我高兴地通过计划委员会和财政委员会向理事会提交《2006-07两年度工作计划和预算概要》（《概要》）。本《概要》将用于实施理事会批准的《中期计划》头两年的活动。理事会的反应及各技术委员会的相关建议，将指导在正式《工作计划和预算》中提出更详细的建议，供11月份粮农组织大会审议。
为了满足全体成员对缩短规划文件篇幅的期望，本《概要》进行了重新设计，注重主要政策事项和资源含义。我希望理事会将能够鼓励秘书处在这些努力的基础上，同联合国系统其他组织作出的类似努力那样，大大精简正式的《2006-07年工作计划和预算》的篇幅和内容。
本《概要》的一个主要特征是确定对2006-07年预算、财政和业务执行情况可能产生重大影响的内部和外部因素并作出反应。我提请各位注意将有助于处理具体财政和业务风险的两项建议：
其他领域正在进行的风险管理，例如资本支出基金的运作，补充这两项建议。增效节支的努力也持久不衰，目前涉及人力资源管理过程、寻找各种外包机会、使用新的出版、印刷和分发技术、精简区域和国家一级的行政管理活动、管理方面的节约以及增加支持费用回收等事项。其中某些领域的成功将在一定程度上取决于管理机构的决定。
成员们无疑将认识到环境在不断变化和为提高本组织的重要性和效益作出了集体努力。理事会上届会议关于对粮农组织进行一项独立外部评价的决定，可能导致在2006-07年以后进行战略、计划和机构改革。在此期间，与成员充分磋商后，正在一些领域取得明显的进展。本组织对权力下放独立评价做出回应，提高技术合作计划的效率，改进技术和经济计划确定优先重点的工作，将自我评价纳入主流活动并对一些非技术计划应用新的计划模式，以扩大粮农组织内部注重结果的管理过程。与此同时，必须充分考虑到联合国系统正在执行的改革举措的势头，包括国家一级更紧密的合作安排以及为支持实现千年发展目标采取更加协调一致的行动。
本《概要》根据理事会在《2006-11年中期计划》中已经批准的优先重点提出了一项高层面的两年度财政计划。这为合理和合情地协调成员对本组织提出的要求与大会将通过预算拨款为2006-07年提供的资源提供了第一次重大机会。根据理事会上届会议的要求，本文件为下一个两年度提出了三项资源“方案”，即实际增长、实际零增长和名义零增长方案。
我必须毫不含糊地强调，当前两年度实际削减5 120万美元，即削减6.4%，已经造成本组织若干领域的实质性工作包括其下放机构的资金严重不足。连续的预算削减造成机构基础设施投资严重不足。而且，为成员提供服务和作为联合国大家庭一员所固有的费用，如职工和资产保安和安全支出等，仍在不断增加。与此同时，实事求是，在目前的水平之上，即在两年度已经比1994年节约1.20亿美元之后，不能预期新的增效节支将成为2006-07年的主要节约来源。我还必须强调，这些年来，粮农组织实施了比其他组织更加严格的预算决定。
结果，2006-07年即使达到实际零增长预算水平，也将无法满足许多成员的期望。虽然根据计划委员会和财政委员会的要求，在实际零增长中恢复了为区域政策咨询提供的资源和为财务司确保适当控制而提供的资源，但我们在国家一级的活动，也就是我们的规范工作付诸实施的前方，还远远没有达到对粮农组织参与活动的实际要求。
为此，实际增长方案提出实际总增长3090万美元。相对中期计划而言，这项建议增加了800万美元，用于实施国际管理框架方面的额外能力建设、资本支出以及职工和资产的安全和保安。
名义零增长方案意味着需要根据当前对预期费用增长的估计，确定实际削减总额4 300万美元，即两年度平均削减5.7%。与原先的预算负增长或停滞一起，其总的影响将使人们十分怀疑本组织履行其使命并满足成员提出的复杂而多种多样的需要的能力。
十年来本组织的预算大量削减，说明这一点的事实是，即使批准实际增长方案，正常计划也将比考虑到通货膨胀因素之后的1994年的资源水平低约16%。作为我担任行政首长的明确职责，我对粮农组织在其具有明显比较优势的领域无力迎接公认挑战和满足其成员提出的期望和要求，始终十分强烈地表示关切。希望粮农组织采取这类行动的明显事例涉及粮食安全、自然资源受到的惊人威胁、正在出现的食品安全问题以及无疑还有紧急情况，尤其是因跨界植物有害生物和疾病如禽流感和沙漠蝗等而引起的紧急情况。我难以协调资源长期停滞与本组织为发展中国家减轻饥饿和贫困处理最重要的经济和社会部门这种情况。
我也认识到政府对最终可能增加分摊会费的关注及其从成员国角度确定外部关系领域中哪些活动最为重要的特权。然而，我希望对粮农组织的期望及其所面临的挑战和紧急情况，足以说服各位赞同一项与需求更加相符的正常预算，珍视各位将作出的比较适中的集体投资。此刻我个人最真诚的希望是全体成员有可能扭转有害的预算决定趋势。
我期待各委员会和理事会对本《概要》的反应，以指导在正式《工作计划和预算》中提出建议。
总干事
雅克·迪乌夫
1. 1999年，粮农组织大会批准了在制定本组织工作计划时应用的战略规划原则和注重结果的方法，形成了一个强化的规划过程，通过分层次、有逻辑联系的指标和活动规定目标和实现可衡量的结果。大会特别通过了一份为期15年的政策文件即《战略框架》和一个计划制定和预算编制系统，后者由为期六年、每两年更新一次的滚动性《中期计划》以及《工作计划和预算》即两年度计划构成。领导机构还批准了一个新的计划制定模式，其目的是为各项活动明确陈述有时限的相关目标，并规定可核实的数量和质量指标及可衡量的目标，以及一个更加全面的评价制度。
2. 这些年来，新计划制定模式的应用得到逐步改进，例如通过改进目的、指标和目标的设计，并通过将新的计划模式扩大到所有计划和组织部门使应用成为主流活动。计划和财务管理政策、程序和信息系统方面同时发生的变化，也正在改进执行情况监测以及对结果所负的责任。
3. 秘书处对主要规划文件即《中期计划》和正式的《工作计划和预算》的格式和内容作了改进，以适应这一新的战略规划和注重结果的框架。然而，没有对《工作计划和预算概要》（下称《概要》）的目标，或对其中应包含的信息种类进行重新研究。
