لجنة المالية

ملخص
1- يعد تقديم المعونة الغذائية لب رسالة البرنامج وأولوياته الاستراتيجية. وتمثل الخدمات الجوية عنصرا حيويا في تقديم المعونة الغذائية في حالات الأزمات وفي دعم عمليات الطوارئ وعمليات الإغاثة والإنعاش حيث تكون وسائل النقل البديلة غير متوافرة أو غير ممكنة عمليا.
2- وتتيح الخدمات الجوية في البرنامج نقل الأغذية والركاب، وتساعد بعثات الأمم المتحدة والبعثات الإنسانية الدبلوماسية بشكل عام. وينطوي تشغيل الخدمات الجوية على مخاطر تجارية ومالية كبيرة للمنظمة. وتعد قوة الإدارة التشغيلية والمالية وإدارة المخاطر، بما في ذلك إدارة السلامة الجوية، عاملا مهما لكفالة فعالية الخدمات الجوية استغلال مساهمات الجهات المانحة استغلالا مفيدا. ولذلك قام موظفو مكتبنا بإجراء استعراض رفيع المستوى لهذا النشاط المهم، وركزوا في هذا الاستعراض على المسائل والتطورات المرتبطة بالإدارة المالية منذ حادث الطيران الذي وقع في كوسوفو في عام 1999.
3- وبينت عملية المراجعة أن تطبيق الضوابط المتعلقة بمختلف العمليات الجوية يتم بشكل جزئي وغير متسق، وحدد المخاطر التشغيلية والمالية ومخاطر السلامة في طريقة إدارة العمليات الجوية. وتلبية لطلب من اللجنة الرفيعة المستوى المعنية بالإدارة، قام البرنامج بالنظر في توسيع خدماته الجوية لتشمل إدارة كل عمليات الأمم المتحدة الجوية الإنسانية. ويستتبع ذلك تحمل المسؤولية عن إدارة أربع عمليات تديرها حاليا مفوضة الأمم المتحدة لشئون اللاجئين، وأي عمليات إنسانية جديدة قد تحتاجها الأمم المتحدة أو الوكالات التابعة لها في المستقبل. ويتطلب هذا التوسيع وضع ضوابط تنظيمية موثوقة وضمان الإدارة المالية السليمة وكفالة سلامة العمليات. ولم تكن هذه البنية الأساسية قد أنشئت بعد في الوقت الذي كنا نقوم فيها بإجراء عملية المراجعة.
4- وبناء على نتائج عملية المراجعة، فقد أوصينا بأن يقوم البرنامج بما يلي:

• تحسين الرقابة المالية على العمليات الجوية عموما لكفالة كفاية وتوافر تمويل العمليات، وكفالة دقة وموثوقية المعلومات المالية لدعم الإدارة الفعالة للميزانية من خلال تسجيل البيانات المالية المتعلقة بكل العمليات الجوية بشكل موحد وملائم؛
• استعراض السياسات والممارسات المتعلقة بفرض الرسوم لتحسين استرداد التكاليف والتدفق النقدي للعمليات الجوية؛
• عقد اتفاقات شاملة مع الأطراف الأخرى تحدد بوضوح المسؤوليات المالية لكل الأطراف المعنية قبل توسيع نطاق خدمات العمليات المالية لتشمل مجتمع المساعدات الإنسانية بشكل عام؛
• اتخاذ إجراءات فورية لتنفيذ توصيات تقارير منظمة الطيران المدني الدولي (الإيكاو) الصادرة في عامي 2000 و2001 بشأن تحسين إدارة السلامة الجوية في العمليات الجوية من أجل الوفاء بالتزام البرنامج بتحسين ضوابط مراقبة السلامة الجوية؛
• اعتماد معايير جوية شاملة وإجراءات تشغيلية وترتيبات للامتثال بما يتماشى مع معايير الإيكاو؛
• استعراض ترتيبات التوظيف والميزانية للعمليات الجوية في مقابل المتطلبات المحددة في توصيات الإيكاو؛
• وضع إجراءات منهجية لتقدير المخاطر في العمليات الجوية؛
• إجراء استعراض مركزي لمذكرات التفاهم مع السلطات الحكومية لتأكيد أو تحديث صلاحيتها؛<
• تعزيز النظم الداخلية لجمع البيانات والإبلاغ عن الحوادث.

مقدمة

5- يستخدم برنامج الأغذية العالم العمليات الجوية لتقديم المعونة الغذائية، وبخاصة لتلبية الاحتياجات الغذائية للاجئين والاحتياجات الأخرى من أغذية الطوارئ التي تمثل لب رسالة البرنامج وأولوياته الاستراتيجية. وتشمل هذه العمليات الجوية نقل كميات كبيرة من السلع الأساسية للمستفيدين في كافة أرجاء العالم. وإضافة إلى ذلك، يقدم البرنامج إلى الهيئات الإنسانية الأخرى خدمات نقل الركاب وخدمات محدودة لنقل البضائع.
6- ويمثل النقل الجوي عنصرا إمداديا باهظ التكلفة ولكنه حيوي لتقديم المعونة الغذائية، وبخاصة لضمان الاستجابة السريعة للأزمات في عمليات الإغاثة الطارئة والعمليات الخاصة، ودعم العمليات الممتدة للإغاثة والإنعاش التي قد تعاني من عدم كفاية وسائل النقل البديلة أو من خطورة هذه الوسائل أو عدم صلاحيتها من الناحية العملية. وأثناء الفترة 2002-2003، بلغت تكاليف العمليات الجوية أكثر من 55 مليون دولار أمريكي وشملت 000 92 ساعة طيران في نقل ما يزيد على 000 200 راكب وأكثر من 000 200 طن من البضائع.
7- وتعتبر الإدارة القوية للعمليات والمالية والمخاطر، بما في ذلك إدارة السلامة الجوية، عاملا مهما لنجاح تحقيق أهداف البرنامج وكفالة فعالية العمليات الجوية وتحقيق أفضل قيمة لها. ولذلك قام موظفونا بإجراء استعراض رفيع المستوى لهذا العنصر المهم لأنشطة البرنامج من خلال إجراء فحص داخل المقر في إطار من مجموعة من الزيارات القطرية الموسعة أثناء فترة السنتين، وجرى التركيز في هذا الاستعراض على مسائل الإدارة المالية المرتبطة بالعمليات الجوية. وتم تنفيذ الاستعراض من خلال إجراء زيارات لثلاث عمليات جوية رئيسية في أفغانستان والسودان وأنغولا، وإجراء مقابلات مع كبار الموظفين في المقر ممن لهم علاقة بإدارة العمليات الجوية. وتناول الاستعراض ما يلي:

• التنظيم والتخطيط؛
• الإدارة المالية للعمليات الجوية؛
• الإدارة التشغيلية.

8- وقام مكتب المراجعة الداخلية في البرنامج بمراجعة عمليات توريد الخدمات الجوية التي تؤثر على مردود الأموال المنفقة على العمليات الجوية. وأجريت هذه المراجعة في إطار برنامج المراجعة الداخلية للمكتب لعام 2003، وشملت استعراضا لعمليات التعاقد، والمدفوعات، وإعداد التقارير والتنسيق مع المكاتب القطرية، ومتابعة التطورات في تنفيذ التوصيات الصادرة عن منظمة الإيكاو في أعقاب حادث الطيران الذي وقع في كوسوفو. ولم نتمكن من الاطلاع على نتائج عملية المراجعة الداخلية أثناء الانتهاء من هذا التقرير، ولكن مكتبنا سيأخذها في الحسبان وسيقوم في حينه برفع تقرير عنها إلى المجلس التنفيذي عند الاقتضاء.

التنظيم والتخطيط

9- أثناء فترة السنتين 2002-2003، تولى برنامج الأغذية العالمي إدارة العمليات الجوية الإنسانية في 12 موقعا في سبعة بلدان باستخدام أساطيل تراوحت في أحجامها بين طائرة واحدة و15 طائرة لدعم برامج تسليم الأغذية في البلدان التي تعاني من أشد درجات التدني في بعض بناها الأساسية، ولمساعدة عمليات الإغاثة الطارئة الأكبر حجما في بعض المناطق الأصعب بلوغا في العالم.
10- وتشمل العمليات الجوية التي يديرها البرنامج نقل البضائع، وهي في الأساس شحنات من الأغذية، ونقل الركاب من موظفي البرنامج وغيره من الوكالات الإنسانية. وتؤدي خدمات نقل البضائع دورا أساسيا في عمل البرنامج، حيث تمثل برنامجا منفصلا في معظم المواقع وتنفذ في العادة كعملية خاصة، وكانت في إحدى الحالات (تسليم الأغذية في أنغولا) تؤلف جزءا لا يتجزأ من البرنامج الممتد للإغاثة والإنعاش، ونفذت في جنوب السودان (عملية شريان الحياة للسودان) كصندوق استئماني. ويبين الجدول 1 البلدان والبرامج التي نفذ فيها البرنامج عمليات أثناء فترة السنتين 2002-2003.

