COAG/2005/6 |
| COAG/2005/6 |
农业委员会 |
第十九届会议 |
2005年4月13-16日，罗马 |
日益全球化的畜牧业： |
临时议程议题6 |
1. 世界粮食安全委员会1在2003年5月第29届会议上将国际贸易视为影响粮食安全和食品安全的因素之一，并建议粮农组织“记录和分析贸易（包括贸易扭曲）对各国粮食安全的影响方式”。2003年召开的农业委员会第17届会议2业已指出，必须加强小农场主在进入市场的能力。
2. 国际贸易是构成众所周知的全球化大气候的一个重要元素。全球化可被看成是通过贸易、资金、知识、观念和人员流动而形成的经济一体化。畜牧业全球化表现为家畜和家畜产品和资本的国际流动日益增加、信息与技术的交流加快、日趋严格标准的普及以及产业结构向集中化和一体化的演变。正因为如此，其影响到家畜市场的功能。
3. 畜牧业在传统上是以当地现有的资源为基础，支撑着大约6亿贫困农民的生计。本文阐述了全球化正在改变畜牧业的途径及其对发展中国家小规模家畜生产者、贸易商和加工商的影响。为此，本文：
4. 最后，本文旨在确定优先领域和工作方法方面从农业委员会获得指导，以便从技术和政策角度解决日益全球化的畜牧业对社会、公共卫生和环境造成的间接影响，这些方法也将为粮农组织及其成员国所采用，以解决这些间接影响所产生的后果。
家畜及家畜产品的国际流动
5. 自上世纪80年代初，发展中国家的畜牧生产开始稳步增长，既供应国内消费又用于出口。与此同时，全球肉类和奶类的消费量一直在上升。其中，发展中国家的增长占到很大的份额。在发展中国家，家禽和猪肉消费的增长尤为醒目（1993年和1997年间分别增长了190%和160%）。1980年，发展中国家人口占全世界人口76%，肉类与奶类的消费量占全世界三分之一。据估计，到2020年，发展中国家人口将占全世界人口的80%，肉类直接消费量将占全世界的三分之二，奶类消费量将占60%。
6. 跨国境畜牧产品贸易从上世纪80年代初的4%增加到10%左右。从产值看3，发展中国家在家畜产品进出口国排名前20位，这些产品包括活畜和肉类（牛、羊、山羊、猪、马、鸡和鸭）、鲜牛奶和浓缩牛奶及猪、牛饲料。大量进口的产品包括肉类（牛、羊、鸡和鸭）、鲜牛奶和奶粉、酥油、动物饲料和活畜（牛、山羊、绵羊、水牛和鸡）。在维持相邻国家之间的贸易及在范围和规模上为其成员国参与全球市场贸易提供经济潜力方面，区域贸易协议的重要性日益上升。虽然工业化国家的进口数量和价值巨大，但变化不大，而且其贸易伙伴中来自发展中世界的国家数量有限。
7. 人口增长和收入增加都促使需求进一步增长。在发展中国家的城市消费者中，购买力提高以及中产阶级的兴起均推动着家畜产品的需求数量、种类和质量的上升。
8. 自由化国际市场的关税日趋下降4、某些产品非关税壁垒的“关税化”5以及世贸组织成员国的增加，均推动着畜牧业的全球化的进程，使得所有贸易伙伴同处于“平等竞争的市场”中。然而实际上，虽然对农业协定的影响作用的解释十分复杂，但“竞争市场”仍然非常不公平。发展中国家虽然获得了优惠市场准入和较长的降低关税期，但由于在乌拉圭回合前发展中国家的关税通常都低于发达国家，这些让步所产生的效益为这一原因而抵消。而且，即使在“关税化”调整之后，奶制品和肉类的最高关税仍然处于发达国家。非关税壁垒依然以规定和法规的形式存在（并且呈上升趋势），非关税壁垒主要与动物健康与食品安全有关，但是将来可能扩展到其它领域，例如：动物福利与环境问题。