4. 《概要》最初是联系《1974-75年工作计划和预算》提出的。在此之前，为使各委员会和理事会能够在其大会年春季会议上进行审议，正式的《工作计划和预算》需要大大提前编写。虽然从未通过对《概要》格式和内容的严格定义，但期望是概要将促进全体成员间的初步对话。晚些时候，在各技术委员会、计划和财政委员会以及理事会提出建议之后再编制正式《工作计划和预算》，将使秘书处能够更好地考虑到对两年度概算有影响的发展变化，使正式《工作计划和预算》的内容更加相关和精确。
5. 为2006-07年提出了能更好地满足全体成员目前需要的《概要》。其首要目的是发挥现有的两个主要规划文件即《中期计划》与《工作计划和预算》之间的桥梁作用，同时认识到《概要》的有效期仅仅为三个月，之后将为正式《工作计划和预算》所取代。
6. 这种“桥梁”功能直接源自1999年大会通过的战略规划原则：
7. 因此，《2006-07年概要》基于并扩充《2006-11年中期计划》的考虑，例如包括了不同的资源方案并大致说明了其影响。它介绍了主要政策问题，这些问题对大会关于下一个两年度预算的最终决定有着直接的影响，并请理事会就这些问题提供指导。然而，它没有叙述将在《2006-07年工作计划和预算》中提出的详细的计划和预算建议，从而避免内部制定过程和领导机构审查工作的重复。例如，本《概要》没有介绍计划一级以下的资源分配，而是叙述两年度建议的主要实质性重点，包括各项方案的意义。正式的《工作计划和预算》将提供计划实体一级拟议的详细资源分配。
8. 因此，经过重新设计的这个《2006-07年概要》旨在：
9. 对主要问题的注重，尤其是在题为预算框架和财务框架的章节中得到反映，涉及：
10. 资源方案的主要计划重点和主要计划一级的影响，在大大缩短的计划预算建议一节中作了说明。
11. 关于文件篇幅，第一个《概要》有53页1。然而，由于预期正式的《工作计划和预算》中将提出许多细节，而且从2000年起又增加了一份改进的《中期计划》文件，《概要》偏离了一份简要文件的概念。2004-05年的概要有近200页，不符合对《概要》的正常期望。
12. 最近向财政委员会提交的关于增效节支的一份进展报告2查明，一个具有潜力的领域是“缩短规划文件的篇幅”。针对成员们提出的缩短文件的要求，《概要》日益详细和篇幅不断增加的趋势在2006-07年文件中得到扭转。除了对文件费用产生不言而明的影响之外，由于粮农组织各部门无须在两年度开始前一年多收集详细的规划信息，从而确保职工时间仅仅用于在正式编制《工作计划和预算》阶段收集所需的详细情况，这也使规划过程得到精简。
13. 在努力缩短《概要》文件篇幅的基础上，领导机构或许希望鼓励秘书处进一步精简粮农组织规划文件。除了200页的《概要》之外，粮农组织《2004-05年工作计划和预算》长298页，并得到粮农组织万维网站上以五种正式语言提供的广泛额外信息的补充。联合国系统其他组织也已经成功地作出了缩短规划文件篇幅的努力：
14. 鉴于上述情况，粮农组织努力将《2006-07年工作计划和预算》的篇幅缩短到《2004-05年工作计划和预算》篇幅的一半左右，看来是合理的。然而，必须平衡文件编制的经济需要和通过缩短《2006-07年工作计划和预算》效仿可比机构的可取性，与通过提供适当信息继续满足成员，在全体成员与秘书处交流信息方面保持透明度和信任的需要。因此，秘书处将欢迎各委员会和理事会就《概要》和正式的《2006-07年工作计划和预算》的篇幅和内容提供反馈和指导。
15. 成员们以前欢迎提供与完成工作计划有关的主要风险情况。这一过程改进了管理部门和领导机构应对风险的决定，例如对本组织分摊会费应用分算方法来处理汇率风险。它也促进了更加开放的治理过程，例如通过预期离职后医疗保险负债的供资需要和促进领导机构随后作出决定。
16. 此外，所需财务管理和对领导机构的责任报告继续得到改进。例如，前者包括有关财务要点、预算执行情况、人力资源事项以及计划执行情况的定期报告。监督、遵规和问责过程包括外聘审计员、地方审计员、内部审计和检查及联合检查组的工作，以及自我评价和独立评价过程，这些过程本身主要基于对粮农组织运作的风险评估。这些机制有助于对执行情况进行有效的内部和外部监督，包括对任何偏离预期结果的情况进行所需的严格检查。
17. 对本组织所有各级的管理不断应用风险评估方法，将有助于尽可能扩大为实施《2006-07年工作计划》而提供的资源给有关各方带来的利益。
18. 开展本组织的工作时具有的“风险”源自内部和外部因素，其中包括不断变化的需求、期望和机构关系。这些因素通过对预算、财务和业务执行情况的影响，对有效和高效实施工作计划产生作用。本节预期本组织在这些领域面临的一些风险，并在适当时提出直到2007年为减轻其影响拟采取的措施。
不断变化的需求和机构关系
19. 目前，本组织面临相当大规模和范围的挑战及不断变化的环境，可能影响其战略和执行方向。对权力下放的独立评价提出了一系列建议，目的是在不增加费用的前提下更好地满足成员的需要。摆脱这一困境的部分方法在于加强粮农组织与伙伴的关系。同时需要考虑本组织对实现千年发展目标的支持，加强对联合国国家级进程的参与，这些进程要求粮农组织联系联合国系统正在作出的改革努力，认真研究其今后的立场。此外，拟对粮农组织进行的独立外部评价可能导致提出战略、计划和机构措施，但不适用于2006-07年预算。
20. 这些重要举措将尤其为审查《战略框架》提供材料，这项审查将提交2007年大会审议。本组织将需要在各项举措提供进一步信息时，逐步对需求和机构关系进行认真分析，抓住其能够利用的那些机遇（如精简行政过程）。因此，实施《2006-07年工作计划》的方法将需要灵活性，以便尽可能包括新的重点、改进和效率。
预算风险管理
21. 粮农组织的预算过程包含相当大的风险因素。两年度预算拨款要到前一年的12月份才能知晓，因而，当批准的预算水平不同于建议的水平而需要进行计划调整时，没有实施这些计划调整所需的提前期。如同2004-05两年度那样，未列入计划的或大幅度的预算削减必须主要通过条件性节余加以管理。例如，此类措施包括冻结空缺职位或按商定条件终止合同—即使如此通常也得不到足够的资源。