11- وتقوم بعض المكاتب القطرية بتخطيط العمليات الجوية وسداد تكاليفها وتنفيذها بدعم في شكل مشورة وخبرة فنية من مكتب النقل والاستعداد للطوارئ والتصدي لها في مقر البرنامج في روما في إطار الهيكل التنظيمي المعتمد من المجلس التنفيذي في عام 2003. وفي إطار هذا الهيكل، تعود المسؤوليات عن إعداد التقارير الإدارية بشأن مختلف العمليات إلى المديرين القطريين، مع تسلسل بعض المسؤوليات عن الإبلاغ التشغيلي لمكتب النقل والاستعداد للطوارئ والتصدي لها من خلال قسم طيران وحيد يضم وحدتي النقل الجوي والسلامة الجوية. وترد الإشارة إلى ذلك في الملحق 1.
12- وأثناء الزيارات الميدانية، لاحظ مكتبنا أن المكاتب الإقليمية والقطرية تدرك بوضوح أن المديرين القطريين هم وحدهم المسؤولون والمساءلون عن كل الأنشطة التشغيلية التي تجري داخل الحدود الوطنية للبلدان التي يعملون بها، ومن ثم فإن السلطة واتخاذ القرارات في إدارة العمليات الجوية تتسم من الناحية العملية باللامركزية.

13- وكجزء من عملية تحديد الأهداف والغايات لعمليات المعونة الغذائية في مراحلها التخطيطية الأولية، يقوم المدير القطري والفريق القطري بتقييم مختلف وسائل النقل الممكنة لتحقيق هدف العملية. واعتمد اتخاذ القرار بشأن أنسب وسيلة للنقل على عدد من العوامل، مثل البيئة التي يتم فيها تنفيذ البرنامج، وعدد المستفيدين وموقعهم، ونوع السلعة التي تشملها سلة الأغذية، وحجم المعونة الغذائية المسلمة/الموزعة، ومدى الاستعجال في تسليم المعونة الغذائية (مع مراعاة العوامل الموسمية والطارئة)، والمتاح للبرنامج من البنى القائمة اللازمة لعمليات التسليم. وفي الحالات التي يعتبر فيها النقل الجوي أنسب وسيلة لتسليم المعونة الغذائية، ينظر مكتب البرنامج في هذه العوامل بمشورة من قسم الطيران التابع لشعبة النقل والاستعداد للطوارئ والتصدي لها في روما لتحديد نوع وعدد الطائرات المطلوبة.
14- وحالما يتم تحديد الحاجة إلى المشروع على المستوى القطري، تقوم مجالس استعراض المشروعات الداخلية بفحص المقترحات داخل البلد. ويرأس لجنة الاستعراض على المستوى القطري المدير القطري بدعم من الموظفين الفنيين الدوليين الآخرين، بمن فيهم موظفو النقل والإمداد والتوريد، وكبار موظفي البرامج ونائب المدير أو كبار موظفي الشؤون الإدارية. ويعرض مكتب البرنامج مقترحا ويطلب الموافقة عليه قبل عرضه على مجلس استعراض المشاريع الإقليمية المؤلف من المدير الإقليمي وموظف البرامج القطرية وموظفي النقل والإمداد وموظف المالية، مع مراعاة الأولويات الاستراتيجية ومدى توافر التمويل في الإقليم. وبعد الانتهاء من هذه العملية، يحال المشروع المقترح إلى المجلس التنفيذي في روما للنظر فيه والموافقة النهائية عليه. وبعد موافقة المجلس على المشروع، يمكن للأمانة أن تبدأ في السعي إلى الحصول على التمويل وتنفيذ المشروع.
15- وتمول العمليات الجوية بطرق شتى، فهي قد تمول من خلال توجيه نداءات مباشرة للجهات المانحة لتغطية تكاليف محددة، مما يفضي إلى اعتماد وإنشاء العمليات الخاصة. وقد تمول المشروعات من داخل برامج الطوارئ أو البرامج الممتدة للإغاثة والإنعاش، أو قد تمول من الاسترداد الكامل للتكاليف عن طريق فرض رسوم مباشرة على مستعملي الطائرات.
16- ويتعاقد البرنامج مع عدد من مشغلي الخدمات الجوية لاستئجار الطائرات والموظفين بعقود لأجل مسمى، ويحدد في العادة عدد أدنى مضمون لساعات الطيران في العقد. ويعني ذلك ضمان أسعار دنيا ثابتة لمشغلي الخدمات الجوية أثناء مدة سريان العقد. ويوفر المتعهد الطائرات وقائدي الطائرات وموظفي الدعم، بينما يقوم البرنامج بتعيين موظفي الإدارة والعمليات لإدارة العملية.
17- كما يتم دعم عقود الطائرات الرئيسية بعقود إضافية قصيرة الأجل للخدمات الجوية للمساعدة على تخفيف الضغط في أوقات الزحام ولإضفاء مرونة في التفاعل مع الطلب على الرغم من تكبد البرنامج لبعض التكاليف الإضافية في تنفيذ تلك العقود. والبرنامج متعاقد حاليا مع متعهدين يعملون في مواقع متعددة. ويوفر مختلف المتعهدين أنواعا محددة من الطائرة لتلبية المتطلبات التشغيلية. وبالنظر إلى طريقة تمويل وتنظيم وإدارة العمليات الجوية، لم يستطع البرنامج الالتزام بعملية توريد كبيرة وموحدة لتحقيق وفورات الحجم في عملياته العالمية ككل.

الإدارة المالية للعمليات الجوية

18- قام مكتبنا بتحليل البيانات المتاحة في نظام شبكة البرنامج ونظامه العالمي للمعلومات لتحديد الموقف المالي لمختلف العمليات الجوية، ولاسيما فيما يتعلق بكفاية التمويل. ويقدم الجدول 2 تحليلا لمتطلبات التمويل في عمليات محددة تم عرضها للموافقة عليها في مقابل التعهدات والإيرادات الفعلية في كل برنامج.

19- ويبين التحليل وجود عجز في تمويل كل عملية، ويتراوح هذا العجز بين 3 و92 في المائة من التمويل المطلوب لكل عملية في 26 مارس/آذار 2004.

20- وبحث مكتبنا توقيت التمويل المقدم إلى العمليات ومدى كفاية هذا التمويل. ولابد من وجود تأخير بين تعهدات التمويل والإيرادات النقدية المقابلة. ويبين الجدول 3 الوقت المستغرق في تمويل عملية أفغانستان والذي يفصل بين تسجيل التعهدات ووصول الإيرادات النقدية لكل منها. ولاحظ مكتبنا أن العمليات الجوية ككل تعاني في العادة من وجود تأخير مدته ثلاثة أشهر بين التعهد والحصول على الأموال المطلوبة.

21- ويوجد متسع في أنشطة البرنامج الأخرى لمعالجة النقص في التمويل عن طريق تعديل عدد المستفيدين أو حجم سلة الأغذية للتغلب على قيود الميزانية بدون أن تتعرض العملية بأسرها للخطر. ولا تتمتع الخدمات الجوية بنفس القدر من المرونة ويقوم البرنامج ببحث كيفية التغلب على فترات التأخير في التمويل كجزء من استعراض أساليب العمل.
22- وتعتبر فرص تعديل أو تكييف الخدمات الجوية محدودة في متغيرات العملية الواحدة. وينطبق ذلك أساسا على عدد الطائرات المستخدمة في العملية، مما يؤثر على حجم الخدمة المقدمة، أو في خفض تكاليف عدم الطيران. وبالنظر إلى مستوى التكاليف الثابتة التي لابد من الوفاء بها في عقود الطائرات، يمكن لنقص تمويل العمليات أن يؤثر مباشرة على موارد موظفي البرنامج، وهي تمثل تكلفة عدم الطيران الوحيدة المتغيرة في معظم العمليات. وقد ينطوي ذلك على آثار ضارة على كفاءة وفعالية الإدارة وضوابط السلامة الجوية.
23- وفي حالات العجز في التمويل، يتعين على الإدارة أن تبت فيما إن كانت ستعدل المستوى المقرر للخدمة الجوية في عملية ما أو تعيد توجيه التمويل من مصادر أخرى للتغلب على العجز. وفي البرامج التي يمثل فيها النقل الجوي جزءا لا يتجزأ من عملية الإغاثة، تتاح للمديرين القطريين فرصة تخصيص الأموال المتاحة حسب ما يرونه ضروريا. وفي الحالات التي يكون فيها النقل الجوي عملية خاصة منفصلة، يمكن للقيود المفروضة على إعادة توزيع التمويل أن تؤثر سلبا على نجاح برامج الإغاثة ذات الصلة.
24- ولا يتيح النظام المحاسبي في شبكة البرنامج ونظامه العالمي للمعلومات تجاوز حدود سحب الأموال في مقابل الميزانيات المعتمدة. وتبين لمكتبنا أن التمويل في معظم الحالات قد أعيد توجيهه على مستوى المكاتب القطرية. ومثال ذلك أن الأموال القائمة المخصصة لعملية ممتدة للإغاثة والإنعاش قد تستخدم لتمويل العمليات الجوية على أمل السداد عند الحصول على الأموال. وهذه الممارسة العملية للتمويل التبادلي قد تكفل فعالية أنشطة المعونات الغذائية ودعم الالتزامات التشغيلية، ولكنها تؤدي أيضا إلى عدم دقة السجلات المالية، مما قد يضلل مستعملي المعلومات الإدارية ويتسبب في عدم دقة التقارير المقدمة من الجهات المانحة بعد ذلك.
25- ولم يستطع موظفو البرنامج أن يحددوا بالكامل حجم هذا التمويل التبادلي بسبب عدم وجود سجلات للأموال المستخدمة من مصادر أخرى في كثير من الحالات، باستثناء أنغولا.

