FC 108/8 |
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第一O八届会议 |
2004年9月27－10月1日，罗马 |
任命一个成员国 |
1. 在于2004年5月举行的第107届会议上，财政委员会“要求秘书处提供有关财务条例12.1的理论基础和与联合国其它机构进行比较研究的背景信息，以在财政委员会于2004年9月召开的会议上就这些事宜进行更详细的讨论。” （Cf. 财政委员会107次会议报告，2004年5月10日至18日，文件CL 127/14）。
2. 财务条例12.1中与待审事宜相关的内容如下：
“外聘审计员应为一成员国的审计长（或行使同等职权的人），按理事会确定的方法和任期予以任命。”
3. 本文件系为以上要求所准备，它提供了有关财务条例12.1措辞的理论基础及联合国系统其它组织做法的信息。
4. 应指出，“普华公司”是本组织1945年至1950年间1的外聘审计员，英国审计官、审计长是1951至1993年期间的外聘审计员，法国“Cour des comptes”资深总裁是1994至2001年期间的外聘审计员，印度审计官、审计长自2002年起2任外聘审计员。
5. 财务条例第一个版本产生于1945年。根据当时的财务条例XVII.1，可任命或聘用一个合格的个人、机构、机关或公司从事独立外部审计。财务条例XVII.1的内容如下：
“1. 大会应根据财政监督员会的推荐，任命或聘用一个与本组织绝无任何关联的合格的个人、机构、机关或公司对本组织基金、资产和帐目独立进行年度及必要的特殊目的外部审计。” 3
6. 联合国行政问题顾问委员会于1948年建议将粮农组织纳入所提议的联合国联合审计体制（联合国顾问委员会，第五次报告）。在于1949年召开的大会第五次会议上，澳大利亚代表团提交了对财务条例XVII的正式修改意见，以允许粮农组织加入联合国联合审计体制。大会在对提议和修改意见表示同意的同时指出，为粮农组织挑选外聘审计员需与其它国际组织磋商，且不宜在本组织总部迁至永久地址前确定新体制。大会随后授权理事会批准向联合国即将成立的小组提交的一位外聘审计员的提名，以及从该小组中挑选一名审计员对本组织自1951年起的帐目进行审计。4
7. 大会随后修改了财务条例XVII.1，主要是在1945年的内容末尾新加了两句话，并对1945年的原始版本进行了细小修改，即将 “财政控制委员会”替换为“理事会”。1949年修改后的财务条例XVII.1如下：
“大会应根据理事会的推荐，任命或聘用一个与本组织绝无任何关联的合格的个人、机构、机关或公司对本组织的基金、资产和帐目独立进行年度及必要的特殊目的外部审计。大会在具有或不具有理事会推荐的情况下，均可任命任何联合国建立的小组、及/或专业机构中的一个或多个成员进行该审计，或可代表理事会从该小组中挑选审计员。理事会可在大会任命的审计员无法进行审计时按要求进行任命或填补空缺，并可在紧急情况下不经大会授权聘用审计员来完成特殊任务。” 5
当时，大会指示将联合国大会通过的审计原则纳入财务条例。
8. 在大会授权理事会批准向联合国即将成立的小组提名一位外聘审计员，并从该小组中挑选一名审计员对本组织自1951年起的帐目进行审计后，总干事于1950年5月的第九届会议上向理事会递交了一份报告，汇报了他在联合国联合审计体制和专业机构框架下就挑选外聘审计员进行谈判的情况。6
9. 随后，理事会在于1950年10月至11月召开的第十届会议上批准任命英国审计官、审计长弗兰克·特莱伯爵士为本组织的外聘审计员，他是由总干事和财政控制委员会同时推荐的。7
10. 在1950年11月召开的特别会议上，大会采纳了经过整体修订的财务条例。总干事将对财政条例进行大幅改动的主要原因总结如下：“特别是，财务条例需要尽可能与联合国的有关条例一致。粮农组织的财务条例本在联合国正式成立之前就得以制订。”。8
11. 财务条例XVII被重新编号为XII，其内容更为详细和广泛。新财务条例XII.1内容如下：
“按照联合国外部审计联合体制及专业机构的要求（见第50页），大会
(a) 可根据理事会的推荐，任命或聘用一个与本组织绝无任何关联的合格的个人、机构、机关或公司对本组织的基金、资产和帐目进行年度及必要的特殊目的外部审计；
(b) 在具有或不具有理事会推荐的情况下，均可任命任何联合国建立的小组、及/或专业机构中的一个或多个成员进行该审计；或者
(c) 可代表理事会从该小组中挑选审计员。.
