6 SERVICES TECHNIQUES OFFERTS DANS LES RÉGIONS ET RÔLE DES BUREAUX RÉGIONAUX

6.1 Structure actuelle des rôles et services dans les régions

151. Pour éclaire le lecteur sur les incidences des changements proposés dans le présent rapport, les rôles et les rapports hiérarchiques dans les bureaux décentralisés sont décrits à grands traits ci-après:

1. Les bureaux régionaux de la FAO ont tous à leur tête un représentant régional qui, à l’exception du Bureau pour l’Europe (classe D2), a rang de Sous-Directeur général. Les représentants régionaux, représentants sous-régionaux et Représentants de la FAO rendent compte indépendamment au Directeur général, le Bureau des activités normatives, opérationnelles et décentralisées ayant pour rôle de faciliter la communication hiérarchique, en particulier pour les Représentants de la FAO.
2. Au sein des bureaux régionaux et sous-régionaux, les fonctionnaires techniques et les chargés des politiques sont nommés par leurs unités techniques respectives au Siège; c’est d’elles qu’ils reçoivent leur budget et c’est à elles qu’ils rendent compte. Le personnel administratif et les chargés d’information rendent compte aux représentants régionaux et sous-régionaux. Bien que dans les bureaux régionaux, le personnel technique soit regroupé par département technique, chaque responsable rend compte séparément à son unité à Rome. Il s’agit là de la liaison hiérarchique officielle; les départements n’en présentent pas moins des variantes dans le degré de concertation qu’ils entretiennent avec le représentant régional en matière de nominations, de budget et de programmes de travail; dans certaines unités, cela peut fonctionner raisonnablement bien, même si les représentants régionaux sont peu nombreux à être satisfaits de ce dispositif.
3. Les représentants régionaux et sous-régionaux reçoivent le budget de l’ensemble du personnel et des activités de leur bureau et en assurent la gestion; ils exercent également leur autorité administrative sur le personnel du bureau. Cela confère aux représentants régionaux la possibilité d’exercer s’ils le souhaitent une influence considérable sur les plans de travail du personnel (notamment sur leurs voyages et déplacements) ainsi que sur l’affectation des ressources autres que les ressources humaines, mais non sur la programmation.
4. Le principe qui régit le soutien que les membres du personnel de la FAO apportent au Programme de terrain, ainsi que leur soutien technique direct aux pays, s’énonce ainsi: des services de la meilleure qualité possible doivent pouvoir être assurés à partir du lieu le plus proche de celui où se manifestent les besoins. La finalité de ce principe est de mettre les bureaux décentralisés en première ligne de l’exécution de ces activités. Toutefois, comme les unités techniques chefs de file en matière de formulation et de soutien technique du Programme de terrain se trouvent au Siège, la décision concernant l’origine du soutien technique incombe au premier chef au Siège.

6.2 Rôles respectifs des Divisions de l’assistance en matière de politiques, de l’investissement et des opérations

6.2.1 Les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques et la Division de l’assistance en matière de politiques (TCA)

152. Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques: la création dans chaque Bureau régional de Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques et la nomination de chargés de l’assistance en matière de politiques dans les bureaux sous-régionaux constituent l’une des caractéristiques principales de la décentralisation de 1994-95. L’Équipe d’évaluation a examiné les travaux des sous-divisions et leurs rapports avec les services dispensés par le Siège par l’entremise de leur nouvelle division mère, la Division de l’assistance en matière de politiques (TCA). L’évaluation a permis de constater que la création d’une division entièrement nouvelle, par la fusion des unités de l’assistance en matière de politiques du Département économique et social et des chargés de programmes de l’ancien Département du développement, n’avait pas manqué de susciter certaines difficultés en ce qui concerne les compétences requises du personnel, les effets sur son moral, etc.

153. Dans le cadre de l’examen des produits des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques et de la réflexion collective à laquelle il a donné lieu, l’évaluation a constaté une modification des attentes à l’endroit du travail des sous-divisions, notamment en ce qui concerne les activités relatives aux politiques, la préparation des études sectorielles et des synthèses nationales (ces dernières principalement destinées à l’usage interne de la FAO) et certains aspects de l’élaboration du Programme de terrain, notamment la préparation des programmes par pays, l’assistance apportée aux Représentants de la FAO dans leur préparation des projets, la mobilisation des ressources requises et le suivi des filières de projets de terrain.

154. L’Équipe d’évaluation a conclu qu’il était nécessaire de préciser les attentes concernant le rôle des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques dans l’élaboration du Programme de terrain. Il a été précisé que le rôle de chef de file incombait aux Représentants de la FAO dans les pays; même si l’on s’attendait parfois à ce que les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques aident à mobiliser les bailleurs de fonds. Du fait de leur décentralisation croissante, les bailleurs d’aide prennent leurs décisions au niveau national, dans leur capitale, ou aux deux niveaux. Même lorsqu’ils ont des bureaux régionaux, leur découpage régional ne correspond à celui de la FAO. Le rôle que peuvent jouer les fonctionnaires des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques n’est donc pas différent de celui d’autres fonctionnaires techniques et se trouve assez limité, sauf lorsqu’ils visitent un pays.

155. Pour mettre au point les programmes de terrain nationaux, les Représentants de la FAO ont besoin d’une assistance de la part de l’ensemble du groupe de soutien technique régional et le rôle de la Sous-Division de l’assistance en matière de politiques pourrait être d’offrir une perspective stratégique et d’aider à la conception de politiques ou d’interventions stratégiques spécifiques. L’idée, qui semble assez répandue, que les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques pourraient préparer des programmes au niveau des pays pour les soumettre ensuite à des bailleurs de fonds en vue de leur financement, ne semble pas être la solution. Les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques, associées à l’équipe technique de la région, pourraient aider utilement les Représentants de la FAO à élaborer les cadres de priorités nationales dont il est question plus haut. Il convient cependant de rappeler qu’il peut y avoir un conflit d’intérêt entre l’apport d’un soutien neutre pour l’élaboration des politiques nationales et la tentative de promouvoir un rôle permanent de la FAO sous forme de projets¹⁷.

156. Dans les bureaux régionaux, on relève des ambiguïtés qui touchent aux rôles des fonctionnaires des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques et aux quelques fonctionnaires de la Division de l’économie agricole et du développement et de la Division des produits et du commerce international. On tend à présent à recruter dans les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques des experts de politiques sous-sectorielles (par exemple, la gestion de l’eau). L’Équipe d’évaluation a relevé la nécessité d’une expertise en stratégie sous-sectorielle, mais elle est convaincue que cette lacune doit être comblée au niveau de l’équipe régionale de soutien technique et que d’autres chevauchements de fonctions sont à craindre avec les fonctionnaires recrutés par d’autres départements techniques, comme le Département de l’agriculture et du développement durable.

157. L’évaluation conclut qu’une gestion des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques, isolée du travail des autres fonctionnaires techniques dans les bureaux régionaux peut contribuer à des doubles emplois et aller à l’encontre du souci d’unité qui doit guider la réponse que les bureaux apportent aux besoins de soutien technique éprouvés par les pays.

158. La Division de l’assistance en matière de politiques (TCA) de Rome, par le biais de son Service de coordination des politiques (TCAR), a pour fonction principale d’assurer la coordination et l’échange d’informations à l’appui des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques. Elle est le point central de la préparation des synthèses nationales destinées aux instances dirigeantes de la FAO dans les pays. Elle consulte les départements techniques, notamment le Département économique et social (ES), pour créer une interface avec les travaux des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques. De l’avis des personnels régionaux recueilli par l’Équipe d’évaluation, l’utilité de cette fonction d’échange d’informations demeure limitée. Le Service du soutien aux politiques agricoles (TCAS) exploite les travaux normatifs pour les appliquer aux pays et prépare à cette fin des matériaux didactiques et d’information sur certains aspects des politiques. La formation du personnel des pays en développement est menée quant à elle en coopération avec les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques. Le Service produit également ses propres études destinées à la formulation et à l’adaptation des politiques. À ce jour, ces fonctions ont été remplies en s’inspirant des travaux du Département ES, mais il est prévu qu’elles s’élargissent. La décision de rendre opérationnelle l’équipe spéciale interdépartementale de la FAO sur l’assistance en matière de politiques est particulièrement bien accueillie. La direction de la Division TCA entend aller plus loin dans son mode de travail en réseau avec les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques, en permettant la communication d’expériences d’une région à l’autre. En outre, le personnel des deux services est venu s’ajouter aux ressources des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques affectées aux études nationales et régionales, en particulier lors des demandes de travaux urgents.

