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Introduction
Avec la multiplication des mouvements de personnes et de produits alimentaires et agricoles entre les divers pays, les denrées alimentaires produites dans un pays ont de plus en plus souvent tendance à finir sur la table dans un autre. Ce processus s'accélère et s'étend, mis en évidence et renforcé par la multitude de relations de coopération qui sont établies et entretenues entre les pays.
Aux États-Unis, deux agences fédérales sont chargées de garantir la sécurité des produits alimentaires importés. Le Food Safety and Inspection Service (FSIS) du département américain de l'agriculture (USDA) veille à l'application des lois et règlements sur la viande, la volaille et les produits aux oeufs. La U.S. Food and Drug Administration, au sein du Department of Health and Human Services (HHS/FDA), garantit, quant à elle, l'application du Federal Food, Drug, and Cosmetic (FD&C) Act et d'autres lois qui font office de jurisprudence pour toutes les autres denrées alimentaires. Ces deux agences sont chargées de protéger la santé des consommateurs et d'assurer un étiquetage fiable pour les produits alimentaires relevant de leur domaine de compétence.
Tous les produits alimentaires importés aux États-Unis doivent répondre aux mêmes normes que les produits nationaux. Pour entrer aux USA, les produits alimentaires importés doivent être purs, sains, aptes à la consommation, produits dans de parfaites conditions sanitaires, et répondre à l'ensemble des normes américaines, y compris sur un étiquetage informatif et honnête établi en anglais.
Du fait des différences constatées dans les caractéristiques des produits relevant de leurs compétences respectives, des variations dans le développement historique des agences et de leurs autorités légales fondamentales, le FSIS et la HHS/FDA mettent en oeuvre des approches différentes pour la réglementation des produits alimentaires, y compris des produits alimentaires importés.
Sécurité alimentaire et service d'inspection
Les pays qui exportent de la viande, de la volaille et des produits aux oeufs aux États-Unis doivent disposer d'un service d'inspection équivalent à celui qui existe aux USA. Les pays étrangers font l'objet d'une analyse approfondie avant de pouvoir être considérés comme éligibles à l'exportation vers les États- Unis. Pour assurer cette équivalence, le FSIS travaille en étroite collaboration avec le service d'inspection du gouvernement du pays exportateur. Bien que les systèmes de réglementation de la viande, de la volaille - 2 - et des produits aux oeufs des autres pays n'aient pas à être conformes au système FSIS, ces pays doivent mettre en oeuvre des mesures équivalentes pour assurer le même niveau de protection contre les risques pour la sécurité alimentaire. Le FSIS procède à deux types de déterminations d'équivalence: (1) la détermination de l'équivalence initiale (appelée "éligibilité") pour les pays qui ne disposent pas encore du statut de partenaire commercial, et (2) la détermination du fait de savoir si cette équivalence est respectée par les pays déjà éligibles.
L'évaluation du système d'inspection d'un pays pour déterminer l'éligibilité initiale comprend une analyse des documents et un audit sur place. Grâce à cette analyse des documents, il est procédé à une évaluation des lois, règlements et autres informations écrites du pays détaillant ses contrôles dans cinq domaines de risque: salubrité, maladies animales, abattage et traitement, résidus et mise en application. Si le processus d'analyse des documents entraîne une détermination d'équivalence positive, une équipe technique visite le pays pour procéder à une évaluation sur site des cinq domaines de risque, en plus d'autres aspects du système d'inspection. Cet audit d'équivalence initiale englobe les installations et équipements d'usine, les laboratoires, les programmes de formation et les opérations d'inspection dans l'usine. Ces audits sur site sont destinés à vérifier que les pays ont correctement mis en oeuvre les programmes d'inspection et, dans le cas contraire, à résoudre les différences et à clarifier les exigences.
Une fois l'équivalence établie, le pays étranger est éligible à l'envoi de produits aux États-Unis. Il est important de noter que le FSIS ne procède pas à des inspections alimentaires dans d'autres pays, pas plus qu'il ne certifie tel ou tel établissement étranger pour l'exportation aux États-Unis. Après avoir déterminé qu'un pays dispose d'un système de réglementation alimentaire équivalent, le FSIS se fonde sur ce système pour mener des inspections quotidiennes et certifier tel ou tel établissement d'exportation.
Pour vérifier l'équivalence permanente, le FSIS procède régulièrement à des audits sur site des systèmes d'inspection des pays éligibles et de la réinspection des produits lors de leur entrée dans les ports américains. Le terme "réinspection" implique que, du fait des exigences d'équivalence du FSIS, tous les produits entrants ont déjà fait l'objet d'une inspection et d'un accord par le système d'inspection équivalent du pays exportateur.
