82. 权力下放评估组意识到：衡量粮农组织权力下放工作是否有效的最终尺度是看它能否成功地帮助成员国实现粮农组织战略框架所规定的目标，即：
83. 评估组认为，最重要的是：粮农组织必须重视第一个目标，即世界粮食最高级会议于1996年规定的目标 ： “全体人民在任何时候都能取得足够的、营养充足的、安全的食品，并保证不迟于2015年将经常营养不良的人口减少一半”。评估组确认，要达到这一目标，就要给予拥有大量营养不良人口的国家和区域应有的重视。与此同时，粮农组织还必须对其他国家和区域以及显然属于粮农组织职权范围以内、具有潜力的其他领域，做出适当的回应：在这些地方，营养不良的人口可能少些，但仍然有大量的依靠农业为生的人口和其他问题。
84. 部长们和高级官员们在会见评估组时声明，他们重视粮农组织更强调发展或推进他们的国家政策和战略。他们重视粮农组织作为信息和知识提供者的作用，特别在前沿问题上（贸易问题和对理解新技术的帮助，例如经常提到转基因生物问题）。总部技术官员也给予政策和战略领域十分优先的地位，而粮农组织驻国家代表们强调要促进国家政策对话。国家对调查问卷的回答（这很可能反映了各级农业部的关注）通常强调需要范围广泛的援助。它们倾向于不那么着重政策和战略以及促进政策对话，而更多地强调专家的技能。对项目和计划发展的要求通常被给予最高的地位。
85. 贸易，尤其是卫生和植物检疫措施（SPS）和贸易技术壁垒（TBT）问题（包括转基因生物，粮食安全，以及动植物病害），往往对所有区域都是重要的。 但是在其他问题上，评估组发现，在不同的发展水平和区域之间，人们寻求投入的政策主题有着重大的区别。从各国收回的对问卷的答复，并未显示对部门和宏观政策专家有很多需要，而这与人们要求得到技术、制度或亚部门领域的政策和战略援助的愿望是一致的。尽管已有或正在制订减贫战略文件的国家，特别在非洲，经常寻求部门或部门间层次，以及在农村贫困和家庭粮食安全上的支持，其他地方则希望得到在土地所有制（独联体和非洲）、用水管理、渔业和林业等问题上与政策相联系的更具体的投入。评估组注意到，人口众多的国家把政策以及与政策相联系的问题放在省一级上。除了贸易问题，许多拉美国家正在处理小块的农村贫困和饥饿地区的问题。
86. 高级政府官员和捐助方通常都不把粮农组织看作是征集资金或执行援助的主要机构。对国家调查问卷的答复一般并不强调粮农组织在执行大型项目中的作用。在对政策和方法进行示范的试点活动上，评估组发现各国的要求和需要也颇有差异。粮农组织在诸如一体化病虫害处理和用水管理等领域，以及作为粮食安全特别计划（SPFS）的起始，推行试点项目。在布基纳法索和中国，评估组发现，试点活动产生了影响，但是试点项目必须大大提高它的示范作用；只有当人们发现试点经验的某些方面确有价值时，他们才会去重复这些方面，而不是整个项目。在答复问卷时，中等收入国家对试点活动给予很低的评价。在那些非政府组织或独立的双边项目大行其道的国家，这种需要往往可以由它们来解决。有时，高级政府官员告诉评估组，由于上述原因，他们不认为粮农组织在试点和示范方面能起多大作用。联合国系统和捐助方的许多官员都强烈地批评试点行动，认为它们没有影响而必须在战略层次进行工作。评估组观察到，设计试点项目一定要包含便于重复和提高的成分。
87. 中等收入国家还非常希望粮农组织能成为各国和各大洲之间交流经验的双向渠道。它们感到在这方面它们可以对世界其他部分作出一些贡献而粮农组织应该成为传播这些知识的渠道。
88. 在国家一级，还征求了国际发展伙伴（联合国系统、捐助方、国际融资机构）关于粮农组织应该以什么为重点，在哪些方面可以期望它们支持粮农组织的工作的意见。它们强调的几乎全是粮农组织在其职权范围内的政策和制度发展上的比较优势 － 在这些方面本组织的不偏不倚地位和它对全球趋势和技术作用的知识是重要的。它们还强调了粮农组织的规范职能以及它在促使国家了解其他地方的相关经验的作用。
89. 国际发展伙伴 认为：粮农组织可以在它的职权范围规定的所有领域里，为协调国际社会的工作提供重心和协作，而在联合国驻国家团队中起到有力的作用。特别受到强调的是它对制定减贫战略文的内容以及将这种战略转化为细节上的操作作出的贡献。它们也指出粮农组织和所有与它有关的部共同工作的重要性 － 这一点并不是总会发生的 。财政和计划部也强调，粮农组织需要作为联合国系统的有机组成部分进行工作，才能影响发展议程，使其有利于农村发展和农业在克服贫困、增进经济成长中的地位。政府官员和国际伙伴指出：在许多国家，构成条条的部，包括农业部，在跨越部门进行对话上和高层政策水平上都有困难，而国际社会如果齐心合力就可以帮助促进国家内部的对话。
90. 评估组通过分析统计数字，研究了粮农组织对国家的回应与本组织在满足需要和支持发展潜力中的整体优先顺序之间的关系。比照一系列的标准审查了交给国家使用的粮农组织资金（就粮农组织驻国家代表处的规模和粮农组织可以直接灵活使用的资金即技术合作计划而言）。这些标准包括：营养严重不良人口的数量，依靠农业为生的人口的数量， 粮农组织实地计划的规模，和流入该国的发展援助数量。评估组也考虑了不那么具体的其他因素，例如本国自有的专门知识以及该国能够利用其他技术支持资源的程度。