理事会可在大会任命的审计员无法进行审计时按要求进行任命或填补空缺，并可在紧急情况下不经大会授权聘用审计员来完成特殊任务。大会授权任命的审计员仅可由大会免职”。9
12. 1950年修订版财务条例加入了一条补充条款 ，其中包括由经济理事会第九次会议向第四届联合国大会提议的“审计程序管理原则”和由第四届联合国大会通过的“外部审计联合体制。10关于修订版财务条例中的政策内涵，大会要求理事会“继续研究本组织的财务条例，以最大程度地保证与联合国及其它专业机构的财务条例一致”。11
13. 在1957年大会第九届会议上，大会对条例XII.1做出以下修订：
“条例XII（外部审计）第12.1段第一句中，将“大会”替换为“理事会”，将（a）和(b)小段中的“大会”替换为“财政委员会”，将（c）小段和12.1段的最后两句删除。”12
14. 1945年至1971年，财务条例12.1维持了可任命或聘用一个合格的个人、机构、机关或公司进行外部审计的条款。该条例于1971年被修订，整个12.1段都被最后一次修订，并规定外聘审计员应为一个成员国的审计长。1971年修正且目前仍适用的财务条例12.1内容如下：
“外聘审计员应为一个成员国的审计长（或行使同等职权的人），其任命及任期应由大会决定。”13
15. 为正确理解所讨论的问题，应从联合国就此事进行讨论的历史来看待1971年对财务条例12.1的修订。
16. 联合国大会通过1965年12月13日的2049 (XX)号决议，建立了一个“联合国及专业机构财政审查专家特别委员会”，包括了“14个成员国”。该决议邀请特别委员会在行政和预算问题顾问委员会的协助下、在与秘书长、专业机构及国际原子能机构的执行首脑联络下，对联合国及与之有关组织的所有预算问题进行审查，特别是其行政预算程序，预算比较并在可能情况下加以规范的方法，及其扩展的财务方面，以避免不必要的支出，尤其是重复支出。
17. 专家特别委员会向大会 提出了许多建议，这些建议由行政协调委员会和行政与预算问题顾问委员会审查。特别委员会建议，如果这些组织决定按照有关预算准备的形式和方法的建议修改其内部条例，他们应在可行的情况下尝试将其各自财务条例标准化。就实施该特别建议进行的研究首先集中在与外部审计项目有关条例上，这部分地由于其它条款会引发更广泛的问题，需要在前期进行深入审查。联合国、专业机构和国际原子能机构的外部审计小组在一次会议中决定制订一个标准的外部审计条例，在得到小组通过后，可将其知会各个机构。
18. 1969年8月，粮农组织外聘审计员布鲁斯·弗拉斯特爵士向总干事送交了拟议的外部审计标准财务条例，该条例已经小组通过。行政问题咨询委员会（CCAQ）在其于1970年8月和9月在日内瓦举行的特别会议、1970年8月和9月在维也纳举行的第32届会议和1971年3月在伦敦举行的第33届会议上考虑了拟议的标准条例及一个附件修订稿。审计员小组代表也参加了伦敦会议，并产生了由该机构制订的“与外部审计相关的财务条例标准议案”和“外部审计附加职权范围议案”协议。
19. 这些议案被送交行政协调委员会，后者同意向本组织管理机构建议通过该议案。粮农组织大会在1971年11月举行的第16届会议上采纳了财务条例XII。14
20. 财务条例XII议案除一些有限的调整和例外以外，与系统内所有组织的相同。因此，就联合国而言，这些条款是为“审计员会”制订的，该会的成员按预设期限轮流上任，以保证其连续性。对于进行两年度帐目结算的组织，则提出了另一项将临时帐目报告递交合适机关的条款。参与挑选和任命外聘审计员的机构与相应管理机构的首脑名单及对其报告审查的变动取决于每个组织的组成结构。特别指出的是，万国邮联、国际电联和世界知识产权组织的审计职能由瑞士政府执行。
21. 除这些调整及特例外，财务条例XII的内容与联合国系统的所有组织完全相同。15
22. “如上所回顾的，财务条例12.1规定“外聘审计员应为一个成员国的审计长或行使同等职权的人(…) ”。财务条例12.12进一步规定，“如外聘审计员停任其所在国审计长职务，那么其外聘审计员的任期也将终止，并应由接替其担任审计长的人士担任外聘审计员。在外聘审计员的任期内，只有理事会能将其免职”。
