1) En el documento titulado “Examen por el Director General de los programas, estructuras y políticas de la Organización”, de mayo de 1994, se presentó al Consejo de la FAO un conjunto amplio de reformas. La descentralización se definió como uno de los “principios rectores”de dicha reforma, y objetivo común a muchas de las propuestas de cambio formuladas con vistas a revitalizar la Organización y aumentar su eficacia. El objetivo de dicho principio rector era el siguiente: “Se deberá buscar el mayor grado posible de descentralización de las actividades técnicas a nivel regional, subregional y nacional. […] la Sede de la FAO está demasiado alejada de las poblaciones rurales de Asia, los pequeños estados insulares del Pacífico, los inmensos problemas de los países frágiles de África, y las cuestiones concretas de interés para América Latina y el Caribe, el Cercano Oriente y Europa oriental. Es imprescindible que la Organización siga siendo visible y respondiendo a las necesidades y que se le vea actuar cerca de donde se producen los problemas. Las repercusiones positivas de una política activa de descentralización permitirán utilizar mejor la capacidad nacional, subregional y regional, conseguir economías considerables en las modalidades de aplicación y acortar el tiempo transcurrido entre el momento en que se expresan las necesidades de los Estados Miembros y el momento en que la Organización las satisface”.32
2) El proceso de aumento de la descentralización se puso en marcha en 1995 y ha venido ajustándose y evolucionando con la experiencia. Algunas de las medidas adoptadas son:
en las oficinas regionales:
ampliación del personal técnico de las oficinas regionales que prestan servicios a las cinco regiones en desarrollo;
el establecimiento y dotación de personal, de subdirecciones de asistencia para las políticas en cada una de las oficinas regionales, que se ocupan también de la elaboración del programa de campo;
establecimiento de dependencias de apoyo a la gestión regionales para proporcionar a las oficinas regionales, y para el programa de campo, servicios administrativos y relacionados con los recursos humanos;
establecimiento de cinco oficinas subregionales para: África austral y oriental; las islas del Pacífico; Europa central y oriental; el Caribe; y el norte de África;
3) La administración superior decidió que, ocho años después de que se adoptara la decisión de proseguir con la descentralización de importantes funciones de la Organización, sería oportuno realizar una evaluación independiente general de los resultados hasta la fecha. La necesidad de dicha evaluación fue subrayada también por los órganos rectores33, por el Auditor Externo34 y la Dependencia Común de Inspección (DCI).
4) En este contexto, se consideran funciones descentralizadas todas las funciones que se realizan fuera de la Sede de la FAO, en las oficinas regionales, subregionales, nacionales y de enlace. Se examinarán las relaciones entre las estructuras centrales y descentralizadas y las funciones, así como entre estas últimas. Se tratará de determinar qué funciones pueden desempeñarse a nivel central y cuáles pueden descentralizarse de manera más eficaz. Se reconoce, al realizar este análisis y extraer conclusiones, que la ejecución de funciones a nivel central y en las oficinas descentralizadas no es un proceso estático, sino que el proceso va cambiando en función de la evolución de las necesidades de los Estados Miembros, los avances tecnológicos y los recursos disponibles para la FAO.
5) Con arreglo a la orientación proporcionada en el Marco Estratégico de la FAO, la evaluación será formativa y su propósito principal será sugerir maneras de aumentar los beneficios de la descentralización para los Estados Miembros, al mismo tiempo que se corrige cualquier efecto negativo y se asegura también un aumento de la eficiencia en función de los costos. Así pues, el propósito central de la evaluación será promover los objetivos que encierran los principios rectores anteriormente mencionados, es decir, sin dejar de garantizar la coherencia de la FAO en cuanto organización unitaria, aumentar:
6) La evaluación se centrará en la determinación de los puntos fuertes y los puntos débiles de la descentralización con respecto a las estructuras organizativas, las funciones y los procedimientos que se han aplicado hasta la fecha. Si bien se examinarán los diversos pasos del proceso de descentralización, la evaluación hará especial hincapié en la determinación de los ajustes del sistema de descentralización actualmente existente que podrían revestir importancia con objeto de satisfacer en mayor medida las necesidades futuras.
7) En la evaluación se analizará asimismo la validez y la eficacia de la estrategia general de descentralización respecto del cambiante entorno mundial y las necesidades de los Estados Miembros, poniendo de relieve los cambios pertinentes de esas necesidades. Se considera que las actividades de las estructuras descentralizadas tienen un papel fundamental en relación con cada una de las seis estrategias de la FAO para afrontar cuestiones intersectoriales de la Organización35.
