Previous PageTable Of Contents

8 人力资源及其管理

8.1 保证人员的基本能力和配备

8.1.1 一般做法

228. 粮农组织通过权力下放结构为成员国提供服务的能力,十分有赖于它能否使它的人员配备及能力与需求相一致。就所需的业务能力和整体素质而言,评估组在区域办事处各级都发现许多非常好的人员和第一流的粮农组织驻国家代表。下面的讨论集中于如何使粮农组织下放工作的方方面面都很优秀,而不是在任何意义上否认现已存在数量可观的优秀人员。

229. 评估组评价了粮农组织驻国家代表和粮农组织办事处当地人员的业务能力和表现。除去评估组在访问每个办事处期间举行广泛讨论所形成的看法以外, 还通过以下办法进行评价:

8.1.2 粮农组织代表

230. 评估组邀请典型数量的熟悉粮农组织代表处的粮农组织人员,对粮农组织驻国家代表处国际和当地人员的具体业务能力和表现,进行认真的评价。对大多数粮农组织驻国家代表处的评价是:它们达到了令人满意的标准;但有30%或更多一些没有达到所期望的水平。在政策问题上,后者占了38%。亚洲的粮农组织驻国家代表处整体来说得分最低,而有50%或更多的比例在实地计划发展和政策上评价很低。拉美在这两方面也是低得令人失望。在近东,对具体运作的评价一般较低而对政策和实地计划发展评价较高。

231. 各国农业部整体来说比较满意,只有23 %表示粮农组织驻国家代表处表现不够理想。它们或许不愿意在答卷中进行批评,因为答卷常常是通过粮农组织驻国家代表转交给评估组的。

232. 34%的粮农组织驻国家代表在答卷时报告说,他们担任该职只有两年或更短的时间;还有14%任职3-4 年。56%的驻国家代表从来没有在粮农组织总部或区域办事处工作过 - 这就减少了他们对本组织的切身理解。还发现,处于事业末期的驻国家代表可能没有较大的工作动力。大约34%的粮农组织驻国家代表具有专门技术背景,而4%过去担任过行政管理人员。这两类人虽然很可能在自己的领域具有丰富的经验,却缺乏其他60%的驻国家代表所具有的广阔的整体观。评估组指出,没有什么固定的公式可以提供理想的选材标准;在评估组所遇到的最好的驻国家代表中,有两位并没有在总部或区域办事处为粮农组织工作过,不过他们都在粮农组织工作了相当长的时间,而且都做了很大努力了解本组织。因此,认真地评价业务能力和表现才是关键。

233. 评估组将粮农组织与其他机构进行对比评价时发现,大多数粮农组织驻国家代表得到了财政和计划部评论人员、联合国常驻协调员和捐助方的好评。虽然如此,除去少数值得重视的例外,人们一般并不认为他们的业务能力和表现比其他专门机构代表要强;实际上在相当一些情况下,被认为要差。整体战略和政策能力被评论为最大的弱点,但是人们常常作为弥补指出,粮农组织驻国家代表由于缺少下放的授权而在发挥他们的作用时受到限制。

234. 评估组进一步注意到,粮农组织驻国家代表往往作为一个国家内唯一的国际专业官员而享有独一无二的地位,因此会在不具备业务能力和表现的时候产生远比总部或区域办事处在同样情况下所能产生的更大影响。

8.1.3 粮农组织驻国家代表处的当地人员

235. 按各国农业部的评价,75%的当地人员是好的。粮农组织驻国家代表转交他们在这个问题上的评估意见时也有一个如何保密的问题;他们报告说,国家计划人员的素质在18%的情况下是一个值得注意的问题,而在另外11%的情况下则是重大问题。据报告,近东的问题最大。至于支持人员,据报告,这在16%的情况下是一个值得注意的问题,而在另外13%的情况下则成为重大问题。产生问题最少的是拉美。据熟悉情况的粮农组织人员评价,当地资深计划人员在政策和战略工作上很差,而55%的人员在实地计划开发上达不到要求的标准。粮农组织人员对当地人员业务能力和表现的全面评价最低的,是在非洲;就政策和战略而论,最弱的是在近东。从以上情况和评估组访问得出的概念是:当地人员不可能抵消粮农组织驻国家代表在政策和战略方面存在的任何弱点,一般也不能在实地计划开发上有所助力,但大体可以指望粮农组织驻国家代表处的当地人员具有执行行管理能力。

236. 评估组的结论是:粮农组织需要提高当地人员,尤其是专业和计划人员的质量。评估组在进行国家访问时发现,不幸的是:粮农组织当地人员的质量和其他联合国机构(特别是开发计划署)和国际融资机构人员相比,差距相当明显。评估组也听到当地人员的许多抱怨:他们感到自己在联合国系统内只是二等公民。虽然评估组无法为其中原因提供文件证明,这些原因包括(这点相当重要)粮农组织招聘人员的水平,以及其级别要比其他机构为低。粮农组织共有四个级别的当地人员。当前,63%都属于最低一级,24 %属于第二级,只有4%属于最高级别。各区域之间在这方面唯一的真正差别是:在近东,属于较高级别的人员要多一些。

237. 这就产生一个问题:粮农组织对人员的要求,与其他机构相比,是不是更倾向于能力比较有限、级别比较低的人员,特别是鉴于当前的预算困难更其如此。评估组得出结论:情况并非如此。在计划、政策和行政领域, 要求粮农组织人员处理的工作完全与其他机构同样复杂,他们还要在粮农组织驻国家代表不在或空缺期间代理粮农组织在该国的工作。

238. 提升的可能性也是一个引起抱怨的原因,尽管评估组的结论是:粮农组织无法解决这一问题,除非提供方便考虑让素质高的员工担任他们可能有兴趣的、其他组织在该国的职务,包括联合国系统的职务。世界卫生组织正在推行提高当地专业人员事业机会的任命办法 - 根据这种办法,他们有机会到另一个国家短期工作直至6个月。培训也有助于显示对员工的看重,评估组注意到其他机构还提供更多的机会让他们参加国家间讨论会,等等。这些问题不能简单地用提级的办法来解决,因为许多人员并不会因为提升级别而提高他们的素质。在发生空缺时,应该重新审议岗位职责并进行提级。

8.1.4 区域技术人员

239. 评估组获悉,在进行权力下放的时候,为了安排员工,他们被派往事实上并不十分合适的区域工作岗位。总部各司痛快地承认,在1994-1995年间,一定程度上也在现在,它们选择将较弱的人员派往区域。各政策援助科是个特殊情况,因为调去的不仅有政策专家,也有一般性计划人员。目前看来,对职工的招聘确实严格多了。虽然如此,仍然存在区域人员的专门化程度问题,而不是让他们在各自部门拥有更加一般性的专长。区域技术人员的级别结构也比总部人员低一些,而这降低了可以招聘的专家的年资和职工可以为各国政府的当地专长增加价值的程度。

8.1.5 人员业务能力要求的定义

240. 当前,粮农组织正在进行一项工程:从总部主管级别开始,拟订人员业务能力要求。该项目受到资金困难的限制,目前将于今年10月告一段落,但希望能延伸到各下放办公室。在评估组看来,这件事应该特别优先适用于粮农组织驻国家代表处。联合国各基金与计划,在专门机构中有世卫组织和工发组织,已为它们的驻国家代表拟订了具体的核心业务能力。劳工组织将它的一般管理人员业务能力要求应用于驻国家代表。附录3提出了评估组关于各级工作安排和相关业务能力的想法:驻国家代表、区域和分区域代表和区域技术官员。