22. 联检组最近关于联合国组织实施注重结果的管理方法的报告建议，成员国“应当注重……提供与所批准的计划相适应的资源，和/或在无法提供足够资源时对计划和资源分配重点给予明确指导。3”为了尽可能促进这一过程，本组织编制了2006-07年预算的三个资源方案，减少了对预算细节的重视，更多地注重计划结果。计划预算建议以及下文题为确定重点的方法和资源方案的影响等章节的说明，努力使资源水平与计划重点和结果明确联系。实际上，秘书处今后将继续认真重视这种联系。
23. 秘书处继续实行增效节支，现行措施在增效节支一节中作了说明。然而，如同《2002-03年工作计划和预算》的情况一样，本组织规定过于宏伟的效率指标的倾向是令人关注的一个方面。随后在工作计划和预算中对增效节支作出过于乐观的预测，导致在两年度实施周期中计划预算不足，对实现计划目标产生不利影响。这种风险必须通过平衡一方面需要规定具有挑战性的效率指标与另一方面切合实际地评估增效节支的时间和程度来加以管理。将需要特别谨慎地研究对有待通过今后的复杂过程改革来实现的利益作出的临时预测分析。
24. 本组织在过去十年中所面临的持续预算削减，许多是通过上文提到的增效节支加以吸收。然而，随着日益难以找到降低费用而同时仍保持产出的新方法，按照全体成员的优先重点削减计划的必要得到强调。如下文所述，现有的并正在应用的内部方法试图避免各项计划的零散化。然而，如欲充分考虑服务需求，资金严重不足的工作领域越来越多。因此，秘书处和计划委员会仍在寻求一种确定优先重点的方法，既能满足成员的需要，又考虑到为批准的每项计划保持最低临界资源量的重要性。
25. 2003年大会所批准的将在2006-07年实施的资本预算编制，允许对使用期限在两年以上的资产的大额开支作更加系统的规划。它消除了在单一两年度内吸收资本项目资金峰值需要量的必要，过去这往往导致实质性计划的延误和预算转拨。然而，资本预算编制在2006-07年的成功运作，取决于资本支出基金获得足够的资源，对机构基础设施和信息技术来说尤其如此。按目前的预算水平，在经过前几个两年度成功削减之后，要做到这一点日益困难。尽管现已有一种得到加强的资本支出规划和管理方法，但危险是如果没有足够的资金，必要的投资将继续推迟，已经启动的可行投资将无法实现其充分潜力。
26. 如果预测的欧元需要量与实际付款相符，以美元收取本组织的部分分摊会费和以欧元收取其余部分的方法，将保护工作计划免受汇率风险的影响。2004-05年起采用的分算会费方法，仅仅保护计划执行工作免受欧元相对美元汇率波动的影响。该方法并没有为本组织以其他货币承担的大约20%的开支提供保护。2004年，由于美元相对本组织许多下放机构各地所使用的某些货币疲软，这种波动对预算的不利影响相当大。目前正在审查处理这种风险的机制，审查结果以及关于分算会费安排执行情况的一份报告，将在2005年下半年提交领导机构。
财务风险管理
27. 秘书处积极监测本组织的财政健康，包括审查其资产和储备帐户以及支出和现金流量预报：
28. 为了保障内部控制，尤其是在进一步精简程序和提高下放程度的时期内，财务司如拥有一个强大的财务控制单位，将减轻违反内部行政和业务程序的风险。因此，按照财政委员会的建议，拟议的2006-07年预算包括恢复行政及财务司为执行2004-05年预算削减而取消的五个职位。
29. 难以预测但可能对工作计划产生重大影响的一个支出领域是人事费用。粮农组织为预算目的采用的先进标准费率确定方法，结果是每个级别和地点都有独特的预算费率。然而，即使使用经过改进的预测方法，实际费用也难以十分精确预测。实际单位人事费率与实际发生费用之前两年半所计划的标准人事费率之间只要差1%，就等于550万美元的预测错误。当实际人事费用高于列入预算的标准费率时，就如2004-05年可能发生的情况那样，为了不超出批准的拨款，本组织需要减少其计划、产品和服务。虽然特别储备金帐户能够针对两年度期间可能出现未列入预算的额外费用风险保护本组织的工作计划，但必须通过特别分摊补充特别储备金帐户的可能性，事实上限制了其实际应用。
业务风险管理
30. 本组织必须确保2006-07年的工作环境和过程将有利于实现其希望的结果。
31. 本组织的工作人员和资产受到的威胁比以往任何时候都大，已经不能想当然地认为工作环境是安全的。加强安全需要总部和实地同时加强保安。为了减轻保安风险，2004-05两年度期间粮农组织在总部采取了一系列额外的措施，包括窗户加帖防弹膜、主要入口处设置路障，以及雇用额外的警卫。在实地办事处中，粮农组织正在采取措施，以达到联合国实地保安标准。然而，本组织认为需要加强对这项日益明显而难以预测的支出领域的财务管理框架。在2006-07两年度中，为了促进规划和管理，建议专门为人员和资产的保安和安全设立一个单独的预算章节。这项建议在下文保安支出基金一节作了进一步的概述。
32. 另一项风险以信息资源和系统面临的威胁为形式。联合国系统高级管理委员会（HLCM）在粮农组织的积极参与下，建议联合国每个机构都为管理信息安全采取四阶段“路线图”。为了启动这一进程，粮农组织正在进行一项信息风险评估，以审查信息安全的技术和非技术方面。
33. 为了改进其业务过程，本组织认真审议了其他报告或研究提出的各项建议。例如，考虑到对石油换食品计划的指控进行调查的独立调查委员会的临时报告，粮农组织正在审查与国家执行有关的业务方式。
34. 鉴于粮农组织的紧急活动大量增加所产生的各种风险，再加上此类执行活动明显不同的回应需要，有必要对相关的内部控制、程序制约因素、协调和管理机制、预算、财务和行政过程以及业务支持等进行严格的审查。这项审查已经展开，对主要政策事项，包括对紧急执行活动的支持费率可能重新进行的评估，将在适当时候提交领导机构。