9. 家畜疾病与全球化之间存在着双向关系。根据世贸组织《实施卫生和植物检疫措施协定》（SPS）所规定的对等原则，疾病状况相似国家之间进行贸易比在疾病级别不同国家之间更容易。在工业化国家市场，有关疾病控制的规定导致很高的进口壁垒。同时，更长的市场链和来自更大地理区域的产品来源增加了疾病蔓延的风险并增大了追溯的难度。跨国境疾病的爆发（口蹄疫、牛传染性胸膜肺炎等）和新威胁的出现（高发病性禽流感）造成了国内市场、区域贸易组织乃至国际贸易的混乱。
资金流动
10. 大型零售商（超市、快餐连锁和食品加工商）的内向投资或国外直接投资为发展中国家的畜牧业提供了重要的资金流入渠道。拉丁美洲、亚洲和非洲国家稳定的政治经济环境与投资鼓励再加上美国和欧盟市场的饱和，为大型零售商的全球扩张创造了气候。虽然这一现象主要出现在近10～15年间，大型零售市场一旦建立起来，发展非常迅速。
11. 超市的扩张就是外来投资与畜牧市场全球化之间互相作用的一个很好的例子。上世纪90年代初期，超市在发展中国家市场上的地位无足轻重，但自那以后发展速度极快。虽然超市的扩张模式在各国不尽相同，一个普遍的特征是“浪潮式”涌现，开始时是以批发商方式发展，然后发展为地区大型商店和全国连锁店，最后建立跨国连锁店并巩固了国家连锁店。在南非、阿根廷、智利、菲律宾和墨西哥，超市产值占国家食品零售业的55%左右。最令人瞩目的崛起是蔬果，但奶类、肉类和经过加工的奶制品也十分热销。在中国，超市有望每年销售食品400亿美元，其中大多数为国内产品，占城市食品零售业的35%，并且发展迅猛。在中国大中城市（20%市场），超市的奶类销量占到奶类总销量的40-50%。
观念与技术的流动
12. 技术创新使家畜产品（奶粉、冻肉、冷冻精液）的保存成为现实，而交通条件的改善使产品可以跨越国境实现快速的长距离运输和经过很长的市场链条。
13. 全球旅行、电视电影、因特网以及国际零售商遍布全球带来国际信息流动。结果之一就是饮食趋同化——许多国家享有同一食品。关于营养和喜爱食品的观念是双向流动的，在全世界各地的城市市场上均可找到范围更广泛、来自诸多国家的各种产品和食谱。
14. 如果采纳包括粮农组织在内的国际组织提出的膳食建议，这势必影响全球贸易。农业委员会第18届会议6披露的数字表明，如果消费者采纳以下建议，即贫穷的消费者提高他们的家畜产品消费水平，富裕的消费者减少脂肪摄入量，那么家畜产品的生产加工及其在全世界范围的流动都将受到影响。在最贫困国家，家畜产品的平均消费量低于推荐的标准，而在发达国家，肥胖症已成为日益严重的问题。在发达国家城市中，一些中产阶级消费者中已经出现了朝健康消费模式的自发转变，虽然所占比例极小。
15. 有关动物传播的家畜疾病的信息流动可以迅速地影响消费者对不同品种或不同来源肉类的偏好，从而增加了全球畜牧市场的不稳定性（例如：疯牛病对牛肉消费的消极影响。在感染了高发性禽流感的国家，家禽出口市场被关闭，许多国内消费者转向食用猪肉等其它肉类）。
16. 畜牧市场全球化在以下三个方面十分明显：
国际市场链 将某国出口的家畜产品销售给其它国家的零售商和消费者。这些链条由超市等大型零售商或经营特殊商品的进口公司控制。
国外直接投资产生的链条 它们是垂直一体化的市场链条，面向国内市场，主要向城市市场供货。它们通常是由国际或国内超市及快餐公司等大型零售商控制。
受到全球化影响的国内市场 全球化对消费者需求和行为的影响在国内市场链上的反应不同于垂直一体化链条的反应。例如：奶品加工商、快餐连锁和饭店得以发展并增加了市场上的产品种类，但这不属于垂直一体化链条的环节。