8) A fin de evaluar esas cuestiones, se tendrán en cuenta las opiniones de los Estados Miembros sobre los servicios que necesitan y que reciben, su calidad y eficacia. Además se considerará también la experiencia de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, en particular de otros organismos especializados.
9) Un elemento esencial para el éxito de la descentralización es ajustar los procesos, los procedimientos y la infraestructura de apoyo, incluso de tecnología de la información. Varios grupos de trabajo han realizado, o están realizando, exámenes de los procedimientos financieros y administrativos, los niveles de autoridad, las líneas de rendición de cuentas, el reembolso de los costos de apoyo, la dotación de personal y las necesidades en materia de TI, en especial, pero no exclusivamente, con respecto a la elaboración y puesta en práctica del Programa de Campo. En los informes de la Oficina del Inspector General se ha abordado también el tema de los FAOR y de las oficinas regionales. Por ello, en la evaluación misma no se examinarán esos aspectos en detalle, sino que se aprovechará la labor de esos grupos para realizar juicios.
10) La evaluación será general, pero en el curso de su trabajo, el equipo de evaluación definirá y examinará con especial atención las esferas en las que considere que existen ventajas particulares que puedan potenciarse y deficiencias a las que deba hacerse frente. Dentro de los límites establecidos en su mandato, el equipo de evaluación tendrá, por lo tanto, independencia y un cierto grado de flexibilidad para explorar en mayor profundidad las cuestiones que decida que son más importantes.
11) El análisis se enfocará desde el punto de vista de la identificación de las necesidades y preocupaciones fundamentales, en una situación caracterizada por una limitación de los recursos que no permite satisfacer todas las esperanzas. En la medida de lo posible, se evaluarán la satisfacción de los Estados Miembros y la labor con los asociados para el desarrollo tanto en relación con la FAO en conjunto como con la Sede y las estructuras descentralizadas por separado. Las disposiciones existentes en otros organismos proporcionarán un punto de referencia útil. Entre los factores que deberán examinarse a fin de evaluar la idoneidad y eficacia generales de la descentralización figuran:
la satisfacción en la actualidad, y los cambios al respecto, de los Estados Miembros en relación con:
- la identificación y priorización de la respuesta a sus necesidades;
- la prestación de servicios de cooperación técnica;
- la preparación e intervención en situaciones de emergencia;
- la asistencia para la elaboración de programas y la participación en las labores de preparación de la estrategia y de planificación nacional, por ejemplo en los procesos de evaluación conjunta de los países (CCA), en relación con el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD), y de DELP;
- el análisis, el asesoramiento y el diálogo en materia de políticas y en el plano técnico, a nivel nacional y regional (incluidas las cuestiones internacionales);
- la comunicación y difusión de información;
- el fomento y el establecimiento de un marco para el diálogo nacional, regional y mundial;
- el apoyo para la integración económica y política a nivel subregional y regional; y
- la movilización de recursos.
- las necesidades de los Estados Miembros;
- la capacidad para prestar los servicios y el resultado efectivo, por lo que se refiere a la calidad y eficacia del servicio proporcionado (incluyendo la capacidad del personal, los sistemas, los mecanismos de trabajo internos y la infraestructura); y
- el costo y otras consideraciones relativas a la eficiencia;
- la estructura organizativa;
- la claridad de las funciones, los papeles y las responsabilidades;
- los mecanismos de planificación, programación y presupuestación respecto del Programa Ordinario y de actividades financiadas con recursos extrapresupuestarios;
- los niveles de autoridad y flexibilidad;
- los controles (técnicos, financieros y administrativos);
- la coordinación, la gestión, los flujos de información y la comunicación en general; y
- otros aspectos de los sistemas y procedimientos;
- las estructuras de incentivos, categorías y premios, las prácticas e ideas al respecto y sus implicaciones en relación con la cooperación, la competencia y el estilo de gestión;
- los efectos en las líneas de rendición de cuentas, los flujos de información y la comunicación;
- las políticas, los procedimientos y las prácticas en materia de recursos humanos; y
- las actitudes respecto del aprendizaje y el cambio organizativo.
12) El equipo de evaluación examinará la validez de las críticas y sugerencias con vistas a realizar mejoras formuladas por examinadores internos y externos, incluida la DCI y el Auditor Externo.
13) Las recomendaciones deberán priorizarse y deberán identificarse claramente las mejoras que podrían realizarse sin recursos adicionales. Deberán proporcionarse cálculos aproximados de los costos y los ahorros que entrañarían los cambios propuestos (a ser posible, con arreglo a diversas hipótesis).