23. 前述条款中清楚地表明，财务条例议案中欲意说明的是外聘审计员应为一个成员国的审计长或行使同等职权的人。如在该职位上停职，其在本组织内的职务将被终止，并将由接替其担任审计长的人士担任外聘审计员。作为对财政委员会在其第107届会议上要求提供有关该条款的理论基础的回应，本组织已就此进行了广泛研究并接触了许多其它组织。16 但是，在可以获得有关审计程序的某些问题的充分信息同时，本组织只能找到有关制订财务条例12.1的实质原因的有限信息。以下段落总结了通过与其它组织进行讨论和对本组织自身记录进行审查而收集到的主要信息。
24. 首先，似乎1971年对财务条例12.1的修订旨在将粮农组织自1951年来的做法和联合国自1946年来的做法纳入粮农组织财务条例，尽管根据财务条例，粮农组织直到1971年都有可能任命私营公司为外聘审计员，但它在1951年即已决定任命一个成员国的审计长为外聘审计员。
25. 就联合国而言，自成立起，其外聘审计员就一直由三个成国员的审计长担任。的确，联合国大会于1946年12月7日通过74(I)号决议，设立了联合国审计员会。该会由三个成员国的审计长组成，并决定担任联合国、国际法庭及“相应机关指派的此种特别机构”（予以强调）帐目的外聘审计员。
26. 三年之后，联合国大会于1949年11月24日通过了第347 (IV) 号决议，题为“联合国与专业机构的审计程序”，以此认可了联合国及专业机构帐目审计修订程序，并确立了有关外聘审计员联合体制的原则。这些程序和原则被记入决议附注A和B中。
27. 按照第347 (IV)号决定，之前由联合国审计员会成员担任专业机构外聘审计员的体制被一个新安排所代替，即以一个外聘审计员小组的形式建立一个外部审计联合体制。根据第347 (IV)号决议附注B，每个组织可选出一位或多位小组成员对其进行审计。第347 (IV)号决议附注B中称，外聘审计员小组人数不得超过六人，由联合国及专业机构共同认可的审计员组成。附注对小组成员的任命作出了重要限定，即小组必须由各成员国审计长或行使同等权力的审计员组成。
28. 按照第347 (IV)号决议，建立外聘审计员小组具有三个主要目的。第一个任务是向各组织提供从小组的六名外聘审计员成员中挑选一位外聘审计员的机会。第二，小组成员利用年会对其审计工作进行协调并对方法和结果进行交流。最后，小组可就联合国及专业机构帐目和财政程序的协调和标准化方面提出任何看法与建议。
29. 从该信息可以看出，联合国大会在第347 (IV)号决议中引入的外聘审计员联合体制很大程度上是基于一个设想，即多数专业机构都按照联合国所采用外部审计程序制订其外部审计。因此，联合体制要求每个组织从小组成员中挑选外聘审计员或审计员，小组成员按照联合国条例规定必须是各成员国的审计长或行使同等权力的人。
30. 1959年，联合国在小组和ACC行政问题咨询委员会（CCAQ）报告的基础上审查了外聘审计员联合体制的运作情况，并总结认为，从审计员小组中挑选各参与组织审计员的初衷不再可行，因此小组的该项能应予以废止。联合国大会于1959年12月5日通过第1438 (XIV)号决议修订了有关该小组的参考条款。决议附注1中称“小组的目的应为对其成员所负责的审计进行进一步协调，并就方法和结果进行交流”。联合国大会还决定，小组应另行构建。第1438 (XIV)号决议第一段规定，外聘审计员小组应由联合国审计员会成员及专业机构和国际原子能机构指定的审计员组成。
31. 第二，可以看出，关于外部审计问题，由联合国大会于1965年设立的专家特别委员会将成员国公共管理中使用的（并非用于私营公司的）最新外部监督体制作为其主要参考，并准备将其应用到系统内的组织中。在此情况下，受联合国系统内组织委托进行审计的机构仍应为主管全国公共管理审计工作的机构，这是很正常的。这个方法在特别委员会致联合国大会的第二份报告中得以体现，除其它事务外，其中称， “对组织财务管理的外部监督通常比许多成员国弱，这个事实给委员会留下深刻印象。如果组织的支出保持在较低水平，那么这种情况就不会太严重。但近年来其快速增加的预算和支出达到的水平促使本委员会敦促加强外部监督”。17
32. 第三，从大会有关修改财务条例的会议报告来看，似乎已对审计程序形成了一个被普遍接受的观点，即，至1971年及以后，外聘审计员应由在联合国联合审计体制框架下的成员国的审计长担任，尤其是：