91. 评估组发现，作为一个类型，每个低收入国家平均从粮农组织获得的资金，比全体国家的平均数要多。还发现：按向其提供的资金水平来看，非洲的需要得到了承认；实际上，资金的最重要份额流向了非洲。如果从分析中除去中国和印度，技术合作计划与依靠农业为生的人口之间的联系最为明确，而技术合作计划与营养严重不良人口数量的联系则略逊一筹。虽然就这些指数而言，这种联系都不能说明大多数国家之间的不同， 技术合作计划的分配额在国家之间确实存在可观的区别7。因此，资金分配的趋势正朝着正确的方向发展，重点放在最不发达国家和依靠农业为生的人口的数量，但是，与粮食安全情况和贫穷状况的联系，尤其在大的国家里，还需要加强。
92. 印度和中国加起来占了世界营养不良人口的44 % （大约3.5亿人）。 贫穷在这两个国家里主要也存在于农村。贫穷现象还集中在特定的邦或省里 － 它们的人口（大约1亿）相当于许多中等国家的规模。两国都有一些敏感的政策问题可以借鉴世界其他国家的经验，也有宝贵的经验可以供它们借鉴。它们还拥有自己巨大的知识和金融资源，尽管印度目前仍处于最不发达国家的按人口平均收入水平。评估组得出结论：粮农组织在这两个国家里可以做出特殊的贡献，而它们农村的穷困和饥饿人数也使它们有资格得到比现在稍微多一些的资金（从粮农组织驻国家代表处的人员编制、技术合作计划的拨款，和对经常计划资金的使用等角度）。虽然如此，在这些国家，粮农组织必须以贫穷程度和主题内容为依据，在地理上确定自己的优先行动地区。
93. 有5个独联体国家处于粮农组织的欧洲区域8。中亚的独联体国家9 属于粮农组织的近东区域或在某种程度上属于亚洲区域10。虽然独联体国家在有些情况下得到了可观的技术支持，它们没有一个拥有常驻的粮农组织驻国家代表处，而且缺少对它们的问题具有专长的人员。欧洲区域办事处/中欧及东欧分区域办事处涵盖的8个国家于2004年5月1日加入了欧盟，因而不再有资格得到粮农组织技术合作计划的援助11。这就带给该区域一个新的面貌。独联体国家与中东欧有着历史、文化和语言的联系。不仅如此，它们面临与高加索和巴尔干地区的其他独联体国家相似的转型国家的典型问题，也同样有与加入欧盟的东欧国家经历过的类似的转型过程。 独联体的共同语言（至少在政府范围内 ）是俄语。
94. 评估组的结论是： 粮农组织在进行权力下放时必须努力提供更强的技术回应，以符合本组织的优先重点并更能对应具体国家的需要和要求，特别是在解决粮食不安全和倚赖农业为生的问题方面。在充分考虑粮农组织的重点的同时，这种回应还应该由需求所推动并着重于需求。
95. 虽然评估组无力进行足以把能力与需求详细地加以对比的那种需求评价，它却能够在进行国家抽样访问并通过问卷的回答进一步充实了解的基础上形成整体上的判断。评估组发现：国家需求的模式与粮农组织战略框架所定义并得到粮农组织大力支持的成员国目标，有着高度的一致。在这一背景下 － 当然也有一些例外 － 营养严重不良人口比例较高的国家对粮农组织为克服饥饿和农村贫困问题给予的支持，给以最优先的地位。其他国家则倾向于把它们在粮农组织工作中的优先重点放在战略框架所定义的成员国目标的第二条，即农业对经济与社会发展的贡献。
96. 粮农组织的相对优势和成员国的需求要求粮农组织更加着重对各国的源头支持。这种支持必须能够为设计克服贫穷和饥饿的政策和计划（例如减贫战略文件）并将它们付诸实行，提供投入；同样重要的，也要为亚部门政策和贸易发展提供投入。另外，评估组还得出结论：
97. 评估组发现，在一个国家内的实地计划规模越小，粮农组织的能见度和作为政府和国际社会的伙伴的回应能力就越低。 与捐助方的讨论表明，只要粮农组织表示愿意承当灵活的伙伴关系，如扮演支持性而不单是主导的角色，并显示其技术和执行能力，粮农组织在许多国家都可以扩大它的投入。
98. 下放实地计划的变化过程产生了积极的成果和将来的潜力，也有一些负面的效果。其中也许最突出的是，人们认为早期的混乱现象造成了粮农组织预算外实地计划执行量的下降，尽管目前已不再存在这种现象，何况造成下降的因素也颇为复杂。主要因素是开发计划署终止联合国机构执行其项目的决定。在粮农组织整个预算的削减意味着它已不再能够保持总部以前的执行能力的时候，这无疑起到了雪上加霜的作用。 捐助方对农业的关注也不如以前。趋势是从以项目为基础的资助转向各种形式的计划和预算支持。人们比较愿意采取由受益国执行项目的方式，而一些捐助方自己也将责任下放到国家一级。后面的情况意味着，如果要保持预算外实地计划并动员新的资助来源的话，粮农组织自己的权力下放就越发重要了。
99. 由于其中关系复杂，这些后果也可以被夸大。最能表明权力下放的变化过程在什么程度上促使实地计划下降的标志，可以说是技术合作计划（TCP）－ 它由粮农组织自己出资，因而不受外界因素的影响。在实现最近的权力下放措施之后，TCP如今在开支和批准项目上都显示出显著的上升。不仅如此， 看来进行TCP项目的整个体系也比以前运转得好。 TCP的开支在1995年为3720万美元，到2000年降至2280万美元的低点，但此后开始恢复，到 2003年达到5140万美元的高点。尽管TCP的一些方面仍然存在延误等问题，评估组得出结论：将实地项目的执行下放到粮农组织驻国家代表处的工作现在已经到位。
100. 如今粮农组织驻国家代表处拟订粮农组织在该国的计划框架并将其作为它们年度报告的一部分；某些驻国家代表处（如莫桑比克）已制订出国家计划文件。截至2004年5月，已散发了49份计划框架。在南部及东部非洲和拉美，由政策援助科率领的跨专业计划代表团进行了有限数量的访问，而在其他地方，一些访问是由政策援助科独自进行的而没有其他技术人员的参加。据驻国家代表处报告，在设有粮农组织驻国家代表处的国家中，已有38%详细制订出供粮农组织采取行动的国家战略文件。绝大多数的粮农组织代表（90%）和国家协调员回应说，制定这样的框架是有用的（在总部高级技术人员中只有一半人持这种看法）。