35. 一个现代机构，尤其是有责任保持作为一个优秀技术中心的机构，如果不持续研究和更新其工作人员的技能结构，就存在边缘化的风险。利用拖欠会费提供资金，开发新的基于Oracle的人力资源管理系统就是对这项挑战的承认。该系统将通过促进对粮农组织工作人员的技能和能力的评估和开发，对确保优秀卓越作出贡献。此外，在制定两年度预算时，要求管理人员至少为职工培养活动留出1.35%的人事费用。
36. 评估2006-07年对粮农组织产生影响的上述不确定因素时努力在实现目标与避免相关风险之间达到最佳平衡。下文以及在提交领导机构的单独文件中，提供了关于管理部门针对权力下放评价计划采取的行动和本组织确定优先重点的方法的进一步情况。下文还提供了有关2006-07年实现增效节支和执行资本支出建议的更多详细情况。需要领导机构给予指导的具体风险反应包括：
37. 粮农组织理事会对增效节支的定义为削减投入费用而又不对产出产生实际不利影响4。财政委员会第一O八届会议收到了“增效节支进展情况报告”5，该报告概述了目前本组织确定的增效节支的方法以及实施进程。委员会“……期待在2006-07年工作计划和预算概要中得到更详细的信息，包括费用节约及实现的时间”6。
38. 自1994年1月以来，按照大会第二十八届会议的决定，粮农组织积极致力于提高效率。该决定强调，作为一种最后手段，在有选择地削减技术和经济计划之前，处理最终削减资源的途径应以效率最大化及减少非技术计划为取向7。
39. 在执行此项原则时，旨在提高本组织整体效率的大部分目标已经实现。如2004-05年工作计划和预算8中所报告的那样，与1994年相比，估计前五个两年度每年增效节支6000万美元，分别来自面向投入的措施（每年3900万美元）、面向过程的措施（每年1900万美元）以及费用回收措施（每年4000万美元）。
40. 寻求增效节支依然是一项正在进行中的管理过程，与粮农组织的预算水平无关，而是以已经实现的节约为基础。进一步提高效率将更多地侧重于程序改革以及更为有效的工作形式审查，这可通过较低的投入费用或更高的费用回收而实现。这需要跨部门的磋商、较长的执行期，有时还包括过渡期费用。需要确定实事求是的效率目标，因为过于乐观的假设，有必要在实施周期中予以纠正，忽视规划不同资源水平的计划调整所必需的提前期，从而会影响本组织的效率。此外，本组织将通过在相同投入水平上提高产出的质量和数量，继续致力于效率的提高。
现有进程
41. 为了保持本文件的政策导向性质，对现有进程的重要发展介绍如下，其中包括符合粮农组织理事会增效节支定义的量化费用节约。凡可能时，为了确定基准和吸取类似的经验教训，与其他组织进行了比较。正式的2006-07年工作计划和预算将提供预期节约的更多细节。
业务程序审查及精简总部活动
42. 自1994年以来，考虑到外聘审计员和监察长的相关调查结果，对粮农组织的行政和财务程序进行了仔细审查。这导致对大量程序进行修订，其中很多是在奥拉克尔（Oracle）财务和行政系统下完成的。虽然很难对这些行动直接产生的节约准确地予以量化，但早先的报告业已阐明1994年以来这些行动在显著减少辅助人员数量方面的贡献。
43. 本组织目前正在审查与人力资源管理系统（HRMS）开发有关的人力资源管理过程，这将影响到整个组织。预计取消行政管理过程中耗费时间的步骤及减少公文流量将可增效节支，例如请用户直接在系统进行在线财务往来。建立过程支持系统也能增效节支，这些系统目前为手工或仅部分自动化，例如人员招聘即如此。
44. 对服务单位，即管理支持处、规范、执行及下放活动协调办公室、区域管理支持组9以及人力资源管理司和财务司10部分单位的增效节支逐步地进行评估和改进。已启动了一项研究，以审查本组织整个组织提供人力资源服务的方式。2006年，在相关工作流程实施之前将对其进行更精确的说明。一旦采用新的人力资源服务过程，预计在经过一个过渡和稳定期之后，服务单位的职位数量将会减少。
45. 本组织也在考虑将行政和信息系统开发和维护工作外包到费用较低的地方，或承包给位于一个适当的费用较低的区域办事处的职员。后一方案正在执行中，关于将工作承包给设在曼谷的亚洲及太平洋区域办事处的一项业务目前正在准备。那里的办公室等基础设施及管理支持均很完备。外包实施的范围和时间将取决于业务安排结果。
46. 主机系统的计算机环境已在2004年1月中旬外包给位于日内瓦的联合国国际计算中心（ICC），粮农组织的主机系统在国际计算中心的一台专用计算机上运行，费用与先前的安排相近。目前正在执行一个项目，将其转移到国际计算中心一台更大的主机上，粮农组织的应用软件将与位于罗马的联合国其他机构的应用软件共享该资源。2005年预计的节约将用于为合并活动供资，但在2006年以后，预计每年大约节约6万美元。
47. 此外，本组织已经在研究在现有数字电话交换设备的经济寿命到期时，通过采用新兴的语音和数据通讯技术，特别是网络语音，来实现节约的可能性。
文件和出版物管理
48. 已经采取行动调整财务管理及出版物制作的形式，包括在区域会议上使用远程翻译，与1994年相比已实现每年节约600万美元。目前的审查集中在所有粮农组织出版物的分发与储存费用方面。
49. 印刷技术的发展已经达到了一个相当成熟的水平，因此大部分的分发活动（即出版物的装卸、包装及贴标签）均可实现自动化，就象在大型私营公司已经做到的那样。本组织正在调查粮农组织的大部分出版物是否可以直接通过更新的内部印刷设备或使用适当配备的外部打印机制作并装入已填好地址的信封中。
50. 无论如何，粮农组织均可在出版物的装卸、储藏及中间运输方面每年节约近50万美元，尽管此项建议可能需要一些初期投资费用。
登记管理
51. 对登记的审查始于2003年中期，导致了向采用数字化工作方法的重大变化。目前，粮农组织的记录管理过程反映了ISO 15489标准的建议，该标准是新的问责制和质量管理标准的一个主要组成部分。为了挖掘登记方面增效节支的全部潜力，本组织目前正在分析可能的结构和人员变革。
52. 2004-05年工作计划和预算实现了年度净节约22.2万美元。预计下一阶段的实施在2006-07两年度将能产生更多的节约，每年达36.5 万美元。然而，该金额应减掉所需的软件许可费用约10.5万美元。