26- وعند استعراض الإدارة المالية للعمليات الجوية الجارية، تبين لمكتبنا أن نظام شبكة البرنامج ونظامه العالمي للمعلومات لم يكن يستخدم في عمليات التسجيل المباشر أو الشامل لتفاصيل المعاملات المالية المرتبطة بالإيرادات والمصروفات. وأثناء الزيارات الميدانية، وجد مكتبنا أن مختلف المكاتب القطرية تستعمل مجموعة متنوعة من البرامج الحاسوبية المنفصلة لرصد ومراقبة عملياتها الجوية. وهذه الممارسة لا تعبر فقط عن انعزال واستقلال المكاتب القطرية، ولكنها قد تشكل أيضا خطرا يهدد اتساق تطبيق ضوابط الإدارة في البرنامج ككل.
27- كما كشف استعراض المراجعة في المكاتب القطرية عن استعمال مجموعة متنوعة من النظم لقيد البيانات المالية. وتراوحت هذه النظم بين السجلات الورقية والبرامج الحاسوبية المتخصصة التي تعمل خارج نظام شبكة البرنامج ونظامه العالمي للمعلومات لتسجيل المعاملات المالية المقترنة بالعمليات الجوية. ويمكن أن تنشأ مخاطر جراء استخدام نظم مختلفة. فقد تبين مثلا لمكتبنا سوء إدارة تسجيل وتوثيق الإيرادات العائدة من تقاسم التكاليف ومبيعات التذاكر في بعض المكاتب. وبالنظر إلى أن هذه المعاملات تتم في المكاتب القطرية والفرعية وكلها تخضع للقيود النقدية، فإن ذلك يمثل خطرا ماليا للبرنامج في حالة عدم تطبيق ضوابط داخلية كافية لكفالة استيفاء قيد وحساب الإيرادات.

28- وتطبيق ممارسات محلية متباينة وغير موحدة قد يشير إلى ضرورة تعديل شبكة البرنامج ونظامه العالمي للمعلومات من أجل تلبية احتياجات العمليات الجوية، أو النظر في استخدام نظام حاسوبي وحيد بديل لتفادي النهج المجزأ المتبع في قيد البيانات في بعض المواقع.
التوصية 1: نوصي بأن يعزز البرنامج المراقبة المالية للعمليات الجوية عموما من أجل كفالة كفاية وتوافر التمويل للعمليات ولكفالة دقة وموثوقية المعلومات المالية لدعم الإدارة الفعالة للميزانية من خلال تحديد شكل موحد ملائم للتسجيل المالي لكافة العمليات الجوية.
29- وكانت جميع العمليات الجوية التي تمت زياراتها في إطار المراجعة تطبق أحد أشكال سياسة "الدفع قبل السفر" من أجل استرداد التكاليف من الأطراف الأخرى. وفيما يتعلق بعملية شريان الحياة للسودان، جرى استرداد التكاليف الكاملة. وفي أفغانستان وأنغولا، فرضت رسوم محددة على حجز المقاعد لتفادي عدم الكفاءة الناجم عن استخدام طائرات بدون ركاب. وعلى الرغم من انتهاج هذه السياسة، كشف استعراض مكتبنا للسجلات المالية، حيثما وجدت، بعض الديون الكبيرة المستحقة.
30- ومثال ذلك أن عملية شريان الحياة للسودان التي كانت تنفذ بميزانية بلغت 17 مليون دولار أمريكي، سجلت أكثر من 1.2 مليون دولار أمريكي كديون مستحقة في 30 يونيو/حزيران 2003 أثاء زيارة فريق المراجعة، منها 0.5 مليون دولار أمريكي تتعلق بمنظمات غير تابعة للأمم المتحدة. ونشأت هذه الحالة على الرغم من الاشتراط التشغيلي القاضي بأن يدفع مستخدمو الرحلات مسبقا. ولم يتم الحصول على معلومات كافية من البرنامج بما يتيح إجراء تحليل زمني شامل للمدينين لأغراض المراجعة على الرغم من أن الديون المستحقة منذ آخر مرة جرى فيها تحصيل رسوم مسبقة من العملاء هي كما يتضح من الجدول 4.

31- وما لم يقم البرنامج بإدارة الديون فثمة خطر واضح على سيولة العمليات الجوية. وفي هذه الحالات سيلزم استخدام الموارد النقدية في البرنامج لتمويل هذا الدين الداخلي بالإضافة إلى دعم تشغيل الخدمات الجوية بشكل مستمر.
التوصية 2: نوصي بأن يستعرض البرنامج فعالية السياسة والممارسة الحالية بشأن فرض الرسوم، من أجل تحسين استرداد التكاليف وتدفق الأموال النقدية في العمليات الجوية والتقليل قدر المستطاع من خطر تأثير الديون سلبا على الخدمات المقدمة.
32- وبات البرنامج، باعتباره أحد أكبر الوكالات الإنسانية التي تتمتع بحضور عالمي واسع النطاق، الوكالة الرائدة في كثير من البلدان حيث تقع عليه مسؤولية توفير الخدمات الجوية إلى مجتمع الهيئات الإنسانية التي تعمل في تلك البلدان. واتفق البرنامج مع الأمم المتحدة مركزيا حول الاضطلاع بالمسؤولية الرئيسية في توفير الخدمات الجوية للهيئات الإنسانية التابعة للأمم المتحدة ككل. ويؤدي توسيع الخدمات الجوية لتشمل الأمم المتحدة إلى تزايد المخاطر والفرص، وهو ما يضفي مزيدا من الأهمية على الحاجة إلى الإدارة المالية الفعالة والضوابط المالية السليمة وغير ذلك من الضوابط.
33- وهناك حاليا أربع عمليات جوية تديرها وكالة إنسانية أخرى تابعة للأمم المتحدة، وهي مفوضية الأمم المتحدة لشؤون اللاجئين، وسوف يتولى البرنامج إدارة هذه العمليات في غرب أفريقيا وتنزانيا وجمهورية الكونغو الديمقراطية وشمالي كينيا. ويجري الإعداد لعملية أخرى في تشاد. ومن المتصور أن تستند إدارة العمليات الجوية لصالح وكالات الأمم المتحدة الأخرى إلى الاتفاقات التقنية التي تشمل أحكاما تنص على مواصفات الخدمة وتكاليفها.
34- وسوق تحدد التكاليف سلفا استنادا إلى معدل ساعات الطيران وستغطي كل نفقات السلامة الجوية والإدارة التشغيلية. وفي الحالات التي تدعم فيها الطائرات أكثر من مشروع، سيجري تسجيل ساعات الطيران وستحصل الرسوم من المستعملين وفقا لذلك. ولم يتم بعد إبرام هذه الاتفاقات بين البرنامج والوكالات الأخرى. وتشغيل نظام من هذا القبيل سيتطلب نظم معلومات وبنى أساسية شاملة وموثوقة لكفالة دقة قيد التكاليف وإسنادها، وهو نظام غير قائم بعد.
التوصية 3: نوصي بأن يبرم البرنامج اتفاقات واضحة وشاملة مع الأطراف الأخرى المعنية قبل الشروع في تنفيذ أي أنشطة إضافية في إدارة العمليات الجوية، وبخاصة كي يحدد بوضوح الالتزامات المالية الواقعة على جميع الأطراف المعنيين.

الإدارة التشغيلية

35- تقع المسؤولية عن إدارة العمليات الجوية على المديرين القطريين المعنيين الذين تنصب مسؤوليتهم واهتمامهم الرئيسي على تنفيذ رسالتهم الإنسانية. ويتم البت في تقديم الخدمة وعدد ونوع الطائرات على مستوى المكاتب القطرية واستنادا إلى الفرضيات التي يرتكز عليها المشروع المقترح، كما يتم تحديد موقع وعدد المستفيدين والبيئة التي سيتم فيها تشغيل الطائرات.
36- ويشير الجدول 5 إلى حجم الركاب وشحنات البضائع التي نقلتها العمليات الجوية في فترة السنتين.