14) Un requisito previo para lograr el propósito de la evaluación es que ésta sea independiente pero al mismo tiempo que sea transparente e incluya a los interesados directos a lo largo de todo el proceso.
15) La evaluación será precedida por un estudio teórico en el que se resuma toda la documentación disponible.
16) El proceso de evaluación tendrá un carácter sumamente consultivo y estará sujeto a discusión con el equipo de evaluación. Se prevé que se siga el siguiente proceso para la evaluación:
17) No está previsto que se lleve a cabo un examen por un grupo separado de expertos, ya que la evaluación será dirigida por un consultor externo e incluirá un taller.
18) De conformidad con la práctica habitual tras la terminación de la evaluación, la administración superior presentará una respuesta oficial a las conclusiones y recomendaciones, que se facilitará a los órganos rectores junto con el informe de evaluación.
Jefes del equipo
David Sands Smith (Reino Unido) prestó servicios durante toda su carrera en el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido en África y Asia y desempeñó los siguientes cargos: Director del Departamento de Desarrollo de la Comunidad Europea del DFID (además de representante del Reino Unido para las cuestiones relativas al desarrollo durante las negociaciones de Lomé); Director de la oficina regional del DFID para África oriental en Nairobi; representante del Reino Unido ante los organismos de las Naciones Unidas en Roma; Director de la oficina del DFID en Escocia y Director de servicios (que incluía la responsabilidad por las funciones administrativas y de personal del DFID). Concluyó su carrera en el DFID como Jefe del Departamento de Políticas de Desarrollo.
Mary Chinery-Hesse (Ghana) es actualmente miembro del Grupo de Alto Nivel del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Amenazas, Desafíos y Cambio. Anteriormente desempeñó los siguientes cargos: Director General Adjunto de la OIT; Representante Residente del PNUD (Sierra Leona, Tanzanía, Seychelles y Uganda); y, en Ghana, Secretaria Principal del Ministerio de Finanzas y Planificación Económica, así como Secretaria del Consejo Nacional de Planificación Económica. Asimismo fue Presidenta del Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones de las Naciones Unidas, el grupo de expertos eminentes en ajuste estructural y la mujer de la Commonwealth y el grupo de alto nivel de expertos eminentes encargado de examinar los progresos hechos en la aplicación del programa para los países menos adelantados. La Sra. Chinery-Hesse fue miembro del Consejo de Asesores Africanos del Banco Mundial, el grupo consultivo de expertos eminentes de la Unión Africana, y el grupo de alto nivel de expertos eminentes distinguidos en financiación para el desarrollo (Comisión Zedillo) y la Comisión de Administración Pública Internacional.
Consultores regionales
Adel Aboul Naga (Egipto) ocupaba el puesto de FAOR en el Pakistán cuando se jubiló a final de 2003. Anteriormente, había sido representante de su país ante los organismos de las Naciones Unidas en Roma durante cinco años, durante los cuales formó parte asimismo del Comité del Programa de la FAO y fue presidente tanto del Grupo de los 77 como del Grupo del Cercano Oriente. Cuando fue nombrado para este puesto desempeñaba el cargo de Subsecretario de Producción Animal en Egipto, por lo que realizó numerosos viajes en la región del Cercano Oriente. El Sr. Aboul Naga es Doctor en Zootecnia.
Minole Santiapillai (Sri Lanka) ha prestado servicios en varios países de Asia durante su carrera de más de 20 años en el PNUD. Fue responsable en el PNUD del seguimiento de los proyectos de la FAO en Sri Lanka. Asimismo tiene experiencia más reciente como consultor para diversos clientes, incluso del sector privado, y se ha ocupado especialmente de cuestiones de género y desarrollo social.
Roberto Cabral y Bowling (México) ha realizado una larga carrera académica y de investigación en la Universidad de México en las esferas del desarrollo agrícola y económico. Ha sido asesor económico del Gobierno de México, incluyendo trabajos relativos a la reforma agraria mexicana y a la ayuda extranjera para el sector agrícola. Fue Director General de Planificación en el Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y, más recientemente, Asesor Principal del Subsecretario de Estado de Hidrocarburos.