101. 评估组确实观察到在哪些方面粮农组织可以在权力下放的情况下改善实地计划对各国需要的回应。首先要使粮农组织的回应符合各国的优先重点。只有通过在国家一级进行持续的对话才能做到这点。粮农组织在国家一级的存在必须十分有力，并应受权进行这种对话并进一步落实到确定粮农组织在该国工作的优先重点、拟出粮农组织的具体行动、对项目进行全过程管理。
102. 评估组发现，这些努力的方向都是非常正确的。虽然如此，评估组也观察到并从发展伙伴和国家政府获悉，粮农组织经常过于依靠政策援助科以及罗马的政策援助司和投资中心司的短期投入，而不是授权粮农组织驻国家代表处进行国家一级的持续对话 － 而这恰恰是在减贫战略文件、非洲发展新伙伴关系等框架下发展实地计划项目和争取投资机会所需要的。评估组在访问各国和区域办事处时还查阅了由上述短期考察组拟订的某些计划类型的文件，发现其中许多都缺乏优先顺序概念，也没有真正的战略。 这些文件通常并不广为人知，往往也不为那些未参加筹备的方面认同 － 在某些情况下，后者包括了粮农组织驻国家代表处，有关国家本身，以及粮农组织内更广泛的范围和各捐助方。拉美是个例外：评估组发现国家的参与通常仅限于参加拟订这些文件的考察组的咨询。评估组也没有发现与捐助方紧密磋商下制订文件的例子。然而，最大的问题还是：这类文件无论在有关国家还是在粮农组织内都没有正式的地位。没有人承认，也很少有人知道这些文件代表粮农组织在有关国家内的战略。
103. 粮农组织的技术合作计划（TCP）是本组织回应需求、发展实地计划的一个非常重要的工具，可是评估组发现，对TCP灵活性的限制, 粮农组织驻国家代表处在使用TCP上缺少决策权，以及耽搁延误，都不利于实现TCP的潜力。为了便于叙述，有关TCP的问题将在本报告的另一部分讨论（见9.1.1节）。
建议1 （早期实施）： 4年1期的滚动式粮农组织国家优先重点框架应根据国家需要并由粮农组织驻国家代表处负责，和政府一起（适合时也与捐助方一起）制订，必要时由粮农组织给予技术和政策投入的支持。这一框架应灵活地定义粮农组织支持国家战略的优先重点，包括减贫战略文件和在粮农组织援助下制订的国家粮食安全战略。优先重点框架应该是滚动式的，即每年或每两年审议一次。这不应该看着是一种计划或方案，因为本组织并不支配大量的核心资金，而只确定应该达到的结果。注意不要将其发展成为某种购物单子。每一个此类框架都要寻求与政府达成协议，并尽可能地形成正式文件。此类框架在粮农组织内应享有正式地位，并应由计划及项目审查委员会（PPRC）批准。它们应该成为用以动员供粮农组织或其他机构执行的资金和安排技术合作计划资金的工具，从而增强本组织的影响、一致性和形象。它们还应用于定义区域对规范工作的优先重点，并帮助对技术支持需求进行前瞻性规划。 |
104. 评估组发现，尽管以前并不总是这样，粮农组织现在常常被看着是国际社会中的一个合作成员，特别在联合国驻国家团队中 － 粮农组织在这里的参与程度通常绝不次于其他联合国专门机构。虽然如此，在回答问卷的粮农组织驻国家代表中，有19%的人确实认为，联合国常驻协调员提出要求之多构成了问题。
105. 评估组发现数量可观的例子说明粮农组织在粮食安全和农村发展上直接地或作为政府或联合国常驻协调员的“高参”，起着协调作用。国际伙伴们承认，其他联合国专门机构没有可以用来促进伙伴关系的类似技术合作计划（TCP）的资金 。然而它们也指出，有一些因素降低了粮农组织通过伙伴关系动员资金的可能性。按照国际伙伴经常的说法，其中最重要的是对粮农组织代表整体上授权不够 － 这意味着粮农组织往往会被撂在一边。它们还强调说，在它们看来，下述因素严重地限制了国家一级的伙伴关系：
106. 除了伙伴关系有关权力下放的一般问题外，评估组还研究了国家一级的具体的潜在伙伴关系 － 这是一些成员国向它提出的，并曾引起管理机构的注意。对联合国机构共同使用房屋问题也进行了研究（见第5.5节）。 重要的是：这包括了国际农业发展基金（IFAD）和世界粮食计划署（WFP），还包括与泛美农业合作研究所（IICA）的伙伴关系。
107. 评估组发现，在一度减少合作之后，粮农组织与WFP在国家一级的伙伴关系已有改善，特别在发生紧急情况时。在对南部非洲紧急情况作出反应时，和WFP 及其他联合国机构就有过密切的合作，并共同使用房屋。现在更有可能在两机构职能范围密切吻合的领域进一步在实地一级加强合作，尤其在粮食安全评价和改善处境特别困难人口（包括染上艾滋病或其病毒的人们）营养的计划方面。
108. IFAD在试验进入各国的各种方式。评估组发现，虽然粮农组织和 IFAD在全球范围内大大改善了它们的伙伴关系，并和WFP一起推动了消灭饥饿联盟，但是，在国家一级的情况却不那么令人鼓舞。在评估组看来，IFAD和粮农组织在国家一级有一种天然的相互促进的关系，而这并没有得到实现。IFAD往往是农业方面最大的捐助方；而粮农组织则既有技术专长又有驻国家办事处。但是，IFAD进入国家的试验却倾向于和开发计划署、WFP，或其他机构合作，而不是粮农组织。粮农组织虽然承认十分短缺资金，却一直不准备无偿地提供任何服务，包括技术服务。因此，IFAD 就寻找愿意提供无偿服务并在项目上担任伙伴的组织。这可能成为粮农组织和IFAD双方都将失去的，最大发挥各自的比较优势的机会。