159. Si la Division TCA parvient à une mise en réseau plus poussée de ses travaux, l’échange d’informations mené au niveau central pourra être réduit en partie, perspective que l’Équipe d’évaluation ne peut qu’appuyer.

160. Il y a lieu d’examiner la division du travail instaurée entre la TCAS et la Division de l'économie agricole et du développement (ESA), la Division des produits et du commerce international (ESC) et la Division du développement rural (SDA) s’agissant des études et de l’élaboration des matériaux didactiques. L’évaluation conclut que la fonction qui consiste à produire des synthèses politiques et stratégiques de lecture aisée, découlant des travaux normatifs tant de la FAO que d’autres organisations, devrait être considérablement développée et la TCAS a un rôle positif à jouer à cet égard. Ces synthèses devraient traiter de problématiques sous-sectorielles et sectorielles ainsi que de la macrointerface entre secteurs et devraient s’adresser non seulement aux chargés des politiques, mais aussi à tout le personnel de soutien technique ainsi qu’aux Représentants de la FAO.

161. De même à l’heure actuelle, la Division TCA fournit de fait une équipe d’intervenants en matière de politiques qui peut être utilisée de manière souple dans le monde entier pour appuyer les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques en fonction de leurs besoins. Le but visé est de permettre un usage plus souple de ces agents dans les Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques d’un continent à l’autre, objectif qui pourrait se révéler difficile, en particulier si les travaux deviennent davantage programmés en fonction des demandes exprimées au niveau régional. Ainsi, il pourrait être bénéfique de confier la poursuite de certains travaux de soutien en matière de politiques à des fonctionnaires de la Division TCA à Rome (ou éventuellement à la Division TCI qui effectue elle aussi des travaux relatifs aux politiques), en prévoyant que ces agents continuent de se déplacer dans les régions autant que de besoin. L’Équipe d’évaluation a conclu que s’il y a parfois lieu d’affecter des membres du personnel de la TCAR et de la TCAS dans les régions, ces perspectives sont néanmoins limitées.

6.2.2 Les Sous-Divisions des opérations dans les bureaux régionaux

162. Le statut des Sous-Divisions des opérations des bureaux régionaux est incertain. Dans certains bureaux, ces Sous-Divisions assurent un service d’assistance (« help-desk ») précieux aux Représentants de la FAO, organisent des formations et produisent des notes d’orientation. L’évaluation a rejoint les conclusions de l’examen interne de la FAO portant sur la décentralisation du Programme de terrain en Asie, à savoir que les petits groupes de chargés des opérations intervenant à l’appui des programmes de terrain dans chaque Bureau régional devraient compter dans leurs attributions, en partage avec les Représentants de la FAO, le suivi des filières de projets et leurs activités consécutives, ainsi que le suivi de la livraison des produits des projets et l’apport d’un service d’assistance. Or, il a été demandé aux Groupes d’assistance en matière de politiques de suivre les filières de projet; on se trouve ainsi en présence d’un clivage des attributions et compétences du personnel que l’Équipe d’évaluation a estimé ne pas fonctionner correctement. Il est possible que dans certaines régions, le transfert de cette fonction justifie le transfert d’un poste de la Sous-Division de l’assistance en matière de politiques à celle des opérations (où certains titulaires disposant d’acquis professionnels dans les programmes conviennent particulièrement à ce type de travail). L’évaluation s’est donc ralliée à la proposition du Comité du Programme de terrain de la FAO selon laquelle une petite unité du Programme de terrain devrait être constituée dans chaque Bureau régional. Cette décantation des rôles pourrait avoir aussi des incidences sur l’organisation de la Division de l’assistance en matière de politiques (TCA) et de la Division des opérations de terrain (TCO) au Siège.

6.2.3 Possibilités limitées d’une décentralisation de la Division du Centre d’investissement (TCI)

163. Des membres du personnel de la Division du Centre d’investissement (TCI) font office de chargés de liaison auprès de la Banque mondiale à Washington et de la Banque asiatique de développement, et un membre de son personnel se trouve en poste au Bureau sous-régional pour l’Afrique australe et orientale (SAFR). L’Équipe d’évaluation a examiné, avec la Banque mondiale et le FIDA en leur Siège ainsi qu’avec leurs bureaux de pays et les bureaux d’autres institutions financières, l’examen de la valeur des chargés de liaison; son constat est que cette valeur a été limitée en partie par les niveaux de compétence des intéressés et leur connaissance insuffisante de la FAO dans son ensemble et de ce qu’elle a à offrir. En ce qui concerne la poursuite de la décentralisation du personnel de la TCI au niveau des pays ou au niveau régional, les institutions financières internationales ont estimé qu’une telle mesure serait négative. Elles estiment plus facile d’interagir avec des équipes centrales et ne considèrent pas que les membres du personnel de la TCI auraient la même valeur si leur appartenance se trouvait limitée à un pays ou une région, ou s’ils se trouvaient associés au bureau de l’une ou l’autre des institutions financières internationales au niveau national. Bref, toutes les personnes interrogées se sont déclarées opposées à une plus ample décentralisation de la TCI.

6.3 Comment fournir aux pays un soutien technique adéquat¹⁸

6.3.1 Opinions des pays et des Représentants de la FAO

164. Les Représentants de la FAO expriment des opinions très diverses sur le degré du soutien offert par les bureaux régionaux et sous-régionaux. Au total, 53 pour cent ont déclaré qu’il n’y avait pas eu de modification notable dans la célérité des réactions depuis la décentralisation, tandis que 34 pour cent ont fait part d’une amélioration. Soixante-cinq pour cent estiment que la qualité du soutien ne s’est pas modifiée de manière sensible. Les deux régions où la plus grande proportion de Représentants de la FAO ont fait état d’une baisse de célérité des réactions sont l’Afrique (19 pour cent) et l’Amérique latine (18 pour cent). Il était également demandé aux Représentants de la FAO de dire s’ils préféraient le soutien technique émanant du Siège ou celui émanant du Bureau régional. Au Proche-Orient, ils ont exprimé une préférence marquée pour le Siège (63 pour cent). En Afrique, 70 pour cent n’avaient pas de préférence marquée, mais 22 pour cent préféraient le Siège. En Asie et en Amérique latine, l’équilibre des préférences s’est affirmé en faveur des bureaux régionaux. Au total, 23 pour cent des Représentants de la FAO ont caractérisé l’obtention d’un soutien technique adéquat comme problème majeur, auxquels s’ajoutent 46 pour cent caractérisant ce problème comme important.

165. En résumé, si l’on considère les résultats des questionnaires en corrélation avec les éléments recueillis lors des visites dans les pays, on relève chez les Représentants de la FAO et des gouvernements des taux de satisfaction raisonnables en Asie du Sud-Est, en Chine, en Amérique du Sud et aux Caraïbes. Le Pacifique Sud constitue un cas à part car il ne s’y trouve aucun Représentant de la FAO, cependant les services ont été jugés de bonne qualité par la mission qui s’y est rendue, même si certaines très petites îles, de même que la Papouasie-Nouvelle-Guinée, reçoivent des visites en nombre limité. L’insatisfaction exprimée à l’égard des services techniques de la FAO est forte en Afrique et n’exclut pas les pays situés dans la proximité immédiate des bureaux régionaux et sous-régionaux (huit pays visités). Les Représentants de la FAO ont déclaré en termes vigoureux qu’ils n’obtenaient pas de la part des bureaux régionaux et sous-régionaux les services dont ils avaient besoin et qu’ils ne voyaient leur personnel que très rarement. Les Représentants de la FAO ont également exprimé une satisfaction limitée en Asie centrale et dans une moindre mesure en Amérique latine. La plupart des pays de la CEI, en particulier ceux d’Asie centrale, ne reçoivent qu’une attention limitée et ne disposent pas non plus de Représentants de la FAO.