8.1.6 选拔粮农组织驻国家代表和区域办事处的高级人员

241. 高级管理层已加强了面试和选拔程序 - 这受到了欢迎。评估组获悉,基于业务能力的一套标准已应用于粮农组织驻国家代表的选拔程序。2003年,粮农组织在网上发布了征聘粮农组织驻国家代表的一般性空缺通知,而从今年7月以来,粮农组织又开始征聘粮农组织驻国家代表。联合国开发计划署为其常驻代表(作为常驻协调员也是联合国秘书长的代表)应用了一套由一家私人机构管理的深入而公开的选拔程序 — 不过,这显然很费钱。粮食计划署、儿童基金和人口基金报告说,它们也在应用这种选拔常驻代表的一般类型程序。工发组织和劳工组织则通过公开的广告和选拔程序任命所有下放办公室的专业人员。

242. 虽然如此,评估组发现,粮农组织选拔驻国家代表和高级区域官员的程序并不是充分公开和竞争性的。这就在招聘和调动中,降低了系统应用人员选拔标准来对照业务能力,以及考虑诸如性别和地区分布等其他选拔标准的程度。过去缺少建立候选人才库的广告,也减少了可供本组织选拔人才的竞争人数。

8.1.7 人员评价

243. 评价粮农组织驻国家代表业绩的信息库,由于从各方面征询意见并严化标准而得到加强。评估组获悉,如今至少两年一次,在与各有关方面协商的基础上,审议粮农组织驻国家代表的业绩。尽管如此,评估组的结论是:还没有为任何类型的下放职工足够地开发出基于业绩的评价标准,也没有进行有意义的应用。评估组获悉,在整个粮农组织,职工联合会抵制职工评价,结果,虽然职工评价程序已经拟订,但一般并不经常利用,也未得到严肃的对待。令人鼓舞的是:大多数粮农组织代表(66%)对问卷回应说,他们愿意有一个以结果目标和实际成绩评价他们的业绩评估体系。联合国各基金和计划,以及劳工组织、工发组织和世界卫生组织,都已正式制订职工评价制度。计划开发署的制度将职工评价与它以效果为基础的管理体系联系在一起。

8.1.8 业务能力和业绩 - 一般性结论

244. 评估组得出结论:在各类型中,都有许多下放人员并不具备所要求的业务能力,或者没有足够的业绩。引起评估组对此问题注意的,不仅有政府官员、国际社会其他成员和粮农组织人员的评论,还有评估组自己通过与下放人员讨论,以及对他们工作的(必然十分粗略的)审议而得出的有限观察。在不具备必要的业务能力或工作动力的人员担任管理职务的地方,这降低了下属人员的效率,也挫伤了士气。差的人员不仅损坏本组织的形象,而且也必然影响它的产出和服务的针对性、质量和数量。这个问题在削弱1994-1995权力下放的效果上起了可观的作用。本报告为加强权力下放而提出的建议要取得成功,确实需要认真解决业务能力和业绩的问题,包括人员选拔、业绩监测和评价、培训等相关问题。

建议17 (到2007年实施): 兹建议:

  1. 制订业务能力要求的现行项目,应该延伸到所有下放的岗位,并应针对每个具体职务,即不应把所有粮农组织驻国家代表或技术官员的岗位都在这方面一刀切。定义业务能力的优先重点应该放在高级区域职务、粮农组织驻国家代表和国家计划人员24;
  2. 应实行公开而竞争性的程序,以选拔所有的区域人员和粮农组织驻国家代表,包括高级人员,以便为总干事的选择提供最佳的基础。这意味着公开发布广告、进行业务能力评价和组织不偏不倚的选拔小组 (许多机构发现能力评价测试也是有用的)。能力应包括对粮农组织和所服务区域的了解;
  3. 粮农组织应启动一项职工业绩评估制度 - 这应将业绩与这类岗位所需的能力和按工作计划完成任务联系起来。粮农组织驻国家代表应首先由区域代表评价,但这种评价应包括所有与他们共事人员的典型意见,最好还有联合国常驻协调员的意见。技术官员的评价应该由区域代表和与有关官员共事的主要技术单位同时来做。这种评估制度应该进行专业的设计;一旦启动,产生的结果应该制度化地应用于调动、轮换、培训、选拔以及必要时的纪律制裁或终止工作。

8.2 关于人力资源的其他支持措施

8.2.1 人员轮换和事业机会

245. 粮农组织 没有一项在总部和区域之间进行轮换的制度。总部高级技术人员中40%的人觉得这是个重要问题,许多区域技术官员(从拉美的48%到近东和欧洲的 80%)和55%的粮农组织驻国家代表也这样看。关于缺少事业机会的问题,人们也持有类似的看法 - 区域技术人员认为这是 个重要问题 (在拉美和非洲有57%,在近东有 67% 而在欧洲则有 71%)。

246. 评估组警告对这些问题不要持一种简单化的看法。在联合国基金和计划中,例如开发计划署和粮食计划署,轮换制度已成为常规,但是它们的岗位比起专门机构来,要更为相似。在教科文组织,实地服务在提升政策中被认为是积极因素,特别是提升为P5一级。世界卫生组织现在正推行一种加强流动性的政策。总部技术工作的专门性,与区域技术小组所需要的涵盖全专业的同样高级的专长相比较,减少了但是没有消除在总部与区域之间进行制度化轮换的可能性。许多人员也不愿意离开他们的家乡地区,但是应该鼓励他们这样做,以取得更广泛的经验。应该指定技术司的某些岗位要通过轮换来填补。还有许多行政职务和技术合作部的职务可以进行系统的轮换,包括去充任粮农组织驻国家代表。这不但会拓宽职工的知识,还有助于克服一种总部对实地的心理(他们对我们)。

8.2.2 培训和职工间的交流

247. 非常重要的是使各级下放人员感到自己是粮农组织的一部分。评估组发现情况并非总是这样。 与来自其他办事处的人员的交流是非常重要的,而粮农组织驻国家代表们发现缺少这种交流是个重要问题。粮农组织驻国家代表处的高级当地人员和区域人员都需要经常访问总部,以听取情况介绍并认识那里的人。粮农组织驻国家代表和高级当地人员也需要访问区域办事处。驻国家代表之间进行交流的会议是重要的。

248. 下放办事处提供的培训是有限的。不应低估培训作为一种激励人心和提高能力的工具所起的作用。但是,也不要把培训看成是产生能力或克服不良业绩的万应灵药,如果明显缺乏必要的潜力的话。

249. 评估组认为,在认识人、讨论问题、获取信息和得到一种归属感和统一意志上,没有什么东西可以代替面对面的接触。有了这条,通过电话、电子邮件和电视会议的其他接触才会变得更加富有成果(对于粮农组织驻国家代表来说,电视会议目前还不是一种选择,尽管其可能性正在快速增加)。评估组确实系统地询问过联合国专门机构关于下放人员情况介绍、交流和培训的政策和做法。显然其他机构在这方面花的资金要比粮农组织多,虽则没有具体数字。

8.2.3 当地人员的出差

250. 如何在具有多重授权的粮农组织驻国家代表处有效利用当地专业和计划人员,要解决一个特殊问题,即当地人员通常不能到国外出差的限制。如果要引进设于交通枢纽的技术小组,这个问题就会变得更加重要。需要重新审议这个问题有何根据。在其他专门机构并没有这种做法:实际上那里的当地人员可以在他们自己国家以外履行职责。这也不是一个联合国统系统的规定,只要理事会同意,完全可以在粮农组织自己的范围内进行调整。

8.2.4 性别平衡

251. 评估组还观察到,性别平衡的问题在区域专业人员中比在总部更大。从1994年以来取得了进步,尤其在增加女性粮农组织驻国家代表的比重上。大力推荐在招聘和轮换人员中进一步解决这个问题。

表 9: 国际招聘的女性专业级和主管级人员(1994年5月)

总部 - 31%

区域和分区域办事处 - 17%

粮农组织代表处的国际专业人员 – 18%

8.2.5 按照需要灵活地调整人员配备

252. 本组织发现自己缺少根据成员国需要调整人员配备的灵活性。如果粮农组织的回应是要通过下放的结构增加它的针对性,它就需要能够比以往更方便地改变人员的地理岗位和专业搭配。

