Point 4.5 de l'ordre du jour Document de séance 28

Deuxième Forum mondial fao/oms des responsables de la sécurité sanitaire des aliments

Bangkok (Thaïlande), 12-14 octobre 2004

Importation des denrées alimentaires dans l'Union Européenne

(Papier préparé par les services de la Commission européenne)1

INTRODUCTION

La Communauté européenne est une entité unique au monde qui est l'un des principaux importateurs de denrées alimentaires. Son originalité provient de sa construction : selon la dénomination de la FAO et du Codex Alimentarius, c'est une Organisation Régionale d'Intégration Économique. Ce n'est pas un Etat Fédéral comme sont les Etats-Unis d'Amérique ou le Brésil. C'est une association d'Etats souverains qui par voie de traité ont décidé de mettre en commun un certain nombre de leurs prérogatives nationales en les intégrant dans un ensemble législatif supranational. Cette intégration est un processus qui n'est pas achevé et l'histoire montre que depuis sa création en 1956, la Communauté européenne ne cesse de s'élargir à de nouveaux membres tout en étendant et renforçant progressivement ses domaines de compétence. Cette dynamique a permis l'élargissement à dix nouveaux Etats membres le 1er mai dernier.

Dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, la législation communautaire a largement intégré les législations nationales bien qu'il reste encore des domaines dans lesquels les règles nationales continuent à s'appliquer. Toutefois, l'intégration européenne n'a pas pour vocation de tout harmoniser systématiquement. Le principe de subsidiarité inscrit dans le traité prévoit que l'action au niveau de l'Union européenne n'est prévue que si l'Union est réellement en mesure d'agir plus efficacement que les Etats membres individuellement.

La Communauté européenne est devenue membre de la FAO en 1991, membre de l'OMC en 1995 membre du Codex Alimentarius en 2003, et observateur officiel à l'OIE en 2003.

Le traité d'Union prévoit qu'un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté. L'Accord sur l'Application des Mesures Sanitaires et phytosanitaires de l'OMC permet aux Membres de fixer le niveau de protection qu'ils jugent approprié dans le respect des dispositions de l'Accord. Dans le cadre de son intégration la Communauté européenne a mis en place des conditions communes pour les importations de denrées d'origine animales ou végétales, tenant compte non seulement de la nécessité de protéger la santé des consommateurs mais également de veiller à protéger le territoire de l'Union contre l'introduction de maladies animales ou végétales dévastatrices. Une conséquence pratique de cette intégration est la libre commercialisation des denrées alimentaires importées sur l'ensemble du territoire de la Communauté dès lors que ces denrées répondent aux conditions fixées par la Communauté et ses Etats membres.

Les principes généraux sur lesquels sont établies les règles concernant l'importation des denrées alimentaires ne sont pas plus restrictifs que les règles sanitaires appliquées par les Etats membres sur le territoire de la Communauté européenne. Ces principes qui reconnaissent qu'il est impossible de tout contrôler et vérifier en frontière ou à destination, impliquent que la surveillance et le contrôle de la qualité sanitaire des aliments s'effectuent le plus en amont possible dans la chaîne de production. Les autorités compétentes des pays où se situe la production des denrées alimentaires ont donc la responsabilité d'inspecter et de certifier que les règles sanitaires de production et les normes de sécurité sanitaires fixées par la législation communautaire sont correctement appliquées et vérifiées. Ces règles spécifiques pour chaque catégorie de produits animaux ou d'origine animale peuvent être trouvées sur le site internet de la Commission européenne à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/food/fvo/pdf/guide_thirdcountries_fr.pdf

D'autres règles communautaires ont également été mises en place pour les autres produits alimentaires, notamment en ce qui concerne les produits végétaux.

PRODUITS ANIMAUX ET D'ORIGINE ANIMALE

1. Liste de pays approuvés

Ne peuvent exporter vers la Communauté européenne des produits animaux et des denrées alimentaires d'origine animale que les pays qui figurent sur une liste de pays autorisés pour le produit considéré. Pour établir cette liste, la Communauté prend en compte trois critères.