尽管已有一个私营公司在1949年担任粮农组织的外聘审计员，大会仍对联合国行政问题顾问委员会提出的将粮农组织纳入联合国联合审计体制议案的建议做出积极反应。大会修改了财务条例以准许粮农组织加入该体制，授权理事会同意向将由联合国组建的小组提名一位外聘审计员，并从该小组挑选一位审计员。
大会在1949年还认为，为粮农组织挑选外聘审计员需与其它国际组织磋商。
1950年5月，总干事向理事会提交了一份报告，报告中提供了有关他按联合国联合审计体制挑选外聘审计员进行谈判的信息，理事会于1950年10月-11月批准了对英国审计长的任命。
在1950年对财务条例进行大幅修订的潜在原因是“为了使财务条例尽可能地与联合国的有关条例一致”。大会还在1950年要求理事会“继续研究本组织的财务条例，以最大程度地保证与联合国及其它专业机构的财务条例一致”。
在1971年对财务条例12.1的修订意味着粮农组织1950年以来的做法在法律上获得承认。它旨在将粮农组织的财务条例与联合国的财务条例和外部审计的做法进行谐调。
33. 如上所述，本组织已与系统内的其它组织进行了磋商，并询问了他们的财务条例是否有所变动，或在财政委员会所提问题领域产生了其它值得注意的进展。所联系到的组织确认，他们财务条例仍然规定外聘审计员应由成员国审计长担任。
34. 如上所述，世界知识产权组织（WIPO）确认，根据成立WIPO的公约的有关条款，“帐目审计应由一个或多个成员国，或外聘审计员完成(…)”。从法律角度看，WIPO的外聘审计员可以来自私营行业，1999年9月提交WIPO大会的一份文件承认，作为一项选择，有可能聘用商业机构。但之前的一项决策仍被继续延用，因此，WIPO的外聘审计员自1883年来一直由瑞士联邦审计局局长担任。由于瑞士是万国邮联和国际电联的主席国，因此这两个联盟的外部审计也由瑞士审计局局长担任。
35. 世界卫生组织指出，秘书处近来两次收到一个政府提名商业机构担任这个职位的提议。该政府每次都被要求确认这些机构是否的确为政府审计长（或行使相同权力的官员），否则提名将不符合职位要求且不予考虑。这两次均未收到确认。系统内的其它组织在提及外聘审计员必须为成员国审计长时指出，他们会将其工作的一部分分包出去。在必要时，对商业公司占有比较优势或具有专门经验的某些领域大概可以采取这种方法。
36. 1995年，联合国、专业机构和国际原子能机构外聘审计员小组执行秘书向联合国的律师事务所送交了一份备忘录，除其它事务外，询问联合国大会关于建立小组的决议框架内谁有资格成为小组成员，以及私营企业是否可以加入。联合国的律师事务所认为第1438 (XIV) 号决议的相关条款无法就专业机构聘用私营和政府审计机构的区别提供任何基础18。“从文本上看，一个专业机构决定聘用一个私营机构对其帐目进行审计，按照第1438 (XIV) 号决议，该私营机构指派的审计员将在聘用期内有资格成为小组成员” 19。至本文件完成时，本组织未被告知提出该意见的来龙去脉。不论怎样，似乎尚无任何私营审计公司是或已经成为联合国、专业机构和国际原子能机构的外聘审计员小组成员20。
37. 如上所述，根据财务条例及一贯做法，本组织仅邀请成员国审计长竞标外聘审计职位。应能从以往的经验注意到，当邀请所有成员国的审计参加竞标时，许多人因资源有限而选择不参加竞标。将竞标邀请从所有成员国扩大至一些大型私营审计公司，可以增加合格投标人的人数，提高本组织从更大范围的审计员的知识和专业能力中受益的可能性。但邀请私营审计员参加竞标可能会使挑选过程因投标人数的增加及其多样化而变得更漫长更复杂。
38. 鉴于以上事实，即有关如何制订财务条例XII，目前的部分看法如何与所联系的一些组织的看法不谋而合，明智的做法是对有关成员国审计长担任外聘审计员职位的条款做出任何改动都应是跨机构的过程的结果21。当然，这应以对财政委员按其法定职能向理事会推荐任命外聘审计员不持任何偏见为基础。
39. 请委员会对目前的文件进行审查，并提供相应的看法和评论。如委员会认为此事宜进一步据探讨，鉴于其固有的跨机构性，建议由总干事提交联合国系统首席执行官协调委员会
1 “普华公司”审计了“联合国农业粮食临时委员会” 在1943年7月15日至1945年9月30日期间的帐目。大会于第一届会议上接受了审计报告并通过了其帐目（见大会第一届会议报告，1945年10-11月，第56页）。随后，“普华公司”审计了止于1946年6月的第一个财期的帐目（见大会第三届会议报告，1947年8-9月，第69页），止于1947年12月31日的第二个财年的帐目（见大会第四届会议报告，1948年11月，第89页），止于1948年12月31日的第三个财年的帐目（见文件C 49/11，1949年9月），止于1949年12月31日的第四个财年的帐目（见大会特别会议报告，1950年11月，第25页和相应参考资料），以及止于1950年12月的第五个财年的帐目（见大会第六届会议文件C 51/18，1951年11-12月）。
2 关于对英国审计官、审计长的任命，见理事会第十届和第十一届会议报告，1950年，第31页。关于对法国“Cour des comptes”高级总裁的任命，见理事会第104届会议报告，1993年，第39-43段。关于对印度审计官、审计长的任命，见理事会第120届会议报告，2001年，第100-102页。
3 大会第一届会议报告，1945年10-11月，附件III，第81页；条例XVII：外部审计。
4 见大会第五届会议报告，1949年11-12月，第55-56页；外部审计。
5 大会第五届会议报告，1949年11-12月，附件C，第71页；财务条例XVII。
6 理事会第九届会议报告，1950年5月，第20页。及文件CL 9/15：总干事关于行政和财政问题的说明，用于理事会该届会议。
7 理事会第十届和第十一届会议报告，1950年10-11月，第31页。
8 大会特别会议报告，1950年11月，说明性摘要（sic）,第ix页。
9 大会特别会议报告，1950年11月，附件A，第48页。
10 大会特别会议报告，1950年11月，附件A，第49-50页。
11 大会特别会议报告，1950年11月，第18-19页；III. 机构事务。
12 大会第九届会议报告，1957年11月，附件I，第309页。
13 大会第六届会议报告，1971年11月，附件G，第190页。
14 见大会于第十六届会议通过的决议28/71，大会第十六届会议报告，1971年11月，第397段。
15 之后成立的IFAD尽管是联合国的一个专门机构，但仍有一位商业审计员。
16 以下为本组织为获得所要求的信息而发出的质询。第一，由于标准外部审计财务条例的制订过程是经过与行政协调委员会（ACC）密切磋商后完成的，本组织与代替ACC的联合国系统首席执行者会的秘书处进行了联系。我们从秘书处获得了许多资料，但没有一份能提供与当前事宜有关的信息。第二，本组织向联合国系统内的所有组织以及一些不属于该系统的组织发出了信息。第三，本组织与联合国和专门机构审计员小组主席及秘书处进行了联系。此外，我们还研究了本组织的档案。本组织不排除在本文件完成之后另行提供更多信息的可能。
17 文件A/6343，第60段。
18 联合国大会第1438 (XIV)号决议附注第1段规定，“联合国审计会成员及所任命的专门机构的外聘审计员应组建一个外聘审计员小组(…)”。
19 联合国司法年鉴，1995年，第450页。
20 目前（2004年8月），联合国、专门机构和国际原子能机构及参与审计的组织的外聘审计员小组成员如下：（1）南非共和国审计长（主席）—联合国、联合国维和部队、联合国发展计划署、联合国人口基金、联合国近东巴勒斯坦难民救济机构、联合国项目服务办公室、全球环境设施（GEF—UNDP）；卢旺达国际刑事法庭；联合国工业发展组织；（2）加拿大审计长— 国际民航组织、联合国教科文组织；（3）大不列颠及北爱尔兰联合王国审计官兼审计长— 国际劳工组织；国际原子能机构；世界粮食计划署；（4）瑞士联邦审计局局长— 国际电联；万国邮联；世界知识产权组织；（5）法国帐务法庭第一庭长—联合国、联合国维和部队、联合国高级难民专员、联合国儿童基金、联合国联合雇员退休基金、国际贸易中心、联合国国际药品控制计划署、前南斯拉夫国际法庭、联合国培训研究院、联合国气候变化框架公约、联合国抗沙漠化公约、联合国赔偿委员会；世界气象组织；（6）菲律宾审计委员会主席—联合国、联合国维和部队、联合国大学、联合国环境计划署、联合国人类定居计划署、联合国（伊拉克）转让帐户、全球环境设施（GEF）—UNEP，联合国国际合作伙伴基金；（7）印度审计官兼审计长—国际海洋组织、联合国粮农组织；世界卫生组织。
21 此事可由适合的机构，如代替行政协调委员会的联合国系统行政首长协调委员会来完成，或作为联合国相应机构的审查题目，因为几乎所有专门机构的现行安排均在联合国所开发的基础上构建。