旅行费用的限制
53. 迄今为止，旅行方面的节约主要是通过调整旅行权益及尽可能使用不可签转的机票，由此产生的年度增效节支约为200万美元。然而，旅行市场的变化事实上已经取消了机票代办处，这些代办处一直向粮农组织提供折扣机票。这些新的市场情况的累积效应将使每年的旅行费用上涨约60万美元。为了抵消这种不利变化影响，本组织正在与联合国系统的其他机构共同努力，利用联合国与各航空公司谈判竞争价格的整体能力。因此在这种情况下，旅行方面是通过控制费用来寻求“效率”节约。
管理方面的效率与节约
54. 本组织在这方面已得到领导机构的支持。举行各种会议的费用有了大幅削减，与1994年相比估计每年节约近200万美元。
55. 除了将大会的会期从9天减至7天以外，应理事会的要求并经大会第三十二届会议批准，2005年商品问题委员会和农业委员会的会期均已缩短11，从而实现了节约。此外，通过严格审查举行区域小组会议的次数，口译费用可以得到抑制。缩短大多数会议文件的篇幅也是可行的。目前的举措旨在将所有管理机构会议的文件总量减少10%，这实际上也是本工作计划和预算概要文件缩短的原因之一。领导机构是这类文件的主要接收者，实现该目标是其共同的责任。因此，领导机构在向秘书处要求额外信息或新文件时可能会更具选择性，并鼓励粮农组织缩短现有会议文件。
56. 为了在管理中寻求可产生更多节约的创新方法，本组织也在关注联合国其他机构的最佳做法。取消或更有效地编制逐字记录是调查领域之一，编制逐字记录费用很高。其他采用逐字记录的机构有国际农业发展基金会、国际劳工组织和联合国教科文组织12。然而，认识到逐字记录是粮农组织基本文本的一项要求，正在考虑采用费用较低的其他方法，如领导机构会议的录音和录像等。联合国贸易与发展会议和世界贸易组织13业已在其网站上发布这类录制材料。据估计，这些措施每年将产生近30万美元的节约。然而，这些节约中的一部分将作为技术基础设施的初期投资。
精简区域和国家层面的行政活动
57. 由于罗马与其它地点的当地职员在薪资上的差异，1994年以来一些行政职能的下放每年节约将近200万美元。随着对粮农组织权力下放的独立评价所提建议的实施，将对更多的举措进行审查。尽管节约的程度或确切的性质尚无法确定，但是这些措施可直接导致增效节支。
改进支持费用的回收
58. 粮农组织将继续探寻有关方法，以便回收在为预算外项目提供行政和执行支持服务以及技术支持服务方面产生的费用，从而尽量减少正常计划预算的负担。
59. 按照粮农组织理事会业已批准的原则，本组织将审查提高基于行政和执行支持服务费率的技术合作计划和紧急项目费用的理由和可行性，并寻求进一步改进预算外项目技术服务费用的回收。这尤其需要改进预算编制办法以及与领导机构的协商。尤其就技术合作计划资助的项目而言，正在力求通过简化费用回收程序来提高回收率。
结 论
60. 预期2005年在登记管理等方面将要实现的节约已在本两年度做了说明。新的举措将需要初期投资费用，例如对文件及出版物管理的技术性投资。
61. 上述举措将在2006-07年产生令人满意的增效节支。目前，在主机计算机服务、出版物与登记管理、会议文件和记录方面可量化的节约每年约为120万美元。人力资源管理系统、外包以及权力下放改革的实施将使该数额增加，在正式的2006-07工作计划和预算中将可以提供更准确的估计数。
62. 正常计划资源的总体规划和管理方法包括三个拟议详细审查的领域：
63. 正如《2006-2011年中期计划》中所指出的那样14，《战略框架》中得到赞同的确定重点的标准分两类：
64. 第一类中的三项标准更多地涉及让资源分配过程了解情况。根据这三项标准的打分，以实际增长机遇为背景并考虑到实际零增长和名义零增长预算水平的制约因素，对这些实体及相关的计划资源进行严格的审查。
65. 在制定名义零增长方案过程中，规定资源削减指标时在计划实体一级确定了三种不同的优先程度：
66. 在所有资源水平上，各部和各办公室在提出改变计划重点和为实体分配资源时都考虑到另外两项因素：
67. 预计将根据领导机构对计划和资源分配重点的指导作进一步调整。因此，预期计划管理人员将根据指导和依靠注重结果的内部管理过程的结果编制正式《工作计划和预算》。
68. 理事会在第一二七届会议上“认识到，下一个《中期计划》和《工作计划和预算》的方案将有必要使全体成员了解替代性拨款，包括实际零增长、名义零增长和实际增长可能产生的影响”16。
69. 在确定优先重点的方法中所描述的本组织正常计划资源的总体规划和管理方法，可适用于任何资源方案，并已经用于根据实际零增长、实际增长和名义零增长资源水平确定示意性预算拨款和计划预算建议。因此，管理人员在考虑到潜在效率之后，依照确定重点的标准，注重《2006-11年中期计划》中为所有各地点批准的主要重点和计划取得的成就，尤其是规划期第一个两年度的主要重点和计划成就，拟定了各自的方案。
70. 正如在风险评估中指出的那样，《2006-07年工作计划和预算》建议是在需求不断变化和外部关系不断演变并因不确定的预算氛围而复杂化的背景下提出的。
71. 计划预算建议一节为每项主要计划说明了实际零增长方案的主要重点、实际增长拟议的增加和名义零增长削减的影响。下文对这些影响作了概述。
实际零增长方案—实质性重点概要
72. 实际零增长的定义是通过为2006-07年估计的费用增长额提供经费以保持购买力所需的预算水平。在制定实际零增长方案时，把当前两年度作为起点，并为财务司和政策援助司恢复经费作出调整（《中期计划》中预期在实际增长方案中恢复两司的经费）。这符合2004年期间领导机构要求的预算调整，预期这些调整将利用2006-07年将实现的增效节支提供资金。然而，2004-05年预算实际值大幅度削减5 120万美元（6.4%），涉及取消232个职位之后，在实际零增长方案中其他一些领域仍然资金不足并存在风险，尤其是不断增加的保安费用、主要计划3.4中粮农组织驻国家代表处网络以及资本支出等经费。实际零增长方案满足这些领域的程度，将主要取决于领导机构对管理部门对权力下放评价的回应的反应以及迄今尚未量化的增效节支的实现。