Reconnaissance de l'autorité compétente

Le principe étant de déléguer la responsabilité des contrôles à l'origine à l'autorité compétente nationale, il est nécessaire que cette autorité compétente soit évaluée par l'Office Alimentaire et Vétérinaire de la Commission européenne, et reconnue par la Commission comme étant équivalente, pour le produit considéré, aux autorités nationales des Etats membres.

Cette évaluation se fonde sur la législation communautaire (Directive du Conseil 2002/99/CE) et suit les Directives du Codex Alimentarius, en particulier les Principes applicables à l'inspection et à la certification des importations et des exportations alimentaires (CAC/GL 20-1995), et les Directives sur la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation des systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires (CAC/GL 26-1997). Elle prend en compte également les chapitres pertinent du Code de Santé Animale de l'OIE (Organisation Internationale de la Santé Animale) en particulier pour l'évaluation des autorités vétérinaires.

Elle commence par une étude documentaire de la législation nationale et des structures de l'autorité compétence, de ses pouvoirs légaux, de son indépendance, de ses ressources, de ses moyens humains et matériels, notamment le nombre et le niveau de formation des inspecteurs et la disponibilité de laboratoires, des procédures d'inspection et de certification des produits exportés. Ces informations qui sont demandées sous forme d'un questionnaire détaillé sont analysées et un dialogue s'instaure entre l'autorité compétente du pays exportateur et l'Office Alimentaire et Vétérinaire de la Commission (OAV).

Lorsque les informations disponibles sont jugées satisfaisantes, une mission d'experts de l'OAV est programmée pour vérifier sur place la réalité de ces informations. Cette mission qui peut prendre une à deux semaines dans le pays exportateur est préparée en collaboration étroite avec les autorités compétentes nationales. Les frais de cette mission sont entièrement pris en charge par l'OAV (c'est-à-dire le budget de la Commission), le pays exportateur n'ayant rien à payer.

Statut santé animale

Pour certains types de produits animaux ou d'origine animale, le statut sanitaire du pays exportateur vis-à-vis des maladies animales transmissibles par les viandes ou les produits animaux est un critère qui est important. La Communauté est indemne de certaines maladies épizootiques et doit veiller à minimaliser les risques d'introduction sur son territoire de ces maladies. L'expérience récente de l'épidémie de fièvre aphteuse a démontré le besoin de renforcer les moyens de protection de la Communauté. Dans son évaluation du statut sanitaire d'un pays exportateur, l'OAV tient compte des informations fournies par les services vétérinaires nationaux ainsi que des recommandations de l'OIE. L'inscription d'un pays exportateur sur la liste des pays autorisés dépend également de la nature des procédés de fabrication des denrées alimentaires. Des pays où certaines maladies animales sont endémiques ne pourront figurer sur les listes des pays autorisés à exporter vers la Communauté que pour les produits alimentaires ayant subi un traitement suffisant pour détruire les agents pathogènes de ces maladies.

Conformément aux règles de l'OIE et de l'article 6 de l'Accord SPS, la Communauté prévoit dans sa législation la possibilité d'appliquer une régionalisation en reconnaissant que des parties d'un pays peuvent avoir des statuts sanitaires différents. Les conditions d'importations des produits animaux en provenance de ces parties sont établies en tenant compte du statut sanitaire particulier de la région et de la traçabilité des produits.

Des dispositions particulières concernent également les viandes bovines et produits à base de viandes bovines en fonction du classement du pays exportateur vis-à-vis du risque BSE et l'obligation d'enlever les matériaux à risque selon les prescriptions de l'OIE.