253. 评估组回顾了联合国系统其他机构的做法,并了解了关于终止人员聘用的法律背景。评估组还从粮农组织获悉,管理层处理不起作用的粮农组织驻国家代表的意愿有所加强。 然而,结论是:粮农组织在遣散不能达到现有岗位要求的人员的意愿上所采取的政策比若干其他组织更为谨慎,但是也确有一些重大法律障碍。在开发计划署,终止人员工作通常以支付一年工资为基础。这一代价要比保留那些不管原因如何不能达到工作要求的职工为好 (这是评估组征询意见的开发计划署人力资源管理主管们的看法)25

8.2.6 关于其他人力资源支持措施的建议

建议 18 (到2008年实施): 兹建议:

  1. 粮农组织应制订一项轮换政策,以使区域技术和行政专业人员能够到总部轮换并在合适时也到其他区域轮换;
  2. 在选拔总部更高职务的人选时,应积极考虑区域工作的经验;
  3. 应密切重视对下放人员的培训,包括通过参加讨论会、访问总部单位以及其他国家和区域的非正式培训;
  4. 粮农组织应调整关于限制当地专业和计划人员出差的规定,以允许他们到他们办事处提供服务的国家工作;
  5. 在招聘下放办事处的人员时应更注意保证性别平衡;
  6. 粮农组织应审议自己的规章, 以求在下放办事处,特别是区域和分区域办事处的人员配备上取得更大的灵活性,从而能够按照需要调整技术支持。粮农组织还应在共同制度层次推行必要的改革,以克服联合国共同制度对此造成的重大障碍。在这些领域取得进展之前,要在试用期结束和合同结束时,认真利用根据评估调动或必要时辞退职工的机会。

9 执行、管理和组织问题

254. 成员国和发展伙伴欢迎将实地计划的实施活动下放到粮农组织驻国家代表处。它们也欢迎通过技术合作计划等渠道向粮农组织驻国家代表处提供更大的灵活性,从而可以由粮农组织驻国家代表使用这类资金进行小型咨询等活动。

255. 尽管如此,各方的看法是,正如它们向评估组所强烈指出的那样,它们觉得,就国家一级活动的决策而言,粮农组织是各机构中下放权力最少的之一。它们认为,这限制了粮农组织驻国家代表在联合国团队中做出贡献并与各国政府和发展伙伴灵活合作的能力。这对粮农组织的影响,也对实地计划实现减少饥饿、促进经济发展和可持续利用资源等目标,都产生消极作用。

256. 同时, 评估组获知,粮农组织驻国家代表并不总会利用他们的权限,而是宁可请示总部或区域办事处。如果属实,这是组织文化和如何向人员介绍情况的问题。粮农组织应该向所有人明确:功劳将归于那些使用权限,而不是回避责任的人。

9.1 在国家一级负责开发实地计划、使用技术援助和审批项目的当局

257. 由评估组访问证实的对问卷的答复说明:几乎所有的发展中成员国和发展伙伴都觉得,粮农组织代表们在与捐助方磋商、确定项目和批准技术合作计划项目上没有什么权力。这降低了他们作为各国政府和国际社会的伙伴的地位。他们在这方面的权力,远远要比联合国各基金和计划的代表为低。

9.1.1 粮农组织技术合作计划(TCP)

258. 27%的粮农组织驻国家代表确认,对灵活使用TCP资金的限制是个重大问题 (包括关于发展中国家间合作的内部指导原则、预算占设备采购的比例,等等)。另有53%的驻国家代表认为这是个问题。这种看法也得到区域技术官员的赞同 (67%认为这是个问题)。25%的粮农组织驻国家代表还觉得,他们无权批准TCP项目是个重大问题,另有52%感到这是个问题。粮农组织驻国家代表非常欣赏TCP渠道 - 这使得他们能够购买一万美元以内的咨询服务26。三分之二的粮农组织驻国家代表使用这一渠道至少一次,但是他们抱怨说,这种方式没有提供它能够提供的便利,因为对它的使用有许多限制,金额太小,还需要得到政府的正式同意和罗马的批准。所以,到现在为止,才用掉计划总金额的一半。不过,评估组获悉,正在对此进行审议,以便使该计划更灵活一些。

259. 总部人员报告说,而评估组也发现,由主管技术部门在技术上通过项目- 其中甚至包括小型TCP项目- 可以成为技术官员不胜其烦的负担和拖延时日的原因 (40 %的高级总部技术人员报告了这点)。还发现,批准程序倾向于将项目推向总部有关单位的技术角落。另一方面,适应不同技术单位的努力可以造成压力,将过多的不同专业都包括到一个项目中来。同样的程序应用于不论大小的所有项目,结果使每个项目都要经过技术、执行和财务方面的通过,最后还要由计划与项目审议委员会 (PPRC) 审议。

260. 在国家一级,评估组发现,使用TCP资金的集中程度各有不同,但是,有时候似乎并无优先顺序,甚至可能希望将资金在各部间平均分配。

261. 评估组得出结论:尽管拖延是个问题, TCP 对于向各国政府作出及时回应还是重要的。其他联合国专门机构一般都没有像这样规模和灵活的类似渠道以回应具体要求。然而,在权力下放的背景下,可以由粮农组织驻国家代表处将它利用得更加具有战略意义和效果,以便:

a) 形成伙伴关系并动员捐助方的资金;

b) 提供粮农组织技术人员和顾问对粮农组织驻国家代表处的专项技术支持, 以起到政策支持、实地计划开发和国际社会中发展伙伴关系,以及倡导粮农组织宗旨等作用;

c) 为项目筹备等的前期融资提供TCP资金 (还可以有助于再度作出努力争取捐助方同意各种前期融资机制)。

建议 19 (早期实施): 为了给粮农组织驻国家代表提供更大的权力,以及面对政府和国际社会的更高地位和更多机会, 要使他们站在与他们在联合国各计划和基金的同事们相同的水平上 (后者不但掌握更多的资金,还有使用这些资金的大得多的权力)。

促进更灵活地使用TCP以取得粮农组织的技术支持。应该每年向各国提供示意性的TCP资金使用数额。应授权粮农组织驻国家代表同意一定最高数额 (如10万美元) 以内的项目,直至该国TCP资金示意性使用数额的最高比重(如50%),前提是这些项目清楚地符合商定的国家优先重点框架。项目要经过正常的技术磋商,但无须正式的批准。要密切监测粮农组织驻国家代表遵守这一授权的规则和精神的情况。

9.1.2 粮农组织驻国家代表的职权和实地计划开发

262. 评估组获悉,粮农组织驻国家代表已得到明确指示:国家一级的实地计划开发工作现在由他们主管。但是大多数粮农组织驻国家代表报告说,他们认为限制他们与捐助方谈判的权力是个问题。特别令人感到挫伤的是,他们不能从权力下放的捐助者那里接受数额相对较小的款项,用以支付顾问费、进入项目筹备,等等。许多人向评估组报告了他们认为已经因此而失去的机会27。他们还感到粮农组织也因此丧失了在国际社会中的地位。

建议20 (早期实施): 评估组建议,为前述清楚地符合商定的国家优先重点框架的活动 (建议19),或为了处理已有共识的紧急情况:

a) 应授权粮农组织驻国家代表同意并接受捐助方不超过每个项目已定最高数额 (如10万美元) 的项目资助,可使用一种格式统一的谅解备忘录 (这由粮农组织在所有有关单位参与下拟订);

b) 虽然非正式的磋商总是有益的, 技术通过程序应与项目的规模成比例。为了避免过分拖延, 对那些在规模或复杂性上需要区域办事处或总部正式技术通过的项目,有必要 (按照总干事就此发出的指令) 规定最长周转时间。如果超过了这一限期, 粮农组织驻国家代表应有权开始行动。至于那些符合国家优先重点框架规定,而其规模或复杂性不足以要求正式技术通过的项目, 粮农组织驻国家代表应有权开始行动,但应进行工作层次的技术磋商。

