación a gran escala para facilitar ciertos tipos de servicios. Por ejemplo, es posible que los mercados privados no integren las iniciativas que proporcionan salud animal en zonas urbanas y periurbanas (programas de ONG, iniciativas privadas) dentro de un sistema nacional más amplio de sanidad animal.
v) Asimetrias o deficiencias de la información
La eficiencia del mercado presupone el conocimiento de la información para productores y consumidores en los mercados de productos y en insumos, como, por ejemplo, el precio o el valor de los animales en el mercado. Se presupone que los poseedores de ganado tienen acceso a la información y pueden comparar entre mercados. Los compradores y los vendedores podrían disponer de una información desigual.
vi) Perturbaciones macroeconómicas
Las perturbaciones macroeconómicas podrían crear riesgos imprevistos, especialmente los derivados de las fluctuaciones de los tipos de cambio y de la inflación de los precios, que son externas al sector ganadero. Además, los sectores de muchos países en desarrollo podrían depender en gran medida de la ayuda externa procedente de distintos países donantes o de organismos de desarrollo que influyan en los rendimientos del mercado.
8. Los mercados que funcionan con libertad no dan necesariamente como resultado la distribución de la actividad económica y de las rentas que la sociedad prefiere. En tal caso, el sector público puede intervenir con servicios que tengan una orientación o limitaciones particulares para responder a las consideraciones especiales de individuos o grupos específicos o de regiones geográficas. Para los países en desarrollo, estos servicios pueden quedar a cargo de organizaciones internacionales de ayuda o de ONG. En este caso, los servicios pueden responder a ineficiencias de mercado concretas, como se ha apuntado antes, que puedan darse en tales grupos o regiones en razón de sus características particulares.
9. Las preferencias sociales también dan lugar a servicios públicos, a menudo bajo forma de reglamentaciones o a través de la condicionalidad en el suministro de servicios con el fin de alcanzar otros objetivos. Estos servicios podrían tener relación con preocupaciones ambientales o de sostenibilidad que no pueden satisfacerse internalizando costos del usuario o beneficios del consumidor apropiados. Dichas preferencias incluirían también las preocupaciones de bienestar animal, uso de tierras públicas y paisaje rural.
10. La naturaleza y el nivel del sector público en la prestación de servicios al sector ganadero puede ser reflejo del debate más amplio sobre la función que el Estado debería desempeñar en el fomento del desarrollo económico. Existe un amplio consenso sobre el hecho de que el Estado debería facilitar la infraestructura física e institucional básica, incluyendo en esta última los medios para obligar al respeto de los contratos y los derechos de propiedad, y aportar soluciones en ámbitos clave de la ineficiencia del mercado como la enseñanza primaria y el cuidado de la salud humana. Las perspectivas referentes a la función adecuada que corresponde al sector público en el desarrollo económico dependen del equilibrio entre los objetivos últimos del desarrollo nacional, que son la eficiencia económica, la equidad, la estabilidad y la sostenibilidad.
11. Cuando se descubre una ineficiencia en el mercado, los problemas son cómo corregirla, quién facilita en realidad el servicio o aplica una determinada reglamentación, quién paga los costos correspondientes y cómo se realiza el pago. En este contexto, se necesita un análisis de costos y beneficios que implica: a) análisis financieros a precios de mercado; b) análisis económicos a precios teóricos, que reflejen las valoraciones no observadas o no de mercado8, y c) análisis del impacto social, en particular el efecto distributivo que puedan tener las medidas públicas. Un análisis de costos y beneficios de esta naturaleza, que incluye también los costos de oportunidad de los escasos fondos públicos, lleva a los gobiernos a decidir sobre el nivel de un servicio determinado y la forma en que este se facilita.
12. Los países facilitan una serie de servicios a los productores ganaderos que es a menudo propia exclusivamente de sus circunstancias. Resulta difícil señalarlos todos. En esta sección se señalan y describen algunos de los servicios ganaderos más corrientes dentro del marco establecido en la sección anterior9. No se procura aquí hacer una evaluación detallada de los mismos, que solo puede llevarse a cabo individualmente por países. Se trata de los servicios siguientes: sanidad animal, desarrollo de cabañas de ganado, investigación y desarrollo, financiación y comercialización.