Plans de contrôle des résidus

Le troisième critère correspond au contrôle par les autorités compétentes nationales des résidus de médicaments vétérinaires et des contaminants dans les produits alimentaires d'origine animale. Certains médicaments vétérinaires ne sont pas autorisés en raison de leur toxicité et aucun résidu, même à l'état de traces ne devrait se trouver dans les aliments. D'autres médicaments sont autorisés mais des limites ont été fixées pour leurs résidus dans les aliments pour protéger la santé des consommateurs. Un contrôle systématique de tous les résidus dans toutes les exportations vers la Communauté est une tâche trop lourde et onéreuse pour être envisagée en routine. C'est pourquoi, la Communauté a privilégié la mise en place de plans de surveillance ciblés en fonction des médicaments vétérinaires utilisés et des espèces animales. Les Etats membres ont la charge d'établir de tels plans de surveillance et de les soumettre à la Commission. D'une façon équivalente, les pays exportateurs doivent soumettre à la Commission pour approbation un plan annuel de surveillance identifiant clairement les produits et les résidus qui sont contrôlés. Tous les produits d'origine animale issus d'élevage sont concernés (y compris les produits de l'aquaculture et le miel), auxquels il faut ajouter le gibier sauvage. Par contre, les poissons et produits de la pêche issus du milieu naturel ne sont pas soumis à cette surveillance.

Lorsque ces trois critères sont réunis, le pays exportateur peut figurer sur la liste des pays autorisés pour le produit concerné. (N.B : il y a une liste séparée pour les plans de surveillance de résidus approuvés par la Commission)

2. Listes d'établissements approuvés

La législation communautaire a harmonisé les règles d'hygiène pour la production des aliments dans la Communauté. Ces règles comportent des exigences structurelles générales visant la conception, l'installation et les équipements des établissements de production d'aliments et des règles plus spécifiques en fonction du type de production notamment pour les produits d'origine animale. Elles comprennent également des exigences fonctionnelles pour leur nettoyage et leur désinfection, inscrites dans un programme d'assurance de la qualité basé sur les principes du HACCP.

Ces exigences sont équivalentes au Code d'Usage International Recommandé - Principes généraux d'hygiène alimentaire- du Codex Alimentarius (CAC/RCP 1-1969, Rév. 4 (2003)). Elles s'appliquent à tous les établissements de production d'aliments dans la Communauté et de façon équivalente aux établissements des pays tiers qui veulent exporter des produits alimentaires vers la Communauté. Plus spécifiquement pour les produits animaux et d'origine animale, les établissements dans les pays exportateurs doivent figurer sur une liste d'établissements autorisés correspondant à la catégorie de produits qui sont préparés et exportés. Il y a actuellement 14 catégories de listes d'établissements correspondant à des produits différents tels que par exemple les viandes fraîches, les produits à base de viande, les volailles, les poissons et produits de la pêche, les produits laitiers, les viandes de gibier etc. en fonction des intérêts du pays exportateur. (Voir annexe)

Les autorités compétentes des pays exportateurs sont responsables de l'inspection et de l'autorisation des établissements qui désirent exporter vers la Communauté. Les inspecteurs doivent être bien informés des exigences communautaires en matière d'hygiène des établissements et doivent apprécier si les établissements répondent à des conditions équivalentes avant de proposer leur inclusion sur la liste des établissements autorisés. Les autorités compétentes communiquent à la Commission la liste des établissements autorisés en garantissant qu'ils ont été inspectés et jugés équivalents aux règles d'hygiène spécifiques correspondant à la catégorie de produit animal ou d'origine animale en question. Ces listes sont ensuite entérinées par la Commission après avis des Etats membres et communiquées aux postes d'inspection frontaliers de la Communauté.

Ces listes sont mises à jour périodiquement et sont publiées sur le site internet de la Commission à l'adresse suivante: http://forum.europa.eu.int/irc/sanco/vets/info/data/listes/table0.html

3. Liste de zones approuvées

Dans le cas particulier des mollusques bivalves (huîtres, moules, clams etc.) la législation communautaire prévoit que ces produits proviennent de zones de récolte identifiées où les sources de pollution sont maîtrisées et dans lesquelles un plan de surveillance des organismes planctoniques toxiques est mis en place. Les niveaux des contaminations microbiologiques et des toxines dangereuses doivent être surveillés en permanence par l'autorité compétente qui délivre l'autorisation de récolte. La liste des zones de récolte autorisées est également entérinée par la Commission après avis des Etats membres et placée sur le même site internet. Un système de traçabilité doit permettre de garantir que les mollusques bivalves exportés vers la Communauté proviennent effectivement des zones de récolte autorisées.