73. 显然，有必要保持注重结果的预算编制框架中制定的《中期计划》所陈述的列入计划的计划成就（经理事会批准），与《工作计划和预算》中的预算建议和两年度计划之间的连续性。因此，特别提出在工作计划和预算编制阶段对计划结构进行调整。拟议调整但在计划预算表格中尚未得到反映的以下五个领域得到强调：
实际增长方案—各项建议的含义概述
74. 考虑费用增长之前实际增长3 090万美元，相当于2006年增加2.4%，2007年增加2.5%，符合主要会费缴纳国预期的平均国内生产总值的增长。《2006-11年中期计划》示意2006-07年预算增加2 290万美元，该中期计划被作为编制2006-07年实际增长方案的起点，并为纠正权力下放机构资金不足状况作某些调整。与中期计划相比增加的800万美元中，如计划预算表格7所示，350万美元将提供给国际管理框架应用方面的能力建设工作，250万美元提供给第8章：资本支出和200万美元提供给第9章：保安支出。
75. 在主要计划2.1：农业生产及支持系统中，实际增长将允许特别加强：
76. 在主要计划2.2：粮食和农业政策及发展中，实际增长条件将特别促进：
77. 在主要计划2.3：渔业中，实际增长的主要益处将是：
78. 在主要计划2.4：林业中，实际增长将促进：
79. 关于主要计划2.5：对可持续发展和特别计划重点的贡献，实际增长将允许：
80. 在第3章：合作与伙伴关系中，实际增长将主要允许：
81. 在第4章：技术合作计划中，实际增长的净增加将明显提高技术合作计划拨款满足各国提出的要求，包括在紧急情况下提出的要求的能力。
82. 在第5章：支持服务中，实际增长资金将用于加快人力资源管理司实施《人力资源行动计划》的工作。
名义零增长方案—影响概述
83. 名义零增长资源水平即下一个两年度工作计划净拨款的名义水平与当前的即2004-05年7.491亿美元的拨款水平相同。因此，为实施2006-07年工作计划而拨款7.491亿美元—计划仍然通过为保护预算免受美元/欧元汇率影响而采用的分算会费方法收取，意味着本组织需要“吸收”估计的费用增长（见费用增长一节）。这相当于经费总共实际削减约4 300万美元，即削减5.7%。
84. 如确定优先重点的方法中所叙述的那样，对计划资源应用了削减指标，影响所有地点的工作。名义零增长预算在主要计划一级对本组织计划的财政影响列示在计划预算表格8中，并在计划预算建议一节中描述了十分有害的影响。这一方案中的要点概述如下。
85. 首先，由于名义零增长的削减，将有必要取消多达190个职位。即使假设在2004-05两年度需要取消232个职位之后仍有可能采取这种行动，名义零增长建议尚未“吸收”额外的人员重新安置和离职费用，临时估计这些费用高达1 000万美元。
86. 在第1章：总的政策和指导中，尽管基本上为固定费用，但一些办公室（监察长办公室、法律办公室和计划、预算及评价办公室及总干事特别顾问办）18将有必要削减人事和非人事经费，减少对治理结构和注重结果的管理工作的支持，这将使治理、监督和责任框架承受风险。
87. 主要计划2.1将受到几个方面的影响，包括：
88. 在主要计划2.2中，负面影响的一些明显事例有：
89. 关于主要计划2.3，名义零增长条件将对数据质量、及时性和满足信息要求的程度产生不利影响。渔船统计工作将被取消，影响对捕鱼能力国际行动计划实施工作的监测。将不得不削减的其他领域包括：商品鱼类品种的鉴别和编目；世界海洋渔业资源的评估和监测；渔业资源评估和渔业管理准则；促进可持续水产养殖的国家研讨会/会议；2020世界鱼类消费预测；技术会议和出版物以及对区域渔业机构的支持。
90. 关于主要计划2.4，名义零增长将意味着森林植被少的国家（LFCC）中的活动大量减少，使活动主要取决于预算外资金。对战胜荒漠化和实施《联合国荒漠化防治公约》20的支持也不得不大大减少。一个法定机构即地中海林业委员会可能被撤销。名义零增长将强制削减在林火预防和控制及林火网络方面向各国提供的支持。将无法开展新的区域林业前景研究和更新原先的研究。森林产品贸易和环境方面的工作将被取消。计划为处理因艾滋病毒/艾滋病而出现的林业机构不足而开展的活动，尤其是在非洲开展的活动将停止。对联合国森林论坛和国际森林安排的其他方面的支持将减少。
91. 在主要计划2.5中，名义零增长将意味着以下方面的削减：
92. 在第3章中，名义零增长条件将迫使再次削减各区域的政策援助职位，影响粮农组织帮助实施千年发展目标的能力以及本组织评估实地计划机遇的能力。与世界银行以外的金融机构开展的工作，与目前的投资支持计划工作水平相比，将减少约25%。实地计划执行报告的编写和处理与实地计划执行有关的问题的能力将被削弱。名义零增长条件还将使当前预算水平下管理驻国家办事处网络方面现有的困难增加。满足削减指标的适当措施有待确定。与非政府组织/民间社会组织21及私营部门的合作活动的协调以及权力下放的合作计划也可能受到影响。
93. 在第5章中，一般事务及新闻部将无法维持信息材料编辑和制作的质量水准，还将需要减少媒体服务。财务司将需要取消一些职位，削弱内部财务控制，同时实地办事处中地方审计的频率将下降，其影响不言自明。尤其是信息系统及技术司将需要大大削减其信息系统发展服务，而人力资源管理司也将减少招聘、职位管理和人员配备服务等主要领域的活动和服务。财务司助理总干事办公室的管理支持服务处将不得不取消关键的服务台功能以及对全组织用户的其他支持。
94. 在第6章中，名义零增长水平必将造成大楼短期维修经费严重短缺，并将导致长期费用增加，还将有必要削减所有地点的共同服务。
95. 对粮农组织权力下放的独立评价22由计划和财政委员会在2004年9月/10月份的会议上进行了初步审议。委员会还收到了管理层的初步回应23，管理层赞扬该报告并普遍支持各项建议。商定将向两委员会2005年5月份的下届会议提供管理层的进一步回应。在另一份文件中向两委员会提供了一份更详细的执行计划及责任分配和截止日期24。该文件还探讨了有重大预算影响的领域，其中许多影响尚待量化。
96. 就粮农组织权力下放评价提出的建议而言，需要考虑的更加复杂的一点是，关于粮农组织对千年发展目标的贡献的审查，提出了涉及粮农组织在国家一级的能力是否足以不仅满足成员国提出的需求，而且充分参与国家一级的活动如脱贫战略、共同国别评估、联合国发展援助框架或全部门方法等等。在许多情形下，参与需要为费用分摊安排或甚至联合计划分配资源，在资源水平日益下降背景下已经有点难以应对。
97. 虽然粮农组织权力下放评价的报告非常详细，覆盖范围广，但报告包括了约50多项建议，即使在执行概要中也无法明确显示总的情形。因此，需要通过对建议的分类，并考虑到每一类建议和每一项建议，加强对该报告采取逐项建议而论的方法，就责任而言这不仅是必要的而且也是适当的。由于需要同时处理千年发展目标和联合国国家一级的改革，采取这样一种方法的要求更加重要，其综合效果将促使一定程度上重新考虑对粮农组织今后在国家一级的作用和存在。
98. 结果，按照PC 93/7号或FC 109/26号文件中更详细描述的以下七个主要标题对所有建议进行了分类：
99. 所有建议都在不同程度上产生预算影响。例如，与国家一级的服务需求和提供有关的各项建议有多种影响，包括扩大现有的驻国家办事处以容纳“技术中心”或分区域办事处及重新配置工作人员等的费用。另外一些建议将导致增加为粮农组织驻国家代表处的工资费用提供的资金，以便实现拟议的减少空缺职位或为一些领域的人员培养增加资源。希望其中大量增加费用可为涉及精简活动、增效节支和权力下放的各项建议所产生的节余抵消。然而，在2004-05年预算中实施削减之后，当前的正常计划资源制约因素很多，以至越来越明显下放网络的财务能力已达到极限。
100. 两委员会就详细执行计划和不断变化的预算影响将提供的反馈，将逐步纳入正式的2006-07年工作计划和预算，认识到这是也可能影响到今后几个两年度预算的一个持续过程。
101. 大会第10/2003号决议设立了一项资本支出基金，通过以下方式将资本支出规划纳入现有的预算编制和财务框架：
102. 该基金为在现行规划框架内管理第8章中必要的资本支出和供资提供了一个系统方法。该帐户的资金来源为大会所批准的正常计划拨款、自愿捐款以及为提供的资本投资服务向用户回收的费用。
103. 《2006-11年中期计划》中包括了2006-07两年度总额为660万美元的资本支出计划及一项临时的供资建议25。财政委员会26欢迎秘书处就合格计划的范围和供资水平提出的建议，并赞同所采取的谨慎方法。
104. 下表1所概括的、与《2006-11年中期计划》中的建议完全一致的资本支出计划，局限于2006-07年最不可或缺的项目，因为资本支出计划可实施的程度取决于该基金可提供资金的开支水平：
105. 供资来源概述如下。
106. 截至2005年12月31日为止的拖欠会费付款结转额—290万美元财政委员会在其第一O八届会议上同意将第6/2001号决议拖欠会费的使用中未使用的余额转入资本支出帐户的建议。委员会认识到，第6/2001号决议中详细说明的许多项目也属于资本支出定义的范围，原先在拖欠会费的使用中授权的某些项目将延续到2005年之后。事例包括人力资源管理系统和实地会计系统两个行政系统的开发。对结转额更加可靠的估计数将在正式的工作计划和预算中提供。
107. 转入第8章的2004-05两年度最终未支出额—100万美元。如果本组织想避免透支，一般来说不宜支出100%的拨款。因此，每两年度都出现不同程度的剩余。领导机构或许希望将每两年度末预算第1章至第6章中未支出的余额转入第8章，从而使这项基金有效运作。
108. 第1章至第6章的资金重新导向第8章—200万美元。意图是在每两年度初保留各章的部分拨款，以确保收入从预算拨款持续流入资本开支帐户。这些划拨最好以2006-07两年度中将实现的增效节支为形式，但也可以增加有关计划本来将列入预算的资本支出经费。这种方法尚未在本文件的资源表格中得到反映，有待考虑计算扣留额度的最佳机制。将作为正式的2006-07年工作计划和预算的一部分，对预算拨款首次作200万美元的调整。
109. 实施期间来自其他各章的划拨—100万美元。虽然还有待确定确切的供资来源，但可能会包括资本服务收费、自愿捐款或针对具体计划的一次性收费。
110. 表1概括了资本支出帐户的流入量和流出量，得出2006-07两年度末第8章临时预测余额为30万美元。根据财务条例第6.10条规定，这项余额将转入资本支出帐户以便在随后的财政周期中使用。
表1：资本支出帐户计划的流量（千美元）
2005年12月31日结转额 |
2006-07两年度 | |
计划流入 | ||
2005年12月31日拖欠会费结转额 |
2,900 |
|
转入第8章的2004-05两年度未支出额 |
1,000 |
|
2005年12月31日转入2006-07两年度的现有资金总额 |
3,900 |
3,900 |
第1章至第6章重新导向第8章的资金 |
2,000 | |
实施过程中来自其他各章的划拨 |
1,000 | |
2006-07年资本帐户总增加额 |
3,000 | |
2006-07年可利用资金总额 |
6,900 | |
计划的资本支出 | ||
1. 电信服务 |
150 | |
2. 共享数据服务 |
1,545 | |
3. 对会议的信息技术支持 |
1,000 | |
4. 人力资源管理系统 |
3,900 | |
2006-07年计划支出总额 |
6,595 | |
转入资本支出帐户的期末余额 |
305 | |
111. 鉴于财政委员会原先赞同在提出资本支出建议时限制合格计划的范围，为该两年度准备了一项单一的支出计划和相应的供资水平。然而，预算真实要求9迫使人们排除了机构基础设施方面其他必要的投资建议，因为没有额外的分摊会费或自愿捐款就不可能支持这些建议。出于同样的原因，将促进在中期内提高效率和效益的其他战略建议也没有包括在内，即使通过认真应用投资评估方法可以确定这些建议是可取的。正式《工作计划和预算》中可提供可行但没有资金的资本支出举措的详细情况，从而使领导机构能够加以审议。