109. 泛美农业合作研究所（IICA）集中于促进农业的可持续发展、粮食安全与农村地区的繁荣；它通过涵盖整个拉美和加勒比地区的驻国家办事处网进行工作。在评估组征求意见的人中，有一些认为粮农组织在提供政策投入的反应上不如IICA。 IICA 和粮农组织涵盖地区的重叠，导致两组织总干事于2002年签署了一项合作协议 。评估组发现，虽然两组织在国家一级相互通报情况，到目前为止，这还没有促成比较重大的共同行动。尽管如此，IICA是很愿意加强合作的。一些国家建议，两组织的关系应该按照世界卫生组织-泛美卫生组织的模式走向合并。评估组不认为这会有好处，因为两组织的方向显然不同，而成员国对它们的期望也迥然不同。
110. 评估组认为，重要的是两组织应该继续进行对话并避免工作中的重复；评估组赞成加强努力以确认在哪些领域、哪些具体问题上共同合作将会有好处，是在政策战略一级，还是在项目一级，特别要找出在哪些方面粮农组织在需要解决的问题的某一方面具有比较优势，而IICA 在另一方面具有优势。 接下去不仅要在国家一级，而且要通过IICA和粮农组织拉丁美洲及加勒比区域办事处之间的讨论，继续进行积极努力。 评估组还认为，应该研究共同会议或背靠背会议的有用程度如何，其中包括两组织的区域会议。
111. 改善伙伴关系的类似考虑也适用于其他区域性农业组织 ，例如中东的此类组织。
建议2： 建议粮农组织继续在国家一级和各区域中加强伙伴关系， 其中重要的是要包括WFP和IICA。 尤其建议本组织要积极探索加强与IFAD在国家一级（包括在驻国家代表处）进行合作的可能性。这需要灵活性以及粮农组织和IFAD双方都要愿意在某些时候接受对方的领导。 |
112. 评估组在访问各国时发现：就得到和使用粮农组织（文字和电子）信息而言，情况是有好有坏、不相一致的。这些材料通常受到欢迎，有些时候为各国专业人士所十分珍重。评估组几次从捐助方和各国都听说，唯一能够取得某些关键统计资料的来源是粮农组织。但是在许多国家，甚至中等收入国家里，上因特网和使用它是很大的困难－ 甚至在较高的层次都是如此，而在各省份就更其困难了。在另一些情况下，上网查资料还存在语言困难。而硬面装订的粮农组织印刷品看来往往最后都得不到国内的广泛流通：好几份材料很可能就呆在中央某部的某个办公室里。
113. 评估组未能系统地检查它所访问国家内粮农组织驻国家代表处的图书馆，但它的印象是：除个别例外，这些图书馆管理得不太好，读者也不多。图书馆与粮农组织网站的网络联系往往也差。对联合国人员日益增加的安全考虑，也使得进入粮农组织地点成为一件比以前更加困难的事。
114. 评估组得出结论，粮农组织驻国家代表处需要更加注意促使粮农组织技术信息在所驻国有目的地散发，并广泛宣传可以在网上获得粮农组织的材料。 另一方面，在改善粮农组织驻国家代表处图书馆上花费资金并不一定会在成本上划算。
115. 评估组发现，在各类国家的共同问题上的规范工作在所有区域都是必要的，而且，虽然对所有国家都很重要，但中等收入国家对此尤为关注。在诸如粮食安全评价或分区域贸易发展等问题上的工作，介乎规范工作与技术支持之间，常常对包括非洲在内的最不发达国家特别适用。某些全球性规范工作格外要对区域性工作做出投入，例如在以下方面：森林部门回顾，渔业管理和粮食安全评价。其他规范工作也对培训和宣传作了大力投入，例如在世贸组织谈判背景下的贸易争端，以及在农业和粮食产品上的非关税壁垒问题。另外，一些基于总部的技术计划可能需要外派官员直接就这类计划的某些方面进行工作，例如关于区域性渔业机构或“粮食不安全和易受害信息及绘图系统”在区域的实施。
116. 评估组发现，规范工作的计划当前是由罗马的技术部门进行的，而区域办事处对此工作的投入限于两个方面。罗马的具体科、处和官员就计划问题在不同程度上征询他们派驻区域人员的意见，不过区域官员在这方面的作用通常非常有限。另外，区域代表向总部部门提出关于区域重点的看法，其中考虑了区域会议的意见。这些看法的有用程度不一：有时简直就是一张购物单子 ，可以说是区域技术人员要求的大杂烩，而亚洲和太平洋区域办事处则拟订出一份战略框架文件，欧洲区域会议落实了粮农组织战略框架内欧洲的优先重点。本组织基于内联网的方案计划、实施报告和评估支持系统（PIRES）使各区域可以看到总部部门正在进行的工作。粮农组织迄今还没有区域性规范计划（即计划实体），尽管也没有什么规定具体阻止这样做。
117. 评估组发现，把区域办事处融入计划过程的工作自1994-1995年权力下放以来已经有所改善，不过，就整体而论，区域的意见仍然未能得到明确表达，也并未受到总部部门的重视。驻国家代表处可以在它们的报告里表示它们认为什么是粮农组织援助的重点，而规范、执行及下放活动协调办公室显然也提请总部部门注意它们的看法，然而，就评估组所能判断的情况而言，驻国家代表处在规划规范性工作中的作用目前仍是微不足道的，而且它们的意见在区域一级也没有得到整合。
118. 评估组得出结论，必须在全球性规范工作和具体国家、国家组合和区域之间建立有力的联系。但是目前的安排并没有充分做到这点 － 这是因为缺少一个可以整合、分析区域对规范工作的需求的充分互动的体系，也由于需要在下放的办事处和总部之间在计划与执行规范工作上建立有力的联系。