9.2 行政和管理支持

9.2.1 区分粮农组织驻国家代表职权的不同层次

263. 粮农组织驻国家代表行使更大决策权的能力,是多种因素相互作用的综合 - 有必要对此进行区分,并一一加以考虑: 1) 他们关于计划开发和批准的权力层次;2) 他们关于财务和行政的权力层次。就计划开发和批准而言,这种权力是下列各方面的综合:粮农组织驻国家代表的能力、 支持他的当地计划人员、 以及技术支持的质量数量和及时与否。 财务和行政的权力也有赖于粮农组织驻国家代表和当地职工的能力,不过还包括能否得到通信和基础设施方面的支持。

建议21 (早期实施): 应以现有大型计划或较大增长潜力的国家为优先重点,对粮农组织驻国家代表个人以及他们的职工和制度进行能力评估,以其职工和基础设施能力为基础区别对待,从而决定他们的权力层次。与此同时,评估将找出可以通过培训和基础设施的改善予以解决的弱点。在那些国家的需要要求比现有能力更高的权力层次的地方,这种评估应引起提高这种能力的必要措施。

9.2.2 提高行政效率和反应能力中的问题

264. 在成员国和重要的发展伙伴,包括捐助方中,存在一种强烈的看法:粮农组织的权力和程序过于缓慢、官气十足、集中太多。几乎所有的成员国都在回答问卷时说,应该给予粮农组织代表更大的采购和签定合同的权力。 在下放的办事处里,存在着对权力和程序非常强烈的挫伤感,而总部技术官员和实地计划单位也往往颇有同感。绝大多数粮农组织驻国家代表在回答问卷时说,在行政领域限制他们的权限是一个问题,而超过20%的人感到,就采购、支付、签定合同和聘用当地人员而言,这是个重大问题。61%的粮农组织驻国家代表说,如果授予他们更大的权力,他们愿意接受对他们的合同进行修改,以便粮农组织在发生失职或滥用权力的情况时采取纪律制裁措施。只有7%的人说他们不准备这样做。

265. 与其他机构比较一下权力下放的实际水平就可以看出,联合国各基金和计划下放权力的水平高得多。例如,在粮食计划署,国家一级为紧急情况采购粮食的权限是20万美元。与其他专门机构的比较表明,它们在国家一级签定合同和采购的权限与粮农组织相仿,签定临时合同也如此。区域办事处的权限在卫生组织要大得多,在劳工组织也要大一些。劳工组织驻国家办事处可以批准国际旅行。虽然如此,和国家一级代表处的讨论一般确实说明,其他联合国专门机构的批准程序往往更为灵活、快捷。粮农组织对这个问题几乎进行了不断的内部研究,但这仍然是一个大有改进余地的领域。

266. 同时,大家一般也同意: 粮农组织用的是公众的金钱,因此不能过于灵活而招致私营部门常见的那种弊端。还必须承认,执行某些职能的专业化确实有其优点,而在某些权力下放的地方执行行政任务则可能受到职工能力和支持系统的制约。

267. 评估组的结论是,尽管粮农组织在管理、行政和财政决策上确实缓慢而有官僚作风,它与其他专门机构相比并不一定特别差。尽管如此,它如果要足够地回应成员们的需求,就必须更多地朝着联合国各基金和计划的方向前进 - 而各国政府和捐助方正是拿它们与粮农组织相比较的 (无论这种比较有多么不公平)。重要的是:粮农组织,包括其管理机构,要更好地理解风险的性质以及监督措施会有多大作用、是否划算。 粮农组织之所以没有在取消行政限制上取得更多进展,其背后的原因在于一种组织文化 - 这种文化

  1. 对所有投入的业务,不论大小,都用大体相同的程序处理,而对这种业务,相对于整个开支的比例,要耗费多少经费,缺少足够的关心;
  2. 对业务、办公室或计划层次上涉及的相对风险,没有足够的考虑;
  3. 总是倾向于通过由下放办事处或罗马的几个人按照预先的设想掌控每一项投入业务的方式进行管理,而不是授权于具有必要责任分工的个人并让他们负起责任;
  4. 不论涉及的是预算、项目交付、聘用临时合同人员还是采购,重心同样地放在预先设想的具体业务掌控与监测上,而不是战略管理和支持制度;
  5. 缺乏足够明确而标准的程序,实际上由不同的区域管理支持组应用不同的规则;
  6. 在罗马的行政单位对执行制度的基层情况没有足够的了解。

268. 下放人员能够得到的关于进行行政行动的信息材料已有可观的改善,当前正在准备一份项目执行手册,但是缺少方便读者使用的手册仍然是个重大问题。计算机支持系统也得到连续不断的改进,不过,这些方面仍然大有改进的余地。

269. 评估组已委托专人编写一份理顺行政系统的背景材料并将它提供给管理层。考虑中的大多数建议,都基于粮农组织自己关于如何改进亚太区域实地计划实施工作的内部研究所得出的结论,但是扩大了研究范围,并与每个办事处的管理支持组讨论了可行性。也对每个管理支持组的业绩和能力进行了审议。粮农组织正在积极考虑评估组提议的一些变革。 评估组认为,实施这些建议将会提高粮农组织的回应能力和粮农组织驻国家代表的信心,并可节省可观的费用,以用于权力下放中的行政培训、关于程序的信息和方便使用者的支持体系等关键领域 。建议还会消除重复性工作。

建议22 (分阶段实施,直至2007年完成): 为改善行政工作,评估组特别建议考虑以下方面:

  1. 较大地增加对粮农组织驻国家代表处、区域和分区域办事处的以下授权:1) 协议信函; 2) 采购权,包括取消对国外完成的业务必须由总部处理采购定单的要求(这一做法多年前已在所有其他主要联合国机构废除); 3) 招聘和延聘当地的专业及一般服务人员。 评估组进一步建议,在提高限额时,应将其与通货膨胀相联系,而不必每过几年就重新谈判增加;
  2. 将粮农组织驻国家代表处的人事安排从规范、执行及下放活动协调办公室移交区域管理支持组, 只有粮农组织驻国家代表的任命与调动除外(在这方面还应指出,目前,所有预算外资金支付的当地人员已由区域管理支持组管理,因此,粮农组织驻国家代表要和两个中心打交道);
  3. 将出差审批由总部下放到粮农组织驻国家代表处和区域办事处,而由后者负责审批粮农组织驻国家代表个人的出差,并按照卫生组织的做法简化所有的出差报销程序;
  4. 将批准和支持预支帐目的功能由总部移交区域办事处;
  5. 由区域审计员负责监督粮农组织驻国家代表处的当地审计工作, (这将要求在每个办事处增设一个当地职务,并支出出差费,但可节省财务司的费用);
  6. 将区域库存管理工作移交区域办事处。

270. 使区域审计员负责监督粮农组织驻国家代表处的当地合同制审计员的工作,会有一系列的好处。当前,区域审计员没有什么出差费用,大体上局限于区域办事处内工作。随着进一步的权力下放,当地审计员在审计粮农组织驻国家代表处帐目中的权限显然正在扩大,从而可能构为加强风险管理和控制体系的第一线。同时,随着区域审计员出差费用的增加,将会提高当地审计员和区域审计员双方的作用。

271. 鉴于以上诸点, 评估组相信,存在着更充分地利用区域管理支持组提高成本效益能力的机会,而不至于导致较大地增加风险、降低标准的潜在危险。

272. 一个相关的重要问题是粮农组织代表处对计划预算的掌握与管理。 目前,这些都由规范、执行及下放活动协调办公室在全球范围内处理。 就地方办公室而言,预算主要由当地人员费用和房租(在需要付房租的地方)组成,外加国际职工费用。现提议, 由粮农组织驻国家代表向区域代表提出他们的预算建议。然后,由区域代表就这些预算与总部在粮农组织驻国家代表处预算全球计划的基础上取得一致,仍然由总部掌握拨给粮农组织驻国家代表处预算的最终责任。最后由区域办事处监测和管理粮农组织驻国家代表处的开支。