D'une façon générale, tous les produits entrant dans le pays sont placés sous l'autorité du U.S. Customs and Border Protection (CBP), du département de la sécurité intérieure. Les importateurs de marchandises quelles qu'elles soient aux États-Unis doivent compléter un formulaire d'entrée à adresser au CBP dans un délai de cinq jours à compter de la date d'arrivée des marchandises au port d'entrée américain. Pour les expéditions de viande et de volaille, le FSIS exige deux documents supplémentaires - le certificat d'origine du pays d'origine indiquant que le produit a été inspecté par le service d'inspection du pays en question, éligible pour une exportation à destination des États-Unis, ainsi qu'une demande et un rapport d'inspection à l'importation. Le CBP exige également de l'importateur qu'il verse un cautionnement, habituellement un montant destiné à couvrir la valeur de l'expédition plus les droits de douane et les taxes. En conséquence, les envois de viande et de volaille restent sous douane et sont susceptibles d'être refusés par le CBP jusqu'au moment de la réinspection par le FSIS, à la suite de quoi le produit est approuvé pour mise en circulation.
Une fois la documentation nécessaire fournie, chaque marchandise est inspectée de visu pour en contrôler l'aspect et l'état et vérifier la certification et l'étiquetage. De plus, un système centralisé reliant 'ensemble des activités d'inspection, connu sous l'appellation Automated Import Information System AIIS), assigne d'autres types d'inspection aux inspecteurs d'importation, parmi lesquels des examens de produit et des analyses en laboratoire de contamination microbiologique et de résidus chimiques. Ces programmes de test sont modélisés selon les plans de test de résidus microbiens appliqués aux produits nationaux aux États-Unis.
Si la marchandise ne passe pas cette réinspection, elle se voit refuser l'entrée par le FSIS; la fréquence des inspections est accrue pour des expéditions de produits similaires provenant du même établissement étranger jusqu'à ce que la conformité soit rétablie.
Lorsqu'un envoi se voit refuser l'entrée aux États-Unis, l'importateur a sa disposition plusieurs options. Les produits peuvent être réexportés, détruits ou, dans certains cas, convertis en aliments pour animaux. De plus, les importateurs ont la possibilité de procéder à un nouvel étiquetage des produits pour les mettre en conformité avec les normes américaines.
Food and Drug Administration
La HHS/FDA réglemente tous les produits alimentaires (p. ex. les fruits de mer, les fruits et légumes, les produits laitiers) à l'exception de la viande, de la volaille et de certains produits aux oeufs. Pour s'assurer que la HHS/FDA est avertie de tous les produits réglementés importés aux États-Unis, l'importateur ou son mandataire doit compléter un formulaire d'entrée et verser un cautionnement auprès du CBP, dans l'attente d'une décision concernant l'admissibilité des produits. Les procédures d'inspection et de mise en oeuvre de la HHS/FDA pour les importations sont étroitement coordonnées avec le CBP.
La HHS/FDA est avertie par le CBP de toutes les entrées réglementées par la HHS/FDA. Si la HHS/FDA ne souhaite pas examiner les marchandises entrantes, celles-ci peuvent passer dans le commerce américain. Chaque fois qu'un échantillon d'un article proposé à l'importation a été demandé par la HHS/FDA à des fins de test, le propriétaire ou le consignataire doit conserver les marchandises et ne pas les distribuer avant d'avoir été avisé des résultats de l'examen de cet échantillon.
Généralement, si la HHS/FDA décide d'examiner des produits, un inspecteur ou un enquêteur de la HHS/FDA prélève un échantillon et l'envoie en laboratoire. Si l'analyse fait apparaître que le produit est conforme, l'expédition peut être autorisée à passer dans le commerce américain.
Si, après examen par la HHS/FDA, il apparaît que le produit ne respecte pas ces exigences, la HHS/FDA adresse une Note de Détention et d'Audit au propriétaire ou au consignataire de la marchandise, spécifiant le lieu et la période durant laquelle cette personne pourra faire valoir un rapport d'expertise, soit oralement, soit par écrit. En fonction de la nature de la violation apparente du FD&C Act, l'importateur pourra se voir fournir l'occasion de présenter une demande de reconditionnement du produit pour le mettre en conformité. Le propriétaire ou le consignataire pourra présenter une demande à la HHS/FDA visant à réétiqueter ou à prendre d'autres mesures permettant de mettre le produit en conformité, ou de transformer ce produit en autre chose qu'un aliment, un médicament, un appareil ou un produit cosmétique. Une demande d'autorisation de réétiquetage ou de mise en oeuvre d'autres mesures visant à mettre le produit en conformité doit contenir une proposition détaillée, spécifiant le lieu et le moment où de telles opérations auront lieu, ainsi que la date approximative de réalisation telle que précisée par la réglementation. Toutes les demandes de reconditionnement d'un produit sont soumises à l'examen et à l'accord de la HHS/FDA.