建议 3（从 2006-2007双年度起实施）：关于规范工作和在战略上支持各类国家的工作： a) 区域代表应该能够在和有关技术单位进行充分讨论时，提出为本区域和为各种类型国家的规范工作。这类工作可能会跨越主要的经济和技术计划（部）。由于这些工作是由整体的区域重点，而不是由具体的技术领域决定的，建议将一部分第二章技术计划资金用于区域/分区域计划实体（PE） 而将主要投入用于全球性计划实体 －应该就此与有关的技术单位进行充分的讨论。相信区域计划实体也会在对区域十分重要的问题上提供获得预算外补充资金的机会。 b) 区域优先重点应该按以下办法定义：
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119. 并不设想这将导致一个僵硬划一的、由国家一级往上计划粮农组织工作的垂直模式 。评估组注意到某些其他专门机构在国家一级僵硬地安排计划资金预算的危险。提议粮农组织采取的模式将会把国家的需要输入到区域和全球的计划中去。区域规范工作将会成为一体化的粮农组织计划的一部分。全球规范工作应该继续成为 全球潜力、机会和比较优势的混合体，但是其中应该加强国家和区域的视点。
120. 用于规范工作的资金比例不应按区域或分区域整齐划一。如果评估组关于组织对国家的技术服务的建议得到接受，那将在不同程度上增加区域技术人员对国家的直接支持；即使这样，同样也不应按区域或分区域整齐划一。对国家需要的讨论已经澄清：在非洲和太平洋岛屿，人们非常强调技术支持服务。在别的地方，人们看到规范活动具有相当大的价值，尤其是那种介乎规范工作和对具有相同问题的一类国家的技术支持之间的规范活动 。这类工作还应通过区域计划实体得到支持 。
121. 评估组成员观察了粮农组织的两个区域会议12，还通过国家访问和调查问卷了解了成员国对区域会议的看法。区域会议的模式有所演变，但是成员国认为，这种会议在议程和方法上仍然过于标准化而不总能按照区域的文化特点为真正的对话充分提供方便。成员国重视本组织在筹备会议时认真地听取它们的意见。虽然在回答问卷的国家中有47% 认为区域会议的整体效用是好的，但在拉美，这一比例仅为 13%，而在亚洲也只有25 %。对各国来说，最大的一个问题就是会议没有足够地集中于本区域的重点问题。成员国还认为，在决定粮农组织的工作计划时并没有给予各区域会议的看法足够的注意。
122. 区域会议具有突出本区域关键问题的潜力，不过这一潜力并没有得到充分发挥。评估组发现，成员们认为重要的是：会议文件不要重复许多其他论坛都在处理的问题，而要导致会议做出明确而准确的结论和建议。会议必须成为导致粮农组织及其成员采取行动的过程的一部分。在许多区域，粮农组织并不是唯一的区域农业组织，因此，如果要使它的区域会议重新成为“每个区域的农业论坛”的话，与其他组织建立伙伴关系并把它们包括进会议的过程可能是重要的。只要可能，会议的时间应该方便它们参与粮农组织 计划的制订过程。
建议4 (早期实施):应该灵活设计区域会议的模式和内容以满足区域的需要，而在本组织制订方案、计划和预算的过程中听取它们的声音应该形成制度，特别是关于区域活动的方面。 |
123. 粮农组织在国家一级的能力是与人员业务水平、技术和行政支持以及授权范围等问题密切联系在一起的 － 这些问题分别在第 6.3，8， 8.1， 9.1 和 9.2等节进行了讨论。本节则研究粮农组织在各国存在的方式以及如何保证足够的资金。
124. 通过不同的代表方式，粮农组织所涵盖的国家数量从1994年以来大约增加了23%。 随着2004-2005预算的削减，驻国家代表处较之原来预算的不足数额如今已超过10%，而原预算已经是以空缺大量岗位为前提的。除了代表处规模相对较小以外（每个驻国家代表处在典型情况下有7-10 名当地员工）, 难以填补空缺的驻国家代表岗位和在较少的程度上也难以填补的高级当地人员岗位，说明了资金的短缺 － 评估组获悉，这已是管理预算所必需的。评估组向其征求意见的所有人都说，这样长期的空缺对粮农组织的效率有着非常严重的负面影响。在回答问卷时，57 %的驻国家代表处说，空缺驻国家代表岗位是一个中等到重大的问题。实地计划开发、政策对话和伙伴关系都受到有害的影响，当然还有粮农组织的名声。粮农组织在一定程度上利用短期使用粮农组织退休人员的办法来对付关键岗位的空缺。这比任其完全空缺要好，但远远不能令人满意（虽然使用退休人员工作一个较长的时期，如12-18 个月，有时会是一种可能的解决方案）。
125. 在2003年间， 37%的驻国家代表岗位13都出现了一个时期的空缺，平均空缺时间为 5.3 个月。单一岗位的空缺最长可达13个月。2004-2005双年度的预算削减可能会使这种情况更加恶化。另外，如果只是在一位驻国家代表离职后才采取步骤寻找替补的人，这可能会使赴任代表更难得到该国的批准。
表 4: 驻国家代表岗位空缺的时间 | |||
空缺的时间 |
0 -3个月 |
4 -7个月 |
7个月以上 |
空缺的比例 |
38% |
24% |
38% |
126. 粮农组织驻国家代表处最多在一个拉美国家有22名当地人员，最少在几个国家里只有5名。在这个幅度内，有15名或更多人员的驻国家代表处占总数的8% ，而且都在拉美，因为政府为当地职工支付一部分费用。32%的驻国家代表处有10-14名当地人员 － 这包括一些具有相对大量的营养不良和依靠农业为生的人口的非洲国家。还有40%的驻国家代表处有5-9 名当地人员。规范、执行及下放活动协调办公室将粮农组织驻国家代表处分为三个类型，并为它们的人员编制规定了一套与国家情况相联系的标准 － 按照该办公室的说法，这包括总人口中农业劳动力的比重、国内生产总值和实地计划项目的规模，以及通过多重授权涵盖的其他国家数量；但是也已说明：由于每个代表处都要保持最低数量的人员，预算的削减已经影响了上述区别。评估组以粮农组织实地计划规模及与营养不良和依靠农业为生的人口数量相联系的国家需要为标准，根据统计数字研究了用于每个粮农组织驻国家代表处的人员开支，发现两者之间看不出有什么清楚的联系。