6.3.2 Volume du soutien technique disponible auprès des bureaux régionaux et sous-régionaux

166. Le volume réel de l’offre de service d’assistance directe aux pays et au Programme de terrain de la part des bureaux régionaux et sous-régionaux est fonction d’un grand nombre de facteurs qui s’ajoutent à celui des effectifs disponibles (lesquels ont progressé de 65 pour cent depuis la décentralisation de 1994-95). S’agissant des effectifs du personnel technique et de celui chargé des politiques mis à disposition dans les régions, les proportions d’effectif par pays sont à peu près uniformes en Afrique, en Asie, au Proche-Orient et en Amérique latine, et varient dans une fourchette de 1,2 à 1,4 par pays. Les proportions recensées aux Caraïbes et dans le Pacifique sont nettement inférieures au vu du grand nombre de petits pays (0,6 pour les Caraïbes; 0,4 pour le Pacifique). Si l’on considère les proportions rapportées au chiffre de population ayant l’agriculture pour activité principale, les chiffres sont beaucoup plus faibles pour l’Asie et relativement élevés pour les petits États insulaires. Les chiffres pour l’Europe et la CEI sont faibles quelle que soit la population de référence.

167. Le personnel technique régional déclare souvent que les fonds du Programme ordinaire dont il dispose ne lui permettent de financer qu’un ou deux voyages par an. Cela signifie à l’évidence que ces agents ne peuvent fonctionner efficacement. Le tableau 5 illustre ce point. Les crédits affectés aux voyages par poste s’élèvent en moyenne à 10 600 dollars EU, ce qui suffit à financer deux à quatre voyages par an. Sur l’ensemble, les crédits les plus faibles, alloués en Europe (Bureau régional pour l’Europe), permettent le financement d’un seul voyage environ, tandis que l’enveloppe de crédit la plus élevée, accordée au Pacifique (Bureau sous-régional pour les îles du Pacifique), en permet deux ou trois compte tenu des distances. Les voyages à des fins de soutien technique ou de missions consultatives effectivement pris en charge par le budget ordinaire sont en effet très réduits, notamment si l’on tient compte du fait que ces crédits servent également au financement des voyages destinés à des réunions et des formations, lesquels représentent une part importante des missions. La fongibilité des ressources hors personnel peut cependant permettre d’augmenter la fréquence des voyages. Toutefois, les transferts budgétaires que cela suppose ne pourraient se faire qu’au détriment des réunions, formations, etc. Si des déficits apparaissent dans les bureaux régionaux, ils ne peuvent être comblés qu’en opérant des coupes dans les ressources hors personnel.

168. Les membres du personnel effectuent aussi des voyages financés par les budgets des projets. Dans le cadre de chaque projet FAO, une unité technique chef de file est nommée pour assurer l’appui technique. Cette unité est l’unité du Siège et bien qu’elle puisse dans certains cas désigner son responsable régional comme fonctionnaire technique chef de file, cela n’arrive que rarement. Les fonctionnaires régionaux se plaignent qu’une part disproportionnée des voyages à l’appui de projets soient effectués par des fonctionnaires du Siège, ce qui prive le fonctionnaire régional d’une occasion de combiner aux voyages motivés par les projets d’autres activités de soutien aux pays, de renforcer leur connaissance des pays concernés et d’augmenter leurs revenus par le biais de détachements de ce type. Ils font également observer que les voyages des membres du personnel régional sont généralement moins coûteux.

169. La consigne communiquée aux bureaux régionaux est que le personnel technique se doit de consacrer au moins 50 pour cent de son temps à des activités de soutien direct. Dans le cadre de l’étude de la comptabilité des services, le personnel régional fait état d’une proportion de son temps consacré à l’appui direct légèrement supérieure à 50 pour cent. Toutefois, et quels que soient les éléments du rapport sur le personnel dans l’étude de la comptabilité des services, cette proportion semble varier sensiblement d’un bureau à l’autre et d’un membre du personnel à l’autre, tout comme les besoins réels des régions en matière de travaux normatifs supplémentaires. Tout aussi importantes sont les instructions communiquées par le Siège aux différents fonctionnaires régionaux de procéder à des travaux normatifs dans le cadre des programmes mondiaux, de même que l’intérêt des différents bureaux d’appuyer directement les pays ou les travaux normatifs. Plus de 70 pour cent du personnel technique régional a déclaré dans ses réponses aux questionnaires qu’il devrait être plus largement engagé dans le conseil direct aux pays et l’appui aux projets. Soixante et onze pour cent ont également déclaré qu’ils devraient consacrer moins de temps aux activités normatives mondiales entrant dans le cadre du Programme ordinaire. Alors même que les représentants régionaux et le personnel technique ont fait savoir que les exigences du Siège envers les fonctionnaires peuvent limiter le temps que ces derniers peuvent consacrer au soutien direct aux pays, le Siège se plaint parfois de ce que les fonctionnaires régionaux ne peuvent consacrer que très peu de temps à leurs travaux normatifs programmés en raison des demandes au coup par coup qui émanent des représentants régionaux, ce commentaire figurant dans la majorité des réponses au questionnaire.

6.3.3 Visites du personnel régional dans les pays

170. Répartition des visites dans les pays: on constate une concentration disproportionnée de visites dans un nombre limité de pays pour tous les groupes de pays, à l’exception du sud de l’Amérique latine où le problème est moindre. Dans chacun des groupes de pays, 25 pour cent des pays ont reçu plus de la moitié des visites des fonctionnaires régionaux et ont également bénéficié de plus de la moitié de leur temps de voyage. Les dix pays les plus visités sont ceux où les communications sont aisées et sont le plus souvent des pays à revenu intermédiaire, en même temps que des centres régionaux de conférences, réunions et ateliers. Le quart des pays de la CEI dans l’échelle des moins visités n’ont reçu aucun jour de visite, et en Amérique centrale, cette tranche ne représente qu’un pour cent du total des journées de visite; elle représente quatre pour cent des journées de visite en Asie et en Afrique. Parmi les raisons d’une absence de visite, ou d’un très faible nombre de visites dans certains pays en 2003, on note des situations d’urgence ou des difficultés d’obtention de visas, mais de manière générale les raisons ont été autres.

171. Temps consacré aux voyages dans les pays: près de 60 pour cent du personnel régional passe plus de 60 jours de l’année civile en voyage, et ceux voyageant plus de 90 jours représentent 33 pour cent du total. De l’avis de l’évaluation, il serait souhaitable que le personnel régional consacre au moins 100 jours de l’année civile en déplacement au service direct des pays. Les fonctionnaires se déplaçant le plus se trouvent en Asie (Bureau régional pour l’Asie et le Pacifique) et dans le Pacifique (Bureau sous-régional pour les îles du Pacifique). Les chiffres relevés en Amérique latine montrent le plus faible taux de déplacement, avec 50 pour cent du personnel voyageant moins de 30 jours. En Europe, les chiffres du Bureau sous-régional pour l’Europe centrale et orientale font apparaître qu’un tiers du personnel est en déplacement moins de dix jours par an.

172. Parmi les facteurs de facilitation et d’intensification des services techniques que reçoivent les pays figurent l’emplacement géographique du bureau et son caractère central à la région, mais aussi et surtout la qualité de la desserte aérienne dont il bénéficie. C’est ainsi que Bangkok est bien située en Asie du Sud-Est, où cette ville constitue une plateforme aéroportuaire pour l’ensemble de cette région; il en va de même du Caire pour la majeure partie du Moyen-Orient. Les voyages présentent des problèmes particuliers en Afrique, de même qu’en CEI.

6.3.4 La demande et l’offre d’interventions du personnel technique régional dans les pays

173. Les Représentants de la FAO souhaitent avoir accès au soutien technique direct et au soutien à l’élaboration des programmes de terrain et à leur exécution. Pratiquement tous les pays Membres en développement ont déclaré dans leurs réponses aux questionnaires que les Représentants de la FAO devraient se voir octroyer la faculté d’obtenir des apports techniques de brève durée de la part du personnel de la FAO. L’implication des bailleurs d’aide auprès de la FAO dans des projets de terrain naît souvent d’un partenariat et d’un dialogue engagés à un niveau national, et ce dès le stade d’identification de l’idée de projet; il s’ensuit que les Représentants de la FAO devraient être habilités à élaborer des programmes de terrain grâce à un soutien technique qu’eux-mêmes et les pays Membres signalent comme très utile lorsqu’il s’effectue sous forme de visites relativement brèves mais récurrentes. Le dialogue sur les politiques et les stratégies réclame lui aussi un soutien permanent.

174. Comme en font état les réponses aux questionnaires, plus de la moitié du temps consacré aux missions de services par les membres du personnel technique régional est dévolu au Programme de terrain. Cette proportion est sensiblement supérieure pour l’Amérique latine (Bureau régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes), mais très inférieure pour les Caraïbes (Bureau sous-régional pour les Caraïbes). En ce qui concerne le Proche-Orient (Bureau régional pour le Proche-Orient), la participation aux réunions et aux ateliers de formation occupe une place presque aussi importante que l’élaboration des projets et programmes. Les activités normatives occupent 34 pour cent du temps passé à l’extérieur. Toutefois, une analyse des données relatives aux déplacements effectuée par l’Équipe d’évaluation révèle que la participation aux réunions représente une plus grande part du temps total que ne l’indique le tableau 7. Les deux sources de données révèlent le peu de temps consacré pendant les missions à l’appui direct aux pays en matière de politiques et de travaux techniques indépendants des projets. Cet indice vient corroborer le fait, communiqué à l’Équipe d’évaluation par des Représentants de la FAO, que les pays ne reçoivent qu’un très faible appui direct en réponse à une demande, si cet appui n’est pas financé par un projet de terrain qui rembourse également les dépenses de personnel.

175. L’enquête visant à mesurer les temps de travail menée par la FAO a fait apparaître que le personnel technique régional consacrait 57 pour cent de son temps à l’appui aux projets et seulement huit pour cent à dispenser aux pays un soutien direct hors projets. Le Bureau régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes signale que 71 pour cent de son temps est consacré aux projets et seulement quatre pour cent au soutien direct; la réponse des autres bureaux est cependant relativement uniforme, le Bureau régional pour l’Afrique (RAF) et le Bureau sous-régional pour l’Afrique australe et orientale indiquant des chiffres légèrement supérieurs à la moyenne pour les projets comme pour le soutien direct.

176. On en conclut que les Représentants de la FAO et les pays n’ont guère leur mot à dire dans la fourniture de services techniques par le personnel technique régional. Les Représentants de la FAO demandent aux unités techniques du Siège et aux représentants régionaux d’affecter du personnel qui consacrera du temps et les maigres ressources dont il dispose à répondre aux besoins directs des pays, en plus de son propre programme de travail. Dans le Programme de terrain, certaines ressources sont réaffectables et le remboursement des dépenses de personnel est possible, mais l’évaluation conclut que l’appui direct aux pays en dehors du Programme de terrain est davantage impulsé par l’offre que par la demande et qu’il n’existe aucune incitation financière ou matérielle à l’apport d’un soutien technique indépendant du Programme de terrain.

6.3.5 Le dosage des disciplines parmi les compétences disponibles

177. Le dosage actuel, par discipline, des compétences du personnel technique régional résulte des facteurs suivants:

1. une enquête sur les disciplines nécessaires, selon les pays, effectuée lors de la décentralisation de 1994-95;
2. les besoins des pays, tels qu’ils sont apparus au Directeur général et au personnel de direction lors de leurs visites dans les pays, les évaluations des représentants régionaux et sous-régionaux et les avis des Conférences régionales;
3. le facteur historique, à savoir que les bureaux régionaux étaient déjà dotés de postes en 1994-95 et que ceux-ci ont été en général maintenus;
4. les évaluations produites par les directeurs de programmes techniques et leur accord pour nommer du personnel dans les régions. À l’exception de quelques cas notables, ils se sont montrés très réticents (ce que la plupart reconnaissent, en citant la nécessité de maintenir une masse critique au Siège, la difficulté d’encadrer adéquatement les fonctionnaires de terrain et les possibilités de dispenser des services techniques directement depuis le Siège);
5. la décision politique majeure aux premières heures de la décentralisation d’affecter des chargés des politiques dans les nouvelles Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques au sein des bureaux régionaux.

178. Les fonctionnaires techniques des bureaux régionaux et sous-régionaux sont nommés par le Siège et rendent compte à ce dernier au niveau de leur service ou de leur division et, s’agissant des forestiers, au niveau de leur département. L’évaluation a constaté que les membres du personnel étant pris en charge par les entités programmatiques de leur unité technique de tutelle, ces unités attendent d’eux qu’ils travaillent dans leur domaine de spécialisation; par ailleurs leur mandat cantonne ce personnel à intervenir comme fonctionnaires de terrain d’un service ou d’une division du Siège. C’est ainsi que la spécialisation du personnel n’est pas toujours adaptée aux impératifs d’une réponse technique de première ligne, laquelle suppose la prise en compte de considérations politiques et stratégiques plus larges, en accord avec la demande d’apports en amont exprimée de manière croissante par les pays. La demande porte également sur un personnel disposant d’une vision globale, capable de couvrir un large éventail de dossiers dans un domaine technique relativement étendu (élevage, pêche, forêt, etc.) et qui puisse, le cas échéant, déterminer la nécessité de faire appel à des prestations d’experts. L’Équipe d’évaluation a noté que certaines personnes répondaient parfois au profil souhaité, mais que leur mandat n’en demeurait pas moins spécifique à leur unité.

6.3.6 La pluridisciplinarité à l’appui des pays et des travaux normatifs

179. Les fonctionnaires techniques dans les régions rendent compte aux différentes unités du Siège. Dans les bureaux régionaux, un fonctionnaire de rang supérieur est en général chargé de coordonner le personnel détaché d’un département du Siège, mais ces fonctionnaires n’ont pas d’autorité directe sur leurs collègues de ce département au niveau régional. Les représentants régionaux sont consultés à des degrés divers par les départements techniques à propos des programmes de travail des fonctionnaires techniques, sans avoir non plus d’autorité officielle sur leurs travaux.

180. Les bureaux régionaux disposent à présent d’équipes spéciales dédiées aux pays en Europe, en Asie, en Afrique et au Proche-Orient, mais ces équipes spéciales ne sont véritablement opérationnelles que lors de missions spécifiques ou lorsque se déroule une visite et de manière générale ne semblent pas opérer au niveau stratégique. En Amérique latine et dans les Caraïbes, des équipes ont été instituées pour chaque groupement de pays et pour les pays qui les composent. En Amérique latine, des séminaires ont eu lieu au Bureau régional avec des représentants gouvernementaux et d’autres représentants des pays concernés pour préparer un certain nombre de stratégies nationales suite à des changements de gouvernements. En Asie, et dans une certaine mesure en Afrique, des approches par pays ont été débattues au Bureau régional avec le Représentant de la FAO.

181. L’évaluation a montré que dans les petits bureaux sous-régionaux, en Amérique latine et dans une certaine mesure en Asie, les représentants régionaux et sous-régionaux ont été en mesure de réunir des membres de leur personnel pour mener une réflexion collective de nature pluridisciplinaire sur des dossiers nationaux et organiser certaines missions interdisciplinaires. Il a été rapporté que cette collaboration ne comportait pas de travaux normatifs et que bien souvent, le travail dans les pays était le fait de fonctionnaires individuels. Il arrive aussi que les fonctionnaires profitent des malentendus entre le Siège et le représentant régional pour faire ce qui leur plaît ou limiter leur travail. Bien que l’évaluation ait montré que la plupart des activités normatives utiles au niveau régional et la majeure partie des travaux directs dans les pays sont de nature pluridisciplinaire, les rapports hiérarchiques au sein de la FAO et les mandats du personnel technique régional ne facilitent pas l’action pluridisciplinaire.

182. Enfin, le plus important est peut-être que le dosage des disciplines techniques proposé est la résultante des facteurs analysés ci-dessus et ne répond donc pas forcément aux besoins et à la demande.

6.3.7 Rôle des représentants régionaux

183. Les Représentants de la FAO ont souvent déclaré à l’Équipe d’évaluation qu’ils apprécieraient d’être appuyés par un fonctionnaire de rang supérieur aux étapes critiques des débats sur les politiques ou les programmes, compte tenu notamment de leur rôle potentiellement important dans la mobilisation de fonds auprès des bailleurs d’aide. Ils souhaitaient le concours d’instances supérieures pour diffuser les principaux messages de l’Organisation, concours qui ne s’était guère manifesté. Des Représentants de la FAO ont également déclaré qu’ils trouveraient utile de promouvoir un dialogue sur les problèmes de pays de la région présentant des similarités et que le représentant régional était tout indiqué pour coordonner cet aspect. De manière générale, les représentants régionaux et sous-régionaux ne voyageaient guère dans leur région. Leur budget était limité et il leur était difficile d’obtenir du Siège les autorisations nécessaires pour se déplacer dans leur région à des fins de familiarisation. Les représentants régionaux sont ainsi limités dans leur connaissance des pays de leur région et n’ont que rarement l’occasion de débattre des questions de politiques avec les ministres. Il est fréquent qu’ils n’entretiennent pas de relations de travail étroites avec les Représentants de la FAO, ce qui limite leur compréhension de leurs besoins, notamment en matière d’appui technique. Un représentant régional a déclaré à l’Équipe d’évaluation qu’il n’était pas en mesure de se rendre dans les pays, mais qu’il pouvait assumer les frais de la visite de ministres et de Représentants de la FAO au Bureau régional. Il autorisait les visites de groupes de personnes au Bureau régional pour un coût considérable, au lieu de se rendre lui-même dans les pays.

184. Les représentants régionaux ne se rendent pas non plus au Siège très fréquemment et, en règle générale, n’assistent pas aux réunions des organes directeurs. Leur présence serait pourtant importante car elle permettrait des contacts de personne à personne avec le personnel de direction en poste au Siège et favoriserait une compréhension commune des priorités de l’Organisation et des programmes régionaux. Cela permettrait aussi aux représentants de mieux comprendre le contexte dans lequel travaille la FAO et assurerait l’unité et la cohérence de l’Organisation, qui pâtissent de leur isolement relatif.

185. L’évaluation a conclu à la sous-utilisation des représentants régionaux et sous-régionaux aux fins du soutien aux pays et de l’élaboration d’un programme FAO répondant aux besoins des régions. L’unité de l’Organisation, ainsi que la pertinence et l’efficacité de l’ensemble de ses programmes, auraient tout à gagner d’une meilleure intégration dans l’Organisation¹⁹.

6.3.8 Conclusions: Assurer et renforcer la convergence entre l’appui technique offert par la FAO et les besoins à l’échelle régionale

186. Il est désormais nécessaire d’améliorer la convergence entre l’affectation de personnel et les besoins des pays en matière d’appui technique. En dépit de différences majeures entre les régions, certaines caractéristiques communes ressortent: le besoin de disposer de compétences spécialisées qui soient orientées sur les politiques et stratégies et dispensées plus en amont; celui de fonctionnaires offrant des visions stratégiques de haut niveau sur les secteurs, qui possèdent la connaissance de leur secteur ou sous-secteur et qui puissent identifier, le cas échéant, les besoins en conseils plus spécialisés. L’évaluation a conclu que dans l’ensemble l’utilisation des ressources était sous-optimale et que les modalités actuelles de mise à disposition du personnel technique dans les régions souffraient des problèmes suivants, qui appellent des solutions:

1. les profils d’effectifs devraient davantage correspondre aux besoins des régions en activités normatives et à ceux des pays en matière d’assistance directe;
2. la capacité de réaction pluridisciplinaire devrait être renforcée;
3. les réponses doivent être davantage impulsées par la demande et reposer sur un plan de travail articulé selon des priorités;
4. les fonctionnaires techniques doivent pouvoir se déplacer plus facilement, disposer de ressources accrues leur permettant de voyager plus et passer davantage de temps dans les pays;
5. les représentants régionaux doivent pouvoir voyager plus largement dans la région.

187. L’évaluation note qu’avec des ressources aussi limitées, il ne saurait y avoir de solution idéale à cet écheveau de problèmes. Elle formule, néanmoins, les recommandations suivantes pour un usage plus efficace des ressources disponibles et une réponse plus adéquate aux demandes des pays.

188. En formulant cette recommandation, l’évaluation est bien consciente qu’elle risque, plus que toute autre, de susciter une controverse au sein du Secrétariat de la FAO. Le personnel des unités techniques du Siège et les représentants régionaux ont à ce sujet des avis diamétralement opposés. Dans leurs réponses au questionnaire, les fonctionnaires techniques principaux du Siège se prononcent en faveur d’une réduction du rôle des représentants régionaux et sous-régionaux dans l’élaboration du programme de travail du personnel. Plus de 60 pour cent d’entre eux souhaitent conserver la répartition actuelle du pouvoir décisionnel en matière de postes des bureaux régionaux et de sélection et nomination du personnel. Les fonctionnaires techniques régionaux de leur côté estiment qu’ils devraient se voir confier le rôle de chef de file pour l’ensemble des activités dans leurs régions et sous-régions (78 pour cent); pour l’appui aux pays par des conseils directs (82 pour cent); et pour l’appui aux projets de terrain nationaux (88 pour cent). À l’inverse, le personnel technique de rang supérieur en poste au Siège estime, quoiqu’à une majorité moins marquée (60 pour cent), que le Siège devrait conserver son rôle de chef de file pour toutes les activités menées dans les pays.

189. L’équipe chargée de l’évaluation a conclu que le changement proposé dans la Recommandation 8 était l’une des nombreuses mesures nécessaires pour permettre à la décentralisation de la FAO de produire les réponses techniques attendues des pays et des régions, au lieu d’être foncièrement au service du programme normatif mondial, même si ce dernier est tout aussi important. Cette réorientation devrait renforcer la détermination des bureaux à poursuivre un objectif commun et favoriser tant l’esprit d’équipe que l’interdisciplinarité des travaux.

190. Ce changement, toutefois, n’est pas dépourvu de risques, notamment sur le plan des relations entre les unités techniques du Siège et le personnel et les programmes régionaux. En vertu de l’ajustement des définitions d’emploi, visant, comme indiqué plus haut, à élargir les compétences sectorielles, les fonctionnaires seraient rattachés sur le plan technique à un département ou à une division du Siège et non plus, comme précédemment, à un service, ce qui pourrait amoindrir leur sentiment d’appartenance et de responsabilité. L’évaluation a constaté que ce sens de l’engagement existe aujourd’hui à des degrés variables. Dans les bureaux régionaux, de nombreux membres du personnel technique ont fait part de leur sentiment d’être coupés de leur unité de Rome. L’appréciation des rôles et des travaux des fonctionnaires techniques régionaux par le Siège est considérée comme posant un problème important par 66 pour cent des déclarants. Tel est le cas, notamment, en Afrique et au Proche-Orient. Au Siège, 45 pour cent des fonctionnaires techniques principaux ayant répondu au questionnaire considèrent estiment que les difficultés de communication avec leurs collègues dans les régions constituent un problème majeur.

191. Le soutien que fournit aux pays le personnel technique régional devrait être largement fonction de la demande au lieu d’être asservi à l’offre; à ce titre, le représentant régional devrait être habilité au premier chef à gérer un programme de travail impulsé par la demande. Or, les Représentants de la FAO ne disposent actuellement d’aucune ressource hors projets pour rallier du personnel de la FAO, et le PCT pourrait apporter un élément de solution à ce problème (pour la commodité de la présentation, le PCT est traité comme un tout à la Section 9.1.1).

192. La demande serait progressivement reflétée dans la composition du personnel disponible du bureau et l’évaluation des besoins devrait être un processus continu. Outre les mesures recommandées ci-dessous, l’équilibrage des effectifs au regard des besoins pourrait être facilité par des évaluations périodiques du soutien apporté aux pays. On aura soin, à cet égard, que l’évaluation s’opère de manière suffisamment concertée au sein des pays et qu’elle aille au-delà du ministère de l’agriculture; qu’elle mobilise suffisamment les Représentant de la FAO; qu’elle comporte une consultation de la communauté internationale; et que la nature des questions posées n’induise pas des réponses s’organisant suivant les contours des disciplines. À cet égard, on considère que les questionnaires écrits ne seront pas d’une grande utilité.

193. Les Représentants de la FAO éprouvent un grand besoin de débat entre eux et avec les régions. Trente-six pour cent d’entre eux ont déclaré que l’absence de rencontres à cette fin constituait un problème majeur et 28 pour cent supplémentaires l’ont caractérisée comme problème.

194. Dans le but d’améliorer la réactivité de l’Organisation à la demande, l’Équipe d’évaluation a également exploré les possibilités d’élargir le marché interne des services dispensés par la FAO aux pays Membres. Les marchés internes, qui signifient que les membres du personnel devront gagner une proportion des dépenses afférentes à leur personnel, constituent selon l’évaluation un outil précieux pour améliorer la réactivité. Des difficultés, auxquelles il doit être remédié, sont apparues dans le système de remboursement des heures du personnel (principalement des projets) en vigueur²⁰. Il est donc suggéré de mettre en place un dispositif pilote pour tester le marché interne des prestations assujetties à la demande. Dans le cadre de ce dispositif, seuls 40 à 50 pour cent des salaires du personnel technique et des ressources hors personnel destinées à l’appui aux pays seraient affectés aux bureaux régionaux pour la période biennale. Le solde de ces ressources serait alors alloué aux Représentants de la FAO pour acheter les ressources en personnel qui leur sont nécessaires. Il est suggéré que ce dispositif pilote soit mis sur pied dans le Pacifique, où les fonctions de Représentant de la FAO et de représentant sous-régional seraient détenues par une personne et deux ou trois des groupes techniques pivots (si le principe de ces groupes est accepté – voir ci-dessous). Il pourrait sinon être mis à l’essai dans un Bureau régional, par exemple le Bureau régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes.

195. Les fonctionnaires régionaux se plaignent de ce que les unités techniques chefs de file au niveau du Siège les excluent des travaux d’appui aux projets. Cela commence au stade de la conception des projets, lorsque les unités chefs de file ne manquent pas d’imprimer une direction aux projets qui les oriente vers leurs propres domaines de spécialité et d’intérêt. Au fur et à mesure de l’évolution en amont des projets, l’appui dispensé par des unités techniques uniques perd de sa pertinence, cependant que les compétences pluridisciplinaires et la perspective large que nous prônons pour les bureaux régionaux font qu’il conviendrait souvent d’assigner le rôle de chef de file au Bureau régional au niveau du représentant régional, qui coordonnerait les activités en faisant appel, le cas échéant, aux compétences du Siège. Dans d’autres cas, les projets restent très techniques, au sens étroit du terme, et si le personnel des bureaux régionaux est recruté sur des critères plus généraux que techniques, ce type de compétences risque de se faire plus rare, au lieu du contraire. Dans ces cas-là, la fonction de chef de file incombe au Siège.

196. Afin de renforcer le caractère pluridisciplinaire des compétences dans les groupes de pays, les dispositions liant les acteurs des bureaux régionaux et sous-régionaux doivent aller au-delà des équipes spéciales par pays, car outre qu’elles sont trop nombreuses pour véritablement mobiliser les fonctionnaires, ces équipes ne se réunissent que pour une action ou un événement spécifique. L’exemple de la constitution d’équipes spéciales pour des groupes spécifiques de pays par le Bureau régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes mérite de faire des émules.

197. Le personnel doit être affecté à proximité des pays où ils sont appelés à travailler, en particulier dans les parties du monde où les déplacements prennent du temps et sont onéreux. Des groupes techniques constitués de spécialistes FAO de rang supérieur sont à recommander pour certains groupes de pays afin de seconder les Représentants de la FAO. Les groupes techniques devraient normalement être situés à un carrefour aérien ou de télécommunication, la facilité des communications téléphoniques et la possibilité de voyages ponctuels constituent un atout précieux. Il a été suggéré à l’Équipe d’évaluation que ces groupes techniques soient affectés auprès des groupements économiques régionaux pour renforcer leur développement. L’évaluation a conclu que, lorsqu’elle coïncide avec un pôle géographique, cette formule est sans doute souhaitable, tout en rappelant l’objectif qui doit guider la décision en la matière, à savoir l’amélioration de l’accès national au soutien technique. La proximité de ces groupes techniques, tout autant que le nombre limité des pays avec lesquels ils devraient traiter, leur confèreraient une souplesse d’intervention, tout en leur permettant une connaissance approfondie des pays concernés. Chaque groupe compterait 5 à 7 spécialistes techniques sectoriels de haut niveau possédant une expertise politique et stratégique définie en fonction d’une évaluation des besoins. Ces spécialistes couvriraient les domaines de la sécurité alimentaire, des institutions, du foncier, des cheptels, des forêts et des pêches, selon les besoins. Leurs qualifications et leur expérience leur permettraient d’avoir une vision stratégique et d’identifier tout besoin de compétences plus spécialisées dans toute situation donnée. Les effectifs seraient souples et en résonance avec les besoins (en recourant à des contrats à durée déterminée) et pourraient être complétés par du personnel recruté pour le court terme, selon les besoins et les ressources, pour des dossiers nouveaux intéressant le groupe de pays. Les équipes devraient aussi pouvoir être redéployées dans d’autres lieux lorsque nécessaire, en fonction des modifications de la logistique et des besoins. Les équipes seraient logées et appuyées administrativement par un Représentant de la FAO et exécuteraient les programmes de travail agréés par le représentant régional.

198. En remplacement possible des groupes techniques et des diverses mesures destinées à réagir plus rapidement à la demande, il a été suggéré que l’évaluation examine la possibilité d’affecter du personnel technique à des pays prioritaires pour de courtes durées en vue de répondre à des besoins spécifiques. Cela permettrait à la FAO de réagir de manière plus adaptée aux besoins et aux potentialités des pays et aux Représentants de la FAO de recevoir un appui sur une durée prolongée. L’Équipe d’évaluation a conclu que cette approche était souhaitable dans certaines situations et approuvé de manière générale le recours modulable à diverses mesures. Pour autant, elle ne considère pas cette formule comme susceptible de remplacer un soutien technique intégré de la part des structures régionales. Une telle solution limiterait, en effet, le nombre des pays ayant simultanément accès aux services techniques. À moins d’un ajustement majeur de la quantité de compétences disponibles, elle entraînerait une pénurie de personnel possédant la nécessaire vision d’ensemble de leur secteur. On peut douter, en outre, que beaucoup de fonctionnaires soient disposés à passer des périodes de plusieurs mois loin de leur lieu d’affectation. Cette approche ne prend pas non plus en compte l’avis exprimé par les Représentants de la FAO, les gouvernements et la communauté internationale, qui estiment que bien souvent, ce qui serait nécessaire, ce ne sont des compétences à plein temps, mais plutôt un appui durable sous forme de visites brèves, mais fréquentes.

199. Une réduction majeure des structures régionales et sous-régionales a été suggérée par certains fonctionnaires du Siège de la FAO comme solution de rechange à l’amélioration des prestations émanant des structures régionales. Selon eux, cela permettrait à l’Organisation de concentrer ses ressources sur les pays se trouvant en première ligne de toute décentralisation. Cela faciliterait le maintien d’une masse critique pour les travaux normatifs à l’échelle mondiale, simplifierait les rapports hiérarchiques et permettrait d’économiser des postes de rang supérieur. Certains estiment également que cela renforcerait les liens directs entre les travaux normatifs à l’échelle mondiale et les besoins des pays. L’Équipe d’évaluation a reconnu que cette approche n’était pas dépourvue d’intérêt et a estimé qu’il fallait à tout prix impliquer les fonctionnaires du Siège dans les activités normatives au profit de groupes de pays, comme indiqué plus haut (Section 4.4.2). Elle a cependant conclu que, dans l’ensemble, les inconvénients de cette solution l’emportaient largement sur ses avantages; ces inconvénients étant les suivants:

1. perte de perspective régionale et pluridisciplinaire, entraînant une réduction des moyens de traiter les dossiers normatifs communs à des groupes de pays;
2. connaissance moins détaillée des pays;
3. augmentation des coûts de soutien technique, particulièrement en Amérique latine et dans les Caraïbes, ainsi qu’en Asie et dans le Pacifique.

200. Surtout, cette formule aurait pour effet de détourner l’attention des pays au profit des travaux normatifs de dimension mondiale et des programmes impulsés par l’offre.

201. De même, afin d’améliorer et de renforcer le soutien apporté aux pays par le personnel technique, l’évaluation a conclu qu’outre l’affectation de personnel à proximité des pays, il fallait augmenter les fonds disponibles pour les voyages. Les voyages et déplacements constituent en effet le poste budgétaire le plus important parmi tous les ajustements suggérés ici en matière de missions techniques, même si d’autres coûts s’ajoutent à ceux-là. Une réduction du nombre des postes techniques dans les bureaux régionaux est donc proposée. Cette réduction est nécessaire pour permettre aux fonctionnaires restant en poste de travailler plus efficacement et elle est possible si les postes sont ajustés pour assurer, en accord avec la demande, des compétences plus vastes en amont.

202. La clarification et la spécialisation des compétences au service des pays d’une région supposent aussi une couverture plus efficace des pays par les bureaux. Il est recommandé qu’aucun pays ne se trouve situé dans deux régions aux fins de l’appui technique (sans préjudice de la faculté qu’ont les pays de choisir leur région pour leur représentation au Conseil). La couverture exacte des pays assurée par les bureaux sous-régionaux devrait être spécifiée et ceux-ci devraient être mobilisés en premier; les seuls bureaux sous-régionaux où existent certaines ambiguïtés à cet égard sont ceux d’Europe centrale et orientale (Bureau sous-régional pour l’Europe centrale et orientale) et d’Afrique de l’Est et australe (SAFR). La couverture des groupes techniques proposés devrait elle aussi être clairement spécifiée.

6.4 Recourir davantage aux compétences locales pour l’appui technique aux régions

203. Dans leurs réponses aux questionnaires, les pays Membres ont pratiquement tous estimé que les compétences régionales et nationales pourraient être davantage exploitées, même si en Europe et au Proche-Orient, on constate un moindre souhait d’avoir recours aux services d’experts nationaux.

204. Il ressort des réponses aux questionnaires qu’il y a eu une intensification du recours aux compétences nationales et aux compétences CTPD au sein des régions depuis la décentralisation et ses réformes. Le taux d’accroissement du recours aux compétences nationales le plus faible est celui signalé pour l’Afrique, le plus élevé, celui pour l’Europe. Le Proche-Orient montre la plus faible augmentation de l’utilisation des compétences CTPD régionales. Des données similaires recueillies auprès du personnel du Siège ont montré que ces fonctionnaires faisaient moins souvent appel aux compétences nationales ou régionales que leurs collègues en région. En général, le plafonnement des honoraires est considéré comme un problème pour le recrutement d’experts CTPD du niveau requis et c’est au Siège que l’on est enclin à considérer ce problème comme particulièrement grave; il n’en est pas moins jugé important par les fonctionnaires techniques régionaux, comme le montre le tableau. L’Asie est la région où le problème se pose avec le moins d’acuité. Le niveau des experts CTPD pose aussi problème. Si dans l’ensemble il est jugé adéquat par les déclarants, l’Asie et l’Europe estiment qu’un quart de ces experts sont de niveau médiocre.

205. À l’issue de ses analyses, l’évaluation a conclu qu’il y avait lieu de faire davantage appel aux compétences nationales et régionales, mais que les modalités actuelles limitaient leur mobilisation à des missions consultatives uniques. C’est ainsi que les personnes concernées ne sont pas assez fidélisées pour se maintenir disponibles pour la FAO; il est difficile de recourir à leurs services avec la souplesse que réclament des travaux d’ampleur modeste; et leur emploi ponctuel s’accompagne à chaque fois de tâches administratives qui finissent pas être pesantes. Les accords de CTPD impliquent des autorisations et des détachements de fonctionnaires que ne requièrent pas les autres formes de missions consultatives. De même, les barèmes de rémunération appliqués aux consultants CTPD ou aux consultants nationaux peuvent faire obstacle à l’emploi dans leur propre pays ou région de personnes d’un niveau de compétence international. Il n’existe pas de dispositions suffisamment souples qui seraient adaptées à des pays à revenu intermédiaire souhaitant dispenser des services d’experts-conseils comme bailleurs d’aide. L’évaluation a appris l’existence à cet effet d’un fonds fiduciaire créé à l’initiative de la République tchèque et d’un grand nombre de pays à revenu intermédiaire désireux de développer des liens de donateurs en coopération avec la FAO, ce fonds permettant de faire appel à des compétences techniques en dehors des dispositifs CTPD existants.

206. Le concept de spécialistes régionaux attitrés a été généralement bien accueilli par ceux avec qui il a été débattu. Sachant que les contrats de prestataires de service attitrés seraient d’un an ou davantage au lieu de ne s’appliquer qu’à une mission unique, les personnes se tiendraient à disposition pour des consultations spéciales et de très petits travaux (qui normalement ne justifient pas l’établissement d’un contrat). Un autre avantage des contrats de prestataires attitrés est qu’une fois le contrat attribué, la personne concernée peut être mobilisée beaucoup plus rapidement que ce n’est le cas lorsqu’un nouveau contrat est requis. L’équipe a été mise en garde contre un recours trop systématique à des retraités de la FAO dans le cadre de ces arrangements, au motif que la qualité de leur prestation est inégale et que leurs connaissances sont parfois dépassées. Une solution de rechange consisterait à passer des accords non plus avec des particuliers, mais avec des institutions, quoique les responsabilités soient nettement mieux définies et l’assurance de qualité plus facile à déterminer avec des particuliers. Pour autant, cela n’exclut pas un meilleur développement des centres d’excellence avec lesquels la FAO pourrait instaurer des rapports privilégiés et passer des accords de services.

6.5 Conséquences pour les structures régionales

207. L’analyse ci-dessus fait apparaître la nécessité pour la FAO de s’orienter vers des structures plus souples capables de répondre aux besoins spécifiques des différents groupes de pays et de s’adapter à mesure que ces besoins évoluent. Les mesures envisagées ci-dessus, notamment la constitution de groupes techniques pour certains groupements de pays et la désignation d’experts régionaux attitrés, amènent à envisager une évolution des structures, comme suit.

208. L’Afrique est une priorité, si l’on s’en tient aux indicateurs et aux décisions des organes directeurs de la FAO, telles que reflétées dans le Cadre stratégique. Pour autant, la façon dont les besoins des pays sont traités doit être davantage en rapport avec l’importance des problèmes à résoudre. Or, on constate un degré très élevé d’insatisfaction à l’égard des dispositifs de soutien technique actuels, la plupart des pays éprouvant de grandes difficultés à obtenir en temps opportun le soutien technique demandé. L’Afrique est ainsi l’une des régions où les changements les plus importants sont proposés.

209. En Asie, on a pu constater le bon fonctionnement du schéma de base de la décentralisation. L’intensification des travaux normatifs y apparaît davantage nécessaire que dans les continents où dominent les PMA. On constate cependant un manque de concentration sur les pays prioritaires dans les travaux du personnel régional. Les PMA mériteraient une attention particulière.

210. Au Proche-Orient, on n’envisage pas de changements majeurs; l’on note cependant que le Bureau sous-régional (SNEA) dessert cinq pays où les exigences linguistiques ne sont pas uniformes²¹. Il est également aisé de se rendre dans ces pays à partir du Caire ou de Rome et les effectifs sont très réduits (trois administrateurs, soit un nombre de personne inférieur à celui des groupes techniques proposés ci-dessus).

211. En Amérique latine, les petits États d’Amérique centrale ont des besoins particuliers, mais sont assez éloignés du Bureau régional et reçoivent proportionnellement moins de visites. Le Bureau régional a mis en place des groupes de travail pour traiter les problèmes particuliers à chacune des sous-régions.

212. La CEI est l’autre groupe de pays où se manifeste un problème majeur de couverture et de soutien technique des pays. Deux groupes techniques devraient probablement couvrir les pays du Caucase et les pays CEI d’Asie centrale²². La présence des groupes techniques devrait être articulée en fonction de l’évolution des besoins de la région et de la possibilité que d’autres pays deviennent Membres de la FAO. La fonction de Représentant de la FAO s’agissant des pays couverts par le groupe technique serait conférée au bureau et il devrait y avoir un chargé des opérations se consacrant à cette fonction (qui pourrait être un ressortissant du pays), son implantation à proximité du carrefour aérien ou au Bureau régional dépendant des liaisons entre ces lieux.