المصدر: استنادا إلى البيانات المقدمة من إدارة اللوجستيات، روما.
37- ولم يستطع مكتبنا أثناء زياراته إلى الميدان، الحصول على بيانات كافية في أي موقع لتكوين رأي بشأن كيفية تفاوت معدلات الاستخدام بمرور الوقت بحسب عدد الطائرات والقدرة المتاحة. على أن استعراض مراجعة العمليات أشار إلى أن تقديرات المكاتب القطرية لأعداد ونوع الطائرات تبدو معقولة إذا أخذنا في الحسبان أن الطائرات المتاحة تحمل ما يقارب طاقة حمولتها الكاملة. ولتوضيح ذلك فإن الجدول 6 يبين معدلات استخدام الطائرات المتجهة من لوكيشوكيو إلى السودان.

38- وتواجه الإدارة مجموعة من المخاطر التجارية والمالية الكبيرة ، فضلا عن المخاطر المرتبطة بالسلامة الجوية، جراء الظروف التي يشغل فيها البرنامج خدماته الجوية. وفي نوفمبر/تشرين الثاني 1999، بلغت الخسائر في الأرواح نتيجة حادث تحطم الطائرة في كوسوفو عشرين شخصا بالإضافة إلى ملايين الدولارات الأمريكية التي دفعت كتعويضات جرى تمويلها من خلال مجموعة تدابير للتسوية اشتركت فيها أطراف عديدة وساهم البرنامج فيها بجزء من الاحتياطي المالي. ومنذ ذلك الحين، تعرضت العمليات الجوية التي يديرها البرنامج لعدد من الحوادث الجوية على الرغم من عدم وقوع خسائر في الأرواح.
39- وكما يتضح لنا من حادث كوسوفو، فإن العمليات الجوية تنطوي بطبيعتها على مخاطر كبيرة سواء على السمعة أو على النواحي المالية وينبغي للبرنامج أن يتغلب عليها إذا أراد أن يحقق الأهداف المرجوة من العمليات الجوية وإذا أراد أن يحافظ على ثقة الجهات المانحة. وعدم التغلب على مخاطر التشغيل، بما في ذلك المسائل المرتبطة بالسلامة الجوية، يؤثر بشكل مباشر على الإدارة المالية للعمليات الجوية وعلى البرنامج ككل. ولذلك قام مكتبنا ببحث الطريقة التي انتهجها البرنامج في معالجة اعتبارات السلامة الجوية والاستفادة من الدروس المستخلصة من عمليات الاستعراض المستقلة التي أعقبت حادث كوسوفو.
40- وكان المفتش العام للطيران المدني في فرنسا قد قام بإجراء تحقيق في الحادث وخلص التقرير الذي أعده مكتب التحقيقات إلى أن العوامل التالية قد ساهمت في وقوع الحادث:

• افتقار العمل الجماعي إلى الانضباط الإجرائي؛
• ترك الطائرة على المهبط وغفلة المراقب العسكري؛
• الوضع الحرج للمستثمر الجوي باعتباره شركة جديدة تعتمد اعتمادا كبيرا على عقد التأجير ولا تميل إلى احترام الإجراءات؛
• الكلل الذي أصاب طاقم القيادة؛
• القيام بالرحلة مع تعطل نظام إنذار الاقتراب من الأرض أو عدم توصيلة.

41- وقامت منظمة الإيكاو في نوفمبر/تشرين الثاني 2000 بإجراء استعراض لسلامة عمليات النقل الجوي التي يديرها البرنامج ولاحظت فيه أن البرنامج يجري عملياته في ظروف تزيد فيها المخاطر على ما تصادفه في العادة معظم العمليات الجوية التجارية. وأوصى تقرير الإيكاو بإجراء عدد من التغييرات الإجرائية والتنظيمية لتعزيز مراقبة السلامة الجوية، بما في ذلك:

• إنشاء وظيفة متخصصة للسلامة الجوية؛
• استخدام دليل للنقل الجوي؛
• إنشاء قاعدة بيانات للمستثمرين الجويين في مقر البرنامج للتحقق من صلاحية وثائق الاعتماد وتسريع اعتماد مختلف المستثمرين الجويين؛
• استعراض التغطية التأمينية للعمليات الجوية لكفالة كفاية التغطية المالية.

42- وفي فبراير/شباط 2001، أكد المدير التنفيذي التزام البرنامج بتحسين سلامة عملياته الجوية. على أن الفحص الذي قام بإجرائه مكتبنا في الزيارات الميدانية وفي المقر أكد أنه في الوقت الذي أجريت فيه عملية المراجعة لم تكن قد اتخذت إلا إجراءات محدودة لتنفيذ توصيات الإيكاو المبينة بمزيد من التفصيل في الملحق 2 لبهذا التقرير. ولم يتم التصدي على وجه الخصوص للتوصيات المتعلقة بكفاية التغطية التأمينية للعمليات الجوية وفعالية إدارة المتعهدين.
43- وبالنظر إلى طبيعة عمليات الخدمات الجوية، يحتاج البرنامج إلى إجراء تحليل منهجي للمخاطر من أجل تقدير المخاطر المقترنة بالمسؤولية المحتملة الواقعة على البرنامج إذا ثبت عدم كفاية الغطاء التأميني. ولم يتمكن مكتبنا من الحصول على أدلة على إجراء تقدير صلاحية الغطاء التأميني. وتبين مكتبنا أن الإدارة لم تقم رسميا بإجراء تقدير وتوثيق لما إن كان الغطاء التأميني المقدم من المتعهدين كافيا ويمكن الاعتماد عليه في تغطية الخصوم ونقل المخاطر من البرنامج إلى المتعهد.
44- وفي عام 2003، بعد قيام لجنة الأمم المتحدة الرفيعة المستوى المعنية بالإدارة بوضع نهج يسير عليه البرنامج في مراقبة جميع العمليات الجوية الإنسانية، قامت شعبة النقل والاستعداد للطوارئ والتصدي لها بإجراء استعراض داخلي للتقدم المحرز منذ عام 2001. وفي يونيو/حزيران 2003، قدمت الشعبة تقريرا إلى المدير التنفيذي أفادت فيه بأن البرنامج لم يطبق حتى ذلك الوقت نظاما فعالا للإدارة الجوية أو ثقافة تتعلق بالسلامة الجوية، حيث لم تنفذ التوصيات الصادرة عن منظمة الإيكاو.
التوصية 4: نوصي بأن يتخذ البرنامج إجراءات فعالة وفورية لكفالة تنفيذ التوصيات الواردة في تقرير الإيكاو بشأن تحسين إدارة السلامة في العمليات الجوية، وأن يكفل بالتحديد معالجة المسائل المتعلقة بالتعاقد مع مقدمي الخدمات الجوية المؤهلين تأهيلا ملائما، واتخاذ ترتيبات بشأن كفاية غطاء التأمين أو الالتزامات.
45- وفي أغسطس/آب 2001، قامت منظمة الإيكاو بمتابعة تقريرها الصادر في نوفمبر/تشرين الثاني 2000 عن طريق إجراء استعراض للناقلين الجويين التسعة الذين يستخدمهم البرنامج. وخلص الاستعراض إلى أن جميع الناقلين الجويين التسعة قد فشلوا بدرجات متفاوتة في الوفاء بالمعايير الدنيا التي تتطلبها منظمة الإيكاو. وبعد أن انتهت الإيكاو من الاستعراض، واصل البرنامج استخدام المستثمرين الجويين التسعة لحين إبرام عقود جديدة. وبدأ موظفو البرنامج في استعراض المعايير التي يطبقها كل واحد من المستثمرين الجويين الجدد عن طريق زيارة مكتب كل متعهد في غضون سنة من استعراض الإيكاو. وأبلغ البرنامج مكتبنا أنه قام بوضع برنامج لمراقبة السلامة الجوية يتم من خلاله رصد تنفيذ التحسينات. على أنه حتى وقت الانتهاء من تقريرنا هذا، ما زالت شركات النقل الجوي التسع تقدم خدماتها للبرنامج بموجب عقود.
46- وعلى الرغم من أنه ينبغي للمستثمرين الجويين التجاريين الالتزام بالقواعد والأنظمة للسلطة التنظيمية في دولهم والالتزام من خلال ذلك بمعايير الإيكاو، فإن الفروق التي قد تنطوي عليها الأنظمة والممارسات الوطنية يمكن أن تسفر عن تفاوت معايير الالتزام. وتفاديا لذلك الاحتمال، قام موظفو النقل الجوي في البرنامج، بالتعاون مع إدارة الأمم المتحدة لعمليات حفظ السلام، بإعداد مشروع معايير الطيران للخدمات الجوية في المنظمتين على السواء. ولم يقر البرنامج رسميا هذه المعايير وينظر إليها المستثمرون الجويون الميدانيون باعتبارها إرشادات أكثر منها متطلبات إلزامية.
التوصية 5: نوصي بأن يعتمد البرنامج، على سبيل الأولوية، معايير طيران وإجراءات تشغيل متسقة وشاملة ومتناسبة مع معايير الإيكاو، وأن يتخذ الترتيبات الملائمة لكفالة الالتزام بهذه المعايير باستمرار.
47- وفيما يخص التوظيف، فوضت خطة الإدارة التي اعتمدها المجلس التنفيذي في أكتوبر/تشرين الأول 2003 البرنامج في تحسين قدرة الموظفين على المستوى الإقليمي. ونفذ البرنامج ذلك من خلال عملية قامت بإجرائها مؤخرا شعبة الموارد البشرية في البرنامج لإدخال إطار الكفاءة في الوظائف. على أن هذا الاستعراض لم يعترف بالمهارات المتخصصة المطلوبة لوظائف معينة، مثل موظفي الطيران وتصنيف هذه الوظائف في الإطار العام لموظفي النقل والإمداد. وقد يكون ثمة خطر من إذا ما تم تعيين موظفين في الوظائف المتخصصة للوفاء بالخصائص العامة للكفاءة. عدم تلبية متطلبات المهارات والخبرات التقنية في تلك الوظائف.
48- وأشارت المعلومات المتاحة لمكتبنا إلى أن تنفيذ ما أصدرته الإيكاو من توصيات في العمليات القائمة قد يتطلب على أدنى تقدير ثمانية متخصصين في الطيران. وتشمل آخر ميزانية لدعم البرامج والإدارة التي أقرها المجلس التنفيذي في أكتوبر/تشرين الثاني 2003 تمويل وظيفة إضافية واحدة فقط. وهذا العدد يقل كثيرا عن الميزانية المقترحة ومقدارها 000 426 دولار أمريكي لتمويل أربع وظائف في روما و600 450 دولار أمريكي أخرى لتمويل ثلاثة موظفين إقليميين للسلامة الجوية، وهذا في حد ذاته أقل من الحد الأدنى الذي أوصت به منظمة الإيكاو.
التوصية 6: نوصي بأن يستعرض البرنامج ترتيبات التوظيف القائمة وما يرتبط بها من اعتمادات الميزانية للعمليات الجوية في مقابل المتطلبات المشار إليها في توصيات الإيكاو وذلك لكفالة استفادة البرنامج من المستويات الملائمة للمهارات التقنية اللازمة لسلامة إدارة العمليات الجوية.
49- وتبين لموظفي مكتبنا عدم وجود أي دليل على إجراء أي تحليل منهجي للمخاطر قبل أو أثناء العمليات. ولا تصنف المخاطر المحددة التي يواجهها البرنامج في كل موقع عند بداية (أو أثناء) العملية، ومن ثم لا تحدد أو تطبق ضوابط محددة للتخفيف من حدة هذه المخاطر. وبدون إجراء تصنيف كامل وذي صلة بالمخاطر التشغيلية على يد موظفين من ذوي الخبرة والتأهيل المناسب فإن سلامة العملات الجوية تتعرض بدرجات متفاوتة للخطر وقد تفتقر الإدارة إلى النظرة الواضحة للمشاكل الفعلية والمحتملة.
التوصية 7: نوصي بأن يضع البرنامج إجراءات منهجية لتقدير المخاطر وأن تطبق هذه الإجراءات في كل عملية جوية لتحديد مجالات المخاطر التشغيلية ومخاطر السلامة الجوية ومعالجتها والعمل على زيادة سلامة ظروف التشغيل في البرنامج ككل.
50- وتعبر الرحلات الجوية التي يديرها البرنامج الكثير من الحدود الوطنية وتستخدم متعهدين من مختلف البلدان. وظروف التشغيل هذه لا تساعد على وضوح مسؤوليات سلطات الطيران المدني بالنسبة للخدمات الجوية في البرنامج. وفي معظم المواقع، يوافق البرنامج على مذكرة تفاهم مع الحكومة المضيفة وسلطات الطيران المحلية من أجل توضيح مسؤوليات جميع الأطراف. ويكفل ذلك الترخيص القانوني البرنامج بالتحليق في منطقة عملياته المحددة واستخدام مهابط الطائرات المحلية، ومن ثم التقليل قدر المستطاع من مستوى الحماية القانونية للموظفين والركاب والبضائع.
51- ومن خلال زيارات واستعراضات المراجعة، تبين لمكتبنا وجود حالات لمذكرات تفاهم انتهى تاريخها (أفغانستان) أو لم يتم التوقيع عليها أصلا (أنغولا) وأن النوايا الطيبة قد حلت محل الاتفاقات المكتوبة. ويعتقد البرنامج أن الإدارة الحالية في أنغولا تسير على ما يرام وينبغي أن تظل قائمة إلى أن تضع الحكومة المضيفة إطارا مؤسسيا وطنيا للطيران عموما.