Le FD&C Act prévoit, dans sa Section 801(a), le refus d'admission de tout produit apparaissant en violation de la loi. Si ce produit n'est pas mis en conformité et se voit refuser l'admission, l'importateur doit, soit réexporter, doit détruire le produit sous le contrôle du CBP ou de tout autre organisme agréé dans un délai de 90 jours à compter de la date d'émission du refus. Si le produit refusé n'est ni détruit ni réexporté conformément aux exigences, le CBP publie une notice de restitution à l'importateur. Le manquement à restituer le produit peut conduire le CBP à estimer des dommages-intérêts conventionnels à l'encontre du cautionnement de l'importateur.
Dans certains cas, une Note de Détention et d'Audit est émise pour un produit dès qu'il se présente pour une entrée aux États-Unis sans examen physique, au vu de son historique et/ou d'informations laissant apparaître que ce produit pourrait être en contravention avec la loi. Un produit peut être soumis à une détention sans recommandation d'un examen physique (DWPE) jusqu'à ce que l'expéditeur, le fabricant ou l'importateur apporte la preuve que ce produit satisfait aux principes ou aux normes de la HHS/FDA.
Parfois, la HHS/FDA identifie les produits d'un pays dans son ensemble ou d'une région géographique comme requérant une DWPE lorsque les conditions de violation semblent être géographiquement répandues. Les recommandations de détention de ce type sont rares, et sont habituellement mises en oeuvre après que tous les autres moyens de résoudre le problème ont été explorés.
Outre les nécessaires formulaires d'entrée d'importation, certains produits doivent être accompagnés de la présentation d'informations complémentaires permettant de faciliter leur traitement et d'assurer la conformité avec les règlements HHS/FDA en vigueur. C'est ainsi, par exemple, que les constructeurs étrangers de denrées alimentaires en conserve à faible teneur en acide ou acidifiées (LACF) doivent être enregistrés et compléter les informations de traitement avant d'envoyer leurs produits aux États-Unis. Il est fortement recommandé de fournir à la HHS/FDA le numéro de l'établissement de mise en conserve (FCE) du site de production, ainsi que le numéro d'identification de traitement prévu (SID) au moment de l'entrée sur le territoire américain.
Pour assurer le traitement en urgence des produits importés, la HHS/FDA a automatisé ses opérations à l'importation. En combinant le système administratif et opérationnel de la HHS/FDA pour le soutien à l'importation (OASIS - Operational and Administrative System for Import Support) et le système commercial automatisé (ACS - Automated Commercial System) du CBP, un vérificateur de la HHS/FDA est plus à même d'évaluer et de traiter efficacement chaque déclaration d'importation. Le demandeur transmet les données HHS/FDA spécifiques à l'expédition nécessaires à l'ACS. En quelques minutes, il est averti que l'expédition a été autorisée ou que la HHS/FDA souhaite l'analyser. Ce système fournit à la HHS/FDA des données immédiates sur les produits importés, des informations sur les problèmes potentiels et conserve des fichiers de données historiques permettant d'élaborer des profils de produits, d'expéditeurs, de fabricants et d'importateurs spécifiques.
Notification préalable
Le Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act de 2002 (Bioterrorism Act) exige que la HHS/FDA soit préalablement avertie de l'importation aux États-Unis de produits alimentaires. Les exportateurs de pratiquement tous les produits alimentaires actuellement importés peuvent s'y conformer en utilisant l'interface CBP Automated Broker Interface (ABI) de l'ACS, les autres en utilisant l'interface HHS/FDA Prior Notice System Interface (PNSI). La plupart des informations préalables requises sont les données habituellement fournies par les importateurs ou les agents au CBP lorsque des produits alimentaires arrivent aux États-Unis. Le Bioterrorism Act exige que ces informations soient également fournies à la HHS/FDA préalablement à l'arrivée des produits importés aux États-Unis. La HHS/FDA utilise ces informations préalables pour déterminer s'il convient d'inspecter les produits importés, tout manquement à se conformer aux exigences de ce préavis pouvant entraîner le refus pur et simple des produits. Si tel est le cas, les produits alimentaires doivent être conservés et ne peuvent être envoyés à l'importateur, au propriétaire ou au consignataire avant que les exigences de préavis n'aient été satisfaites.