273. 如今应该走向这样一种制度:它更多地依靠个人责任,以必要的控制办法来支撑,并与风险程度和预算和支出的战略监测相联系。 实施这些建议及其有关措施,并在区域层次增加必要的人员 - 这将有可能提高粮农组织 的回应能力和粮农组织驻国家代表的信心;据保守的估计,一旦完成变革过程即可导致每双年度节省略多于400万美元的费用,其中有190万美元是对规范、执行及下放活动协调办公室费用的节省

9.2.3管理支持组

274. 随着权力下放, 在各区域办事处设立了管理支持组,以提供业务处理、监督职能和进行业务的权力层次。尽管也发生过一些成长中的问题,这一做法一般效果不错。驻国家代表室十分看重这一事实:管理支持组和有关执行单位及信息支持都可以在同一时区内得到,而且都熟悉各国的具体问题(起码在一定程度上熟悉)。在拉美和近东,会说同一种语言也是一个优势。在所有区域,粮农组织驻国家代表在答复问卷时说,从权力下放以来,行政支持或者已经改善 (总体上占44%), 或者大体不变 (47%)。满意度在近东特别之高。足足有50 %的粮农组织驻国家代表报告说反应速度已有改进,只有11%认为不如以前。招聘、采购和签约,是大多数粮农组织驻国家代表报告没有变化的领域。虽然一般都认为规范、执行及下放活动协调办公室提供了足够水平的服务,评估组发现,鉴于以上的考虑,粮农组织驻国家代表及其工作人员都要求由区域管理支持组对他们经常计划的工作给予管理支持(目前由罗马的规范、执行及下放活动协调办公室负责)。在这点上,非洲由于一些原因是个例外,主要是因为与其他非洲国家的语音和电子联系太差。

275. 粮农组织驻国家代表处和区域办事处自己也感到,它们可以履行一些现在由总部重复处理的职能,例如出差。它们建议, 除去提高驻国家代表处的权力层次外,也应提高区域办事处的权力层次。

9.2.4 对粮农组织驻国家代表处和区域办事处在信息技术上的支持

276. 已做出重大努力提高粮农组织驻国家代表处和区域办事处的通信基础设施、信息技术和计算机系统。绝大多数粮农组织驻国家代表报告说,他们办公室的通信基础设施和计算机设备都是足够的,或者是好的。几乎一半的粮农组织驻国家代表,包括非洲,都认为从权力下放以来在取得财务信息上已有改善。粮农组织的通信基础设施,与联合国各基金和计划相比较差,但并不逊色于其他专门机构。这是因为各基金和计划能够进行更大的投资,而就若干其他机构而言,它们按职工人数的经常费用也与粮农组织相仿。评估组发现,还需要继续强调改善通信和信息技术,其中一个重大问题是缺少对职工进行相应的培训。

277. 直到2002年建立卫星联系以前,阿克拉与罗马之间的联系较差。虽然这个问题已得到解决, 阿克拉与大多数非洲国家之间的语音电话联系仍然是一个真正的问题。 评估组因此建议:早日研究能否为非洲的粮农组织驻国家代表处提供通过粮农组织总部进行与阿克拉的语音电话联系,或者使用电话卡制度通过伦敦和巴黎进行联系(非洲国家与这两个地方的联系特别之好)。

278. 每个区域办事处都设有一名信息技术官员。规范、执行及下放活动协调办公室也有一名信息技术官员及助手。评估组发现,除非洲外,粮农组织驻国家代表处都向区域信息技术官员咨询并得到他们的支持 - 这些官员驻于同一时区并在一定程度上了解具体国家的情况,而在拉美和近东,还会说他们的语言。对粮农组织驻国家代表处的信息技术支持,应由规范、执行及下放活动协调办公室转移到区域办事处,并为后者增设一名当地职工。至于非洲,这种服务可以继续由罗马,最好是信息系统及技术司提供。

9.3将总部工作外移以节省费用的可能范围

279. 评估组未能深入研究将总部行政支持职能 (尤其是一般服务人员) 外移到另一个费用较低的地方以节省费用的可能范围。根据这一设想,职能和指挥渠道没有改变,而费用得到降低。信息系统及技术司正在积极研究外移某些支持职能的可能性。有人向评估组举例说明了这样做可能节省的数量,用的例子是采购处:如果它当前的所有采购和签约职能都转移到曼谷而不必改变它的结构或职能,每双年度即可主要由于降低一般服务费用而节约290万美元。

9.4 在实施评估建议中平衡费用与节约

280. 实施本评估组的建议并完成后继工作的程度、细节和速度,将由管理层和管理机构决定。计算替代性实施方案会要求本评估组做出许多预先判断,或许不会是对资金的合理使用。对逐渐增量的费用的详细计算,可以在管理层和管理机构做出基本抉择后作为内部计划过程的一部分最有效地进行。有些费用领域并不固定,因为理想水平的投资对于一个如此短缺资金的组织可能完全不成其为一种选择。相反, 管理层可以选择按照可能带来多少好处分配资金 (如通信和信息技术基础设施,以及能力建设)。 其他的建议,如在交通枢纽建立技术小组,将会受到各国政府提供住房等实物支援程度的影响。但是,图表3所载的总结表明在现有资金范围内在今后两个双年度内可能做到的改革力度,初步估计每双年度可以节约大约1500万美元,以重新分配来加强权力下放。

图 3: 平衡费用与可以进行节约以在预算不变的情况下进行所建议的改革的领域

增加费用的领域

进行节约的领域

有选择地加强粮农组织驻国家代表处,特别是为了进行多重授权并减少空缺。

改善对各国的技术服务,尤其是:建立并使用交通枢纽技术小组、随叫随到的区域专家和更多的赴各国出差。

加强一体化和职工的能力及业绩,特别是: 会议和面对面交流、人员培训和职工轮换。

加强行政支持,包括:改善通信基础设施、改善实地会计制度和编制信息材料。

加强与各国的安排以增加多重授权(取消粮农组织驻国家代表处的5个国际岗位,160万美元);取消粮农组织驻国家代表处的16个行政官员职务的大多数(10) ,代之以高级当地人员 (140万美元);减少区域技术人员15-20% (640万美元28);为4-6个粮农组织驻国家代表/紧急情况协调员,与预算外资金分摊费用 (80万美元);将粮农组织驻国家代表处的行政支持转到区域管理支持组,以及其他为提高效率而对总部行政服务费用和批准技术合作计划项目所花费用的节约 (每双年度节省 400-500万美元);从诸如在欧洲区域办事处取消一个主管级岗位等行动获得的次要节约。总节约数约为每双年度1500万美元。

10 总的结论:增强与加深组织上的统一性和一致性

281. 总干事起到了权力下放的旗手的作用 - 这对理解和回应成员国面临的问题具有关键意义;他不顾总部内部的反对,推进这一过程。评估组发现:粮农组织的发展中成员国希望平衡粮农组织内部的制度关系,以保证具体国家和区域的问题与总部技术部门所倡导的非常重要的全球规范工作得到同等的重视。国际发展社会作为一个整体 (联合国与捐助方) 和发展中国家政府感到,有必要在统一的视野、政策和战略目标下下放决策。评估组发现权力下放的目标仅仅部分地得到实现,- 这在很大程度上是由于在粮农组织的制度结构中各国和区域的需要与本组织技术计划和行政结构之间所得到的重视是不平衡的。

282. 与此同时, 评估组还发现了一种总部文化,即认定在罗马做出行政和技术决定要比由有关国家和区域来做为好。还值得注意:许多总部的高级行政人员与粮农组织驻国家代表处和区域办事处毫无或很少有直接联系,也从未在发展中国家服务或长期出差。预算和计划是按照专业由总部技术部门管理的。这种文化的另一个要素是:执行监督就要在实施前对预算、开支和投入决定进行过于繁复的检查。除去效率的考虑以外,这减弱了责任、导致机械地决策,结果是没有效果。它还使主管们在权力下放的结构中失去权力。因此,监督的平衡需要更加切合实际,要以风险分析为基础,并应使个人明确地负起责任 。