4. Certification des denrées alimentaires

Si la législation communautaire le prévoit un certificat sanitaire doit accompagner les produits alimentaires exportés vers la Communauté. Les certificats sont des documents uniques ayant une valeur juridique engageant son signataire. Le format et le contenu du certificat sont fixés par la législation et doivent être respectés. Les certificats sont émis et signés par l'autorité compétente du pays exportateur, évaluée et reconnue par la Commission européenne (voir Directive 96/93/CE sur les principes de la certification) et, également, selon une procédure équivalente aux Directives sur les systèmes de certification établies par le Codex Alimentarius notamment en ce qui concerne la prévention des fraudes. Les procédures de certification sont auditées par la mission d'experts de l'OAV dans le pays exportateur et ne doivent pas être modifiées sans l'accord de la Commission qui jugera de l'opportunité de refaire une mission d'évaluation. La Commission étudie la possibilité de mettre en place des procédures de certification électronique sécurisées.

5. Contrôles en frontière

Postes d'inspection frontaliers

Le contrôle des produits animaux ou d'origine animale importés dans la Communauté doit être effectué dans un poste d'inspection frontalier (PIF) autorisé par la Commission avant de pénétrer sur le territoire de la Communauté. Cette exigence provient essentiellement du besoin de minimiser le risque d'introduction de maladies animales dans la Communauté et de protéger la santé des consommateurs. (Les végétaux étant soumis à d'autres types de contrôles visant la protection phytosanitaire). Il y a environ 300 PIF autorisés, répartis entre les ports, les aéroports et les postes frontaliers terrestres. Pour être autorisé, le PIF doit répondre à certaines conditions : personnel, équipements, locaux d'entreposage, frigos, laboratoire d'analyse etc. qui peuvent différer selon la nature des produits importés. Il y a donc des PIF spécialisés dans certains produits animaux ou d'origine animale qui ne peuvent pas recevoir tous les produits. L'approbation de la Commission est donnée après une inspection favorable du PIF par l'OAV.

Il faut également rappeler que des contrôles des bagages des passagers en provenance de pays tiers, sont effectués à leur arrivée dans la Communauté pour éviter autant que possible l'introduction d'aliments pouvant contenir des germes pathogènes pour les animaux susceptibles d'entraîner des foyers épidémiques.

Des règles spécifiques visent également les produits d'origine animale en transit sur le territoire de la Communauté : seuls les produits conformes aux exigence de la santé animale peuvent être entreposés et circuler sur le territoire de la Communauté.

Nature des contrôles

Tout envoi de produit animal ou d'origine animale est soumis à un contrôle en trois étapes : contrôle documentaire, contrôle d'identité et contrôle physique.

En cas de résultat défavorable, un contrôle renforcé est mis en place sur les 10 envois suivants de la même origine. Pour améliorer et accélérer la circulation des informations entre les PIF, la Commission met en place un système électronique de communication appelé TRACES qui enregistre tous les résultats des contrôles effectués dans tous les Etats membres.

En cas de non-conformité répétée et de risque pour la santé, des mesures de sauvegarde provisoires peuvent imposer un contrôle systématique d'un produit particulier vis-à-vis d'un risque spécifique.

Les Etats membres peuvent également effectuer des contrôles à destination et au stade de la commercialisation sur une base aléatoire pour vérifier la conformité des produits alimentaires.

PRODUITS ALIMENTAIRES D'ORIGINE NON ANIMALE

Les conditions d'importation des produits alimentaire qui ne sont pas d'origine animales sont moins détaillées que pour les produits animaux. Toutefois, pour des végétaux ou produits végétaux susceptibles d'introduire dans le territoire de la Communauté des organismes nuisibles, des règles phytosanitaires spécifiques s'appliquent.