127. 评估组得出结论，必须在现有的预算内，为取得最大的效率而设计权力下放后的结构 。粮农组织在国家的存在，由于资金短缺而变得越来越单薄而不平衡。近来没有将需要与现有资金相互参照对粮农组织驻国家代表处作出最新的、恰如其分的评价。 鉴于资金的短缺，在一些国家，用于粮农组织驻国家代表处和新设立的外派技术人员/粮农组织驻国家代表的资金，与需要相比颇不相称（由于这些国家的营养不良人口数量相对较少，农村人口和农业经济不大，在某些情况下按人口平均的国内生产总值相对较高[诸如小岛国家等具有特殊需要的国家除外] ）。与此同时，一些营养不良人口和依靠农业为生的人口绝对数量很大的国家却没有得到按照粮农组织驻国家代表处的规模和能力应该给予它们的注意。一些国家，突出的是独联体国家，则完全没有得到足够的 涵盖。
128. 结论是：企图尽量扩大具有粮农组织驻国家代表处的国家数目，结果导致效率大大削弱。还注意到其他联合国专门机构的例子，特别是教科文组织；它们 关闭了一些驻国家代表处以便使用现有资金获得更大的效率。在联合国基金和计划中，开发计划署和粮食计划署也关闭了一些驻国家代表处。
129. 具有多重授权的粮农组织驻国家代表处在答复问卷时一致认为，它们同时得到授权的其他国家并不需要单独的驻国家代表处。提供信息的关键人员，尤其是负责的粮农组织驻国家代表感到，虽然多重授权的原则是健全的，在次要授权国家里招聘的国家计划官员通常水平过低。多重授权原则要发挥最佳效果，需要粮农组织驻国家代表经常访问该国 － 做到这点也许会有困难，但是在工作计划中应该清楚地作出要求。一位负责吉布提的国际官员经常访问该国，但他的驻地是亚的斯亚贝巴，而据报告说，这一安排效果很好。 还注意到：有一个粮农组织驻国家代表岗位出现空缺，而该代表处有一位非常资深的当地的副代表坚持工作 － 看来这种安排使各方面都很满意。换言之，该国有一名来自当地的事实上的粮农组织驻国家代表就完全可以了。还有一些调整的余地可以使这一制度更有效率。例如，粮农组织驻博茨瓦纳的代表驻地是哈拉雷，而这通常需要在南非转机，其实在南非也有一个粮农组织驻国家代表，他飞到博茨瓦纳的哈博罗内只要一小时。
130. 有几个相对较小的国家，它们的首都之间不过是开几小时车或乘一小时飞机的距离，但目前各自都有粮农组织驻国家代表处。以距离近和工作量为标准来研究增加多重授权的可能性，评估组估计，只要用适当的方式，可以用多重授权来代替目前由粮农组织驻国家代表/外派技术官员负责的5个国家和现在驻有常任粮农组织驻国家代表的 5-6 个国家。 通过设于航线枢纽、由多重授权的粮农组织驻国家代表领导的技术小组来改进对国家的涵盖，也是一种可能性，尤其在独联体国家。
131. 联合国常驻协调员们向评估组建议：在由多重授权涵盖的国家，当地计划官员与其把办公室设在不同的地方 ，不如与开发计划署放在一起可能更有效率 － 后者可以进行某种监督，而这会有利于当地计划官员融入联合国驻国家团队，也有利于他们和国家政府打交道。常驻协调员们还声称，这将便利支付交易，并可以由开发计划署代表粮农组织来进行。虽然这种费用要与开发计划署商量安排后决定，这一想法确实有其道理，值得进一步探讨。
132. 评估组发现，粮农组织驻国家代表处内的国际行政官员岗位（目前设有16个）目前用于执行各种计划和行政的混杂职责，而有关的人员并不总是适合这种岗位。评估组还从粮农组织获悉，国际行政官员有时用于支持在邻国的培训和制度。评估组看不出为什么跨国公司可以用当地人员担当它们驻大多数国家办公室内的非常高层的职务（如国际融资机构的做法），而粮农组织却不能同样去做。在紧急情况下和粮农组织实施规模较大的实地计划的情况下，或许有可能利用预算外资金聘用国际行政人员。当然，聘用这样的当地人员，需要粮农组织为他们评定足够的级别；尽管如此，他们的费用仍然会比他们取代的国际人员低得多。评估组的结论是：这是一个除了复杂的紧急情况和其他特殊情况外可以用本地人员代替国际人员，从而节省费用的领域。
133. 国家联系人是在没有粮农组织驻国家代表和国家计划官员的发展中国家中处理粮农组织联系和通信的政府官员。 当前计有24名，其中除8人外，都向多重授权的粮农组织驻国家代表报告工作。他们由粮农组织根据其政府薪金为其用于处理粮农组织事务的时间比例付给一笔微薄的报酬（由起码占他们工作时间的20%，到最多占60 %）。他们看来通常不会得到驻该国的联合国团队的承认。国家联系人在答复问卷时说，就办公设施(50%) 和交通(67%) 而言，粮农组织的支持不够是个重大问题；他们通常报告说，计算机和通信联系是令人满意的。有29%的人认为，粮农组织通报、介绍情况和培训不够是个重大问题。他们还报告说，他们缺少在粮农组织中的具体个人联系。正如可以预料的那样，评估组发现国家联系人的表现差别很大。还可以指出，如果关于涵盖独联体国家的建议得到采纳（见6.5节），国家联系人的作用将会有所减少。
134. 开发计划署曾经建议，在某些情况下，例如在农业部难以找到具有必要技能的人，聘请一名兼职的开发计划署计划助理也许有一定好处。这值得在个案处理的基础上加以研究。
