1. INTRODUCTION
La création de l'OMC offre à tous les pays la possibilité de bénéficier d'un accès plus large aux marchés mondiaux. Le commerce mondial se développe de manière rapide et substantielle du fait de la hausse de la demande liée à l'éducation et à la sensibilisation croissante des consommateurs, aux progrès scientifiques et technologiques, à l'internalisation des goûts et des habitudes et à l'amélioration des communications des transports. En même temps que l'abaissement des obstacles tarifaires et des restrictions quantitatives, la qualité et la sécurité ont pris une place importante dans le commerce international. Les consommateurs dans le monde entier sont devenus soucieux de la qualité et les gouvernements, conscients de leur rôle en matière de protection de la santé et la sécurité sanitaire de leur population, ont imposé des règlements stricts sur la base de considérations de santé, de sécurité et d'environnement.
Les Accords OTC et SPS, tout en permettant aux pays de prescrire des normes pour protéger leur population et garantir la loyauté des échanges, demandent d'observer des règles et disciplines afin que les normes et les règlements ne créent pas d'obstacles inutiles au commerce. Les deux Accords incitent aussi les pays membres à une reconnaissance mutuelle des systèmes d'évaluation de la conformité sur la base de normes internationales de sorte que les produits certifiés dans un pays soient acceptés sans qu'il soit besoin d'inspection/essai supplémentaires dans l'autre pays, grâce à des accords d'«équivalence» ou de «reconnaissance mutuelle».
Un mécanisme efficace de contrôle des importations s'impose donc. La nécessité d'un mécanisme tout aussi efficace de contrôle des exportations est un corollaire naturel de ces systèmes de contrôle des importations de la part des pays importateurs, qui doivent prévoir un dispositif de reconnaissance des systèmes de certification des exportations de leurs partenaires commerciaux par le biais d'accords d'équivalence.
Reconnaissant que la qualité et la sécurité sanitaire des denrées alimentaires pouvaient être assurées par l'application de systèmes de contrôle (exportations et importations) appropriés ou bien conçus, la Commission du Codex Alimentarius a créé le Comité du Codex sur les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires (CCFICS) pour élaborer des principes et directives dans ce domaine.
Le contrôle des denrées alimentaires devrait porter à la fois sur les exportations et sur les importations comme il ressort du mandat de ce Comité et de la plupart des documents élaborés par ses soins, mais la plupart des gouvernements ont mis l'accent sur l'élaboration et le renforcement des systèmes de contrôle des importations dans l'objectif de protéger leur population et d'empêcher le dumping de produits de qualité inférieure dans leur pays. Toutefois, la situation en Inde et dans d'autres pays exportateurs est quelque peu différente, l'inspection et la certification des exportations étant obligatoires pour certains produits alimentaires.
Le présent document attire l'attention sur l'importance du contrôle et de la certification des exportations alimentaires, les grands principes à suivre, les expériences acquises dans le domaine du contrôle des exportations, y compris les systèmes appliqués en Inde, les observations au regard des systèmes de contrôle des exportations élaborés dans d'autres pays et les enseignements à tirer ou les questions d'intérêt.
2. IMPORTANCE DU CONTRÔLE ET DE LA CERTIFICATION DES EXPORTATIONS ALIMENTAIRES
L'Accord SPS autorise les pays membres à prescrire des mesures pour la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux et la préservation des végétaux. En outre, l'Accord, qui prévoit le respect ou l'adoption des normes Codex, qui à leur tour offrent un cadre législatif pour les importations et le rôle des organismes officiels et gouvernementaux d'inspection et de certification et la reconnaissance de ces organismes par le pays exportateur dans le cadre d'accords d'équivalence, autorise les membres à établir des systèmes officiels de contrôle des importations pour assurer le degré approprié de protection de leur population.
Forts de ces Accords, les pays développés et les pays en développement ont mis en place des systèmes efficaces de contrôle des importations dans le secteur alimentaire. Nombre d'entre eux disposent également de systèmes d'inspection des exportations, mais ils sont très restreints et s'occupent en gros à fournir des certificats sanitaires ou phytosanitaires sur demande du pays importateur.
Le besoin de disposer d'un système de contrôle de la qualité des aliments bien conçu pour les exportations est particulièrement important pour les grands exportateurs. Ces systèmes de contrôle des exportations ont notamment l'avantage de:
i) Limiter le plus possible les obstacles au commerce en réduisant la durée des inspections et des essais du côté importateur.
ii) Réduire au minimum et même éliminer le rejet ou la non-conformité au point d'importation.
iii) Éviter le chevauchement des activités d'inspection, d'échantillonnage et d'essais aux niveaux de l'exportation et de l'importation et ainsi utiliser de manière plus efficace et rationnelle les ressources collectives.
iv) Offrir une plus grande efficacité financière car ils réduisent au minimum les coûts de rappel, des essais au niveau de l'importation et de la destruction des expéditions.
v) Tenir compte de la variation de qualité due à la production par de petits agriculteurs, pêcheurs ou entreprises.
vi) Contribuer à renforcer l'image du pays, car ils garantissent que les produits de qualité inférieure ne sont pas exportés par des entreprises peu scrupuleuses ou éphémères. La certification obligatoire des exportations peut réduire ces problèmes au minimum. Par exemple, dans le secteur laitier en Inde, la certification des exportations est devenue obligatoire et seuls peuvent être exportés les produits transformés dans une unité autorisée appliquant des systèmes de gestion de la sécurité sanitaire des aliments.
vii) Permettre d'émettre des certificats officiels d'inspection ou sanitaires car souvent exigés par les acheteurs.
viii) Contribuer au «renforcement des capacités» dans un pays au regard des produits ainsi que des systèmes. Un système obligatoire de certification des exportations permet à un pays de déterminer les points faibles et de chercher à y remédier.
ix) Laisser la décision d'exporter des produits au pays lui-même plutôt qu'au pays importateur. Par exemple, si un produit n'est pas conforme aux exigences d'un pays, l'exportateur peut, en consultation avec l'organisme officiel de certification, l'envoyer à un pays tiers dont les exigences sont analogues au lieu que le pays importateur décide qu'un produit n'est pas propre à la consommation car il ne répond pas à ses exigences et qu'il doit donc être détruit.
x) Faciliter la négociation d'accords ou de mémorandum d'accords pour la reconnaissance des systèmes de contrôle des aliments et la certification par le pays importateur.
xi) Assurer la protection des consommateurs du pays importateur, l'objectif général du pays exportateur étant de garantir la conformité aux exigences spécifiées du pays importateur.
xii) Faciliter la mise en œuvre de différentes formes de certification volontaire qui englobent l'ensemble de la filière de la ferme à la table, ce qui devrait être relativement simple puisqu'une grande partie de celle-ci, à savoir la transformation, est déjà couverte et que seuls quelques secteurs, au niveau de l'exploitation par exemple, doivent encore être certifiés.
3. GRANDES COMPOSANTES DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE DES EXPORTATIONS
3.1 Politiques et stratégies de contrôle des exportations alimentaires
Le contrôle des denrées alimentaires destinées à l'exportation est une activité pluridisciplinaire englobant notamment la science des aliments, la microbiologie, la chimie analytique, la phytopathologie, la science vétérinaire, etc. Il fait intervenir en général un certain nombre d'institutions dans un pays, y compris départements ministériels, organisations de contrôle, organismes de promotion, institutions de recherche, institutions agricoles, communauté agricole, associations commerciales, organisations non gouvernementales (ONG), consommateurs, etc. Il faut donc une stratégie bien documentée de contrôle des exportations alimentaires avec des objectifs clairs, y compris les pays intéressés, un plan d'action bien conçu définissant avec précision le rôle des différents acteurs et l'établissement d'un réseau bien articulé entre les organisations au sein du pays.
3.2 Cadre législatif
La législation alimentaire désigne des lois, des règlements, des exigences ou des procédures promulguées par le gouvernement, en rapport avec à l'exportation des denrées alimentaires, pour répondre aux exigences spécifiées du pays importateur tout en assurant des échanges commerciaux équitables. Le contrôle alimentaire doit être simple, exhaustif, couvrir différents aspects de la chaîne alimentaire selon qu'il convient et répondre aux exigences du pays importateur, tant sur le plan de la sécurité sanitaire que de la qualité. Il devrait autoriser l'application de contrôles à toutes les étapes de la chaîne alimentaire. En outre, il devrait avoir la souplesse voulue pour tenir compte des nouvelles technologies, des faits nouveaux et de l'évolution des besoins commerciaux. Il doit aussi être compatible avec l'OMC et dans la mesure du possible reposer sur les normes, directives et recommandations du Codex, selon les exigences du pays importateur. La législation peut aussi inclure des dispositions relatives à l'homologation des établissements ou à l'établissement de listes d'usines de transformation agréées, à l'approbation des établissements, à l'octroi de licences à des négociants ou des agents ou à leur agrément, à l'approbation de la conception du matériel, aux pénalités, aux exigences en matière de codage et à l'application de droits. Des dispositions doivent être prévues pour assurer l'intégrité, l'impartialité et l'indépendance des systèmes officiels ou agréés d'inspection et de certification.
3.3 Programmes et opérations de contrôle
Les services d'inspection devraient concevoir leurs programmes de contrôle en fonction d'objectifs précis et d'une analyse appropriée des risques. Il faudrait encourager une approche reposant sur le système HACCP ou un système similaire de gestion et d'assurance de qualité et de sécurité, qui laisse à l'industrie alimentaire la responsabilité de répondre aux exigences réglementaires du pays importateur en matière de qualité et de sécurité sanitaire des aliments, tous les éléments de la chaîne alimentaire étant chargés d'établir les contrôles de qualité et de sécurité sanitaire des aliments. Les autorités chargées de la réglementation en matière de contrôle des denrées alimentaires doivent garantir, par le biais d'un système de surveillance du secteur d'activité et des autres composantes de la chaîne alimentaire, la conformité aux exigences spécifiées du pays importateur.
Un programme de contrôle devrait comprendre les éléments suivants:
- inspection;
- échantillonnage et analyse;
- contrôle de l'hygiène, notamment de la propreté et de la tenue vestimentaire du personnel;
- examen périodique et autres examens de la documentation;
- examen des résultats de tout système de vérification appliqué par l'établissement;
- audit des établissements par l'autorité nationale chargée du contrôle des exportations;
- audit national et vérification du programme de contrôle.
Des procédures administratives devraient garantir que les services d'inspection effectuent des contrôles réguliers en fonction du niveau de risque, en cas de doute quant à la conformité, de façon coordonnée entre les différentes autorités, s'il en existe plusieurs.
Les contrôles devraient aussi porter, selon le cas, sur les éléments suivants: établissements, installations, moyens de transport, équipement et matériel; matières premières et ingrédients utilisés pour la préparation et la production de denrées alimentaires; produits semi-finis et finis; produits de nettoyage et d'entretien; procédés utilisés pour la fabrication et la transformation de produits alimentaires; méthodes de conservation; intégrité de l'étiquetage et allégations, etc. Les programmes de contrôle des exportations devraient également être documentés.
3.4 Critères de décision et mesures
Les programmes de contrôle devraient cibler les étapes appropriées des opérations selon les objectifs spécifiques suivis. Il faudrait déterminer la fréquence et l'intensité des contrôles compte tenu du risque et de la fiabilité des contrôles déjà effectués par ceux qui manipulent les produits aux différentes autres étapes, c'est-à-dire la production, la fabrication, etc. En cas de rejet de produit, les autorités chargées des contrôles alimentaires du pays exportateur devraient demander au pays importateur des informations conformément aux Directives Codex concernant les échanges d'information entre pays sur les rejets de denrées alimentaires à l'importation (CAC/GL 25-1997). Les autorités chargées du contrôle des exportations devraient fournir, dans les meilleurs délais, ces informations à l'exportateur, au fabricant, au producteur et tout département concerné selon le cas.
3.5 Installations, équipement, transport et communication
Il faudrait disposer d'installations appropriées, y compris équipement, moyens de transport et de communications, pour assurer la prestation des services d'inspection et de certification des exportations.
3.6 Laboratoires
Les laboratoires sont l'élément fondamental des activités d'inspection et de certification. Pour vérifier la conformité aux exigences spécifiées des pays importateurs, les laboratoires devraient être dotés du matériel le plus récent et du personnel ayant les qualifications voulues pour utiliser ce type de matériel. Les laboratoires utilisés par les services d'inspection et de certification des exportations doivent être homologués conformément à la norme internationale ISO 17025 dans le cadre de programmes agréés, garantissant des contrôles de qualité appropriés et la fiabilité des résultats d'analyse. Des techniques d'assurance de qualité mondialement reconnues devraient être appliquées afin de garantir la fiabilité des résultats d'analyse.
3.7 Personnel
Les services officiels d'inspection et de certification devraient pouvoir compter sur un personnel qualifié et suffisamment nombreux dans des domaines tels que: science et technologie alimentaires, chimie, biochimie, microbiologie, etc. Le personnel devrait posséder la formation nécessaire sur les systèmes d'inspection et de certification, les techniques d'audit, les techniques d'analyse des risques, les essais, les aspects technologiques, etc. Il devrait bénéficier d'un statut qui garantisse son impartialité et ne pas avoir d'intérêt commercial direct dans les produits ou les établissements inspectés ou certifiés.
3.8 Systèmes de certification
La certification devrait permettre d'attester qu'un produit est conforme aux exigences spécifiées du pays importateur par la vérification de chaque produit ou d'un lot de produit, ou encore par l'approbation du système appliqué par le transformateur avec vérifications régulières assurées par le service d'inspection et de certification portant sur différents aspects du système appliqué. Les autorités compétentes doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l'intégrité, l'impartialité et l'indépendance des systèmes officiels ou agréés de certification.
3.9 Homologation officielle
Des organismes d'inspection et de certification des exportations peuvent être officiellement homologués pour offrir des services au nom des instances officielles. Ces organismes doivent se conformer aux critères énoncés dans les normes internationales telles que ISO/IEC 17020, les Guides ISO 62 et 65, ainsi que les directives du Codex sur la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation de systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires, surtout pour ce qui est de la compétence, de l'indépendance et de l'impartialité du personnel. Les activités de ces organismes d'inspection et de certification devraient être régulièrement évaluées par l'autorité compétente.
3.10 Évaluation et vérification des systèmes d'inspection et de certification
Le système d'inspection et de certification devrait faire l'objet d'un audit qui sera distinct d'une inspection courante. Il pourra s'agir d'autoévaluations ou d'évaluations par des tiers effectuées en appliquant des procédures d'évaluation et de vérification agréées à l'échelle internationale. Les directives sur les procédures à suivre par un pays importateur figurent à l'Appendice aux directives CAC/GL 26-1997 et un pays importateur peut, avec l'accord du pays exportateur, examiner les systèmes du pays exportateur.
3.11 Transparence
Pour toutes les décisions en rapport avec les systèmes de contrôle des exportations alimentaires, au niveau de l'élaboration comme à celui de l'application, les informations et les données doivent être recueillies de manière scientifique, partagées avec les décideurs et les exécutants, ainsi qu'avec les transformateurs. Ces informations comprennent notamment les exigences réglementaires des pays importateurs, les données sur les résidus et les autres paramètres qui peuvent contribuer à définir les dispositions réglementaires ou à décider de mesures d'application pour éviter les dangers d'origine alimentaire, planifier des activités de contrôle alimentaire, etc. Il convient d'assurer la transparence, tout en respectant les contraintes de confidentialité professionnelle et commerciale.
4. EXPÉRIENCES DANS LE DOMAINE DU CONTRÔLE DES EXPORTATIONS ET QUESTIONS EN DÉCOULANT
4.1 Systèmes de contrôle des exportations en Inde
L'Inde utilise des systèmes de contrôle des exportations depuis 1963 qui ont été bien définis et créés en application de la Loi de 1963 sur l'exportation (contrôle et inspection de la qualité). La loi habilite le Gouvernement central à notifier les produits qui doivent être inspectés et certifiés avant expédition, à spécifier les normes minimales (tenant compte en général des normes et des spécifications contractuelles des pays importateurs) et à prescrire les modalités d'inspection et de certification des exportations, qu'elles soient obligatoires ou volontaires.
Le système de contrôle des exportations est géré par l'Export Inspection Council of India (EIC), qui est l'organisme officiel de certification des exportations, par le biais de ses organisations de terrain, les Export Inspection Agencies, dont les sièges se trouvent à Chennai, Delhi, Kochi, Kolkata et Mumbai et qui comptent 41 bureaux, y compris des laboratoires dans l'ensemble du pays.
Au cours des années, conformément aux dispositions de la Loi, les autorités publiques ont demandé l'inspection et la certification avant expédition pour plus de 1 000 produits dans des secteurs tels que: produits chimiques, pesticides, produits à base de caoutchouc, produits des industries mécaniques, produits alimentaires et agricoles, textiles, chaussures, etc. Toutefois, seuls les produits sensibles comme les produits de la mer, les ovoproduits, les produits laitiers, les produits à base de volaille et le miel sont actuellement soumis à la certification obligatoire des exportations par l'Export Inspection Council of India. En ce qui concerne les autres produits alimentaires, bien que nombre d'entre eux soient notifiés dans le cadre de la Loi, il n'y a pas de certification obligatoire, et dans de nombreux cas, ou sur demande du pays importateur, l'EIC certifie les produits. C'est le cas par exemple du poivre noir exporté aux États-Unis d'Amérique, ou du riz basmati dans la CE pour bénéficier de tarifs spéciaux, etc. Toutefois, sur demande d'un acheteur ou d'un gouvernement, ces produits alimentaires peuvent être certifiés par des organismes privés de certification. On trouvera des informations détaillées sur les systèmes de contrôle des exportations mis en œuvre par l'Export Inspection Council of India dans le Document de conférence préparé par l'Inde.
4.2 Expériences dans le domaine du contrôle des exportations
Les systèmes de contrôle des exportations renforcent l'infrastructure du contrôle alimentaire d'un pays et rationalisent les échanges commerciaux entre les pays. La mise en œuvre de ces systèmes a permis à l'Inde d'acquérir un certain nombre d'expériences, dont certaines sont présentées ci-après, afin qu'elles puissent être notées et servir à renforcer les capacités dans un pays ainsi qu'à traiter les problèmes et à lever les obstacles.
i) Accords d'équivalence/Mémorandum d'accords
Le concept d'équivalence est reconnu dans l'Accord SPS et dans l'Accord OTC et il est encouragé également au niveau international par la Commission du Codex Alimentarius afin d'utiliser les ressources collectives de manière plus efficace, de supprimer les chevauchements d'activités d'inspection et d'analyse et d'assurer que les exigences spécifiées en matière de santé et de sécurité sanitaire sont respectées. Les accords de ce type sont des instruments importants pour faciliter les échanges commerciaux car ils reconnaissent que les normes et les systèmes de certification du pays exportateur assurent un niveau équivalent de protection contre les risques pour la santé à ceux du pays importateur; ils permettent aussi de réduire les rejets de produits et les inspections des produits exportés sur les marchés étrangers. De tels accords ne sont possibles que si le pays exportateur dispose d'un système de contrôle efficace.
L'Inde cherche à faire reconnaître son système de certification des exportations par les organismes de réglementation de ses partenaires commerciaux dans le cadre de mémorandum d'accords ou d'accords de reconnaissance mutuelle. La Commission européenne, l'USFDA, l'AQIS (Australie) et le Sri Lanka Standards Institution ont reconnu l'Export Inspection Council of India (EIC) pour différents produits.
Avec les pays ayant signé des accords ou reconnu le système de certification, les échanges commerciaux se font sans heurts et les problèmes éventuels sont résolus par concertation. Cependant, les pays importateurs évitent souvent les accords de ce type, pour des raisons variées - il ne s'agit pas d'une priorité, le contrôle des importations est une source de revenus et la signature de tels accords entraînerait une perte financière, ou le poids administratif qu'ils entraînent n'est pas justifié ou ils ne veulent pas perdre le contrôle des importations. Certains pays estiment parfois que ces accords ne prennent pas en compte des éléments importants car ils ne sont pas dans l'intérêt du pays importateur comme par exemple la possibilité de nouvel essai et d'appel en cas de rejet. D'autres pays ont préféré désigner des organismes privés d'inspection plutôt que de reconnaître un organe officiel de certification. On peut signaler que ce type d'accord avantage les exportateurs dans un pays «en développement» car il réduit la charge financière ainsi que le risque de rejet.
ii) Information sur les exigences spécifiées du pays importateur
La certification des exportations doit tenir compte du niveau de protection spécifié par le pays importateur. De nombreux pays spécifient des niveaux plus rigoureux que ceux admis au niveau international. Deux questions se posent alors - a) certification à des normes différentes et b) nécessité d'être informé sur les exigences SPS des différents pays importateurs en ce qui concerne leurs normes et législation. Le premier point ne peut pas être remis en question car l'Accord SPS autorise les membres à fixer leur propre degré de protection. Toutefois, la justification scientifique n'est pas toujours disponible. En ce qui concerne le dernier point, les informations sur les réglementations et les normes de procédures, comme par exemple les méthodes d'échantillonnage, d'inspection et d'essais, manquent souvent. De nouveaux règlements sont adoptés et appliqués sans même donner aux producteurs du pays exportateur la possibilité d'en prendre connaissance. Les normes sont souvent disponibles uniquement dans la langue du pays importateur ou sont présentées de manière très compliquée. De ce fait, ni les exportateurs ni les autorités de certification des exportations n'ont une idée précise des exigences spécifiées qu'ils doivent respecter ou certifier, ce qui s'est parfois traduit par le rejet au point d'importation.
iii) Imposition des exigences d'infrastructure
Dans l'élaboration des systèmes de certification des exportations, outre les critères relatifs au produit fini, on applique de plus en plus souvent dans le secteur alimentaire une approche de gestion et d'assurance de sécurité sanitaire incluant les BPF/BPM/BPA/HACCP, plus particulièrement pour les produits à risque comme les produits de la mer, la viande, les volailles, les ovoproduits et les produits laitiers, etc. Cette approche met l'accent sur l'évaluation des dangers et l'établissement de systèmes de contrôle qui s'appuient sur des mesures préventives plutôt que sur principalement l'analyse du produit fini pour certifier les aspects regardant la santé et la sécurité sanitaire.
Bien que ce système prévoit une souplesse d'implémentation, certains pays insistent pour que les exportateurs se dotent d'infrastructures spécifiques comme par exemple des machines de traite pour la production laitière, de nombreux vestiaires, des machines à glace en paillettes, etc. Le pays exportateur est donc obligé de se conformer aux besoins de chaque pays importateur. C'est l'entier concept de l'équivalence qui disparaît ainsi. La mise en place de ces systèmes au niveau de la production primaire devient difficile dans un pays comme l'Inde, où les petites exploitations sont nombreuses et disposent de leurs propres systèmes.
iv) Traçabilité/traçage de produit
La traçabilité/traçage de produit est un concept important. Le Codex a adopté une définition de la traçabilité/traçage de produit et étudie cette question dans ses différents comités. Dans un grand pays comme l'Inde, où les exploitations sont de petites tailles et les matières premières fournies par des unités de transformation ou des exportateurs par l'intermédiaire de négociants, le concept de la traçabilité/traçage de produit jusqu'à la ferme n'est pas toujours possible. La certification des exportations prend donc en compte le concept de l'équivalence ou, sinon, exige un système efficace de contrôle des matières premières au point d'entrée dans la fabrique. Ces concepts touchant au domaine d'équivalence ne sont pas toujours acceptés par les pays importateurs, ce qui devra être traité spécifiquement dans les documents élaborés par le Codex sur les principes relatifs à l'application de la traçabilité/traçage de produit.
v) Rejet et destruction des expéditions
En présence d'un système de certification des exportations reposant sur des directives internationales, les rejets devraient être inexistants, ou tout au moins absolument minimes compte tenu des facteurs aléatoires. On a cependant constaté que, en règle générale, les rejets continuent d'exister. L'analyse montre que, dans de nombreux cas, le pays importateur adopte des méthodes différentes pour l'échantillonnage et les essais, ainsi que pour les essais concernant les paramètres/contaminants, qui ne sont pas communiquées, ce qui peut être la cause des rejets.
Un autre problème qui se pose avec une acuité accrue, c'est celui de la destruction des expéditions. Certaines autorités sanitaires ont récemment commencé à détruire des expéditions contaminées (contamination biologique ou chimique) au lieu de les renvoyer aux pays exportateurs comme demandé par les exportateurs ou importateurs ou même par l'organisme officiel de certification sous prétexte que si le contaminant est dangereux pour un pays il l'est pour d'autres. Avec l'application de la certification officielle des exportations, le renvoi des expéditions au pays exportateur doit être formellement accepté, si le pays exportateur le souhaite afin qu'il puisse, sous sa responsabilité, décider du sort de l'expédition. Il importe que l'autorité compétente du pays exportateur puisse procéder à de nouveaux essais et s'assurer de la contamination des expéditions et, si tel est le cas, analyser les causes avant de décider de leur destruction. Des expéditions ont été testées positives dans un laboratoire du pays importateur et négatives dans un autre, ou négatives dans le laboratoire du pays exportateur. Donc, à moins d'uniformité dans les méthodes d'essais appliquées, ces réjections et destructions ne peuvent être justifiées. Par ailleurs, lorsque la contamination peut être éliminée par une nouvelle transformation, comme c'est le cas pour la contamination par Salmonella, le pays exportateur peut décider d'y procéder.
vi) Non-reconnaissance des certificats sanitaires délivrés par un organisme officiel de certification
Un problème rencontré récemment est celui de la non-reconnaissance du «certificat sanitaire» de l'organisme officiel de certification par les autorités de contrôle des importations dans les pays importateurs. On peut citer à titre d'exemple le cas d'un pays importateur qui insistait pour avoir un certificat sanitaire pour la poudre d'œuf délivré par le Ministère de l'agriculture et refusait d'accepter le certificat sanitaire émis par l'organisme officiel de certification, à savoir l'Export Inspection Council of India, sous prétexte que ce dernier était sous la tutelle du Ministère du commerce. Comme mentionné plus haut le contrôle de la qualité des exportations relève de l'EIC, la solution était donc de faire entériner le certificat par le Ministère de l'agriculture de l'Inde, ce qui en fait n'aurait aucun sens, ou de convaincre le pays importateur de la validité du document. Cette dernière voie étant la plus logique est actuellement à l'étude.
vii) Homologation internationale des organismes de certification
Dans le monde entier, on demande aujourd'hui que les organismes de certification appliquent des critères internationaux tels que: «Directives du Codex sur la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation de systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires» (GL 26-1999), Guide ISO/IEC 65 pour la certification des produits, Guide ISO/IEC 62 pour la certification des systèmes, etc. Ces organismes de certification doivent en outre être homologués. L'application de ces systèmes contribue à assurer la transparence des activités d'inspection et de certification, à rendre claires les procédures suivies et, de façon générale, à renforcer ces activités. La nécessité d'appliquer ces systèmes formels s'est fait récemment sentir avec l'élaboration d'accords relatifs à la reconnaissance de la certification des exportations. L'Inde a donc commencé à appliquer ces systèmes dans le cadre de son organisme officiel de certification des exportations et vise à obtenir en outre leur homologation internationale.
viii) Renforcement des laboratoires
Le contrôle et la certification des exportations doivent être appuyés par des installations d'essais répondant aux exigences spécifiées du pays importateur. Les activités de certification des exportations en conformité avec les exigences des différents marchés, comme par exemple la CE, ont permis à l'Inde de renforcer ses capacités d'essais de sorte qu'elles peuvent effectuer les analyses les plus sensibles. Par exemple, lors de la certification de produits de la mer, d'ovoproduits, etc., destinés aux marchés de la CE, il a fallu analyser les résidus de médicaments vétérinaires à des concentrations inférieures à 1 ppb, en utilisant les méthodes de chromatographie liquide à haute performance et de spectrométrie de masse. Le matériel a été acheté et 11 laboratoires ont été équipés dans un premier temps. Tous les laboratoires utilisés, en particulier ceux qui testent les produits destinés à l'exportation, se préparent maintenant en vue de l'homologation ISO 17025. La certification des exportations a donc conduit à renforcer les installations d'essai et à les amener au niveau de ceux existant dans les pays les plus développés.
ix) Identification des domaines à renforcer
Une activité de certification bien définie a permis d'identifier les domaines où intervenir pour renforcer les activités de contrôle des denrées alimentaires dans le pays. Par exemple, une évaluation du système de contrôle des exportations effectuée par la Commission européenne pour les résidus a montré que le contrôle des résidus de médicaments vétérinaires était satisfaisant dans les unités de transformation, mais pas au niveau de l'exploitation agricole. La raison était que l'organisme officiel de certification, sous l'autorité du Ministère du commerce, n'était pas habilité à réaliser les contrôles au niveau de la ferme. Le Ministère de l'agriculture est compétent en matière d'exploitations agricoles et le Ministère de la santé en matière de pharmacies vétérinaires. Il a fallu établir la coordination entre les trois ministères pour parvenir à un contrôle efficace du produit fini. Une nouvelle législation englobant tous les domaines a été mise en place et les échanges d'information entre les Ministères de la santé et de l'agriculture et l'EIC ont été renforcés. Les contrôles de l'utilisation de médicaments vétérinaires au niveau de l'exploitation ainsi que les contrôles des pharmacies vétérinaires sont maintenant efficaces et les rejets sont de ce fait moins importants.
x) Renforcement de certains secteurs de l'industrie
La certification obligatoire des exportations a été progressivement mise en place pour les produits de la mer, les produits laitiers, les ovoproduits, les produits de volaille, etc. Dans tous ces secteurs une approche systémique est obligatoire. Avant la certification obligatoire des exportations, les bonnes pratiques de fabrication (BPF), les bonnes pratiques de manutention (BPM) et les principes HACCP n'étaient généralement pas appliqués dans les unités de transformation. Cependant, compte tenu de cette obligation, ces pratiques et principes ont commencé à être appliqués et les avantages sont devenus évidents: meilleures pratiques d'hygiène de la part des travailleurs, contrôles renforcés des matières premières, tenue efficace des registres, formation du personnel, etc. qui se sont traduits par une amélioration générale de la qualité et de systèmes de soutien. Aujourd'hui, les secteurs dans lesquels la certification des exportations est obligatoire disposent d'unités de transformation qui peuvent rivaliser avec les meilleures dans le monde.
xi) Disponibilité des données
La certification des exportations a débouché sur la rationalisation des activités et l'essai systématique des produits et des matières premières dans les unités de production ainsi que par l'organisme de certification. En outre, des plans de suivi des résidus ont été mis au point et appliqués, ce qui a permis d'obtenir un nombre considérable de données. Grâce à ces données, il est devenu possible d'intervenir dans les instances internationales ainsi qu'auprès des pays importateurs sur des questions de rejet, de limites SPS fixées par ceux-ci, etc.
xii) Renforcement des compétences
La certification des exportations a fait apparaître l'insuffisance des compétences du personnel tant dans les activités d'évaluation de la conformité (inspection, certification et essais) que dans les unités de transformation et au niveau des exploitations. Les besoins de formation ont pu ainsi être identifiés, l'accent étant mis sur le développement et le perfectionnement des compétences non seulement des cadres en ce qui concerne la certification et les essais, mais aussi du secteur d'activité pour lui donner les moyens d'assurer la qualité et la sécurité sanitaire conformément aux exigences internationales. Un centre de mise en valeur des ressources humaines et d'amélioration de la qualité a été créé au sein de l'EIC afin d'intensifier les activités de formation. Un groupe de quatre-vingt formateurs a été établi en premier lieu dans le cadre d'un projet FAO sur le «Perfectionnement du personnel en matière de qualité et de sécurité sanitaire des aliments» qui a servi par la suite pour la formation. Ces activités de formation ont non seulement permis d'améliorer les compétences du personnel en matière d'inspection et d'essai mais elles ont aussi contribué à mieux sensibiliser et informer le secteur d'activité lui-même sur les questions de santé et de sécurité sanitaire.
5. QUELQUES REMARQUES SUR LES SYSTÈMES DE CONTRÔLE DES EXPORTATIONS APPLIQUÉS DANS D'AUTRES PAYS EN DÉVELOPPEMENT
Des directives ont été élaborées pour la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation de systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires, mais elles ne sont pas toujours utilisées de manière efficace dans de nombreux pays. On trouvera ci-après quelques remarques sur les systèmes de contrôle des exportations appliqués dans différents pays.
i) Lois et règlements trop nombreux dans le domaine du contrôle des exportations. Il est nécessaire d'élaborer une législation unique attribuant des rôles différents et précis aux divers organismes.
ii) Un système généralement trop compliqué pour les exportations, faisant intervenir de trop nombreuses institutions et donnant lieu à un chevauchement d'activités trop important, d'où un gaspillage des ressources publiques, un manque de clarté en ce qui concerne les procédures à suivre et le rôle des différentes organisations.
iii) Absence de coordination entre les différents départements opérant dans le même domaine. Chaque organisme effectue ses propres inspections et essais et prélève ses propres échantillons séparément ce qui fait que de nombreuses expéditions sont ouvertes ce qui fait perdre du temps, des efforts et des ressources. Aucune confiance réciproque dans les résultats de l'inspection et des essais.
iv) Généralement, il n'existe pas de procédures écrites d'inspection et d'essai. Et si certaines organisations ont établi de telles procédures, celles-ci ne sont pas disponibles sur le lieu d'application, ce qui fait que le personnel chargé de l'inspection et des essais n'est pas averti.
v) En général, l'approche adoptée est celle de l'inspection par expédition plutôt qu'une approche systémique. Les résultats sont tributaires du caractère représentatif de l'échantillon et ne sont donc pas toujours fiables. Dans certains domaines, comme l'inspection des animaux sur pied dans les ports et de l'huile d'olive, toutes les expéditions sont inspectées avant l'exportation, ce qui nécessite l'utilisation d'effectifs trop nombreux.
vi) Il y a en général un manque d'information sur les exigences spécifiées des pays importateurs, ce qui fait que la certification est faite sur la base des normes nationales ou du Codex et, en cas de différence avec celles du pays importateur, il peut y avoir rejet de la marchandise.
vii) En ce qui concerne les laboratoires d'essais pour le contrôle des exportations, les faiblesses observées sont entre autres:
normes et méthodes d'essai non disponibles;
Pas de matériel de contrôle ou de calibrage, manque d'entretien du matériel, ce qui fait que de nombreux appareils sont hors d'usage;
matériel de référence normalisé non disponible;
codage des échantillons inefficace car la dénomination commerciale reste sur le récipient;
pas de procédures systématiques - échantillons donnés pour essai sans demande précise d'analyse, l'essai était donc réalisé de mémoire;
absence de matériel suffisamment sensible pour détecter la présence de résidus d'antibiotiques à une concentration de 0,1 ppb, conformément à l'exigence spécifiée des pays de la CE,
bonnes pratiques de laboratoire (BPL) conformément à ISO/IEC 17025 pas encore adoptées.
viii) Les services douaniers ne disposent d'informations actualisées sur les exigences pour l'exportation. Le département concerné doit insister en permanence pour connaître leurs exigences. Les systèmes ne sont pas rationalisés ni transparents.
ix) Défiance vis-à-vis de l'inspection et de la certification effectuées par le pays exportateur même en cas d'accord pour la reconnaissance de la certification. Il s'agit de l'avis exprimé par des responsables de l'inspection, et comme il n'existe pas de système écrit accepté, cette interprétation ne se modifiera pas.
x) Les organismes promotionnels sont souvent aussi chargés de la certification ce qui ne devrait pas être le cas puisqu'il peut y avoir conflit d'intérêt avec leur activité principale d'assistance technique pour renforcer un secteur et de commercialisation de produits sur les marchés à l'exportation.
xi) Il n'y a pas de systèmes d'homologation des laboratoires, des organismes d'inspection ou de certification dans certains pays. Certains laboratoires se préparent en vue de l'homologation, mais en ce qui concerne les activités d'inspection et de certification des produits, il ne semble pas qu'il y ait de progrès. Certains pays ne disposent même pas d'organismes d'homologation pour les activités d'inspection et de certification.
6. ENSEIGNEMENTS À TIRER/QUESTIONS IMPORTANTES
6.1 Pour les exportations, il faut élaborer une politique claire qui tienne compte de questions telles que: faut-il contrôler toutes les exportations ou des produits spécifiques, la nature des paramètres (santé et sécurité sanitaire ou qualité également), la nécessité d'établir des exigences volontaires à côté d'exigences obligatoires, quelle devrait être l'autorité compétente, quels systèmes d'inspection et de certification faut-il adopter, le pays cherche-t-il à signer des accords de reconnaissance mutuelle ou d'équivalence pour la reconnaissance de sa certification des exportations ou l'objectif est-il uniquement de garantir que le produit exporté est sûr et de bonne qualité?
6.2 Transparence - Toutes les spécifications, les méthodes et les procédures d'inspection et d'essai doivent être établies par écrit. En réalité, c'est tout le système d'inspection et de certification des exportations qui doit être étayé par des documents. Les aspects opérationnels de la législation doivent être définis clairement sous forme de règlements ou d'instructions d'exécution, et communiqués à tous les responsables chargés de l'inspection afin qu'ils soient disponibles au point d'utilisation. Toutes les parties intéressées à l'étranger devraient pouvoir accéder à toutes les spécifications, les méthodes d'inspection et d'essai à des fins de «transparence» conformément à l'Article 7 de l'Accord SPS.
6.3 Il faut encourager l'autocertification par la profession. Les unités d'exportation devraient être approuvées si elles adoptent une approche de gestion complète de la qualité c'est-à-dire qu'elles appliquent les BPF/BPM/HACCP et qu'elles se conforment aux spécifications internationales et à celles du pays importateur. La surveillance de l'unité devrait être périodique et les aspects à contrôler en particulier sont notamment: assainissement et hygiène de l'usine, contrôle de la transformation, application d'un plan HACCP, tenue de registres, observation d'essais dans le laboratoire de l'usine, prélèvement d'échantillons à différentes étapes dans l'usine aux fins d'essai. La certification devrait aussi tenir compte des exigences différentes des pays importateurs afin de réduire les rejets au point d'importation. C'est une des questions importantes soulevées par les exportateurs.
6.4 Les textes législatifs doivent être simplifiés de sorte qu'il n'y ait qu'une seule législation pour le contrôle de la qualité des denrées alimentaires, portant de préférence à la fois sur les exportations et sur les importations, qui devrait aussi définir précisément les rôles des différentes autorités responsables afin d'éviter les chevauchements d'activités.
6.5 Les systèmes d'inspection appliqués par les différentes organisations d'inspection et de certification doivent être mis en conformité avec le Guide ISO 17020/ 65 et les Directives du Codex sur la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation de systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires.
6.6 Accords d'équivalence - Les gouvernements importateurs devraient conclure des accords d'équivalence avec les gouvernements d'autres pays pour la reconnaissance mutuelle de leurs systèmes d'inspection et de certification conformément à l'Article 4 de l'Accord SPS. Ces accords devraient offrir un moyen amélioré de s'assurer que les produits exportés sont conformes aux exigences spécifiées du pays importateur, de supprimer les chevauchements d'activités et d'utiliser les ressources collectives de manière plus efficace et efficiente, et de créer un mécanisme de coopération et d'échange de compétences spécialisées, d'assistance et d'information qui contribue à garantir et à renforcer la conformité aux exigences spécifiées. Les accords devraient en outre inclure des dispositions prévoyant la transparence de la législation en ce qui concerne les spécifications, les méthodes d'échantillonnage, d'inspection et d'essai, etc.; la réalisation de nouveaux essais et la possibilité de présenter un recours en cas de rejet; la restitution des expéditions refusées; l'assistance technique, etc. De tels accords sont à même de faciliter les exportations, de réduire les inspections et les rejets des produits sur les marchés d'exportation.
6.8 Homologation - Un système d'homologation doit être mis en place dans tous les pays pour les organismes d'inspection (ISO 17020) et de certification (Guides ISO 62 et 65) ainsi que pour les laboratoires (ISO 17025) et toutes les organisations qui effectuent ces types d'activités doivent être homologuées. Les activités d'inspection et de certification gagneraient une crédibilité indispensable.
6.9 Formation - La formation du personnel doit être assurée dans le pays et à l'étranger de manière régulière et systématique afin de faire mieux connaître la situation en matière d'inspection et d'essai dans le pays ainsi que les techniques d'analyse les plus récentes, les méthodes d'échantillonnage, l'analyse des risques, les principes HACCP, le contrôle des documents et des registres, les techniques d'audit, etc.
6.10 Informatisation - Toutes les organisations doivent être reliées en réseau afin que les informations puissent être coordonnées et accessibles. Des sites web doivent être créés, contenant des informations sur les normes ainsi que sur les systèmes et les procédures d'inspection et de certification des exportations pour assurer la transparence vis-à-vis du personnel interne et externe.
6.11 Promotion et développement des marchés - Ces activités doivent être renforcées pour ouvrir des marchés aux produits nationaux. La promotion des exportations est une priorité et des mécanismes doivent être mis en place pour aider les exportateurs. Il pourrait s'agir d'assistance financière et/ou technique destinée aux unités d'exportation pour créer des laboratoires internes dotés de matériel d'essai de base, pour appliquer ISO 9000/14000 ou le système HACCP. Un logo peut être créé et des campagnes de promotion commerciale peuvent être lancées dans différents pays. La participation aux foires commerciales peut être renforcée.
6.12 Directives pour les exportateurs et les importateurs - Un document directif à l'intention des exportateurs doit être élaboré donnant une vue d'ensemble du système des exportations et des importations et du rôle des différentes organisations, indiquant aussi clairement les étapes que l'exportateur devra suivre pour exporter.
6.13 Renforcement des capacités - Il convient de définir de manière claire les domaines où il faudra «renforcer les capacités» des systèmes nationaux d'inspection et de certification des importations et des exportations pour répondre aux exigences spécifiées internationales, notamment:
renforcement des laboratoires en termes de matériel et de formation;
mise en œuvre de ISO/IEC 17020 pour les activités d'inspection, des Guides ISO/IEC 62 et 65 pour la certification et de ISO/IEC 17025 pour les essais;
perfectionnement des compétences du personnel, en particulier des inspecteurs dans le domaine de l'inspection et des audits;
utilisation d'une approche systémique dans la certification des exportations.
Il faut tirer parti de l'Article 9 de l'Accord SPS et de l'assistance technique qui peut être obtenue dans ces domaines auprès des partenaires importateurs de pays développés.
6.14 En cas de rejet, un organisme de contrôle des exportations devrait, en concertation avec les autorités importatrices, résoudre les problèmes qui peuvent se poser du fait du rejet d'une expédition dans le pays importateur notamment, les normes et/ou les procédures d'évaluation de la conformité qui diffèrent, le manque de transparence, etc. La certification des exportations permet de faciliter ce processus étant donné que l'organisme de certification dispose de toutes les données et informations nécessaires.
7. CONCLUSION
Bien que de nombreux pays n'aient pas pleinement reconnu l'importance des systèmes de certification des exportations, ceux-ci peuvent jouer un rôle considérable dans le contexte actuel de rapide expansion des échanges mondiaux de denrées alimentaires. Ils seraient utiles pour les pays importateurs et pour les pays exportateurs et contribueraient à utiliser plus efficacement les ressources collectives tout en garantissant que les aliments exportés sont sans danger et conformes aux exigences spécifiées du pays importateur en matière sanitaire ainsi qu'aux exigences volontaires, qui peuvent aussi être intégrées dans le système. Il faut cependant s'assurer que ces systèmes de contrôle des exportations sont établis sur la base des Directives du Codex sur la conception, l'application, l'évaluation et l'homologation de systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires.