随着全球化发展，国际市场和国内市场被连接到一起。产品和人员流动在不同市场之间发生。例如：在家禽市场，不是所有屠宰的家禽都用于出口，不需要出口的被运往国内市场销售。在东南亚一些国家，根据一年不同时期的相应的价格变化，猪肉生产商会将产品从国家市场转向区域市场。
虽然市场并不雷同，但在需求和影响上，尤其在前二种情况下，存在一些共同的特点
益 处
17. 市场全球化有可能增加国内收入和创造就业机会。对于生产商和贸易商而言，国内市场的发展可以提供灵活而更具多样性的生计方法。
18. 在家畜疾病控制方面的投资可能会提高全国动物健康服务标准，并减低临床和亚临床疾病代价。消费者如果从大型零售店购买产品，那么他们可得益于食品安全标准，如果在出口市场上实施食品安全标准，将提高国内市场的标准。随着消费者适应更高标准和生产商经常转移市场，一个市场链的安全与质量要求最终将影响其它市场链条。
19. 在一些情况下，大型零售店的出现可降低消费者购买价格，例如在中国，超市的引入打破了地方奶品公司的垄断，降低了奶制品价格并丰富了产品品种。
20. 如果合同设计得当，风险将降低。安全与质量要求也推动了市场的发展和准入。当市场没有标准时，零售店为了确保质量和安全，必须实行垂直一体化。当标准得到广泛应用时，垂直一体化就失去意义了。
21. 同样重要的是，如果私营企业在制定有效标准方面可以影响其机构或技术变革的成本，那么，私营部门对于制定标准的兴趣也将产生益处。
标准和法规
22. 受进口商、大型零售商和中产阶级消费者的零风险偏好之驱动，在国际和国内投资链上，有关动物健康和食品安全的法规将日趋严格。国际动物卫生组织（国际兽疫局）的国际法规和标准以及食品法典构成了谈判的基础。为了遵循这些规定，出口国可能需要采取一系列措施。例如：可能要求建立国家或地区无疾病区，可能需要在周边地区形成疾病缓冲区，生产商可能需要重新部署生产区域，或乡村地区需要用围栏圈出一块特定区域或严格控制家畜的移动。屠宰场必须遵循极为严格的动物健康和食品安全标准，而生产商和加工商场所的生物安全性规定必须极为严格，以控制动物传播的疾病。食品控制与认证系统必须制定高标准。除国际组织通过的健康与安全标准和法规外，零售商还应当强制实施额外的技术规格，例如特定肉块、畜体尺寸和重量、瘦肉度、牛奶的脂肪含量、蛋的颜色、具特定信息或语言种类的标签、有机产品与动物福利等。在互连的市场，高价市场的标准可能被低价市场所采用，虽然对它们的监管普遍较为宽松。
排斥性
23. 全球化市场是排他的。只有符合要求的生产商可以进入，而小型生产商会发现这些必要的要求难以理解或难以进行必要的投资。在大型零售商控制的垂直一体化市场链中，采购过程趋于向集中购买系统转变，包括批发商专营某一产品类别和/或某一市场链。大型超市连锁可能采用最佳的供应商系统来选择达到质量与安全标准的生产商并降低交易成本。产品采购可能面向更大的地理区域范围，对采购活动进行协调运作需要跨越不同的地理区域。
24. 安全与质量要求将成为非关税壁垒，与先前的关税同样昂贵。规定经常更新，规定变化的速度将成为与变化内容同样重要的问题。大型生产商和加工商将进行要求之外的投资，以减少所需的变化量，但是小生产商很难这么做，也难以预测下一步将产生什么要求。
25. 被排除在全球化市场之外的竞争者将继续经营本地市场，转向替代性家畜企业，或者干脆放弃畜牧生产。而市场链内其它就业机会将增加，例如在交通、加工、检验方面，这些职员的生计机会也将上升，但自主权将受到限制，并将依赖于零售商的兴衰成败。