135. 上面讨论的某些措施可以释放出更多的资金用于各国。评估组也注意到：有些国家愿意为驻国家代表处和新的驻国家代表/外派技术官员计划提供办公场所和其他设施。许多国家还提供当地人员，而在一些国家里，这就提供了粮农组织减少自己聘用当地人员的费用的机会，从而省出资金用于其他方面。看来，政府的对等现金支出当前占了粮农组织驻国家代表处开支的8%。
136. 评估组还考虑了可供粮农组织增加驻国家代表处资金的一些其他可能性：
建议5 （早期和持续实施）：评估组坚定地相信，设计权力下放后的结构必须着眼于在现有预算内取得最大的效率。粮农组织应该严格而灵活地推行各种措施以取得利用资金上的更大比例性14 和效率。加强应包括以下方面：
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137. 关于使用国际人员充任驻国家代表处职务的这种做法，理事会曾在2000年11月在计划和财政委员会前一届联席会议报告15的基础上研究过一些建议；该联席会议“同意谨慎地实施这些建议”。建议的方案基本上由两部分组成：1) 应国家的要求，将一名技术官员派驻一个没有粮农组织驻国家代表处的国家；2) 该国愿意提供诸如办公室、电话、车辆、秘书服务等基本设施。评估组通过国家访问或电话联系，采访了所有的粮农组织代表/外派技术官员（FAOR/OTO）16。他们也回复了问卷。最初的经历是令人失望的。 所有的FAOR/OTO都在答复问卷时报告说，为粮农组织代表履行职责提供的预算和技术工作与粮农组织代表职能之间的平衡是一个中等程度的或主要的问题。
138. 大多数国家履行了提供办公室设施和人员的基本义务，但往往只是做到最低程度而已。因此，FAOR/OTO报告了许多困难，如员工不干工作，有车无油，邮政服务很差，等等。这可以导致FAOR/OTO 由于缺少基本设施而花费大量时间克服困难，因而难以开展工作。这类困难适用于任何完全依靠当地设施的粮农组织代表处。
139. 国家愿意提供办公室等设施，无论就FAOR/OTO还是其他代表方式而言，都是非常值得欢迎的。但是，评估组得出结论：完全由当地政府提供办公室支持服务的做法不应该与FAOR/OTO这种代表形式严格地联系在一起。总是需要获取某些补充资金，以便使FAOR/OTO能够将办公室运转起来，即使这些费用以后可以由政府报销。因此，他们需要有一个目前显然并不存在的预支帐目。另一方面，在中等收入国家，更应期待由政府来承担粮农组织驻国家代表处的费用。
140. 第二个问题涉及使用技术官员的这种方式。在9名FAOR/OTO中(2004年5月) ，3名从政策援助司 (TCA) 抽调，5名来自粮农组织农业部。还有一名由项目资金出资 － 这种做法看来相当成功，还保证了足够的办公室资金。至于其他8位，他们和他们的派出单位一般都报告说，他们现在都无法在任何有意义的程度上开展技术工作，特别是在驻在国以外。一位水利官员遇到的情况比较令人满意，他能够为4个国家服务。政策援助司正努力为这些官员拟订技术工作计划，却与其他外派人员的技术司同样发现，该官员的驻在国并不一定是该专业的优先重点。这样一来，设立FAOR/OTO成了将资金从技术工作转移到粮农组织驻国家代表的职能而已，而预算仍大体上保留在技术计划内。另外，还注意到有几名 FAOR/OTO派驻的国家在农业部门的规模、营养不良人口的数量等方面的需要相当有限，另外有些有关国家本身就有资格非常高的本国人士 － 他们可以在多重授权的安排下担任粮农组织驻国家副代表。
141. 评估组的建议包含了将粮农组织驻国家代表处与技术能力结合起来这一根本思路的某些成分。这包括 建议将粮农组织驻国家代表处的职责延伸到加勒比和太平洋分区域办事处，以及在非洲和独联体建立具有粮农组织驻国家代表处职责的技术核心小组。
建议6 (早期实施): 虽然理解扩大粮农组织在国家的存在并将其与技术专长相结合的关注，评估组的结论是：目前形式的粮农组织代表/外派技术官员计划应该予以终止，而配合使用本报告讨论到的其他方式来涵盖有关国家 (包括多重授权，从不是优先重点的国家转移一位全职的粮农组织驻国家代表，或由区域/分区域办事处指定的一名官员或建议成立的技术小组提供服务)。 如果要继续粮农组织代表/外派技术官员计划: a) 与其专门把粮农组织代表/外派技术官员放在新的国家以代替粮农组织代表，不如先确定这些国家对具体技术投入的需要，例如在政策方面，然后用粮农组织代表/外派技术官员代替粮农组织代表，任职到满足该项技术援助要求为止，并将由此而释放的资金用于扩充粮农组织代表处的共同资金; b) 是否完全依靠国家为办公室出资，不应成为实施粮农组织代表/外派技术官员计划的前提。 |
142. 一些成员国曾经建议，粮农组织在国家一级的办公室通常应该与其他联合国组织共同设在一个联合国大楼里。评估组发现这个问题的重要性被夸大了。粮农组织当前的做法并不统一：有单独的房屋 (往往是由政府提供的)，有设于农业部之内的办公室 (这种情况相对较少), 也有的办公室设在联合国房屋里。选择办公室地点的主要考虑，就粮农组织而言，是费用问题。共同使用的联合国房屋常常可能比粮农组织自己取得的地方花费更大，尤其在政府提供支持时更是如此。规范、执行及下放活动协调办公室说明，最好的选择是不用花费而设在农业部内。世界卫生组织是一个具有可比性的机构；它的办公室通常就设在卫生部提供的地方。 评估组发现，将粮农组织放在农业部里，可能会导致对有关水资源、畜牧、环境、森林和渔业等其他部注意不够。这也可能减少和财政和计划等部的接触。一栋单一的联合国大楼在许多国家是根本不可能有的。虽然统一的联合国房屋确实便利与其他联合国机构的交流，并可以促进联合国系统的团结形象，但是机构间交流的主要因素，据所有国家一级的伙伴报告，都与机构所在地点很少相干。虽然可以便利与其他联合国伙伴的联系，通常却减少了与政府官员和公众的往来，特别由于最近的安全考虑。安全考虑在考量联合国人员是集中一处还是分散一些比较安全时也是重要的。
143. 简而言之，评估组的结论是：粮农组织办公室的安排需要根据具体情况处理，但是把它设在农业部内一般说来是不可取的。
144. 在那些因连年遭受自然灾害或复杂的紧急情况而产生危机的国家，粮农组织可以在协调国际救援、帮助维持粮食生产和恢复农业等方面发挥作用，包括保证获得关于农业和粮食状况的足够信息。粮农组织还在支持各家各户维持生产上起着直接的作用。
145. 复杂的紧急情况一般会延续好几年。就国家一级的支持而论，可以分为两种情况，即可以由该国首都来处理和必须由国外进行援助 － 后者或是因为政府已完全瘫痪，或是因为该国需要援助的地区与政府正在进行内战。这样，从粮农组织的安排来说，就需要灵活性。
146. 在所有的紧急情况中，延误实施的后果要比在进行发展援助时严重得多。特别在发生病虫害的紧急情况时更其如此，例如发生蝗灾如不立即治理就会越演越烈。关于眼前和将来的战略思考是必要的，但是在重建或维持农业生产上失去了时间可以使得许多家庭陷于长期的贫穷，而且总是导致粮食援助要求的增加。这需要专家的专长和管理能力。
147. 紧急情况和恢复工作当前是由罗马的紧急行动及恢复司（TCE）处理，该司调派紧急工作人员作出反应，同时提供总部的运作支持。粮农组织驻国家代表在这些紧急工作人员的支持下，承担起在现行职权范围内签订合同、进行采购的责任。不过，评估组发现，在一些国家内，存在着粮农组织驻国家代表和掌握资金预算的TCE紧急情况协调员之间的职权冲突。 还有在紧急情况–恢复经济与发展战略之间的分歧（前者由 TCE及其紧急情况协调员推动，而后者由粮农组织驻国家代表主持并在不同程度上得到区域和分区域办事处班子的支持）。
148. 在联合国处理紧急情况的机制中，开发计划署和联合国人道主义协调办公室 (OCHA) 如今通常派出一名联合国联合协调员而不设一名单独的开发计划署常驻代表/联合国常驻协调员。粮农组织驻国家代表常常缺少紧急情况和恢复工作所必须的一套迅速处理事件的技能，也不熟悉恢复战略所需要的政策考虑。培训对此会有帮助。
149. 评估组得出结论：在复杂紧急情况下的国家，首要的问题是统一指挥系统、明确职责，而不是对紧急情况工作和其后的发展项目作出相互分歧的安排 － 后者可能会，实际上也造成了关系的紧张。
建议 7 (到2007年实施):
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150. 然而，这些措施成功与否取决于是否同意提高粮农组织驻国家代表的预算权力级别和至少在对紧急情况作出反应时，同意项目的权力(见下)。这还取决于粮农组织是否愿意在推动必要的粮农组织驻国家代表/高级紧急行动协调员方案上表现出它过去难于做到的果断。如果不能进行这一转变，那么，脱离目前紧急行动及恢复司所做的还算可以的安排，就会适得其反。为紧急情况动员资金将仍然需要紧急行动及恢复司的中心能力，同时也需要在国家和区域筹资。
7 根据2003年的支出 (紧急情况除外)，按总国家数四分之一划分的平均每个国家得到的数量： 最高的1/4国家 - 64 万美元; 较高的1/4 - 34万美元； 较低的1/4 - 6万美元； 最低的1/4 - 3.5万美元。
8 亚美尼亚、阿塞尔拜疆、格鲁吉亚、摩尔多瓦 、乌克兰－ 俄罗斯和白俄罗斯当前不是粮农组织成员。
9 中亚的独联体国家包括：吉尔吉斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦。
10 乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦。
11 它们将仍然会从粮农组织的区域项目和其他服务中得益 。
12 拉美及加勒比和近东。
13 这基于具有完整的粮农组织驻国家代表处的国家，而不是由区域或分区域办事处代管，也不包括由于特殊原因而暂时空缺的伊拉克。
14 这种观点与联合国系统联合检查组的看法相同，后者在2002年说， “理事会可能愿意正式确定一套明确粮农组织代表处的性质和范围的客观标准。这些标准不但应该反映国家的具体需要（衡量的标准是它们的人文发展指数和作为低收入缺粮国家的地位）而且还要取决于粮农组织在国家一级活动的成本效益。”见联检组文件，REP/2002/8，日内瓦。
15 计划委员会第84届会议和财政委员会第95届会议的联席会议，2000年9月举行，见文件 JM 2000/2 – “考虑到一些成员表示的关注，两委员会同意应该谨慎地实行这些建议，要充分注意：必须 任命具有技术和管理专长、充分合格的人员来担任这些新的职务，将现有机制用于定期的业绩考核，必须保证粮农组织代表继续独立地执行他们的职责，以及受援国是否有能力履行由于实施这些建议而产生的义务。
两委员会提议，他们应在将来某一时间收到以评价新安排为基础的工作进展报告。”
16 阿尔及利亚、阿根廷、赤道几内亚、危地马拉、约旦、利比亚、 巴拿马、 巴拉圭、卡塔尔。
