COFO/2005/4


林业委员会

第十七届会议

2005年3月15日－19日，意大利罗马

森林在协助实现
千年发展目标方面的作用

引 言

1. 世界各国领导人在2000年9月举行的千年首脑会议上通过了《千年宣言》。 该宣言巩固了千年发展目标(MDGs)，加强了二十世纪90年代召开的各个世界首脑会议和全球会议（包括世界粮食首脑会议）商定的目标。在八项千年发展目标（见插文1）中，每一项都含有到2015年应实现的数字目标。为这些目标确定了用于监测进展情况的指标。其中，全球陆地面积的森林覆盖率是第7项千年发展目标的监测指标之一。

2. 除了附有时间表的量化目标外，《千年宣言》号召采取其他行动，包括加强“各类森林的管理、保护和可持续发展”的努力 — 这是1992年召开的联合国环境与发展会议(UNCED)对可持续森林管理所作的国际承诺，并载入会议的森林原则以及《二十一世纪议程》第11章。此后，从1995到 2000年，在政府间森林小组(IPF)和政府间森林论坛(IFF)进行了关于促进实现可持续森林管理的政府间讨论，并在联合国森林论坛(UNFF)及其他论坛上继续讨论。

3. 联合国环发会议对可持续森林管理与可持续发展之间关系的认可十年后于2002年在南非约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议(WSSD)上得到加强。在该次世界首脑会议上，各国声明，实现可持续森林管理“是可持续发展的一项必要目标”，而它也是“根除贫困，大量减少毁林，遏制森林生物多样性和土地丧失及资源退化，改善粮食安全，获取安全饮水及负担得起的能源……的关键手段”。

4. 本文件研究森林 — 统指天然林和人工林、其他林地及林外树木 — 对实现千年发展目标的贡献。文件强调需要增加可持续森林管理的国际承诺和行动，作为可持续发展的一个手段。

森林与千年发展目标

5. 森林通过其在社会、经济和环境上的多重功能，对实现大多数千年发展目标发挥直接或间接的作用。本文件集中于森林为之作出最直接贡献的两项目标：根除极端贫困与饥饿，和保证环境的可持续性。

6. 然而，森林对其他千年发展目标的间接贡献也值得注意。森林通过改善粮食安全和提供天然药物，有助于降低儿童死亡率和改善妇产卫生。来自森林的收入，帮助农村家庭供给孩子上小学。世界各地注意性别平等的森林计划，正在帮助赋予妇女权力，并增加她们从森林获取利益的机会。也正在采取各种与森林有关的措施，以缓解艾滋病毒/艾滋病和其他疾病的消极影响。

7. 关于贫困与毁林之间的联系，已经写了不少文章；在许多地方，贫困（包括粮食不安全）是毁林和森林退化的根本原因。近来，人们注意到森林与减少贫困以及森林与粮食安全之间的联系。数以千万计的人，依赖森林作为他们维持生计和现金收入的来源，而数亿人依靠森林来补充他们的生计（安吉尔森和翁德尔，2003）。

8. 森林和林外树木为燃料和其他目的（如建材、家具、造纸等）提供木材，并为生活需要以及在当地市场出售而提供范围十分广泛的非木材产品（如野味、饲料、纤维、油料和药物等）。森林可以提供十分重要的安全网，使许多农村穷人免于更深地陷于贫困之中，或在紧急情况时起到维持生命的作用（见粮农组织概要, 2003）。

9. 森林具有帮助人们脱贫的潜力，例如通过提供以森林为基础的就业和发展小型森林企业。据估计约有1290万人就业于森林产业部门，而国际劳工组织的分析指出，预计有比此数大两倍的人（尤其是社会贫困阶层的人）在非正式部门工作（例如采集并出售薪柴及非木材林产品）（莱比迪，2004）。

10. 森林环境服务的报酬正成为一项可能的收入来源，但是这种报酬会有多大、多广泛（以及穷人获益的程度），仍然不能肯定。这一具有重大潜力的领域值得进一步探索。

11. 不能实现环境的稳定，就会破坏社会和经济发展的努力。森林通过缓解气候变化，保持生物多样性，维持清洁而可靠的水资源、控制浸蚀、保护农业土壤、保持并增加土地生产率、保护沿海和海洋资源、提供低成本的可再生能源、以及改善城市环境，在维持环境健康方面起关键作用。这类环境方面的服务已有充分的文件根据，而它们的社会效益也相当充分的为人们了解，但是，实现其经济价值的手段仍然滞后。

12. 重要的是，不仅要考虑森林提供的环境服务，而且要考虑如果森林产品供应减少，将会产生何种环境影响。木材是一种可再生能源来源和建筑及包装材料。它们的替代品并不那么有利于环境。

13. 林外树木，包括混农林业系统中的树木，对减少贫困与饥饿，保证环境的可持续性，以及其他千年发展目标的贡献，没有像森林本身那样得到透彻的分析，但显然是重要的（噶里梯，2004）。世界各地的农村居民，依靠农场上和林牧系统中的树木进行生产和防护。农场、放牧系统和田野中的树木是用于维持生计和供销售的产品的一个来源。 树木通过提高农业生产率，使收入多样化，并降低风险，为粮食安全和减少贫困做出贡献。需要更好地了解林外树木，特别是混农林业系统中的树木对脱贫、粮食安全和环境可持续性的贡献，而混农林业应被视为各国实现千年发展目标战略及计划的一个组成部分。

采取以森林为基础的行动所遇到的问题和机遇

14. 旨在通过森林部门减少贫困的战略已由各组织并在最近的会议上得到确认。2001年粮农组织在联合王国国际开发部(DFID)帮助下组织的一次会议，即“森林如何有助于减少贫困论坛”，提出了树木和森林可以协助粮食安全及减少贫困的途径（粮农组织, 2001）。该会议为克服妨碍穷人利用森林及森林资源的障碍拟订了一项包含4个要点的行动议程（见插文2）。

15. 千年发展目标要求将可持续发展原则纳入环境政策之中。尤其自联合国环发会议以来，环境可持续性正在纳入世界各地林业政策的主流，而将减少贫困和饥饿的目标纳入森林政策及计划，则还不那么普遍。

16. 以社区为基础的林业，或称参与性林业，特别有助于减少贫困。以社区为基础的林业，已在各区域的各个国家得到了充分的承认和确立，而这方面的计划正开始产生财政及其他效益。增加当地人民对森林资源的权利和获取机会，是以社区为基础的林业计划取得成功的前提。然而，澄清并保证享有森林资源的权利仍然需要做许多工作。许多国家都在努力加强森林的治理，有的通过权力下放过程，允许穷人从森林得到更多利益，并更多地参与决策以及森林管理本身。

17. 尽管增加对森林资源的权利和获取机会，以及发展以森林为基础的小型企业（包括通过社区与私营部门的伙伴关系），特别有助于减少贫困，但当地的政治及经济现实、使用当地资源的机会成本，以及其他因素，仍有可能妨碍穷人从以社区为基础的林业计划中得到预期程度的利益。这突出说明需要明确针对穷人的政策及计划。虽然如此，为更好地利用林业防止和减少贫困而专门设计的战略方针和方法，例子还是很少。（吉尔摩等人, 2004）

18. 在将可持续发展目标纳入森林政策及规划方面虽然取得了进展，但在将森林和混农林业纳入国家可持续发展计划方面却进展不大。在大多数国家的减贫战略文件(PRSPs，— 这是国家一级实现千年发展目标的关键机制)中，林业和混农林业受到忽视，或者毫不明显。在拟订国家减贫战略文件以及其他有关可持续发展的计划时，森林部门往往只有有限的参与机会。森林部门可能需要对森林与树木之间的关系进行更严格的分析，作为减贫战略的一个重要因素推销自己，并需要在国家一级拟订及实施减贫战略文件的过程中更加积极主动，才能保证森林问题得到考虑。

19. 双边及多边组织正在调整它们的政策及计划的方向，以着重于实现千年发展目标。主要组织，包括世界银行，已按照千年发展目标安排它们的目标和供资战略，有些已将它们在森林部门的资金大量投向战胜贫困的计划（格罗斯诺, 2003；世界银行, 2004）。帮助指导捐助方供资的国家减贫战略文件在谈及森林问题时只有寥寥几笔，这就有碍外部对发展中国家的森林部门提供支持。

20. 部门间的协调对于实现所有千年发展目标十分重要，对于减少贫困及饥饿，并保证环境可持续性尤其关键，因为后者在性质上就是高度跨部门的。改善部门间的合作及协调，将有助于把可持续发展原则纳入有关森林的政策并把森林问题纳入可持续发展计划的努力。

21. 以森林为基础的减贫努力，往往与其他土地使用问题相联系，因此，应该成为农村发展战略的一部分。 反过来说，森林及林外树木对环境可持续性做出贡献的潜力，如没有部门间的合作及协调，也难以充分发挥出来。部门间的协调，尽管困难而耗费时间，但对于在土地利用和资源分配问题上做出正确决策却是必要的，需要在国家发展目标之间做出妥协的时候尤其如此。例如，不可避免地要将一些林地用于农业，以便减少贫困和饥饿，但是，这将会产生经济、环境及社会方面的影响。各国需要拥有有效的跨部门规划机制，以确定哪些土地从林地转为其他用途将会对可持续发展做出较大的贡献，并尽量减少土地覆盖及使用变化的负面影响。

监测与评估进展

22. “千年+5”首脑会议是定于2005年9月14－16日在联合国总部召开的一次高级会议；它将对实施千年发展目标和履行联合国主要会议及首脑会议在经济、社会及相关领域所做承诺的进展，进行全面的审议。与森林相联系的指标 — 森林覆盖率 — 的数据，将与第7项千年发展目标“保证环境的可持续性”一起报告。联合国经社部的一份进展报告将“扭转森林损失”作为该目标下的一项具体目标1。有关森林对可持续发展贡献的更广泛的说明，将在第7项千年发展目标的“叙述”中提供。粮农组织全球森林资源评估 (FRA)的数据将用于千年发展目标的森林指标，粮农组织正与联合国其他实体及国际组织合作起草该叙述。

23. 在千年发展目标的范围内就森林问题达成一项可衡量的目标，可以为各种目的服务，并有助于推动实施商定的关于可持续森林管理的行动。这可以起到有益的作用，提醒人们注意森林对可持续发展所做的贡献。这将为评估和监测奠定基础，从而表明当前的努力是否足够。这也可以提供一种手段，用以表明何处需要能力建设、新的额外资金将会在何处产生效益、何处需要市场准入和新技术已成为关键，等等，从而有助于为将来有关森林的政府间对话指出方向。在这样一个全球性目标之内，各国可以制订它们自己关于可持续森林管理的国家目标（许多国家已经这样做了），以求在它们的国家优先范围之内，并在国际一级达成的协议基础之上，为实现全球目标做出贡献。

24. 粮农组织汇编的数据，为在全球范围内监测森林资源趋势奠定了基础。因此，粮农组织处于有利的地位，可以为在全球范围内努力确定国际上商定的有关森林的目标提供技术投入。关于森林目标的政府间讨论，可以在有关森林问题的国际安排中进行。在联合国大会主持下审查千年发展目标的进展时可以考虑确定这样一项目标。

25. 定于2005年3月14日召开的部长级林业会议的临时议程预计，将就全球范围内有关森林的目标的潜在价值进行讨论。如果部长们同意拟订该项目标，他们可以要求粮农组织协助此项努力。林委不妨就如何为支持拟订目标的政府间对话提供技术投入的程序，向粮农组织提供指导。

粮农组织对千年发展目标的林业支持

26. 粮农组织积极支持实现千年发展目标，特别是通过它关于林业的工作计划支持实现第1和第7项目标。

27. 粮农组织林业计划贯彻始终的优先重点乃是支援各国进行可持续森林管理的努力。粮农组织在以下方面的工作有助于于实现这一目标：森林管理及保护，包括在山区、旱地及其他边缘地区；森林评估和统计；林业部门前景研究；政策制定和机构强化，特别是通过国家森林计划；以社区为基础的林业和混农林业；以及木材和非木材林产品。区域林业委员会为各国交流知识与经验提供论坛。粮农组织对制订可持续森林管理标准及指标的区域和国际进程的支持也与此有关。 林业部在信息和外延方面的职能，包括通过“世界森林状况”报告和“育林”杂志帮助人们更好地认识可持续森林管理对千年发展目标的贡献。

28. 粮农组织促进可持续森林管理的长期工作，有助于实现第7项千年发展目标，即确保证环境的可持续性。近来，粮农组织讨论了它在提高森林对减少贫困及饥饿的贡献方面的作用。2006 – 2011年中期计划包括一项森林、减贫及粮食安全的计划实体，和关于参与性林业及可持续生计的另一计划实体 — 这是与粮农组织理事会于2002年和林委于2003年批准将减贫列为林业部工作计划中新出现的优先重点一致的。这些计划通过规范性活动和实地计划两方面来促进可持续生计、减贫及粮食安全。

29. 林业部有关减少贫困，从而有助于实现千年发展目标的具体活动包括：

30. 很早以来，粮农组织的粮食安全特别计划就认识到，森林由于促进农业生产率和收入多样化而对实现粮食安全发挥作用。国家活动的森林部分已逐渐增加。

31. 2002年3月在林业部内成立的关于贫困问题的跨司特设工作组(ITP)开发了一项关于减少贫困并在有关森林、减贫和粮食安全的举措方面进行合作的框架。林业部还在粮农组织的生计支持计划(LSP)中进行合作 — 这项跨部举措的目的是为了促进良治，调整多利益相关方参与的决策过程，面向生计的林业共享知识和信息，以及有效的交流。六个中部非洲国家通过森林及林外树木提供的非木材林产品加强粮食安全的努力得到支持。

32. 林业部通过其正常计划并与国家林业计划基金合作，直接支持各国加强其国家森林计划与更广泛的可持续发展政策及计划过程之间的一致性和合力，并鼓励民间社会参与关于森林问题的决策。这一关键性机制协助各国调整政策及战略，以便将森林问题纳入可持续发展，并使后者同样也与前者相联系。

33. 随着京都议定书的批准，在清洁发展机制(CDM)下进行的造林和重新造林项目也可能会对第1和第7项千年发展目标的实现做出贡献。粮农组织已开始将该议定书的清洁发展机制纳入国家森林计划，并特别努力促成与便利小型项目。

34. 在国际上，粮农组织与其他伙伴合作，在努力增加对可持续森林管理的承诺和实施方面发挥关键的作用，其中包括通过它担任的森林合作伙伴关系主席职务 — 后者是一个加强森林方面合作和支持联合国森林论坛过程的机构间伙伴关系。如上所述，粮农组织还在协助监测千年发展目标的进展方面发挥作用。此外，粮农组织正在准备非洲发展新伙伴关系的非洲农业综合发展计划中有关森林的章节 — 而非洲发展新伙伴关系是帮助非洲实现千年发展目标及有效全面发展的关键性区域机制。

林业委员会的指导

35. 林业委员会不妨建议，在今后支持千年发展目标的计划中，粮农组织应：

参考资料

A. 安吉尔森与 S. 翁德尔，2003： 探讨森林与贫困的联系：关键概念、问题及研究含义。见国际林业研究中心专题论文第40号。

粮农组织与联合王国国际开发部，2001：森林如何才能减少贫穷，粮农组织，罗马。

粮农组织，2003：世界森林状况，2003，粮农组织，罗马。

D. 噶里梯， 2004：混农林业与千年发展目标的实现，混农林业体制 61: 5-17。

D.吉尔摩， Y. 马拉 和 M. 纳斯，2004：社区林业与贫困的联系，亚太区域社区林业培训中心，曼谷。

J. 格罗斯诺，2003：通过林业活动进行减贫的回顾。发表于：粮农组织纸张及木材产品咨询委员会会议记录，2003年5月8-9日，墨西哥，瓦哈卡。

A. 利比迪斯（印刷中）：森林部门对国家经济的贡献：趋势与现状，粮农组织，罗马。

世界银行，2004：维护森林：一项发展战略，世界银行，美国，华盛顿。

1 千年发展目标：进展报告，由联合国经济及社会事务部和联合国公共信息部出版 － DPI/2363-A (2004年10月27日修订)