26. 为分担包装与质量控制成本，消费者的购买价格将上涨，而规模经营带来的价格下降和注重质量带来的价格上升所造成的相对影响，又受到竞争影响而情况迥异。如果乡村消费者所需产品在本地不易买到，那么他们将深受其害。
风险上升
27. 进入一体化市场链的生产商将面临合同计划的变化（例如成为专项合同农场主），他们将得到更多援助，优质产品将卖出更好价格。然而，如果不能达到合同要求或零售商倒闭，风险也会增加。在农场主必须专营某一产品以满足数量、安全与质量要求的情况下更是如此，最为典型的例子是小农利用企业多样化经营来抗御风险并将小额资金分散投资于几个企业，但是如果要求他们将更多的资金专门投资于某一企业以满足零售商的要求，他们就难以满足这些要求。由于整个市场都可能因为某种疫情发作或出现质量问题而关闭，因此具有较高安全和质量规定的全球化市场所面临的风险也更大。小农生产商和小型贸易商的经营范围有限，自我防范损失的能力也有限。
外部效应
28. 无法进入全球化市场的生产商将受到消极的外部效应影响。被出口市场或廉价进口所排斥的小供应商将加剧他们在国内市场的竞争。如果身处疫区或缓冲区，必须遵循家畜流动的规定。市场风险也可能增加。如果国际市场因为跨境动物疾病爆发而关闭，那么国内市场上过量产品将泛滥成灾。近些年来，牛传染性胸膜肺炎（CBPP）、口蹄疫（FMD）和高致病性禽流感（HPAI）都造成过这种局面。世贸组织内部的出口国还必须开放进口市场，这加剧了价格或质量的竞争。本地经营商的竞争力受到它们所在地经济和政治环境的影响。
29. 消极环境的外部效应也可出现。免疫区围栏可能伤害到野生动物。家禽和猪肉出口商通常要利用规模经济，这导致大型工业组织的创建，从而带来了废弃物管理等潜在问题并威胁到当地饮用水的质量。
30. 如果动物传播的疾病随动物贸易跨越国境，那么还将产生影响人类健康的消极外部效应。国际市场扩大了疾病传播的潜在范围，而市场的互连性可能增加疾病监管难度并加大市场链之间的疾病传播风险。
均衡全球化的益处与挑战
31. 如果管理得当，全球化的畜牧业将有益于国民经济的发展、创造就业机会、引进新技术、提高食品安全性并丰富食物产品供应多样性。然而，它也可能产生市场排斥、风险加剧和消极外部效应等负面影响。面临的挑战是促进合理的利益分配，减缓外部效应，鼓励推广优质安全食品，与此同时出台抑制不公正的标准和要求。家畜产品的贸易区域划分7就是一个有趣的例子：为何可对特定产品或特定市场部门采用高标准，而其它家畜业不需要采用。下面将提出一个框架建议，以便促进粮农组织成员国之间讨论并确定能力建设的领域。
32. 该框架的提出旨在清楚地确定畜牧业全球化进程中的益处与挑战。其目的是帮助成员国在参与畜牧市场全球化进程中能做出慎重的决策。任何一个国家的方案将依赖于诸多因素，例如国家对出口的依赖性、内向投资的发展阶段、预计的国内需求增长以及公众健康与粮食安全发展战略等。在这一框架内，粮农组织将为成员国提供范例、手段和其它援助，以帮助这些国家在畜牧业上实现理想结果，实现发展目标与减少贫困的千年发展目标。
33. 市场需求和复杂性都可能增加而不是减少。标准制定过程要求国际社会和各国政府之间以及公共和私营部门之间开展对话。我们在此的建议不是全新的，全球化的各种影响已经在许多论坛上讨论过，我们所建议的是一种更加协调的解决问题的方案，以帮助成员国做出正确决策并解决问题。
34. 建议运用一种框架方法，以便能系统地审议全球化对畜牧市场的影响。本框架由前面所讨论的五个市场影响要素构成：
这五个要素中每一个都被细分为诸多领域。下文针对每一要素列出的诸多考虑因素并非详尽无遗。本节最后部分讨论了采用本纲领的总体思路。
益 处
35. 全球化市场将有益于那些直接进入市场链的参与者（生产商、贸易商、加工商、进口供应商、零售商等）、家畜产品消费者以及那些受到畜牧业生产影响的行业，例如旅游业、作物生产等。市场的扩大和多样化将提供新的就业机会。这些机会出现的形式可能包括增加收入、节约直接成本和降低交易成本，或一些难以量化的因素，例如：增加选择范围或安全感。那些没有参与全球化链条但享有更多的全球化服务者、在购物食品时由于降价或质量提高等竞争效应而受益的消费者也可以感受到积极的外部效应。
36. 重要的考虑因素包括：
标 准
37. 动物健康、食品安全、技术与质量标准，无论是国际法规规定的还是私营零售商要求的，都可能适用于市场链条。相关的利益问题包括：
排斥性
38. 三个不同的排斥性动态因素可能十分重要，需要加以讨论。首先，进入全球化市场的障碍可能会阻止小规模参与者从利润更丰厚的市场中获益。第二，由于贫穷将带来更严重的后果，伴随全球化市场发展而出现的其它传统市场萎缩可能导致这样的局面：那些既不能也不想参与全球化市场的人们最终会丧失其生计。第三，随着全球化市场链引入了新法规和新标准，现有的参与者可能被迫离开。
39. 典型的挑战可能包括：缺乏信息或培训；缺乏改善住房或交通设施的投资资金；性别平等问题 — 如果商业活动受性别限制；不愿意或者没有能力承担新风险。当考虑排斥性时，尤其要重视：
凭借政策选择，我们可能看到国内市场多样化降低、市场壁垒提高使贫穷者难以进入，或者正相反，高利润的小生境市场与全球产品并行发展，这反映了结构的变化但多样性依然显著。
风 险
40. 或许其中最重要的因素是采取折衷方案以解决加入全球市场链潜在的利润增长与因合同不稳定、企业多样化降低或依赖单一供应商（或许经营方法发生了改变，使得这些供应商生产的产品不再适应其它市场）而产生风险之间的矛盾。举例来说，无论是国际投资还是国内投资，签订了合同的农场主可能成为垂直一体化市场的组成部分。在一些事例中，合同农场主或工人的遭遇极差，但同样也有一些事例表明进入垂直一体化市场链有助于农场主抵御市场失灵的情况。
41. 为了评估风险，必须采取以下做法：
外部效应
42. 参与者在其它市场链条的外部效应呈动态变化，因此十分复杂难以调查。例如：全球化市场泛滥的竞争可能是季节性的，或受到消费者品味要求而迅速变化的影响。疾病爆发对贸易的影响很难预测，但是会在短期内带来灾难性后果。这表明必须对每一假定情景进行分析，创造性地评估风险。
43. 众所周知，大型商业化家畜企业会产生大量废弃物。然而在许多国家，环境外部效应管制不力，造成不平等问题，这些环境问题经常由于大型私营公司活动缺乏管制而产生，但是受害者却是贫穷的个体。虽然有现成的解决方案，但是需要进行激烈的管理变革，所以只在污染严重受到经济处罚时才适用。为治理家畜废弃物现象，目前没有现成的国际纲领，指南比法规更为常见。由于案例研究和决策支持手段均是现成的9，这个领域最为迫切的需求是政策对话。例如，国家政府的政策可以促使大型企业改变地理位置，迁离城镇或主要水源区。
44. 影响野生动物的外部效应最受公众瞩目，尤其是需要建立隔离区以支持全球市场。在此问题上，各种影响作用已被完整地记录下来，但问题在于制订和实施的政策应考虑到多方需求和资源管理的问题，这对国家和整个地球都十分重要。
45. 影响人类健康的外部效应最为明显，不断强化且相互关联的市场为动物传播疾病的不断出现创造了条件。这些情况非常重要，但是没有得到很好的记录，其中人类生活空间密集，使得那些常见的但又未加注意的动物传染病日趋恶化，例如：体内寄生虫病。该领域中一个极其紧迫、仍需重视的问题就是国家和区域政府的服务结构。一方面，发展和强化区域结构会使地区启动规模经济活动成为可能（例如对跨界动物疾病的监视和监管）。另一方面，国家政府的分权化（包括动物健康、畜牧生产和信息和融资）允许实施地方采取适宜的解决方案，这意味着许多行动者都参与政策制定与实施的过程。
46. 对生物多样性的影响也是需要考虑的问题。全球化影响之一是发展中国家通过从发达国家进口精液和动物来引进遗传材料的能力。虽然在自然环境下非常罕见，通过建立基因库的办法，使保护生物多样性成为可能。
应用本框架的若干建议
47. 2002-2007年中期计划下的一些主要产出已经为本纲领提供了大量相关信息，2006－2011年中期计划10将提供进一步的信息。建议采取的行动包括：
48. 在粮农组织现有的有关市场发展的大量文献中，一些是粮农组织以前的工作成果，一些是合作伙伴机构的工作，还有一些是“灰色”文献内容。这些资料是很有价值的资源。畜牧业可以借鉴园艺和渔业等其它行业的经验，并对面临类似问题的国家经验进行比较。
49. 历史分析和描述用于提供背景资料，但重点应放在监督和管理未来变化的实用建议上，这是一项普遍接受的原则。应对全球化的国家通常要面对迅速的转变。随着市场向前发展以及参与者的不断学习和适应，总结和反复分析十分重要，而在分析中往往无法获得高质量的数据。因此，分析过程势必出现重复进行并使用有限的数据。采用多种方案来研究影响作用，广泛地采集样本来计算定量、非定量效应和调查外部效应，这些均是十分重要的。
50. 为了在缺乏资料的领域上准备案例研究材料，汇总现有材料及在发展中国家开展能力建设，还需要获得进一步支持。未来的目标将激励思考，提出相应问题并提供实际事例，而不做过多的阐述。
51. 请农业委员会对本文件、拟议的框架和建议将其用于帮助易受影响国家和人民处理畜牧市场全球化非预期后果的过程提出意见。特别是，农业委员会不妨：
1 《世界粮食安全委员会第二十九届会议报告》，2003年5月 12～16日，罗马，CL 124/10。
2 《农业委员会第十七届会议报告》2003年3月 31日～4月4日，罗马，CL 124/9。
3 粮农组织统计数据库2002年数据。
4 自乌拉圭回合之后，发展中国家和发达国家采用不同的关税削减议定标准和时间表，发展中国家可以较慢、较小幅度地降低其关税。
5 “关税化”是一个将非关税壁垒转化为关税的过程，它比非关税壁垒更加透明，可以通过谈判来降低关税。除非在特殊条件下专门做出规定，“关税化”不适用于初级农产品。
6 《农业委员会第十八届会议报告》，2004年2月9-10日，罗马，CL 127/9, 第11-12段和第48-49段。
7 摘自《2004年国际兽疫局陆地动物卫生法典》第1.3.5.章：“贸易区域化和分区制是由国家实施的程序……旨在定义领土内不同动物健康状况的亚种群以进行国际贸易……当管理标准适用时，贸易区域化对亚种群适用，当亚种群以地理为基础定义时，分区制适用。”
8 虽然国际动物卫生组织已经着手研究一些动物福利的内涵，但包括动物福利在内的质量标准尚无国际法规框架。有一些私营部门的举措来协调不同的标准，这可能对降低标准遵循成本十分重要。
9 粮农组织主要产出213A8 001《畜牧、环境与发展计划》。
10 2006-2011年中期计划指出，相关产出将由家畜生产及卫生司、商品及贸易司、农业及经济发展分析司、食品及营养司和农业支持系统司产生。