283. 结论是,粮农组织不能在所有的区域和所有的发展中国家采取一成不变的做法。本组织需要根据具体的当地环境调整它的制度结构、专长和优先重点。迄今为止,本组织在发展工作中的一个弱点就是:它未能足够地适应不同的情况。本组织还需要努力采取灵活得多的态度去适应世界快速演变的需求。需要在限的资金范围内重新确定任务、进行更大的变革,以求

a) 使得粮农组织更能回应具体国家的需要;

b) 确保发现并处理区域的共同问题。

284. 粮农组织在权力下放后做出回应的更大灵活性,需要它能够调整人员配备和业务能力。这些变化将要求改变粮农组织的人员规章,以及在共同制度层面上和具有同样看法的组织一起采取行动。

285. 区域代表必须成为本组织工作在该区域的中心,按照商定的区域战略框架,拥有区域计划实体以及理事会和大会批准的中期计划所规定的重要产出。国家一级的工作应基于粮农组织内部的实地计划委员会所同意的国家优先重点框架,而这些应能提供开发区域战略的强大支持。区域代表们需要在各自区域广泛旅行,听取本区域各成员国的意见,并在高层上就总干事发动的发展过程采取后继行动,以便在关键问题上支持粮农组织驻国家代表处和技术小组。

286. 区域代表们应作为正式成员参加高层管理会议(SMM) 并出席主要的管理机构会议29。这将使他们得以成为本组织工作管理结构在区域的代表,在他们主管的区域内负起责任,以保证本组织的全球优先重点和战略付诸实施。这还将加强区域与本组织的一体化,从而增进统一性和一致性。

287. 为了更好地加强粮农组织驻国家代表的工作,区域代表应成为粮农组织驻国家代表和区域技术官员就国家一级的计划事项向上报告,以及区域工作向上报告的渠道30。这要求大大增加与粮农组织驻国家代表的对话,以加强他们在发展战略、组织变动和制订计划中的作用。粮农组织驻国家代表应继续就主要的政策和政治问题以及粮农组织在他们负责的国家内的大方向,向总干事报告。

288. 与此同时,必须注意不要把这变成正常联系之上的另一层官僚结构。 正常联系应保持现状,即在最有关的各方之间进行:粮农组织驻国家代表和区域技术官员仍应按照需要直接与总部的技术部门和有关行政和技术合作的单位,以及区域,打交道。同样地,区域技术官员与有关的总部单位之间的正式和非正式的联系,需要用一些措施予以加强 ,包括重点联系人、监测制度和更加面对面的交流。

289. 太平洋和加勒比的分区域代表应继续拥有向总部和总干事报告的直接渠道,因为小岛组成的分区域有它们的独特需求。其余的分区域办事处应向区域代表报告工作,以保证全区域的统一管理31。所有的联络办事处应向总干事办公室报告 - 这大体上也是当前的做法。就严格的欧洲事务而言,驻欧盟及比利时联络处应与欧洲区域办事处直接联系。

290. 任命和派出粮农组织驻国家代表的政策和通盘管理,应继续通过总干事办公室的一个单位进行管理。所有驻国家代表处的服务,应由区域管理支持组提供,而不是像现在那样只把预算外资金交给区域管理支持组管理,却由规范、执行及下放活动协调办公室负责经常计划资金。

291. 与这些变革同步,必须坚决地按需要提高和更新所有区域的一切层次的人员配备,以应对由于加强结构和责任而产生的更大挑战和潜力。此外,本组织还需要加强联网,以便在一切可能的地方增加面对面的联系。权力下放要取得成功必须付出的一个代价是:增加区域内及区域间的会议和交流。联合国系统的所有其他专门机构都比粮农组织在这方面花费更大比例的资金。

292. 如果这些制度上的变革要实现它们旨在取得更大统一性、针对性和影响的目标,重新平衡内部的责任分工就要求本组织最高层对区域和国家的问题给予相当可观的时间和注意。没有这一点,即使依靠现代通讯设备并让区域代表更充分地参加粮农组织的高层管理会议及其他会议,区域代表与总部的助理总干事相比仍将处于软弱的地位;同时,还存在区域代表得不到足够的监督与指导的危险。负责粮农组织总体工作的总干事难以逐日处理这类问题,但是使这些问题在本组织内得到非常高层的持续关心却是必要的。

293. 因此建议:在丝毫不削弱区域代表与总干事之间的直接报告渠道的情况下,由总干事提名副总干事代表他处理较为详细的区域和国家问题。任命和派遣粮农组织代表的政策和整体管理仍应继续通过总干事办公室的一个单位来处理。副总干事将受权负责保证总部单位与下放办公室之间的合作工作关系。他或她还将负起责任,保证区域、分区域和国家各级的活动完全符合粮农组织的政策、战略和计划 。

294. 总之,这些建议将在一个更加统一的组织内加强与深化权力下放:

  1. 使区域主管充分参与组织高层的决策,使粮农组织驻国家代表充分参与区域的工作过程;
  2. 在粮农组织每个区域和每个国家基于滚动式国家优先重点框架的计划中,发展战略眼光和优先顺序;
  3. 按照国家需要和潜力,改善区域内人员的技能搭配和存量以及其他资源,倡导一种更加由需求驱动的工作方式;
  4. 更多地利用来自新兴捐助方的区域专长和区域财政资源;
  5. 把组织文化由一种控制和监测行动的文化改造为一种问责制文化,即为
  6. 在所有的国家和区域办事处保证人员的必要素质。

295. 评估组进行了深入的分析并确定了重要的问题。这些问题大大降低了粮农组织区域和国家人员(就其对成员国带来的好处而言)的成本效益。它们也损害了本组织的统一性。评估组按照其授权范围提出了增加服务效益的建议。评估组希望,本报告将有助于认识这些问题,并引起关于如何最好地予以解决的建设性讨论。如果没有下列变革 - 起码要在必要时提高职工的业务能力,下放更多的决策权力,调整资金使职工得以更多地在各国出差和工作,以及在国家一级启动有意义的优先程序 - 那么,进一步发挥现有的权力下放的潜力就会受到阻碍。

296. 最后,虽然评估组给自己确定了提出在现有资金条件下可以实施的建议的任务,虽然还有弱点需要克服,评估组确信,在实现了本评估报告建议的变革后,粮农组织直接服务于成员国的权力下放行动是值得为之增加绝对预算额的,而不会减少用于规范工作的资金。

鉴于进一步权力下放中可能出现的当前政策和政治问题,包括有关建立技术小组、扩大多重授权,以及其他安排国家存在和技术支持的变革等问题,管理机构可能希望考虑设立一支小型的专门工作组,就决定实施方案时产生的问题与总干事的代表碰头,并在必要时决定将任何重大问题提交管理机构 审议。

附录一 评估组的受权范围

1、 引 言

1)总干事“对本组织计划、结构和政策的回顾”于1994年5月向粮农组织理事会提出了全套的改革方案。权力下放被定义为这次改革的“指导方针”之一,贯串于为保证本组织更有活力和效率而建议进行的改变之中。指导方针设想“将技术活动最大限度地下放到区域、分区域和国家各级………粮农组织总部与亚洲的农村群众、太平洋的小岛国家、非洲脆弱国家的巨大问题、拉美及加勒比和近东及东欧关注的具体问题 ,相距太远。本组织必须保持它的针对性和能见度,必须让人们看到它是在就近采取行动、解决问题。积极的权力下放政策的正面结果是:增加使用国家、分区域和区域的能力,在实施方式上实现可观的节约,并缩短成员国表示需要和本组织予以满足之间的时差。”32

2) 1995年以来,实施了逐渐加深的权力下放过程,在实践中调整和发展。其措施包括:

  1. 在区域办事处:

  2. 建立下述5个分区域办事处: 南部和东部非洲、太平洋岛屿、中东欧、加勒比、北非;
  3. 增设驻欧盟及比利时和驻日本两个联络处;
  4. 通过诸如外派技术官员、国家联络员和多重授权等方式,增加了粮农组织办公室或联络处涵盖的国家数目;
  5. 下放了技术合作项目的执行工作, 首先下放到区域办事处,后来又将国家项目下放到粮农组织驻国家代表处,而在罗马的实地计划执行司内设立一个协调与监测办公室 (紧急项目的执行活动继续由总部掌握);
  6. 重组粮农组织驻国家代表处,以当地人员代替国际计划和行政人员;
  7. 建立规范、执行及下放活动协调办公室(OCD) 以协调下放的机制;
  8. 调整程序、加强信息技术及通信基础设施,以支持权力下放过程。

二、评估的宗旨

3) 高级管理层决定:在采取进一步下放本组织重要职能的决定8年以后,是对迄今取得的成果进行全面的独立评估的时候了。这种评估的必要性也为管理机构33 以及外部审计员34 和联合检查组所强调。

4) 在此背景下,下放的职能被认为是所有在粮农组织总部以外,即在区域、分区域、国家和联络处履行的职能。要研究集中的与下放的机制和职能之间,以及各下放的机制之间的关系。要评价何种职能以集中为最有效,何种以下放为最有效。在进行这种分析并得出结论时,要承认:集中地或通过下放的办公室履行职能,不是一个固定不变的过程, 而是随着成员国需要的演变、技术的进步和粮农组织的资金状况而不断前进的。

5) 在粮农组织战略框架提供的大方向之内进行的评估将是结构性的,其主要宗旨在于建议如何才能增加权力下放对成员国的好处,同时克服任何负面影响,并保证成本效益的提高。这样,评估的中心宗旨在于促进上述指导原则概括的目标,即在保证作为统一组织的粮农组织的一贯性的同时,增加:

三、评估的范围

6) 评估将集中评价权力下放迄今建立的组织结构、职能和程序的优点和弱点。 在回顾权力下放过程的不同步骤的同时,评估的重点在于确认如何调整现有的权力下放以更好地满足将来的需求。

7) 评估还将分析权力下放的整体战略对演变中的全球环境和成员国的需要是否适合、有效,并引起人们注意这种需要的相关变化。下放机制的表现被认为在粮农组织解决跨组织问题的所有五大战略中都起到关键的作用35

8) 在评价中,要考虑到成员国关于所需要和得到的服务及其质量和效益的看法。此外,也要借鉴联合国系统其他组织,特别是其他专门机构的经验。

9) 权力下放成功的一个关键因素是对过程、程序和支持性基础设施的调整,其中包括信息技术。若干正在进行和业已完成的内部工作组和回顾报告审议了财政和行政程序、权力层次、报告渠道、支持费用的报销、人员配备和信息技术的需要,尤其是但并非完全是关于实地计划的开发与 执行。总监察长办公室的报告还涉及粮农组织驻国家代表处和区域办事处。因此评估组不用自己研究这些问题的细节,而可以利用这些单位的工作来形成自己的判断。

10) 评估将是全面的,但评估组在其工作过程中将定义并集中于那些它认为具有特别值得发扬的优点或特别需要克服的弱点的领域。因此,评估组在它的授权范围内具有独立性和一定程度的灵活性,可以更深入地探索它确认具有重要性的问题。

11) 进行分析的角度将是:在资金有限、难以满足所有期望的条件下,确认关键的需求和事项。将尽可能地评价成员国的满意程度和与发展伙伴的工作,不仅就粮农组织整体而言,而且分别地论及总部和下放的机制。其他机构的安排将提供一种有用的对照。在评价权力下放的整体成功和效益时要研究的因素包括:

a) 成员国对下述问题的当前和演变的满意程度:

  1. 对它们需要的确认和优先回应;
  2. 技术合作服务的提供;
  3. 对紧急情况的准备和回应;
  4. 对拟订计划的援助和对国家计划与战略发展工作的参与,例如共同国家评估/联合国发展援助框架和减贫战略文件等做法;
  5. 政策与技术分析, 国家与区域各级的咨询与对话 (包括国际问题);
  6. 信息的提供与传播;
  7. 促进与提供一种供国家区域和全球对话的框架;
  8. 对分区域和区域经济和政治一体化的支持;
  9. 资金的动员。

b) 粮农组织的权力下放在多大程度上便利与发展伙伴(特别是联合国系统的伙伴、国际融资机构和捐助方)一起为成员国的利益而进行有效的工作 (要按照上面a)中所述各点来衡量)。

c) 按照确认的需要,对职能在各办事处与总部之间的分配,与履行这些职能的能力,尤其关于:

  1. 成员国的要求;
  2. 就服务的质量和效益而言,提供服务的能力和实际表现 (包括员工的能力、制度、内部工作安排及基础设施);
  3. 费用和其他效率方面的考虑。

a) 在下放办公室的管理和工作方面,整体的组织安排、程序和责任是否具有清晰性和连贯性,并能保证总部和下放办公室在工作上的充分配合。有关每一项主要职能和整个工作而需要研究的领域,可能包括:

  1. 组织结构;
  2. 职能、作用和责任的清晰性;
  3. 为经常计划和预算外工作所作的计划和预算安排;
  4. 权力层次和灵活性;
  5. 各种控制 (技术、财政和行政);
  6. 整体的协调管理信息流通和通信;
  7. 制度和程序的其他方面。

b) 组织文化带来哪些框框以及这些框框加强或妨碍权力下放的效果达到什么程度,包括:

  1. 刺激、地位和奖励的制度、做法和观念,以及它们对合作、竞争及管理作风的影响;
  2. 对报告渠道、信息流通和通信的影响;
  3. 人力资源政策、程序和做法;
  4. 对有组织的学习和变化的态度。

12)评估组将研究内外审议者,包括联检组和外部审计员的批评和改进建议是否有理。

13)建议将列出优先顺序,并清楚地确认那些可以不用额外增加资金就能做到的改进。将为建议的改变列出示意性的费用和节省 (可能以连续排列的方式)。

四、 方 法

14)实现评估宗旨的一个前提是:评估应该是独立的,也是透明的,并将这一全过程中具有利害关系的各方包括进来。

15)评估将以总结所有现存文件的案头回顾为先导。

16)评估过程将充满咨询和与评估组的讨论。 预计评估过程将是:

  1. 研究背景材料,进行初步讨论,并于总部听取介绍;
  2. 准备一份评估组希望进一步探索的初步问题单子 (随着评估的进展可以随时调整);
  3. 访问所有的区域办事处、抽样的分区域办事处、驻有或没有粮农组织驻国家代表处的国家、粮农组织驻国家代表处和联络办事处 - 在访问中将进一步与有关各方探讨这些问题 (将使用一份编排好的问题单子,也有可能拟订一份关于国家和区域需要、职能和服务水平的标准评价格式)。将会有目的地访问一批具有典型性的国家,其选择标准包括:区域分布、人口规模、发展水平、粮农组织在该国的项目规模和代表形式;
  4. 在对第一批国家的访问提供了关于问卷需要涵盖的问题的启示之后,拟订向所有国家、下放办公室和有关总部单位,以及发展伙伴发出的调查问卷;
  5. 可以访问联合国专门机构的一些总部,以借鉴它们的经验;
  6. 在以上信息的基础上, 拟订关于评估结论和建议的报告草稿;
  7. 与有关主管讨论这些结论和建议;
  8. 报告定稿。

17)预期将不进行单独的同行审议小组的审议,因为评估将由一名外聘顾问领导并将包括一个研讨会。

18)作为完成评估后的常规做法, 高级管理层将对评估结论和建议做出正式反应,并将这一反应和评估报告一起提交管理机构。

附件二 评估组独立外聘成员的简历

组 长

大卫·桑兹·史密斯 (联合王国) 一生为联合王国国际开发部 (DFID) 工作,曾在非洲和亚洲任职,曾担任:DFID欧洲共同体开发部部长(包括在洛美谈判期间担任联合王国关于发展事务的代表);DFID驻内罗毕的东非区域办事处主任;联合王国驻罗马联合国机构代表;DFID驻苏格兰办事处主任兼服务主任 (包括负责DFID的行政和人事职能)。他在DFID的事业以担任发展政策部部长告终。

玛丽·钦纳里·赫斯 (加纳) 当前是联合国秘书长的“威胁、挑战与变革高级小组”的成员。此前曾担任:劳工组织副总干事;开发计划署常驻代表 (塞内里昂、坦桑尼亚、塞舌尔和乌干达);在加纳担任财政和计划部主要秘书和国家经济计划委员会秘书。她还担任过联合国计划和执行问题咨询委员会、关于结构调整和妇女的英联邦名人专家组和关于审议执行最不发达国家计划中的进展的高级名人小组等机构主席。钦纳里·赫斯曾经担任世界银行非洲顾问委员会非盟名人顾问小组和关于发展融资的杰出名人高级小组(泽地罗委员会) 国际公务员委员会等机构的成员。

地区顾问:

阿代尔·阿布尔·纳噶 (埃及) 于2003年底从粮农组织驻巴基斯坦代表岗位上退休。此前曾任埃及驻罗马联合国机构代表5年,在此期间还担任粮农组织计划委员会委员以及77国集团和近东小组的主席。在此任命前,他曾在埃及担任负责畜牧生产的副秘书,并在任期内广泛地在近东地区旅行。阿布尔·纳噶博士持有畜牧学博士学位。

米诺利·圣泰皮拉 (斯里兰卡) 曾在几个亚洲国家内为开发计划署工作20多年。她曾为开发计划署负责监测粮农组织在斯里兰卡的项目。最近她还为不同的客户, 包括私营部门,担任自由咨询顾问,特别在性别和社会发展问题上。

罗伯托·卡布拉尔 (墨西哥) 在经济和农业发展问题上于墨西哥大学长期从事学术和研究工作。他曾担任墨西哥政府的经济顾问, 包括关于墨西哥土地改革和农业部门外援问题上的工作。曾任环境自然资源和渔业部负责计划的司长,后来又曾担任负责碳化氢的副国务秘书的总顾问。

附录三 对工作人员能力的要求

粮农组织驻国家代表处和粮农组织驻国家代表

1) 尽管粮农组织驻国家代表处有许多职能,评估组确认以下能力对决定代表处的作用是重要的:

  1. 宣传粮农组织的宗旨;
  2. 参与并促进国家在各级水平上的政策和战略对话;
  3. (以主导或支持的身份)在国际社会中为粮食安全、农村、农业、畜牧、林业和渔业发展,促进协调和伙伴关系;
  4. 开发实地计划(包括紧急情况和发展两方面);
  5. 执行实地计划 (包括紧急情况和发展两方面);
  6. 在涉及粮农组织职权范围的所有事项上促进双向的信息交流。

2) 以上任务如落实为代表处所需要的技能组合,大体上相当于:

  1. 对粮农组织职权范围的广泛了解 (这需要广泛的部门知识);
  2. 对驻在国的了解 (宏观了解、农业,等等);
  3. 对粮农组织作为一个机构的了解,从而能够利用它的资源,对它的计划提出真知卓识,并能使用它的行政和财政制度;
  4. 以下方面的能力:
    1. 政策和战略发展;
    2. 联网与通信;
    3. 促进粮农组织在需要领域的服务;
    4. 管理与行政;
    5. 领导;
  5. 粮农组织驻国家代表愿意身体力行做具体工作, 例如文字和项目文件工作,而不是扮演一个高高在上、颐指气使的角色。

3) 评估组得出结论, 虽然可以根据所服务国家的需要和潜力的不同而有所变化, 粮农组织驻国家代表自己应该具备所有的上述技能。尽管对较强的管理和行政能力的需要有时可以用代表处其他人员的能力来部分地填补, 其余的能力则是无可代替的。

区域和分区域技术官员

4) 随着本报告建议的实施, 技术官员的责任,就其所涵盖的问题及他们在国家和区域两级的政策和战略作用而言,将变得更为广泛。还将期望他们更多地作为跨专业小组的成员工作。因此,他们的作用将包括:

  1. 支持确定和设计国家一级的优先行动领域;
  2. 确定国家和区域两级对专家投入的需要;
  3. 对设计实地项目做出贡献,并在必要时发挥带头导作用;
  4. 对向各国提供政策和战略咨询做出贡献,并在必要时发挥带头导作用;
  5. 为确定本组织跨国家规范和项目工作的优先行动领域,做出贡献;
  6. 对区域规范性工作做出贡献,并在必要时发挥带头导作用;
  7. 为实地计划,包括紧急干预,提供技术支持;
  8. 宣传粮农组织的技术要求;
  9. 在合适的时候,提供本组织技术部门与各国之间的联系, 将区域的问题传递给总部,并将总部在技术上关注的事带回区域。

5)以上作用如落实为所需要的技能组合,就要有下列业务能力:

  1. 对本组织主要授权领域之一,以及他们自己的专业与整个部门的联系,有着广泛的了解;
  2. 了解本组织及其技术优先重点、技术资源和程序;
  3. 了解他们所服务的一批国家, 不仅是他们工作领域相关的方面,而且包括更广泛的背景;
  4. 分析技能;
  5. 拟订项目技能;
  6. 拟订政策与战略技能;
  7. 协调、联网和团队合作技能;
  8. 多专业工作能力;
  9. 口头和笔头通信和宣传技能。

区域/分区域代表

6) 区域和分区域代表的责任将包括:

  1. 为本组织在国家、一组国家和区域/分区域各级的规范性和实地计划工作,确定优先行动领域;
  2. 在所有方面联系并支持粮农组织驻国家代表的工作, 特别关于政策和战略的国家对话和实地计划开发;
  3. 按照国家的要求和粮农组织的战略目标并与技术部门的助理总干事密切合作,保证粮农组织在本区域/分区域内的规范工作和实地计划工作的连贯性统一性和合力;
  4. 在所有有关粮农组织授权范围的事项上促进区域/分区域与总部之间的双向信息交流;
  5. 计划与主持区域性会议,包括区域大会;
  6. 协调与执行粮农组织在区域/分区域一级的规范工作;
  7. 在办事处打造一个统一的团队;
  8. 管理区域/分区域办事处工作的所有方面。

7)在发挥上述作用时要求的能力包括很高水平的:

  1. 领导和远见;
  2. 对粮农组织职权范围的广泛了解 (这需要他们具有非常广泛的部门知识));
  3. 对所在区域的了解,尤其在政策层面 (宏观了解、农业,等等);
  4. 对粮农组织作为一个机构的了解,从而能够利用它的技术资源,并提出真知卓识;
  5. 分析能力;
  6. 代表、谈判和交流技能;
  7. 联网技能;
  8. 管理技能。

缩略语


24 在它的2002年报告中,联检组指出, “总干事应该就粮农组织代表所需要的能力、技能和经验,拟订一套标准说法。”

25 评估组获悉, 在开发计划署有两名员工向联合国行政法庭提出上诉,但这是他们准备付出的代价。

26 目前,每双年度约为150万美元。过去为粮农组织驻国家代表处提供小额咨询费的做法已被终止。

27 这方面的例外是:发生紧急情况时,粮农组织驻国家代表被允许直接接受5万美元以内的款项。

28 基于15%的削减。

29 另见上引联检组 2002年报告。

30 另见《 审计帐目,1998-1999》,第172段( C 2001/5), 2001年11月

31 评估组获悉正在制订一个新的报告制度;据此,所有分区域代表将来都向区域代表报告工作。

32 见CL 106/2,第24段和执行总结,第VI, e段。

33 计划委员会第 86届会议和财政委员会第 97届会议。

34 见 C/2001/5 1998-1999年审计帐目, 第174段。

35 保证最佳质量;提高跨专业性;扩大伙伴关系和联合;继续改善管理过程;为粮农组织及其成员吸收资金;以及传递粮农组织的宗旨。

Previous PageTop Of Page