13. Los servicios de sanidad animal (SSA) pueden dividirse en seis categorías10:
14. En los países desarrollados, los servicios clínicos veterinarios han tenido desde hace mucho tiempo un carácter privado y han sido de pago. Algunos servicios en los países desarrollados, como la inspección de mataderos y plantas elaboradoras de la carne y de la leche, corren a cargo del Estado, pero, en algunos casos, se han privatizado recientemente o se ha recuperado su costo a través de cánones de uso. Sin embargo, las instituciones y las medidas para el control de las enfermedades principales han mantenido su carácter y financiación públicos, a menudo allí donde hay una fuerte dependencia de los mercados internacionales en los que los riesgos de pérdida de acceso al mercado son elevados. En muchos países en desarrollo, los servicios de sanidad animal disponibles son gratuitos y estatales. Las presiones financieras a favor de una reforma estructural y de una liberalización han llevado a muchos gobiernos en los últimos decenios a privatizar los servicios de sanidad animal. No obstante, se reconoce cada vez más que algunos servicios de sanidad animal tienen características de bien público en los países en desarrollo debido a las condiciones específicas de estos. Además, la presencia de mercados incompletos por falta de infraestructuras en estos países contribuye a la ineficiencia del mercado en la prestación de estos servicios.
15. Resulta útil una cierta clasificación general. La intervención clínica, la producción de vacunas y medicamentos, así como su distribución, se consideran generalmente bienes privados. Las medidas de control de las enfermedades, como la vigilancia de las mismas, las campañas de erradicación, las cuarentenas y los controles de desplazamientos, el control de la calidad de medicamentos y vacunas, y las medidas de inspección e higiene alimentaria pueden considerarse más estrictamente bienes públicos. Los programas nacionales, e internacionales, de erradicación y control de las enfermedades, como la Campaña panafricana contra la peste bovina, requieren la participación de todas las partes del país. Aunque los principales beneficios económicos se obtengan en zonas de cultivos mixtos, con poblaciones ganaderas densas, las medidas de vigilancia y control han de aplicarse en todas las partes del país, a menudo con el mayor rigor en las zonas remotas cercanas a las fronteras nacionales. La prestación de estos servicios requiere la intervención del sector público. Otros programas de vacunación y de control de los vectores de enfermedades y servicios de diagnóstico son de naturaleza intermedia y su prestación puede tener carácter privado o estatal. Sin embargo, la lejanía y el mal estado de las carreteras, así como la pequeña escala y las situaciones de liquidez de los productores ganaderos pobres, pueden limitar el suministro de estos servicios por medios privados, ya que puede resultar imposible cobrar por ellos precios que permitan recuperar el costo de facilitarlos.
16. En determinados países africanos, los servicios de sanidad animal con elevadas características de «bien privado» fueron privatizados en aplicación de directrices del Banco Mundial. Sin embargo, se ha puesto en duda la viabilidad del sector privado por algunas razones. Entre ellas están los elevados costos iniciales para el sector privado y la presencia de mercados negros para ciertos medicamentos. En algunos casos, como la iniciativa PAVES, en Pokot occidental, en Kenya, el suministro privado de servicios curativos y de medicamentos en zonas remotas se ha llevado a cabo con subvenciones refuncionamiento inicial. Otros problemas pueden tener relación con la coordinación de la actividad de ayuda de las ONG a la ganadería. Estos podrían influir en el papel del sector privado a la hora de prestar servicios. En algunos países asiáticos, como la India, los servicios de sanidad animal siguen estando a cargo del Estado. No obstante, la limitación de las haciendas públicas ha restringido el gasto y los gobiernos han reducido los servicios por debajo de los niveles socialmente óptimos.
17. Otros servicios de salud pública, como el control de enfermedades zoonóticas y de transmisión alimentaria, la higiene, la inocuidad de alimentos y piensos y el control ambiental, son a menudo inexistentes. Es posible que un agricultor no desee declarar totalmente los factores de riesgo existentes en su explotación11 porque ello podría dar lugar a tratamientos costosos, restricciones de desplazamiento o incluso al sacrificio de animales sin compensación. Además, dado el deficiente sistema de comunicación y transporte de muchos países en desarrollo, el hecho mismo de declarar resultaría costoso. Es probable que para obtener un acceso a los mercados internacionales, tales controles sean esenciales, por lo menos en ciertas zonas del país.
18. En la mayoría de los países, los ciudadanos piden cuentas a sus gobiernos por las cuestiones de inocuidad alimentaria. En las zonas urbanas, las medidas sanitarias, incluida la inspección de la carne, pueden aplicarse en unos mataderos con reconocimiento oficial. En algunas situaciones, son responsabilidad del departamento de salud pública y no del ministerio de agricultura. La responsabilidad de tales servicios puede subcontratarse a veterinarios privados u otros agentes cualificados. Estas situaciones de «cuasimercado» existen, por ejemplo, en el Reino Unido, donde la inspección de la carne en los mataderos se realiza con financiación pública, pero corresponde a servicios privados (Holden 1999). Ello exige que los agricultores tengan acceso a mataderos donde estos servicios se encuentren disponibles. Recientemente, Canadá ha emprendido una iniciativa de recuperación de costos en la que algunos servicios son de prestación pública, pero los costos se recuperan mediante cánones de usuario. En los países en desarrollo, es corriente sacrificar animales para el consumo doméstico, sin pasar por ninguna inspección, con el resultado de que la incidencia de enfermedades transmitidas por alimentos puede ser elevada.