52- وعدم وجود مذكرة تفاهم سارية في تلك الظروف قد لا يكون سببا مباشرا لعرقلة تقديم الخدمات الجوية، ولكنه قد يعرض البرنامج لمخاطر تشغيلية وقانونية (مثل المخاطر المرتبطة بصلاحية الغطاء التأميني) ويتسبب في عدم التيقن من استمرار الحصول على تسهيلات العمليات الجوية.
التوصية 8: نوصي بأن يجري البرنامج استعراضا مركزيا لحالة كل مذكرات التفاهم مع السلطات الحكومية بشأن العمليات الجوية لكفالة ملاءمتها لأنشطة العمليات التي يجري تنفيذها حاليا.
53- ويعد جمع البيانات عن العمليات الجوية على المستوى المحلي عنصرا أساسيا للمراقبة السليمة. ومثال ذلك أن تقارير الوقائع والحوادث تشكل جزءا من ممارسات الإيكاو الموصى بها وتسجل فيها الأحداث غير المفضية للموت أثناء العمليات الروتينية. وما لم يتم إجراء تحليل سليم للمعلومات واتخاذ الإجراءات الملائمة استجابة لذلك التحليل، فلن تكون هناك قيمة أو فعالية كبيرة لعملية جمع البيانات.
54 واكتشف مكتبنا أثناء زياراتهم للمكاتب القطرية وجود أمثلة لعدم الاتساق في جمع البيانات، وتفاوت كبير في جودة السجلات المحلية المتعلقة بالحوادث والوقائع بين العمليات التي تمت زياراتها لأغراض المراجعة. وفي السودان، حيث تجرى عمليات توثيق شاملة، سُجل ما يزيد على 90 حادثا وواقعة في عام 2002 (على الرغم من أن مكتبنا لم يعثر على أي دليل على قيام الإدارة بإجراء استعراض منتظم للبيانات). على أنه لم تسجل في أنغولا سوى ثمانية حوادث على مدى فترة 17 شهرا من يناير/كانون الثاني 2002 حتى مايو/أيار 2003 قبل وصول موظف السلامة الجوية. وبعد وصوله، بلغ متوسط عدد الحوادث المسجلة 20 حادثا في الشهر.
55- وتبين لمكتبنا أن وحدة اللوجستيات في روما لم تجمع أو لم تحصل بشكل منتظم على بيانات من المواقع الميدانية لدعم إجراء تحليل جدي بشكل شامل أو منتظم على مستوى المنظمة. وبدون جمع وتحليل البيانات على مستوى المنظمة سيتعذر معرفة كيفية إدارة المخاطر والسلامة بطريقة تختلف عن مجرد تدارك ما يقع من أحداث.
التوصية 9: نوصي بأن يعزز البرنامج نظمه الداخلية لجمع البيانات والإبلاغ عن الأحداث وتقاسم البيانات من أجل تسهيل التقييم الملائم على يد موظفين قادرين على تفسير ضوابط التشغيل والسلامة وتنفيذها وتطبيقها بفعالية.

الاستنتاجات

56- يقوم البرنامج حاليا بتشغيل خدمات جوية مهمة في ظل ظروف بالغة الصعوبة، ولكنه لا يطبق ضوابط ملائمة بشكل متسق لإدارة المخاطر المقترنة بهذه العمليات الجوية. وحتى وقت إجراء المراجعة، لم تنفذ التوصيات الصادرة عن منظمة الإيكاو في تقريرها في نوفمبر/تشرين الثاني 2000. وفي هذه الظروف، فإننا نرى أن البرنامج يضع نفسه أمام مخاطر كبيرة فيما يتعلق بالسلامة الجوية وهو ما قد يؤثر بشكل كبير على مصداقيته لو أن حادثا آخر وقع وتسبب في خسائر في الأرواح.
57- ومع تزايد الطلبات والمسؤوليات التشغيلية، ينبغي برنامج أن يحرص على إنشاء نظم كافية للمراقبة والرصد لزيادة تأكيد فعالية تشغيل وإدارة العمليات الجوية في البرنامج ككل.

شكر وتقدير

58- أود أن أعرب عن تقديري لما أبداه المدير التنفيذي وموظفو البرنامج من تعاون ومساعدة أثناء عملية المراجعة.