1. Conditions générales

a) Listes de pays ou d'établissements autorisés

Dans la législation communautaire actuelle il n'y a pas d'exigence concernant des listes de pays et/ou d'établissements autorisés pour exporter des aliments d'origine non animale vers la Communauté. Toutefois, le nouveau règlement (CE) n° 852/2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires, qui s'appliquera le 1er janvier 2006, prévoit que les denrées alimentaires importées dans la Communauté respectent les prescriptions applicables de la législation alimentaire ou les conditions que la Communauté a jugé au moins équivalente. Les conditions générales d'hygiène prescrite par ce règlement sont cohérentes avec les Directives générales du Codex Alimentarius, en particulier en ce qui concerne l'hygiène alimentaire et l'application des principes du HACCP. Le nouveau règlement (CE) n° 882/2004 relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires qui s'appliquera également le 1er janvier 2006, prévoit que la Commission peut décider, si nécessaire, de conditions et procédures détaillées à respecter lors de l'importation d'aliment d'origine non animale pouvant comprendre une liste de pays tiers en provenance desquels des produits spécifiques peuvent être importés dans la Communauté.

b) Contrôle des résidus

Il n'y a pas d'obligation de soumettre à la Commission un plan annuel de surveillance des résidus et ses résultats comme cela est le cas pour les médicaments vétérinaires dans les produits animaux. Cela ne signifie pas que la Communauté n'a pas d'exigences en matière de contaminants naturels ou de résidus de pesticides. Il appartient aux industries alimentaires de prendre en compte ces exigences dans leur programme d'assurance qualité (HACCP) lorsqu'elles destinent leurs produits au marché de la Communauté. En cas de non-conformité répétée, la Commission peut prendre des clauses de sauvegarde impliquant les autorités nationales compétentes dans un système d'inspection et de certification obligatoire cohérent avec les Directives du Codex Alimentarius pertinentes.

c) Contrôles à l'importation

L'importation d'aliments d'origine non animale n'est pas encore soumise à l'obligation d'un contrôle dans un Poste d'Inspection Frontalier agréé par la Commission. Ces contrôles peuvent se réaliser à tous les stades de l'importation et de la commercialisation sur le territoire de la Communauté, excepté si des règles phytosanitaires spécifiques sont d'application. Toutefois, en cas de non-conformité répétée, la Commission peut décider sur la base d'une évaluation de risque, que pour un aliment d'une origine particulière, les contrôles soient réalisés dans un poste d'inspection frontalier désigné.

Les contrôles peuvent porter notamment sur la présence de contaminants, de résidus de pesticides, d'additifs alimentaires non autorisés, sur l'étiquetage, etc. Le 1er janvier 2006, le nouveau règlement (CE) n°882 relatif aux contrôles officiels entrera en application. Les contrôles officiels des denrées importées comprendront un contrôle documentaire systématique, un contrôle d'identité par sondage et, le cas échéant, un contrôle physique basé sur les risques. Ils devront être réalisés dans des points d'entrée désignés par les Etats membres et les importateurs devront notifier au préalable l'arrivée et la nature d'un lot.

d) Certification

Il n'y a pas de certification générale fixée par la législation communautaire pour l'importation d'aliments d'origine non animale dans la Communauté. Toutefois, des certificats peuvent être établis par la Commission dans le cadre de clause de sauvegarde en cas de non-conformité répétée. Le nouveau règlement (CE) n° 882/2004 relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires qui s'appliquera le 1er janvier 2006, prévoit que la Commission peut décider, si nécessaire, de l'établissement de modèles de certificats accompagnant les lots d'aliments importés dans la Communauté.

2. Conditions phytosanitaires spécifiques

L'importation dans la communauté de végétaux ou de produits végétaux est réglementée en ce qui concerne la protection de la Communauté contre les organismes nuisibles par la Directive du Conseil 2000/29/CE. Certains fruits et légumes non transformés et destinés à l'alimentation humaine sont soumis aux dispositions de cette directive.

a) Principes généraux

Les principes généraux de cette directive sont basés sur les dispositions adoptées par la Convention Internationale pour la Protection des Végétaux (CIPV) de la FAO telle que:

b) Conditions d'importation

Les plus importantes dispositions phytosanitaires concernant l'importation de végétaux ou produits végétaux dans la Communauté peuvent se résumer comme suit :

Ces conditions d'importation sont résumées dans le flow-chart ci dessous permettant à un pays tiers désirant exporter des plantes ou des produits végétaux comestibles vers la Communauté de visualiser les étapes et différentes possibilités pour être en conformité avec les exigences phytosanitaires communautaires.

c) Contrôles

Des contrôles phytosanitaires obligatoires sont effectués sur certains végétaux ou produits végétaux importés dans la Communautés. Ces contrôles, comme pour les produits animaux, consistent en un contrôle documentaire (certificat phytosanitaire), un contrôle d'identité et un contrôle physique afin de vérifier la conformité des importations avec les exigences phytosanitaires communautaires. Si ces contrôles révèlent la présence d'un organisme nuisible, une procédure de notification d'interception est appliquée selon la législation communautaire et des mesures phytosanitaires seront prises pour éviter l'introduction et la propagation des ces organismes nuisibles.

CONCLUSION

Les conditions d'importation des denrées alimentaires dans la Communauté européenne sont progressivement harmonisées, bien que des normes nationales restent encore d'application dans certains cas. Un saut important dans cette harmonisation sera effectué au 1er janvier 2006 avec l'application des nouveaux règlements sur les règles d'hygiène, et les contrôles officiels. La Commission européenne a l'intention de faire adopter avant cette échéance le plus possible de décisions harmonisant les normes sanitaires nationales telles que des critères microbiologiques ou des limites de résidus et de contaminants, mais ce travail se poursuivra certainement pendant plusieurs années.

Les conditions d'importation des aliments fixées par la Communauté ont pour but de protéger non seulement les consommateurs mais également de limiter les risques d'introduction sur le territoire de la Communauté de maladies animales ou végétales qui pourrait avoir des conséquences économiques et sociales désastreuses.

Les règles communautaires pour les importations d'aliments suivent les Directives du Codex Alimentarius, de l'OIE et de la CIPV en reportant sur le pays d'origine la responsabilité d'inspecter, contrôler et certifier les lots exportés. La Communauté européenne est consciente que ses exigences sont parfois difficiles à satisfaire pour des pays en développement. C'est pourquoi le nouveau règlement sur les contrôles officiels donne à la Commission, dans le cadre de la politique de coopération au développement, la possibilité d'apporter un soutien spécifique en ce qui concerne la sécurité sanitaire des aliments dans les pays en développement. La Commission pourra ainsi décider une application progressive des obligations pour les pays en développement, accompagnée d'une assistance aux autorités compétentes pour la présentation des informations, l'élaboration de lignes directrices destinées à aider les autorités compétentes à organiser les contrôles officiels des produits exportés ainsi que l'envoi d'experts de la Communauté pour leur prêter assistance, et la participation du personnel d'inspection des pays en développement aux programmes de formation organisés par l'Office Alimentaire et Vétérinaire.

LISTES DISPONIBLES/AVAILABLE LISTS

CODE

PRODUIT D'ORIGINE ANIMALE

Directive

01-RM

Viandes Fraîches / Fresh Meat

72/462

02-PM

Viandes Fraîches de Volailles / Fresh Poultry Meat

71/118

     

03-GM

Viandes de Lapin et de Gibier d'Elevage / Farmed Game Meat

91/495

 

Viandes de Ratites / Ratite Meat

 

04-WM

Viandes de Gibier Sauvage / Wild Game Meat

92/45

05-MM

Viandes Hachées et Préparations de Viandes

94/65

 

Minced Meat and Meat Preparations

 

06-RPM

Produits à base de Viandes / Meat Products

72/462

07-PMP

Produits à base de Viandes de Volailles

92/118

 

Poultry Meat Products

 

08-GMP

Produits à base de Viandes de Lapin et de Gibier d'Elevage

92/118

 

Farmed Game Meat Products

 

09-WMP

Produits à base de Viandes de Gibier Sauvage

92/118

 

Wild Game Meat Products

 

10-MMP

Lait et Produits Laitiers / Milk and Milk-based Products

92/46

11-FFP

Poissons et Produits de la Pêche / Fish and Fishery Products

91/493

12-LBM

Mollusques Bivalves Vivants / Live Bivalve Molluscs

91/492

15-CAS

Boyaux d'Animaux / Animal Casing

92/118

17-GEL

Gélatine / Gelatine

92/118

Source: http://forum.europa.eu.int/irc/sanco/vets/info/data/listes/table0.html


1 Ne représente pas nécessairement la position officielle de la Commission.