213. L’implantation géographique et l’indépendance du Bureau régional européen seront déterminantes pour l’efficacité de la décentralisation. À cet égard, Rome présente les avantages suivants: i) certains gains d’efficience possibles grâce à l’utilisation des moyens administratifs et de communication du Siège, ces gains étant cependant contrebalancés par les coûts des services généraux, plus élevés à Rome qu’en Europe centrale ou orientale; et ii) de plus grandes possibilités d’interagir avec le Siège sur tous les dossiers, notamment avec les unités techniques (mais le bureau européen éprouve encore des difficultés à mobiliser l’intérêt du Siège). Les inconvénients sont que cette implantation tend à retirer au bureau sa visibilité et son statut, son mandat apparaissant dilué dans les sujets de préoccupation propres au Siège. De plus, ses travaux recoupent intégralement ceux du Bureau sous-régional de Budapest. Toutefois, toute implantation en un autre lieu obligerait à créer une Unité administrative de soutien (MSU) distincte. Les autres solutions suggérées à l’Équipe d’évaluation sont les suivantes:

1. L’implantation du Bureau régional pour l’Europe à Bruxelles auprès du Bureau de liaison avec l’Union européenne et la Belgique (LOBR). Le principal argument à l’appui de cette formule est le fait que la majorité des débats des pays européens sur l’agriculture, le commerce international des produits agricoles et alimentaires, et, dans une certaine mesure, l’aide, ont lieu à Bruxelles. Les coûts seraient relativement élevés à Bruxelles et comprendraient le coût probable de la location d’un immeuble. Le risque serait que le Bureau régional pour l’Europe se focalise sur l’UE, au détriment des États européens et d’autres États de la CEI ayant le plus besoins de la coopération de la FAO. Il projetterait l’image d’un « bureau pour pays riches ».
2. L’implantation du Bureau régional pour l’Europe à Budapest. Les avantages de cette implantation tiennent à la disponibilité d’un bureau très adéquat et au fait que la Hongrie est prête à fournir des services. Les communications électroniques sont excellentes. L’emplacement dans les États nouvellement Membres pourrait permettre au bureau d’obtenir du personnel supplémentaire par détachement et sans entraîner de coûts. Le bureau serait idéalement situé pour mobiliser les ressources des nouveaux États de l’UE en vue d’assister la CEI. Ces pays ont en commun avec les pays de la CEI une expérience de la transition. Budapest permet aussi d’accueillir des conférences et autres réunions. L’unification avec le Bureau sous-régional permettrait d’économiser des postes de rang supérieur. Pour autant, deux bureaux se trouvent encore à l’intérieur de l’UE (en plus du Siège) et le bureau ne serait pas en mesure d’appuyer directement un groupe technique dispensant ses services à la CEI.

214. L’évaluation a conclu que les bureaux régionaux et sous-régionaux devraient être combinés et que les avantages immédiats de Budapest l’emportaient sur les inconvénients. C’est là que le Bureau régional devrait sans doute être situé pour les années à venir, sachant que l’essentiel de ses activités se porteront progressivement vers l’est et que la plupart du personnel serait réparti en deux groupes techniques desservant la CEI.

215. Les deux bureaux des Caraïbes et du Pacifique fonctionnent bien. Les domaines où des améliorations sont souhaitables sont les suivants:

1. Représentation de la FAO: les représentants sous-régionaux devraient être le Représentant de la FAO pour tous les pays du Pacifique. Dans le cas de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, un fonctionnaire national chargé de programme pourrait être justifié.
2. Opérations de projets: dans ces deux sous-régions, la détention des budgets et le contrôle des opérations des projets par les bureaux régionaux pour les pays dépourvus de Représentant de la FAO ou pour les projets sous-régionaux entraînent un chevauchement d’efforts. La détention des budgets et le contrôle des opérations devraient être transférés aux bureaux sous-régionaux. Le chargé des opérations à Bangkok, qui se consacre exclusivement aux îles du Pacifique, serait mieux placé au Bureau sous-régional.
3. Dans les Caraïbes, il y aurait tout à gagner à instituer une spécialisation selon les sphères linguistiques. L’Équipe d’évaluation a constaté que la connaissance de la langue anglaise laissait à désirer au Bureau régional (Bureau régional pour l’Amérique latine et les Caraïbes). Bien que les fonctionnaires du Bureau sous-régional suivent une formation intensive en espagnol, le réservoir de personnes qualifiées susceptibles d’être recrutées serait beaucoup plus vaste si l’on cessait d’exiger le bilinguisme. Les pays anglophones de la région partagent une identité culturelle et devraient donc dépendre du Bureau sous-régional, tandis que les îles hispanophones devraient bénéficier des prestations du Bureau régional, par l’entremise d’un groupe technique centraméricain (situé, dans l’idéal, en Amérique centrale).

6.6 La stratégie de communication et les chargés d’information dans les régions et les bureaux de liaison

216. Il existe des chargés d’information dans chacun des bureaux régionaux et une fonction d’information dans les bureaux de liaison, avec un chargé d’information à Washington et un consultant à Tokyo. Les chargés d’information en Afrique et en Europe sont respectivement postés à Nairobi et à Paris. Le fait que tous les postes de chargés d’information ne sont pas occupés par des professionnels de l’information et que les fonctionnaires concernés peuvent se voir confier d’autres fonctions, dont l’organisation de publications et l’information au sein du bureau, pose un problème.

217. L’évaluation a conclu que l’importance de la fonction d’information pour la communication des messages de la FAO et la nécessité d’une certaine visibilité, à l’appui des objectifs de l’Organisation, sont sous-estimées dans certaines régions. Certes, un grand nombre de questions ont un caractère local et la réponse à y donner est beaucoup mieux comprise localement qu’à Rome; mais une présentation coordonnée et informée des messages et des communiqués de l’Organisation est néanmoins requise. Des liaisons hiérarchiques différenciées sont donc nécessaires qui soient à la fois bien coordonnées et spécifiques aux différents bureaux. Par ailleurs:

1. L’implantation géographique actuelle des fonctionnaires doit répondre à la nécessité de toucher les médias régionaux et mondiaux et à cet égard Nairobi et Bangkok sont particulièrement indiqués. En Europe, Londres et Paris pourraient être des points d’entrée précieux pour les médias internationaux.
2. Le représentant régional, les fonctionnaires de rang supérieur et les directeurs de bureaux de liaison doivent être pleinement utilisés comme porte-parole, car ils peuvent conférer à cette fonction une profondeur que ne peuvent égaler les chargés d’information. Le Bureau de liaison pour l’Amérique du Nord (LOWA), par exemple, fonctionne bien, le directeur maintenant des contacts très étroits avec GII à Rome auprès duquel il assume les fonctions de porte-parole principal.
3. L’élaboration des sites web doit répondre aux besoins particuliers des pays, notamment à ceux du Japon et de la Chine, dont les ressortissants ont du mal à utiliser le site web de la FAO auquel ils ne peuvent accéder dans sa totalité en utilisant leur alphabet national. De même l’accès aux sites nationaux est parfois plus aisé que l’accès au site international.

_________________________

¹⁷ Évaluation de l’assistance de la FAO en matière de politiques (Coopération avec les pays Membres dans l’élaboration des politiques nationales (1994-99) concernant plus particulièrement le Programme de coopération technique de la FAO) – PC85/4.

¹⁸ Sauf indication du contraire, l’analyse qui figure dans cette section du rapport s’applique sans distinction au personnel technique des cinq départements techniques principaux de la FAO (AG, ES, FI, FO, SD) et au personnel des Sous-Divisions de l’assistance en matière de politiques.

¹⁹ Dans son rapport de 2002, le Corps commun d’inspection écrit: « les limites de la délégation de pouvoirs aux représentants régionaux, ainsi que le langage confus et contradictoire employé dans le document interne principal définissant leurs responsabilités, ont constitué une entrave à leur capacité de remplir efficacement leurs tâches. Ainsi, la décentralisation des activités de l'Organisation s'est limitée de fait à leurs aspects opérationnels et parfois administratifs, les décisions stratégiques demeurant solidement centralisées au Siège ». CCI idem.

²⁰ Ces problèmes comprennent: i) des difficultés de remboursement des travaux entrepris à l’approche de la clôture des périodes biennales (problème signalé par 72 pour cent des fonctionnaires techniques régionaux ayant répondu aux questionnaires); ii) un problème que posent à certains les révocations de crédits dans les systèmes administratifs; et iii) le fait que les remboursements ne s’opèrent pas toujours au crédit du groupe de personnel qui les a gagnés parce qu’ils doivent être affectés à la compensation de gains déficitaires ou à des dépassements de coûts dans d’autres postes (problème rapporté par 58 pour cent des fonctionnaires techniques régionaux).

²¹ Algérie, Libye, Mauritanie, Maroc et Tunisie.

²² Les pays du Caucase (Georgie, Arménie et Azerbaïdjan) et la République de Moldova et l’Ukraine; les pays CEI d’Asie centrale: le Kirghizistan, le Kazakhstan, l’Ouzbékistan, le Turkménistan et le Tadjikistan.

²³ Si l’on inclut l’assistance en matière de politiques, il y a actuellement 40 postes techniques et politiques du cadre organique dans les bureaux régionaux et sous-régionaux en Afrique, à l’exclusion de la pêche et des forêts. Quelque 24 postes pourraient ainsi être répartis entre les quatre groupes techniques suggérés selon les pôles, ce qui donne une moyenne de six personnes pour chacun des groupes techniques.