السير جون بورن
المراقب المالي والمراجع العام في المملكة المتحدة
المراجع الخارجي

الملحق الثاني
توصيات الاستعراض الذي أجرته منظمة الطيران المدني الدولي في نوفمبر/تشرين الثاني 2000

تقرير المراجع الخارجي بشأن استعراض أنشطة
تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في برنامج الأغذية العالمي

ملخص
1- إن من واجب برنامج الأغذية العالمي ضمان الاستخدام الأمثل لمساهمات الجهات المانحة لتوفير الدعم الأقصى والانتفاع من الموارد المحدودة لتحقيق الأثر الأفضل في مواجهة التحديات الماثلة والأوليات المتضاربة. وفي هذه الظروف تتسم التقديرات الموثوقة للاحتياجات بالأهمية بالنسبة لاتخاذ القرارات وترتيب الأولويات في استعمال الأموال. وتعتبر أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها عنصراً من العناصر المهمة في توجيه أنشطة المعونة الغذائية وتخطيطها.
2- وكجزء من زيارات المراجعة إلى المواقع الميدانية والمقر الرئيسي في روما درس مكتبنا دور أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها وما تستخدمه من طرق في مساندة توجيه البرنامج لجهود المعونة الغذائية. وأكدت النتائج التي أسفرت عنها هذه الدراسة قيمة الأنشطة المذكورة كعملية للتقدير وأداة لمساندة اتخاذ القرارات ولكنها لاحظت أن البرنامج ما يزال يفتقر إلى استراتيجية فعالة شاملة لاستخدام أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها لتحقيق الأثر الأمثل. وحددت المراجعة الجوانب التي نعتقد أن على البرنامج أن يعمل فيها على النهوض بطريقة استخدامه لتحليلات هشاشة الأوضاع.
3- وبناء على هذه الاستنتاجات فقد تقدمت بعدد من التوصيات، ولاسيما فيما يتصل بتحسين فعالية تحليلات هشاشة الأوضاع وتعزيز فوائدها؛ وضمان الكفاءة التكاليفية لمنهجيات هذه التحليلات؛ وتوسيع دور الموظفين المعنيين بالتحليلات المذكورة في المقر الرئيسي؛ وإرساء قاعدة تمويل راسخة للتحليلات؛ ورسم أهداف قابلة للقياس يمكن في ضوئها تقييم أداء تدابير تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها.

مقدمة

4- وضع البرنامج هدفاً برنامجياً رئيسياً يتمثل في الإسهام في تحقيق أهداف الأمم المتحدة الإنمائية للألفية عبر تنفيذ الأنشطة المعانة بالأغذية والموجهة إلى الفقراء والجائعين. وعلى مستوى الخطة الاستراتيجية حدد البرنامج مناطا للتركيز التشغيلي ينصب على أقل البلدان نمواً، وذلك على أساس قيم الناتج المحلي الإجمالي لهذه البلدان ومعدلات سوء التغذية التي يقوم بحسابها البنك الدولي ومنظمة الصحة العالمية. وتشير الخطة الاستراتيجية إلى الحاجة إلى تزويد البرنامج بقاعدة معارف معززة عبر تطوير تحليلات هشاشة الأوضاع لتحديد مدى الحاجة إلى أنشطة المعونة الغذائية. وتعتبر أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها الأداة المستحدثة لتوفير قاعدة المعارف هذه.
5- تهدف أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها إلى ربط تحليلات الهشاشة في البلدان النامية بالاستراتيجية التي يعتمدها البرنامج في معالجة أمر انعدام الأمن الغذائي. ولذلك فإن أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها هي من بين الأدوات الرئيسية لتصميم أنشطة ومشروعات البرنامج في مجالي التنمية والإغاثة. وتتمثل الوظائف الأساسية لهذه الأنشطة فيما يلي:

• تحليل المشكلات: تفهم الأسباب المرجحة لانعدام الأمن الغذائي وهشاشة الأوضاع القائمة في أي وقت محدد في إقليم جغرافي معين أو ضمن مجموعة سكانية ما؛
• تحليل أوضاع المستفيدين: تحديد سمات انعدام الأمن الغذائي في صفوف المجموعات السكانية الضعيفة، وما إذا كان بمقدور المعونة الغذائية أن تنهض بأوضاع هذه المجموعات؛
• الاستهداف الجغرافي: تقدير مستوى توافر الأمن الغذائي في مناطق جغرافية معينة بحيث يستطيع البرنامج تحديد الأولويات المتعلقة بالأنشطة المقبلة للتحليل والتصدي؛
• تقدير دور المعونة الغذائية: تحديد ما إذا كان لاستخدام المعونة الغذائية مزايا نسبية في معالجة الأسباب الأساسية لانعدام الأمن الغذائي وهشاشة الأوضاع في صفوف المجموعة السكانية المستهدفة؛
• استقطاب التأييد للفقراء الجوعى: مساعدة الفقراء الجوعى عبر عرض ظروفهم بدقة على الجهات الأخرى التي قد تكون قادرة على مد يد العون.

6- وتساعد أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها البرنامج في تحديد مجالات توجيه عملياته الغوثية. كما أنها تعين البرنامج على تحقيق الأولوية الاستراتيجية الضرورية لمساعدة الحكومات في إرساء وإدارة البرامج الوطنية للمساعدات الغذائية. وفي ميدان الأنشطة الإنسانية تستفيد الحكومات المضيفة من تقارير تقدير هشاشة الأوضاع التي يعدها البرنامج كأدوات للتخطيط عند إعداد ميزانياتها الوطنية؛ كما أن وكالات الأمم المتحدة الأخرى، مثل منظمة الأغذية والزراعة، تستعين بهذه التقارير في توجيه عملياتها. على أن هذا العون محدود، حيث أن أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها تتعلق فقط بالبلدان التي يعمل فيها البرنامج حالياً، وغالباً ما يقتصر ذلك على مواقع مخصوصة تنفَّذ فيها البرامج بالفعل. ويمكن لأنشطة وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها وعلاقات الشراكة النشطة مع الشركاء المنفذين والحكومات المضيفة أن تزود البرنامج بالمعلومات اللازمة في تخطيطه الاستراتيجي لخفض أنشطة المعونة الغذائية وتقدير الموعد المناسب لوقف عمليات البرنامج في موقع ما أو في بلد ما.

الهيكل التنظيمي

7- تزود وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها إدارة البرنامج بالمعلومات الضرورية في ترسيخ الوعي التشغيلي واتخاذ القرارات، وتسهم في ذلك أيضاً وحدتان أخريان هما مكتب تقدير احتياجات الطوارئ (OEN) ومكتب الاستعداد للطوارئ (OEP). ولكل من هذه الوحدات الثلاث دورها الخاص في مساندة الاتجاهات التشغيلية للبرنامج. وترمي هذه الوحدات جميعاً إلى توفير المعلومات التي تتيح للإدارة تحديد ما إذا كانت الحاجة تدعو إلى تنفيذ أنشطة معونة غذائية للتصدي للكوارث، والصدمات، وحالات الطوارئ. ومن بين هذه الوحدات الثلاث المذكورة فإن وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها هي الوحيدة التي تمتلك حضوراً ميدانياً وتوفر بيانات قاعدية من المسوح التي تقوم بها والتي يمكن أن تستفيد منها الوحدتان الأخريان في ميادين عملهما المعنية.

8- وفي الوقت الراهن فإن وحدتين من الوحدات الثلاث المذكورة ترفعان تقاريرهما إلى مدير النقل أما الثالثة فتقدم تقاريرها إلى نائب مدير النقل (انظر الشكل أعلاه). وثمة قسط معين من الاعتماد المتبادل بين الوحدات فيما يتصل بتوفير البيانات اللازمة لدورة البرمجة في البرنامج. وتتولى وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها تقديم البيانات القاعدية التي يمكن على أساسها قياس آثار حالات الطوارئ والصدمات عبر جهود الوحدتين الأخريين؛ وبالتالي فهناك حاجة شديدة للاتصال والتلاحم الوثيقين.
9- وضماناً لفعالية تقارير وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها فإنها يجب أن تكون قادرة على تحديد السبب الجذري لهشاشة الأوضاع الغذائية؛ وتوفير التقديرات بشأن نطاق وطبيعة الأثر الذي يمكن أن تخلفه أنشطة البرنامج. وأقرت الخطة الاستراتيجية للبرنامج للفترة 2002-2003 بضرورة النهوض بتقدير الاحتياجات من خلال تعزيز اندماج المجموعة المتنوعة من الوحدات المنخرطة في جمع البيانات وتعزيز المعارف، ولو أنه تم تأجيل ذلك حتى الفترة 2004-2005 بسبب حجم أنشطة الطوارئ خلال فترة السنتين.