Oficinas de los FAOR y FAOR
1) Aunque las funciones de las oficinas de la FAO en los países son múltiples, la evaluación puso de relieve las siguientes, que son importantes a fin de determinar las competencias de las oficinas:
promover los mensajes de la FAO;
2) Si esas tareas tuvieran que traducirse en una combinación de competencias necesarias en la oficina, en líneas generales corresponderían a:
- elaboración de políticas y estrategias;
- establecimiento de redes y comunicación;
- promoción de los servicios de la FAO en las esferas de las que hay demanda;
- gestión y administración;
- dotes de dirección; y
3) El equipo de evaluación concluyó que, con diferencias dependiendo de las necesidades y el potencial de los países en los que trabajan, los FAOR deben poseer ellos mismos todas las competencias mencionadas. Aunque la necesidad de disponer de una capacidad administrativa y de gestión considerable puede en ocasiones ser suplida en parte por las capacidades de otros funcionarios de la oficina del FAOR, no es así en el caso de las demás capacidades.
Oficiales técnicos regionales o subregionales
4) Con la aplicación de las recomendaciones formuladas en este informe, las responsabilidades de los oficiales técnicos se ampliarían por lo que se refiere a las cuestiones que deberían abarcar y a sus funciones en materia de políticas y estrategia en los planos nacional y regional. Asimismo se esperaría de ellos que trabajaran en mayor medida como miembros de equipos interdisciplinarios. Por lo tanto, las funciones incluirían:
5) Si esas funciones debieran traducirse en una combinación de competencias necesarias para la función, las competencias necesarias serían las siguientes:
Representantes regionales o subregionales
6) Las responsabilidades de los representantes regionales y subregionales deberían incluir:
7) Para realizar estas funciones, las competencias necesarias incluyen, a un nivel muy alto:
ACP
|
Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico
|
CEI
|
Comunidad de Estados Independientes
|
CTPD
|
Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo
|
DCI
|
Dependencia Común de Inspección
|
DELP
|
documento de estrategia de lucha contra la pobreza
|
ESC
|
Dirección de Productos Básicos y Comercio de la FAO
|
FAOR
|
Representante de la FAO
|
FI
|
Departamento de Pesca de la FAO
|
FIDA
|
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
|
IFI
|
instituciones financieras internacionales
|
IICA
|
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
|
LOBR
|
Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica
|
LOGE
|
Oficina de Enlace con las Naciones Unidas (Ginebra)
|
LOJA
|
Oficina de Enlace con el Japón
|
LONY
|
Oficina de Enlace con las Naciones Unidas (Nueva York)
|
LOWA
|
Oficina de Enlace para América del Norte
|
MSU
|
Dependencia de Apoyo a la Gestión
|
NEPAD
|
Nueva Alianza para el Desarrollo de África
|
OCD
|
Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas
|
ODM
|
objetivo de desarrollo del Milenio
|
OIT
|
Organización Internacional del Trabajo
|
OMC
|
Organización Mundial del Comercio
|
OMS
|
Organización Mundial de la Salud
|
ONG
|
organización no gubernamental
|
ONUDI
|
Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
|
OTD
|
oficial técnico destacado
|
PCT
|
Programa de Cooperación Técnica de la FAO
|
PESA
|
Programa Especial para la Seguridad Alimentaria
|
PMA
|
Programa Mundial de Alimentos
|
PNUD
|
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
|
PPM
|
Plan a Plazo Medio
|
RAF
|
Oficina Regional para África (FAO)
|
RAP
|
Oficina Regional para Asia y el Pacífico (FAO)
|
REU
|
Oficina Regional para Europa (FAO)
|
RLC
|
Oficina Regional para América Latina y el Caribe (FAO)
|
RNE
|
Oficina Regional para el Cercano Oriente (RNE)
|
SAFR
|
Oficina Subregional para el África Austral y Oriental
|
SAPA
|
Oficina Subregional para las Islas del Pacífico
|
SEUR
|
Oficina Subregional para Europa Central y Oriental
|
SLAC
|
Oficina Subregional para el Caribe
|
SNEA
|
Oficina Subregional para África del Norte
|
TCA
|
Dirección de Asistencia para las Políticas
|
TCE
|
Dirección de Operaciones de Emergencia y Rehabilitación de la FAO
|
TCI
|
Dirección del Centro de Inversiones
|
TCO
|
Dirección de Operaciones de Campo
|
TI
|
tecnología de la información
|
UE
|
Unión Europea
|
UNESCO
|
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
|
______________________________________
32 Doc. CL 106/2, par. 24, y resumen operativo, párr. VI e).
33 Por el Comité del Programa, en su 86º período de sesiones, y el Comité de Finanzas, en su 97º período de sesiones.
34 Doc. C 2001/5, titulado “Cuentas comprobadas, 1998-1999”, párr. 174.
35 A saber: garantizar la excelencia; intensificar la interdisciplinaridad; ampliar las asociaciones y alianzas; seguir mejorando el proceso de gestión; multiplicar los efectos de los recursos para la FAO y sus Miembros; y comunicar los mensajes de la FAO.