19. En contextos agrícolas de elevado potencial, como las grandes explotaciones lecheras y los sistemas de producción intensiva de cerdos y aves de corral, es más probable que la extensión y los servicios de salud pública (veterinaria) corran a cargo del sector privado sin una fuerte intervención pública. Los productores lecheros forman a menudo cooperativas o asociaciones de agricultores. Hay ejemplos de prestación de servicios de salud animal a través de estas cooperativas. Entre estos se encuentra el HACHAKLAIT de Israel, que se inició ya en 1919, y los «Veterinary clubs» (clubes veterinarios) de Nueva Zelandia, creados en 1930 a partir de asociaciones de propietarios ganaderos privados12 13. Estas cooperativas pueden contratar un conjunto prefijado o paquete de SSA para su realización en las explotaciones asociadas. En tal contexto, la mayoría de los servicios son de financiación y realización privada. Sin embargo, las cooperativas de lugares menos desarrollados pueden imponer paquetes predeterminados de servicios a sus miembros. Este tipo de estructuras no suele tener en cuenta la sanidad animal como parte de los servicios contratados (en su caso) por la organización. Ello se debe generalmente a la falta de recursos financieros. En cuanto a los ganaderos individuales de las zonas rurales, los métodos potenciales para la prestación de SSA comprenderían los medios públicos o las ONG.
20. El mejoramiento genético de las cabañas nacionales se considera generalmente como un paso esencial hacia una mayor productividad ganadera y la calidad de la cabaña nacional puede tener la característica de bien público. El camino más eficaz para incrementar la productividad del ganado a través del mejoramiento genético es mediante la introducción de razas exóticas y posiblemente a través del cruce con las mismas. No obstante, dado que los animales generados por estos servicios de selección son propiedad privada, los servicios son también bienes privados. Aunque los servicios de inseminación artificial son, en teoría, un bien privado, podrían requerir un apoyo gubernamental en razón de la imperfección de los mercados. Hay unos pocos casos conocidos en el mundo en desarrollo de prestación privada de servicios de inseminación artificial que han tenido éxito.
21. Muchos programas de desarrollo, especialmente para la producción de leche, se han basado en el fomento del cruce con razas exóticas de países de clima templado. Ello ha supuesto generalmente la importación de toros lecheros, habitualmente para su retención en un centro de selección animal o de inseminación artificial, o la importación del semen de tales animales. El semen se conserva en condiciones de almacenamiento en frío para su entrega a las explotaciones cuando sea necesario. Aunque los ganaderos han de pagar por las entregas, rara vez los pagos han bastado para cubrir los costos. Se han necesitado subvenciones para ayudar al funcionamiento de los centros de inseminación artificial. Existen dificultades logísticas específicas de los países en desarrollo, donde las comunicaciones son malas y los propietarios de ganado de calidad están muy dispersos, mientras que los plazos son vitales para conseguir el éxito de la inseminación.
22. Los servicios de investigación y desarrollo están englobados en nuevas formas de capital físico, como en el caso del material genético, los piensos concentrados equilibrados, los medicamentos, las vacunas, la maquinaria y el equipo, así como en la generación de saberes básicos como bien público. El cambio tecnológico generado por la investigación y el desarrollo desempeña una función esencial en la generación de crecimiento agrícola y desarrollo (rural). En relación con la prestación de servicios de investigación para el desarrollo agrícola, el Estado ha prestado generalmente un servicio de extensión agrícola para la difusión de la investigación. Aunque depende siempre de las limitaciones presupuestarias, la prestación de investigación, desarrollo y extensión por parte del sector público sigue existiendo en casi todos los países desarrollados y en desarrollo. A escala internacional, los centros del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), financiados multilateralmente, llevan a cabo una investigación aplicada para producir tecnologías destinadas a la investigación, experimentación y distribución adaptativas por parte de los Sistemas nacionales de investigaciones agronómicas (SNIA). El Instituto Internacional de Investigaciones Agropecuarias (ILRI) es el único centro GCIAI dedicado a la investigación sobre producción y salud relacionadas con la ganadería.