Nécessité de certificats pour l'importation de produits alimentaires
Contrairement à la FSIS, la HHS/FDA n'exige pas que les pays exportant des produits alimentaires aux États-Unis fournissent des certificats attestant de la conformité avec les lois et règlements sur la sécurité alimentaire aux États-Unis. La HHS/FDA se base sur l'hypothèse que les producteurs et les fabricants de denrées alimentaires aussi bien américains qu'étrangers satisfont aux exigences de sécurité américaines pour les produits en question, qu'ils soient importés ou produits au plan local. Les produits susceptibles de poser un risque pour la sécurité, ou qui apparaissent comme présentant un risque pour la sécurité, sur la base d'informations fiables (par exemple, tests lors d'envois précédents des denrées), sont susceptibles d'être refusés, de même que les produits qui ne sont pas conformes aux normes d'étiquetage américaines et sont, par conséquent, "mal identifiés".
Les produits alimentaires relevant de la compétence de la HHS/FDA qui entrent aux États-Unis n'ont pas à être couverts par une détermination d'équivalence. Bien qu'un pays puisse chercher à obtenir une détermination d'équivalence de la part des États-Unis, une telle détermination ne constituerait qu'un faible avantage, voire aucun, pour accéder au marché américain. Pas plus que les produits alimentaires relevant de la compétence de la HHS/FDA ne doivent être accompagnés d'un certificat du pays exportateur attestant la sécurité du produit ou son respect des normes américaines. Bien que des certificats ne soient pas nécessaires pour l'entrée aux États-Unis de produits alimentaires régis par la HHS/FDA, cette dernière examine et teste ces produits avant qu'ils ne puissent entrer aux États-Unis en vue d'y détecter des risques sanitaires, qu'ils soient d'ordre chimique, microbien ou physique. La HHS/FDA exige, de manière réglementaire, que les fruits de mer et les produits à jus soient produits selon des systèmes HACCP (Hazard Analysis Critical Control Point), mais n'exige pas de certificats émanant du gouvernement du pays exportateur attestant ce fait comme condition d'importation.
Conclusions
Aux États-Unis, deux agences fédérales sont essentiellement chargées de réglementer l'importation de produits alimentaires. Tous les produits alimentaires importés aux États-Unis doivent répondre aux mêmes normes que les produits nationaux, et l'évolution historique de ces deux agences réglementaires, ainsi que de leurs autorités légales fondamentales, les a conduites à adopter des approches différentes à la réglementation des produits alimentaires importés.
Les importations de viande et de volaille, réglementées par la FSIS, doivent provenir de pays et de centres jugés comme disposant de systèmes d'inspection équivalents à ceux des États-Unis et, par conséquent, éligibles à l'exportation vers les États-Unis. La HHS/FDA, qui réglemente tous les autres produits alimentaires, fonctionne selon le principe que les producteurs et les fabricants étrangers de produits alimentaires respectent les exigences de sécurité américaines. Si les produits ne sont pas conformes aux exigences américaines et présentent un risque pour la santé publique, les deux agences prennent des mesures réglementaires rapides et fermes pour s'assurer que de tels produits ne parviennent pas au consommateur américain.
Points de discussion
Le Forum souhaite s'interroger sur les points suivants concernant le contrôle des importations/exportations alimentaires et les systèmes de certification.
Ce document présente deux approches différentes à l'inspection et à la certification des importations/exportations de produits alimentaires. Existe-t-il d'autres modèles jugés efficaces par tel ou tel pays?
À part les limitations de ressources, les pays connaissent-ils d'autres difficultés significatives concernant leurs systèmes de contrôle et de certification des importations/exportations de produits alimentaires?
Existe-t-il des principes directeurs internationaux supplémentaires (par exemple, des directives supplémentaires de la Codex Alimentarius Commission sur les systèmes de contrôle des importations/exportations alimentaires) qui devraient être développés sur le contrôle et la certification des importations/exportations de produits alimentaires?
Quel doit être le rôle du gouvernement d'un pays exportateur pour garantir que ses produits répondent aux exigences d'un pays importateur?
Existe-t-il des domaines dans lesquels les programmes régionaux de coopération peuvent fonctionner en matière de certification des importations/exportations de produits alimentaires et susceptibles d'aider ces pays disposant de ressources limitées à rendre leurs propres programmes existants plus efficaces?