تطبيق تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها

10- يتمثل دور وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي في وضع الإرشادات وتوحيد المنهجيات والنهج على امتداد البرنامج بغية تنفيذ ودراسة أنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها. ويضطلع موظفو تحليل الهشاشة على المستوى الميداني أساساً بمهمة إجراء المسوح، وجمع البيانات، وتحليل النتائج. ويركز هيكل الموظفين الحالي في وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها على الأنشطة الميدانية، حيث يضم خمسة موظفين في المقر الرئيسي يساندون 38 موظفاً ميدانياً يعملون في المكاتب الإقليمية والقطرية. وفي المكاتب القطرية الصغيرة فإن دور تحليل الهشاشة يمثل جانباً واحداً فحسب من مهام موظف يتولى عادة أيضاً دور موظف الشؤون اللوجستية أو موظف البرنامج. وتشير دراسة مكتبنا لأنشطة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في الميدان إلى أن هذا الترتيب يمكن أن يؤدي إلى نقص في تمويل الأنشطة المذكورة، حيث أن المهام المتعلقة بالطوارئ مثل التقدير الغذائي الفوري وتسليم المعونات تحظى بالأسبقية الضرورية على مهام التحليل.
11- ويوفر النزاع العراقي مثالاً على تطبيق تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها استعداداً للطوارئ.

12- تمثل نشاط وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي وفي الميدان على مدى فترة السنتين الماضية في دعم العمليات التي توفر التقديرات اللازمة للمساعدة في توجيه البرامج القائمة أو العمل جنباً إلى جنب معها في المقام الأول. ووقت إعداد مراجعتنا لم تكن هناك قواعد بيانات لتقارير هذه الوحدة في المقر الرئيسي أو في المكاتب الإقليمية، باستثناء المكتب الإقليمي في كمبالا. وقد طلب مكتبنا من المكاتب الإقليمية إعداد قائمة بتقارير وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها للفترة 2002-2003 والتعليق على مشاركة المقر الرئيسي في عملية وضع التقارير. ويوضح الجدول 1 عدد التقارير المعدة ومدى مساهمة موظفي وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي فيها أو مدى إطلاعهم على الدراسات المعنية. (لم نتلق أي رد من المكتبين الإقليميين في كل من بنما والقاهرة).

13- وأشارت التحليلات الأخرى التي أجراها مكتبنا إلى أن نطاق التقارير كان في معظم الحالات مقتصراً على تقدير الهشاشة عوضاً عن تحليلها. ومع أن ذلك يساعد الإدارة على تقدير الحاجة الكمية لأنشطة المعونة الغذائية، فإنه لا يوفر بالضرورة المعلومات اللازمة لتقدير الاحتياجات النوعية طويلة الأجل في المواقع أو البلدان موضع الدراسة. وعلى سبيل المثال فإنه من أصل تقارير تحليل الهشاشة التسعة والثلاثين التي أصدرها المكتب الإقليمي لأفريقيا الشرقية والوسطى ومكاتبه القطرية المصاحبة كان هناك 24 تقريراً تتعلق حصراً بتقدير الأمن الغذائي. ولاحظ مكتبنا وضعاً مماثلاً في الإقليم الأخرى التي بعثت بردودها. وبالنظر إلى عدم توافر قاعدة بيانات شاملة عن التقارير فإن من الصعب إجراء مقارنات وتحليلات لأنواع التقارير الصادرة، وأنماط المنهجيات المستخدمة، ونتائج ذلك في البلدان التي جرى فيها استخدام أسلوب تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها. كما أن هذا الافتقار قد يؤدي إلى قصور في النهج التخطيطية، ويزيد من صعوبة مناقشة المشكلات المشتركة ونشر الأساليب الجيدة.
14- وفي الحالات التي أجري فيها تحليل شامل للهشاشة، فإن البيانات المستخلصة توفر علامة لقياس التقدم المحرز والتحسينات المحققة على المستوى القطري. وعند توافر قاعدة بيانات شاملة، تتيح المقارنة بين أوضاع الهشاشة القائمة في البلدان المختلفة وتوفر الأساس اللازم لوضع المقترحات البرامجية، فإن ذلك سيساعد عملية وضع القرارات المتعلقة بجهود تعبئة الأموال وذلك بتركيز موارد البرنامج على الاهتمام بنداءات محددة.
التوصية 1: بغية النهوض بفعالية وفائدة التحليلات المنفَّذة، أوصي بأن يحسن البرنامج إدارة المعارف عبر قيامه بصورة منتظمة بجمع ونشر المعلومات والأساليب الجيدة المستخلصة من دراسات تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها.
15- استجابت وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي على مدى السنوات الثلاث الماضية إلى طلبات المساعدة الواردة من المديرين الإقليمين وذلك بإعداد تحليلات شاملة تتعلق بثمانية بلدان فحسب هي: مالي، سيراليون، ليبيريا، كوت ديفوار، الرأس الأخضر، ملاوي، هايتي، الجمهورية الدومينيكية. وسبعة من هذه البلدان تقع في أقاليم تتمتع فيها الوحدة المنشأة لتحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها بقدرة محدودة فحسب. واستخدمت التقارير المصاغة بمساهمة من المقر الرئيسي إطاراً تم اعتماده بعد دراسة رائدة وغدا نموذجاً موحداً تتبعه المكاتب القطرية. وشاركت وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي في دراسات مركزة لثلاثين تقريراً آخر في أقاليم لا تتوافر فيها وحدة قائمة لتحليل الهشاشة، وكذلك في أفريقيا الجنوبية حيث تطلبت حالة الطوارئ الإقليمية مساهمات واسعة من الموظفين.
16- وتؤدي وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها دورين اثنين عند مساعدة المكاتب القطرية: أولاً من خلال عملية تحليل الهشاشة التي تستعرض الحاجة إلى الأغذية ضمن البلد وتحدد ما إذا كان هناك دور ليضطلع به البرنامج عبر أنشطة المعونة الغذائية؛ وثانياً، من خلال عملية تقدير الهشاشة التي تدرس قضايا الأمن الغذائي وتساعد في توجيه المعونة الغذائية إلى من هم في حاجة إليها. وفي بعض الحالات فإن تقدير الهشاشة قد يحدد المخاطر التي تحدق بالأمن الغذائي لمجموعة سكانية معينة، في حين أن تحليل القضايا الكامنة وراء المخاطر قد يشير إلى أنه ليس للبرنامج دور يضطلع به. وفي مثل هذه الحالات يتم استكمال عمل وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها بأنشطة وحدتي احتياجات الطوارئ والاستعداد للطوارئ اللتين تستدعيان للمساهمة في ظل ظروف مخصوصة.
17- يتمثل نهج البرنامج المعتاد عند القيام بالتحليل في استعراض البيانات الثانوية المتوافرة، أي البيانات المتاحة على الفور من الحكومات الوطنية والمنظمات الميدانية غير الحكومية، وذلك لتحديد المواقع المرجحة لنشوء الهشاشة. ويتم تعزيز هذا الاستعراض بجمع البيانات الأولية، وذلك عادة باستخدام المسوح الأسرية، وبنظم الإنذار المبكر التي يوفرها النظام العالمي للإعلام والإنذار المبكر في منظمة الأغذية والزراعة ونظام الإنذار المبكر عن المجاعة التابع للوكالة الأمريكية للتنمية الدولية.
18- تستند القرارات المتعلقة بمواقع مسوح جمع البيانات الأولية إلى التحليل المبدئي الذي يجريه مسؤول تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها وما يخلص إليه من آراء بشأن دلائل الهشاشة المتوافرة من البيانات الثانوية. وتتألف البيانات المجموعة من مؤشرات ذاتية (مثل الدخل المتاح للإنفاق) والنتائج التجريبية (مثل معدلات سوء التغذية والتقزم). ويتطلب التحليل اللاحق لهذه البيانات وتحويله إلى معلومات إدارة مفيدة استخدام خبرات وأحكام المسؤولين عن تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها.
19- ويعتبر هذا النهج مفيداًَ كمؤشر بديل لتقدير درجة الهشاشة في مجموعة سكانية معينة، ولو أنه ليس بالمؤشر القاطع حيث أن البيانات الثانوية الضعيفة قد تؤدي إلى انحراف تركيز الدراسة الأولية. وعلى سبيل المثال، وفي الحالات التي تتعلق بالنازحين أو اللاجئين، فإن استخدام البيانات الثانوية يتسم بقلة الفعالية، وذلك لأن التحركات السكانية غير المنتظمة تتطلب تحديثاً متواصلاً للبيانات القاعدية. وفي أنغولا، التي أجرى فيها الموظفون المحليون استعراضاً دقيقاً ومدروساً لدور أسلوب تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها، كان هناك إقرار بقصور موثوقية البيانات. وتشمل أوجه القصور التي حددها البرنامج ما يلي:

• من العسير وضع تقديرات موثوقة لأعداد المستفيدين في مناطق انعدام الأمن الغذائي حينما تكون هناك مجموعات ضخمة من النازحين تتحرك بصورة عفوية؛
• تعتمد بيانات الأوضاع الصحية والتغذوية للمجموعات السكانية على المؤسسة التي تتولى جمع البيانات لا على تلك المجموعات. ولا تعكس هذه البيانات مواقع سكن المرضى ومن ثم فإنها قد تخل بتوجيه أنشطة البرنامج؛
• وفي المناطق التي يتعذر وصول المجموعات الإنسانية إليها فإن الاعتماد يرتكز على المعلومات التي يجمعها التجار المحليون، أو المسؤولون العسكريون، أو الزعماء الدينيون؛
• تعتبر بيانات الدخول واستراتيجيات التصدي محدودة ومتغيرة مع مرور الزمن.