23. Se ha sostenido de forma convincente que la inversión del sector privado en investigación será insuficiente por tres razones principales14. En primer lugar, existen factores no divisibles en la investigación científica agrícola relacionados con la necesidad de un costoso equipo científico y las ventajas del trabajo en equipos interdisciplinarios. En segundo lugar, se da un elevado grado de incertidumbre asociada con una inversión costosa en una investigación cuyo resultado no puede predecirse con seguridad. La tercera razón para la falta de inversión privada en algunas áreas de investigación es la dificultad de apropiarse los beneficios correspondientes.
24. Los numerosos estudios sobre la tasa de rendimiento económico del capital invertido refuerzan la tesis de que la investigación y extensión agrícolas actuales son inadecuadas. Un resumen reciente de los resultados de gran número de evaluaciones de estas inversiones llega a la conclusión de que «los programas de investigación y extensión han supuesto oportunidades para una inversión altamente rentable»15. En 375 evaluaciones de proyectos de investigación aplicada, la tasa de rentabilidad interna media fue del 49 por ciento; sobre los 81 proyectos de extensión evaluados, la TRI media fue del 41 por ciento. Para la investigación específica de la ganadería las tasas de rendimiento resultan también elevadas, si bien menores que las de la investigación sobre cultivos. El análisis de los beneficios de la investigación agrícola en Sudáfrica puso de manifiesto que, en ausencia de investigación, la producción ganadera habría caído debido a las pérdidas ocasionadas por enfermedades animales. Cuando se toma en cuenta este efecto, la tasa de rendimiento estimada sobre la investigación ganadera aumenta con respecto a las estimaciones iniciales de un 0-5 por ciento a un 35 por ciento para la investigación sobre salud animal y a un 18-27 por ciento para otros ámbitos de la investigación sobre animales16.
25. Aunque esté claro que tanto las inversiones públicas como las privadas desempeñan una función la investigación y el desarrollo agrícolas, resulta difícil determinar el punto de equilibrio. De hecho, existe una continuación entre la investigación básica dirigida a generar conocimiento científico, que es un bien público, y la investigación adaptativa incorporada a un nuevo producto comercializable, que es un bien privado.
26. En los países desarrollados, los servicios de extensión se han reducido drásticamente o eliminado. En los países en desarrollo, los servicios de extensión siguen siendo más importantes y mantienen sus diferentes formas. Por ejemplo, en el decenio de 1970 se introdujo en los centros GCIAI y en los SNIA la investigación sobre sistemas de explotación agrícola (SEA), de la cual la investigación sobre sistemas de explotación ganadera constituye un subsistema, como un medio para reunir a investigadores y agricultores para la transmisión de información. Posteriormente, se propuso como actividad de investigación cooperativa la investigación agrícola participativa (IAP), que aprovecha el conocimiento que los agricultores tienen de la tecnología indígena, desarrollada y adaptada para satisfacer las condiciones locales y superar las dificultades. El hecho de involucrar a los agricultores pobres en el control de los programas de investigación tendría que ayudar a fomentar un sentido de identidad yhabilitación colectivas.
27. Los servicios financieros en forma de créditos o préstamos para la adquisición de ganado, piensos y servicios sanitarios y los seguros contra la pérdida de valiosos bienes de producción pueden desempeñar una función importante no solo en el fomento de la inversión en nuevas tecnologías, sino también a la hora de afrontar problemas difíciles como la sequía y las enfermedades. En los mercados desarrollados, los mercados financieros y de seguros están igualmente bien desarrollados y el papel del sector público ha ido disminuyendo. Sin embargo, los niveles de apoyo a la agricultura en estos mercados se mantienen altos y, en caso de desastres nacionales, como lo demuestran los recientes brotes de enfermedades animales, los gobiernos se siguen mostrándose muy propensos a ayudar a los productores. En los mercados de los países en desarrollo, donde los servicios financieros y de seguros no están bien desarrollados, los préstamos, créditos o microcréditos y los seguros contra la pérdida de animales corren a cargo invariablemente del Estado o de las ONG.
28. En la literatura se ha señalado que los pequeños propietarios quedan atrapados en la pobreza porque no tienen el dinero necesario para invertir en innovaciones que aumenten los ingresos. Se ha reconocido que el crédito formal desempeña una función importante en la adopción de estas tecnologías. Sin embargo, el crédito oficial cobra importancia respecto del no oficial a medida que se desarrolla la economía17. En la mayor parte de los países en desarrollo, las fuentes de financiación suelen incluir bancos de propiedad estatal u ONG. Son pocos los bancos comerciales involucrados, excepto cuando el gobierno pone a disposición incentivos para servicios bancarios especiales destinados al desarrollo agrícola. Tales fuentes de financiación, que generalmente implican un crédito subvencionado a bajo interés, tienden a no permitir que los pequeños propietarios tomen fondos prestados porque no cumplen los requisitos para obtener un crédito. Por tanto, los agricultores más ricos son quienes reciben la mayoría de los préstamos. Así pues, los créditos subvencionados del sector público a la agricultura están perdiendo adeptos. Sin embargo, existen algunos sistemas crediticios de ONG en los que se prestan o donan animales a personas sin recursos dependientes de la ganadería. Contrariamente a lo esperado, algunas de estas fórmulas han tenido mucho éxito. Generalmente, los deudores están obligados a devolver los fondos prestados en especie (por ejemplo, una ternera lechal en el Heifer Project) o en dinero (por ejemplo, el crédito de tipo Grameen). Por ejemplo, el Banco Grameen de Bangladesh extiende sus créditos a un 40-50 por ciento de los agricultores sin tierras para la adquisición y cría de ganado18.
29. La cobertura rural de las instituciones financieras varía de un 7 por ciento en África al 24 por ciento de Asia y a la cobertura casi universal en los países desarrollados19. Una alternativa propuesta para superar la falta de crédito a los agricultores sin tierras consiste en la combinación de la financiación pública y de la comercial. Un importante aspecto de la mejora de la oferta de crédito a los clientes rurales es la creación de auténticos intermediarios financieros que faciliten la movilización de los ahorros y la distribución del crédito. Estos suelen comenzar como ONG locales. Este tipo de instituciones podría solucionar el problema de la oferta insuficiente de crédito. Al mismo tiempo, Jabbar y otros (2002) propusieron en un estudio de países africanos la financiación de inventarios a proveedores de insumos y servicios de las comunidades como una forma de facilitar créditos a los agricultores en pequeña escala africanos que los merezcan y necesiten con un menor costo que el crédito directo a dichos pequeños productores.
30. Se ha prestado poca atención a los seguros para la ganadería hasta que los recientes brotes de enfermedades animales han puesto de manifiesto sus elevados costos económicos y financieros para los productores y la economía en general. Este tipo de seguros existe sobre todo en países desarrollados20, como por ejemplo en Europa, y, en cierta medida, en Asia, por ejemplo en la India y Tailandia21 (FAO, 1992). La motivación en que se basan tiene relación con el riesgo inherente a la producción ganadera debido a brotes imprevisibles de enfermedades que pueden ocasionar elevadas pérdidas económicas a distintos niveles: individuales (agricultores), áreas locales, nacionales o regionales.
31. Los seguros para la ganadería son de uso general en los sistemas de producción intensiva de los países desarrollados. Asseldonk y otros (2003) proponen un marco útil para analizar las pérdidas derivadas de la difusión de enfermedades epidémicas. La compensación puede clasificarse en dos categorías: compensación por pérdidas directas y compensación por pérdidas consecuenciales. La intervención pública variará de un país a otro respecto de los elementos por los que se pagan compensaciones. Entre las pérdidas directas figuran el valor del animal destruido, las medidas de control del bienestar y los aspectos organizativos como, por ejemplo, la supervisión de explotaciones en zonas con restricciones. Si existen sistemas de compensación para estas pérdidas, se financian bien con cargo a los presupuestos nacionales, bien con cargo a sistemas de financiación mixta pública y privada en los que los agricultores pagan un impuesto obligatorio o voluntario a un fondo separado. Entre las pérdidas consecuenciales figuran la interrupción de la actividad, las ocasionadas por las zonas de restricciones establecidas, los costos añadidos de la repoblación y las pérdidas derivadas de la vacunación de emergencia y de los efectos sobre los precios. Caso de existir, los sistemas de compensación comprenden los sistemas de seguro privado, la ayuda pública gratuita para las catástrofes o la procedente de asociaciones entre sector público y sector privado en las que el Estado puede actuar como asegurador o reasegurador.
32. En los países desarrollados, el papel del sector público en los mecanismos de compensación se mantiene alto, aunque en Europa, por ejemplo, la participación de los seguros ganaderos privados en las pérdidas consecuenciales parece estar creciendo. En los países en desarrollo, la debilidad del marco jurídico y del contexto institucional, así como la ausencia de proveedores privados de seguros para la ganadería, hacen de la intervención pública, de haber una, la única alternativa disponible. Los seguros ganaderos para productores con escasos recursos existen en países asiáticos. En la India, como parte del sistema nacional de seguros (General Insurance Company – GIC (Compañía General de Seguros), se concede automáticamente un seguro ganadero a los productores lecheros de escasos recursos cuando estos adquieren un animal a un proveedor específico. Existen sistemas similares de seguro ganadero en otros países asiáticos como Nepal, Tailandia, Sri Lanka, Indonesia, Malasia y Filipinas. Estos sistemas eran florecientes en los decenios de 1970 y 1980 y estaban inicialmente centrados en la producción lechera, aunque posteriormente se extendieron a otros ganados. Se han creado fuertes vínculos con los bancos, generalmente los nacionales y unos pocos de carácter comercial. Por ejemplo, cuando el agricultor pide un préstamo o crédito al banco, es obligatorio suscribir una póliza de seguros22.
33. Entre los servicios de comercialización se incluyen distintas actividades que van desde la información sobre mercados, el funcionamiento de mercados de subasta, la clasificación de la carne o de la leche, hasta los propios sistemas de comercialización, que implican sistemas complejos para el control y la estabilización de los precios, las instalaciones de comercialización y elaboración y, en algunos casos, el transporte del ganado o de la leche cruda. La administración de los sistemas de comercialización ha correspondido generalmente a organizaciones como las juntas de comercialización, las cooperativas patrocinadas por el Estado o a alguna combinación de ambas. La prestación de servicios de información, incluido el funcionamiento de los mercados de subastas, puede justificarse con varias razones, especialmente la naturaleza de bien público de la información de mercado, así como el potencial para las asimetrías de información por parte de los actores del mercado. Los sistemas de comercialización se han justificado en razón de la competencia imperfecta, con muchos productores y pocos elaboradores en mercados distantes desde el punto de vista regional, a menudo condicionados por el carácter perecedero del producto, en particular en el caso de la leche. Los servicios de clasificación de productos proporcionan una función de arbitraje neutral en situaciones de información y poder de mercado asimétricos en el momento de la venta.
34. En la última década se ha producido una importante reforma de la prestación pública de servicios de comercialización. Las reformas se han emprendido también con la idea de que las instituciones públicas o cuasipúblicas no estaban prestando servicios de forma eficiente o de que sus motivaciones habían cambiado. De hecho, la historia de la intervención estatal directa en la comercialización de productos de la ganadería ha sido dispar. En muchos casos las juntas de comercialización y las cooperativas se han hallado ante graves dificultades financieras y han sido objeto de críticas por retrasarse en los pagos a los productores y por otros aspectos deficientes de su gestión. Determinados problemas de gestión tienen relación con la falta de información de mercado, las exigencias contradictorias de bajos precios para los consumidores y precios elevados para los productores, las fluctuaciones estacionales e interanuales en la oferta y el uso de las instalaciones de elaboración por debajo de su capacidad. Tras la liberalización y la supresión de los controles de precios, la comercialización por el sector privado ha sustituido en general a las organizaciones del sector público en la comercialización de la carne y de la leche.
35. Algunos sostienen que la intervención estatal directa en los mercados ganaderos ha obtenido algún éxito. Dos ejemplos de ello son la Botswana Meat Commission (Comisión de la Carne de Botswana) y la Operation Flood (Operación Inundación) de la India. La Botswana Meat Commission (BMC) ha establecido y mantenido mercados de exportación favorables para la carne de vacuno local y ha estimulado una tasa de salidas para el vacuno mucho más elevada que en condiciones similares de pasto en otras zonas de África. La «Operation Flood» de la India ha tenido éxito al transformar a un país gran importador de productos lácteos en uno autosuficiente en los últimos tiempos. La India es ahora autosuficiente en leche y el mayor productor individual del mundo. Los proyectos se han propuesto fomentar un rendimiento de mercado, partiendo de unos sistemas pastorales basados en pastizales, facilitando rutas para el ganado con puntos de aguada, parcelas de espera y corrales de subasta. Sin embargo, incluso estos éxitos han sido objeto de críticas por varios motivos, en particular por haber beneficiado principalmente a grandes empresas.
36. En general, casi todos los analistas sostienen que la participación directa del Estado en la prestación de servicios de comercialización y elaboración ha tenido poco éxito en el fomento del desarrollo del sector ganadero y ha supuesto importantes pérdidas financieras. Se inclinan por que se recurra más a los mercados liberalizados.
37. En el presente documento se ha establecido un marco básico en el que poder valorar la prestación de servicios a la ganadería, de acuerdo con motivaciones económicas y sociales. Se trata, en lo esencial, de las mismas motivaciones que se han utilizado en el asesoramiento sobre políticas prescriptivas para fomentar las reformas de los servicios públicos23. Aunque mantengan su validez, está claro que, en función de diferentes criterios de evaluación, niveles y formas de prestación, puede optarse por distintas modalidades de prestación de servicios. Dado que se han ido produciendo reformas en muchos Estados Miembros, resulta adecuado evaluar ahora las experiencias de los Miembros a la hora de realizar tales reformas. Esto incluye una evaluación de los efectos que estas han tenido en el rendimiento de sus sectores ganaderos, tanto en términos del buen rendimiento que los servicios están teniendo como en los cambios que está experimentando la competitividad de sus sectores. En una evaluación de este tipo, también se requieren unos indicadores de rendimiento, entre ellos la productividad de los rebaños, la incidencia de las enfermedades animales, los problemas de inocuidad de los alimentos, la producción y el comercio de carne y los ingresos de los agricultores pobres. Por último, la lista de servicios que benefician a los ganaderos puede resultar incompleta. Pueden descubrirse nuevos servicios cuya carencia se perciba y que, caso de prestarse, ya sea por el sector público o por el privado, mejorarían el funcionamiento del sector. Otros servicios públicos fundamentales, como la educación y el desarrollo de infraestructura social, que incluye las carreteras, los suministros de agua y las telecomunicaciones, pueden resultar beneficiosos no solo para los ganaderos, sino también para la totalidad de la comunidad rural. Lo mismo puede decirse de las mejoras en los servicios de salud humana. También es importante, por lo menos para algunas clases de sistemas de producción ganadera, el acceso a la tierra, a la mano de obra y a mercados de insumos para piensos premezclados y equipo especial.
38. La Secretaría solicita la orientación del Grupo con respecto a la tarea de emprender una valoración general de la experiencia de las reformas en la prestación de servicios a la ganadería. Se propone que la Secretaría elabore un cuestionario que intente inventariar los diferentes servicios que los Miembros facilitan a sus sectores ganaderos y las distintas modalidades de prestación de tales servicios. El cuestionario podría también hacer un balance de las experiencias con las recientes reformas. Se adjunta un borrador de cuestionario y se invita a los delegados a formular observaciones detalladas que faciliten la recopilación de la información más adecuada.
39. A la vista de la información procedente del cuestionario, se emprendería un análisis de la prestación de servicios y de sus efectos. La evaluación sería amplia, examinando los efectos sobre diferentes indicadores de financiamiento del servicio, funcionamiento sectorial y otros objetivos como el alivio de la pobreza, etc. Los resultados se publicarían en un informe y se discutirían en los foros adecuados. Sería valiosa la participación de los Miembros en la realización de la evaluación.
40. Las presiones a favor de la liberalización de los mercados y de la privatización han afectado a la prestación de servicios al sector ganadero en muchos países Miembros, tanto en desarrollo como desarrollados. Se reconoce que los gobiernos deben participar todavía en la prestación de servicios al sector ganadero. El Grupo Intergubernamental sobre la Carne y los Productos Lácteos es un órgano particularmente apropiado en el que las experiencias de las modalidades alternativas en la prestación de servicios a la ganadería pueden debatirse desde perspectivas económicas, sociales y de administración pública. Compartir opiniones y experiencias en un contexto general de una perspectiva económica para el funcionamiento sectorial, la competitividad y el comercio, podría ayudar a los Miembros a formular sus prácticas en materia de políticas.
41. Se invita a los delegados a:
La prestación de
servicios al sector ganadero
(en formato PDF)
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1 El presente informe se ha beneficiado del asesoramiento del Profesor Emérito Martin Upton de la Universidad de Reading y de Ana Riviere-Cinnamond de la London School of Hygiene and Tropical Medicine (LSHTM) y de la Pro-Poor Livestock Policy Initiative (PPLPI).
2 Carney, D. (1998), Changing Public and Private Roles in Agricultural Service Provision, Londres, Overseas Development Institute.
3 deHaan, C. y S. Bekure (1991), Animal health services in sub-Saharan Africa. Initial experiences with alternative approaches. (Servicios de sanidad animal en el África Subsahariana. Experiencias iniciales con enfoques alternativos) Washington D.C., Banco Mundial.
4 Umali-Deininger, D., G. Feder, y otros (1992), «The balance between public and private sector activities in the delivery of livestock services.» (El equilibrio entre las actividades del sector público y las del sector privado en la prestación de servicios ganaderos) Documento de debate del Banco Mundial 163: 114.
5 Upton, M. y J. Otte (2004), «The Impact of Trade Agreements on Livestock Producers» (El impacto de los acuerdos comerciales sobre los productores ganaderos), en E. Owen y otros, Responding to the Livestock Revolution-the Role of Globalisation and Implications for Poverty Alleviation (En respuesta a la revolución ganadera: el papel de la mundialización y consecuencias sobre el alivio de la pobreza), Nottingham University Press (aparecerá en marzo de 2004).
6 Tinbergen, J. (1955), On the Theory of Economic Policy (De la teoría de la política económica), North Holland Publishing Co., Amsterdam.
7 Stiglitz, J. E. (2000), Economics of the Public Sector, Londres / Nueva York: W.W. Norton and Company, edición española: La economía del sector público, Barcelona, Bosch ed., 1999.
8 Este planteamiento ignora la posibilidad de que algunos objetivos resulten imposibles de medir en términos monetarios aunque su consecución sea esencial. En la lista podrían entrar la protección o las mejoras de la salud humana, la conservación del medio ambiente, la sostenibilidad y el bienestar animal. El análisis de la eficacia de costos es difícil, pero resulta útil para cuantificar los beneficios siempre que es posible.
9 En el presente documento, el ámbito de los servicios excluye la consideración de los programas de apoyo directo, como las subvenciones a la producción o al consumo nacionales, las medidas de acceso a los mercados, como los aranceles, y los organismos paraestatales de exportación o importación. Estos podrían incluirse en un estudio más completo de aquellos servicios cuyo objetivo sea incrementar las rentas de los productores, pero plantean otras cuestiones más generales de política agrícola no específicas de la ganadería.
10 Véase Riviere-Cinnamond 2004 para una definición extensa de estos servicios.
11 Se hace referencia al estado de salud de los animales, la existencia de vectores, el origen y la calidad de los piensos, etc.
12 Smith, L. D. (2001), Reforma y descentralización de servicios agrícolas: un marco de políticas, Colección de política agrícola y desarrollo económico de la FAO, Roma, FAO.
13 FAO. (1997) Perfil de los servicios veterinarios de Nueva Zelandia, en la Conferencia electrónica de la FAO sobre los principios de la prestación racional de servicios veterinarios privados y públicos, Roma, FAO.
14 Arrow, K.J, (1962), «Economic Welfare and the Allocation of Resources for Inventions,» (El bienestar económico y la asignación de recursos a los inventos) en R.R. Nelson (ed.) The Rate and Direction of Inventive Activity, (El ritmo y la dirección de la actividad inventiva), Princeton University Press pp. 609-625.
15 Evenson, R.E. (2001), Economic Impacts of Agricultural Research and Extension (Efectos económicos de la investigación y la extensión agrícolas), en B.L. Gardner & G.C. Rausser, Handbook of Agricultural Economics, Volume 1A: Agricultural Production (Manual de economía agrícola, volumen 1A: Producción agrícola), Amsterdam, Elsevier.
16 Townsend, R.F. & C.G. Thirtle (2001), Is livestock research unproductive? Separating health maintenance from improvement research. (¿Resulta improductiva la investigación ganadera? Distinguir entre la conservación de la salud y la investigación sobre mejoras) Agricultural Economics 25 (3) 177-189.
17 Jabbar M.A., Ehui S.K., von Kaufmann R. (2002), Supply and Demand for Livestock Credit in Sub-Saharan Africa: Lessons for Designing New Credit Schemes (Oferta y demanda del crédito a la ganadería en el África subsahariana: experiencias para concebir nuevos sistemas de crédito), World Development,Vol.30, Nº 6, pp 1029-1042.
18 El Banco Grameen, que se inició como una ONG, ha sido ahora absorbido en el sector público como institución.
19 Desai B.M., Mellor J.W. (1993), Institutional Finance for Agricultural Development: An Analytical Survey of Critical Issues. (Financiación institucional para el desarrollo agrícola: un estudio analítico de las cuestiones fundamentales) Food Policy Review 1, Washington D.C., IFPRI.
20 Van Asseldonk, M.A.P.M., Meuwissen, M.P.M., Huirne R.B.M. y Wilkens, E, (2003), European public and private schemes indemnifying epidemic livestock losses: A review. (Estudio de los sistemas europeos públicos y privados para la indemnización por pérdidas de ganado ocasionadas por epidemias), de próxima aparición en Livestock insurance products.
21 FAO (1992), Livestock Insurance in Asia. Experience of Selected Asian Countries, (Los seguros para la ganadería en Asia. La experiencia de algunos países asiáticos) Oficina Regional para Asia y el Pacífico de la FAO (RAPA), Bangkok, Tailandia.
22 Las primas de seguro varían entre un 3 y un 5 por ciento del valor del animal. Las primas se mantienen generalmente en un fondo paraestatal. Los fondos recaudados sirven para reembolsar al agricultor cuando la póliza de seguro reembolsa en los casos estipulados.
23 Véase, por ejemplo, Reforma y descentralización de servicios agrícolas, Colección de política agrícola y desarrollo económico de la FAO, Roma, 2001.