112. 2001年9月11日以来，全世界的安全意识明显增加，不能想当然就认为一个工作环境是安全的。2003年8月，联合国系统包括粮农组织工作人员在巴格达驻地遇到袭击。联合国驻伊拉克工作人员安全和保安独立小组的报告得出的结论提出，联合国保安管理、系统和方法有严重缺陷。
113. 本组织认识到需要加强工作人员和资产的保安和安全的财务规划、监测和责任框架，近来这种需要造成支出增加和难以预测。在这一方面，希望领导机构就设立粮农组织的一项保安支出基金提供指导，这项基金将便于在注重结果的背景下进行财务管理。
114. 粮农组织工作人员和财产的安全和保护的首要责任在于东道国政府。然而，在联合国保安管理系统框架内，总干事对粮农组织工作人员和财产的安全和保安负有最终责任。提供一个安全的环境也需要足够的资金，在这一方面全体成员负有集体责任。
115. 本组织必须为各种高成本保安规定提供资金，以便按照联合国现行保安政策、方法和程序保护其工作人员和资产。鉴于最近发生的事件，为加强总部及其实地任职地点的安全采取了果断的行动，包括通过颁布2003年7月颁发的粮农组织新的实地保安政策。保安规定尤其包括本组织与新成立的联合国安全及保安部（包括原先的联合国驻地协调员办公室）分摊的费用、按最低实用保安标准要求为所有实地办事处和工作人员配置的设备和设施、保安培训以及最低实用住宅标准（MORS）设备。
116. 2001年以来，保护工作人员和资产所需的资源急剧增加。2002-03年保安预算拨款为240万美元，在《2004-05年工作计划和预算》中增加760万美元，达到1 000万美元，而预计2004-05年的实际开支将增加到1170万美元。在2006-07两年度中，估计所需经费将进一步增加到如下表详细列出的至少1 270万美元，而且不包括总部大楼警卫不断上升的费用，这笔费用2004-05年达到650多万美元。其中大多数费用是经常性的，所涉及的大量费用需要修订安全预算的提呈和管理方式。
表2：保安资源需要量（千美元）
保安项目 |
将由粮农组织正常计划提供 |
2006-07年估计费用 |
粮农组织在原先的联合国安全协调员办公室中承担的份额 |
2,760 |
4,000 |
恶意行为保险政策 |
300 |
300 |
粮农组织驻国家代表处的最低实用保安标准设备、一般事务开支和相关费用 |
5,760 |
6,340 |
粮农组织实地保安联络点和保安人员 |
480 |
480 |
驻地保安经费 |
718 |
718 |
杂项，包括粮农组织区域/分区域办事处的最低业务保安标准设备和一般事务开支 |
350 |
350 |
实地保安项目小计 |
10,368 |
12,188 |
总部保安服务，包括建筑反强行闯入障碍 |
805 |
500 |
总部窗户安装防弹膜 |
333 |
- |
总部的其他支出 |
180 |
- |
保安项目小计 |
1,317 |
500 |
合 计 |
11,686 |
12,688 |
117. 保护工作人员和资产的预算和支出目前分散于几个章节和组织部门之中。这削弱了这项重要的支出领域的财务管理和控制，妨碍制定相联系而分层次的计划和活动及明确陈述的目标，并妨碍使资源与计划协调。
118. 保安资源的财务管理也因预料之外的费用和上下波动的费用估计而复杂化，当涉及粮农组织参加联合国全系统安排时，如涉及本组织在联合国安全和保安部中的分摊费用时尤其如此。这些不确定性因全球、区域或国家一级的安全形势动荡而更加严重。因预料之外的保安支出而削减实质性工作计划的需要，或者没有能力将因本组织完全无法控制的延误而未用尽的保安经费从一个两年度转入下一个两年度，已成为严重的制约因素。
119. 为了克服目前这些缺点，管理机构或许希望考虑从2006年起设立一项保安支出基金，作为为多个两年度供资的一种机制，在专门设立的新的工作计划和预算章节（第9章）中集中与粮农组织总部和实地保安直接相关的所有支出。该帐户也可得到自愿捐款的补充。
120. 该章节到两年度末未支出的基金将归入粮农组织的一个保安帐户，并可转入今后的两年度。
121. 就《2006-07年工作计划和预算》而言，如上表所示，所需资源估计为1 270万美元，不包括总部大楼警卫的费用。1 000万美元将从批准的《2004-05年工作计划和预算》中列入预算的现有保安拨款中提取，其中大部分列在第1章（630万美元）和第3章（270万美元），其余的预算需要将由2006-07年预算拨款提供资金，如同其他章节一样。
122. 保安支出基金将在注重结果的前提下改进财务管理，使全体成员和本组织为确保安全可靠的工作环境所作的努力获得所需的可视度。
1 为便于说明，所示各文件的页数系指英文版的页数。
2 FC 108/4。
3 JIU/REP/2004/5号文件第16a段。
4 CL 110/REP第24段。
5 FC 108/14。
6 CL 127/15号文件第84段。
7 CL 110/REP 第21段。
8 C 2003/3号文件第179段
9 MSS、OCDS和区域MSU。
10 AFH和AFF。
11 CL 127/REP 第23段。
12 IFAD、ILO和UNESCO。
13 UNCTAD和WTO。
14 CL 127/7号文件第183-192段。
15 PC 93/4 a)号文件。
16 CL 127/REP 第56段。
17 EMPRES。
18 AUD、LEG、PBE和SAD。
19 SOFA。
20 UNCCD。
21 NGOs/CSOs。
22 PC 92/6a)或FC 108/18。
23 PC 92/6a)或FC 108/Ｓup.1。
24 PC 93/7或FC 109/26。
25 CL 127/7号文件第624-645段。
26 CL 127/15号文件第79段。