20- ومن بين جوانب ضعف البيانات الثانوية أنها في العادة قد عفى عليها الزمن وذلك بسبب ما يلزم من وقت وموارد لجمعها وتوليفها. و على سبيل المثال فإن المسوح التي أجراها البرنامج في شمال العراق عام 2003 اعتمدت على البيانات التي جمعتها منظمة الأمم المتحدة لرعاية الطفولة ومنظمة الأغذية والزراعة بين عامي 1998 و2000 للمساعدة في توجيه المعونات. غير أن ما يتطلبه جمع وتوليف البيانات الأولية من تكاليف ووقت فاق كثيراً ما صاحب استخدام البيانات الثانوية. ولاحظ موظفو مكتبنا أن العلاقة بين التكاليف والفوائد فيما يتصل بجمع البيانات من مصادر مستقلة لم يكن على الدوام موضع دراسة البرنامج عند جمع البيانات الأولية والثانوية لدراسات تحليل الهشاشة. وإذا كان بالمستطاع الحصول على تأكيدات من المصادر الموثوقة للبيانات الثانوية فإن بالإمكان تفادي التكاليف من الزاوية النقدية ومن زاوية الوقت اللازم للحصول على البيانات الأولية.
التوصية 2: أوصي بأن يقوم البرنامج، في مستهل دراسات تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها، بتقدير التكاليف والفوائد النسبية لاستخدام البيانات الأولية والثانوية.
21- ورغم أوجه القصور المتعلقة بموثوقية البيانات (من حيث العمر والأهمية)، فإنها لا تعني استبعاد استخدام تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها كأداة تحليلية صحيحة بالنسبة للبرنامج. وفي مثل هذه الحالات فإن هذا التحليل يُستخدم بالترافق مع معلومات أخرى، مثل المعارف المحلية، عند تحليل ما إذا كانت الحاجة تدعو إلى تقديم المعونة الغذائية وتقدير مواضع توجيه هذه المعونة. ويمكن أن يساعد إنشاء قاعدة بيانات لعلامات القياس بالترافق مع تقدير موثوقية البيانات من المصادر الثانوية الأخرى في تنقية المعلومات واتقاء الحاجة إلى الجمع غير الضروري للبيانات الأولية.
22- وتعتمد جودة تفسير البيانات على تدريب وقدرة الموظفين على إجراء الأنشطة التحليلية. ولدى البرنامج موظفون مدربون لهذا الدور في وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي وفي بعض المكاتب القطرية. غير أن الاستعانة بهؤلاء الموظفين وانخراطهم في مواقع أخرى يعتمدان على طلبات المكاتب القطرية. ويرتكز نجاح دراسات تحليل الهشاشة على المستوى الوطني على قدرة الوحدات المحلية لتحليل الهشاشة، وقد تضمنت خطة العمل الخاصة بتحليل الهشاشة في البرنامج لعام 2003 استعراضاً للقدرات المتوافرة في الميدان. وقد حددت تقديرات التدريب المتعلقة بالموظفين الوطنيين وصغار الموظفين المهنيين أوجه الضعف في ما لديهم من مهارات لتحليل البيانات؛ كما أشار مسح أجري لدعم إعداد الخطوط التوجيهية لتقدير احتياجات الطوارئ في البرنامج إلى الحاجة إلى التدريب على مهارات التقدير العامة ككل لا على مهارات تقدير الهشاشة فحسب.
23- ولا تتيح القدرات الفنية الحالية لموظفي البرنامج في الميدان تقديم الدعم الفوري لعمليات التحليل والاستقراء الإحصائية، وخصوصاً حينما يتم تحليل الهشاشة على يد موظفين غير متفرغين لهذا العمل. وخلال زيارة مراجعة إلى كولومبيا، على سبيل المثال، لاحظ مكتبنا أن مسوح الاستبيانات الأسرية لم تتضمن الوزن الترجيحي للأسئلة المدرجة في المسوح، وهو ما يوحي بأنها جميعاً متساوية من حيث الأثر على تقدير الهشاشة. كما لاحظوا أن انتقاء الأسر للمسح لم يكن سليماً من الناحية الإحصائية، إذ أن اختيار الوحدات الإدارية والقرى استند إلى دلائل البيانات الثانوية التي لم تحظ بالتحديث.
24- وعلى المستوى الوطني يُنظر إلى تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها على أنه آلية دعم برامجية وأنه استُحدث كأداة ميدانية لا كنشاط موجه من المقر الرئيسي. ودفع ذلك بالمكاتب إلى تطوير هذا النشاط بطرق مختلفة وبوجهات تركيز متباينة. وعلى سبيل المثال فإن إقليم أفريقيا الجنوبية أعد تقديرات دورية منتظمة بالتعاون مع الشركاء الآخرين انصبت على التحليل؛ في حين أن معظم التقارير التي أعدها مكتب إقليم آسيا ركزت على التقدير وعلى التوجيه الجغرافي للموارد. ومع أن ذلك مفيد في تغطية الطائفة المتنوعة من الموضوعات الناشئة في كل إقليم، فإنه يظهر أهمية اضطلاع المقر الرئيسي بضبط الجودة وضمان أهمية التقارير والمنهجيات المستخدمة.
25- وفي الوقت الراهن فليس هناك من متطلب رسمي في البرنامج يقضي بأن تلتمس المكاتب القطرية الإرشاد من وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي أو في المكاتب الإقليمية بشأن تنفيذ دراسات تحليل الهشاشة. كما لا تتوافر حالياً أي آلية لضبط جودة الدراسات المنتجة أو لتشجيع الميدان على إشراك المقر الرئيسي في مسوحه. وعلى ذلك فلعل بالمستطاع استخدام القدرات المنشأة والمهارات المتاحة في وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي على نحو أشمل في هذا الصدد.
26- وليس هناك من تحديد واضح ضمن الإطار الراهن للترتيبات لدور وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي فيما يتصل بضبط الجودة. وتعمل هذه الوحدة على أساس كل حالة على حدة وتعتمد على إشراكها في المراحل الأولية من عمليات التحليل في تدقيق ما إذا كانت النهج المقترحة متماشية مع المنهجيات المعتمدة. ويمكن أن يسهم الإشراك المبكر، والإشراف على الجودة، في إرساء نهج متسق وبالتالي موثوق لتحليل الهشاشة عموماً، كما أن ذلك سيتيح إجراء تحليلات مقارنة فعالة ومفيدة. وبفضل اتساق الجودة فإن سمعة وفائدة دراسات تحليل الهشاشة ستتعززان سواء داخل البرنامج أو خارجه. وتبين لمكتبنا في بعض الحالات أن توليف المعلومات الخاصة بعملية مراجعته للتقارير المعدة أثناء فترة السنتين قد أتاح الفرصة وللمرة الأولى لوحدة تحليل الهشاشة في المقر الرئيسي للإطلاع على بعض التقارير والوثائق التي لم تكن تعلم بوجودها على الإطلاق.
27- وفي ظل الافتقار إلى ضوابط جوهرية للجودة من وحدة قائمة في المقر الرئيسي لضمان أن تُستخدم المنهجية المناسبة في الدراسات المنفردة، وأن يكون تقييم البيانات موثوقاًَ، فقد يكون هناك خطر متزايد في سوء تفسير أو توجيه الجهود. وسيكفل النهوض بضبط الجودة اتساق المعايير وتطبيق المنهجية المناسبة في عمليات تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها.
التوصية 3: أوصي بأن يعزز البرنامج دور واستخدام وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي، وذلك لتوفير المشورة وضبط الجودة في كل دراسات تحليل الهشاشة.
التوصية 4: أوصي كذلك بأن يرسي البرنامج ترتيبات لضمان نقل المعلومات المرتدة من المسوح المحلية عبر وحدة تحليل هشاشة الأوضاع ورسم خرائطها في المقر الرئيسي، بحيث يمكن تحديد أفضل الممارسات، وترويجها، وإدراجها في الدورات التدريبية، والكتيبات، والموقع الشبكي لوحدة تحليل الهشاشة.

الشراكات

28- التزم البرنامج في سبتمبر/أيلول عام 2000، مع الشركاء الآخرين من الهيئات الإنسانية الدولية، بالأهداف الإنمائية للألفية التي اعتمدتها الأمم المتحدة، والتي تشمل، ضمن جملة أمور، هدف خفض عدد الجائعين بمقدار النصف بحلول عام 2015. والمؤشرات التي سيتم قياس الأداء على أساسها هي التالية: