COAG/2005/6 |
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COAG/2005/6 |
COMITÉ DE AGRICULTURA |
19º período de sesiones |
Roma, 13-16 de abril de 2005 |
La globalización del sector ganadero: repercusiones de la evolución de los mercados |
Tema 6 del programa provisional |
II. Globalización de los mercados ganaderos
III. Incidencia de la globalización de los mercados
IV. Marco para contrapesar los efectos de la globalización en los mercados ganaderos
1. En su 29º período de sesiones celebrado en mayo de 2003, el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial1 consideró que el comercio internacional representaba un factor que afectaba a la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos y recomendó a la FAO que “documentara y analizara la manera en que el comercio, incluidas sus distorsiones, ha afectado a la seguridad alimentaria en los países”. En su 17º período de sesiones, celebrado igualmente en 20032, el COAG había señalado la necesidad de reforzar la capacidad de acceso de los pequeños agricultores a los mercados.
2. El comercio internacional constituye un elemento importante de un fenómeno más amplio conocido como globalización. Esta puede considerarse como la integración de las economías mediante el comercio y los flujos de recursos financieros, conocimientos, ideas y personas. En el sector pecuario la globalización se refleja en el incremento, a nivel internacional, de los flujos de ganado y productos pecuarios así como de capital, el intercambio de información y tecnologías, la omnipresencia de normas cada vez más exigentes y la evolución de la estructura sectorial hacia la concentración y la integración. Como tal, la globalización puede afectar al funcionamiento de los mercados pecuarios nacionales.
3. El sector ganadero, tradicionalmente basado en los recursos disponibles a nivel local, constituye el principal medio de vida de una población rural pobre estimada en 600 millones de personas. En el presente documento se examina cómo la globalización está modificando el sector y el efecto que ello está teniendo en los países en desarrollo, los pequeños productores ganaderos, los comerciantes y los elaboradores. Para ello, en el documento:
4. En última instancia, el objetivo del presente documento es obtener orientaciones del COAG sobre la prioridad que se debe asignar a los efectos colaterales de la globalización del sector ganadero en el plano social, de la salud pública y del medio ambiente así como respecto de los planteamientos, tanto en el plano técnico como de las políticas, que deben seguir la FAO y sus miembros al tratar dichas consecuencias.
Flujos internacionales de ganado y productos pecuarios
5. El volumen de la producción pecuaria en los países en desarrollo ha aumentado de forma constante desde principios de los años ochenta, tanto la destinada al consumo interno como a las exportaciones. Al mismo tiempo, el consumo de carne y leche ha aumentado en el mundo entero. El crecimiento en los países en desarrollo ha representado una gran parte de dicho incremento y el aumento del consumo de carne avícola y de porcino en los países en desarrollo ha sido particularmente notable (190 por ciento y 160 por ciento, respectivamente, entre 1983 y 1997). En 1980, la población de los países en desarrollo representaba el 76 por ciento de la población mundial y consumía un tercio de la carne y leche producida en el mundo. Se estima que, de aquí a 2020, dichas cifras podrían ascender al 80 por ciento de la población mundial, a dos tercios del consumo directo de carne y al 60 por ciento del consumo de leche.
6. La producción pecuaria objeto de comercio internacional ha aumentado, pasando del 4 por ciento a principios de 1980 al 10 por ciento aproximadamente. Los países en desarrollo figuran entre los 20 mayores exportadores e importadores, en términos de valor3, de productos pecuarios, a saber de animales vivos y carne de vacuno, ovino, caprino, porcino, caballo, pollo y pato, leche de vaca fresca y condensada, así como piensos para porcino y vacuno. Las importaciones en grandes cantidades están integradas por carne de vacuno, ovino, pollo y pato, leche de vaca fresca y en polvo, ghee, piensos animales así como vacuno, caprino, ovino, búfalos y pollos vivos. Los acuerdos comerciales regionales revisten una importancia creciente para mantener el comercio con los países vecinos y ofrecer un potencial de economías de gama y escala a sus miembros que comercian en los mercados mundiales. Las importaciones de los países industrializados, a pesar de su importancia en volumen y valor, son estables y sólo cuentan con la participación de algunos socios comerciales de los países en desarrollo.
7. Tanto el crecimiento de la población como el aumento de los ingresos han contribuido a un crecimiento de la demanda. El incremento del poder adquisitivo y la aparición de una clase media en las zonas urbanas de los países en desarrollo explican el volumen de productos pecuarios demandados así como su tipo y calidad.
8. La liberalización de los mercados internacionales y la disminución de los aranceles4, la “arancelización5” de los obstáculos no arancelarios para algunos productos así como el aumento del número de miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) deberían contribuir a la globalización del sector ganadero mediante una “nivelación del terreno de juego” para todos los socios comerciales. Sin embargo, en la práctica, aunque los efectos del Acuerdo sobre la Agricultura son difíciles de interpretar, el “terreno de juego” sigue siendo muy desigual. Aunque se ha permitido que los países en desarrollo tengan un acceso preferencial al mercado y plazos más largos para la reducción de aranceles, la ventaja de dichas concesiones se ve atenuada por el hecho que sus aranceles antes de la Ronda Uruguay solían ser inferiores a los de los países desarrollados. Por otro lado, incluso después de los ajustes realizados mediante la “arancelización”, se ha observado la existencia de aranceles elevados para los productos lácteos y la carne en los países desarrollados. Persisten los obstáculos no arancelarios (y parece que aumentan) en forma de requisitos y reglamentos, principalmente en relación con la sanidad animal y la inocuidad de los alimentos, aunque en el futuro quizá podrían afectar a otros factores también, como el bienestar de los animales y el medio ambiente.
9. Existe una relación de doble dirección entre las enfermedades del ganado y la globalización. Con arreglo a los principios de equivalencia establecidos por el Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) de la OMC, le resulta más fácil a los países con una situación similar en materia de enfermedad comerciar unos con otros que a los países con niveles de enfermedad diferentes. En los mercados de los países industrializados, las normas de control de enfermedades constituyen grandes obstáculos a la entrada en dichos países. Al mismo tiempo, la mayor longitud de las cadenas comerciales y la mayor amplitud del origen geográfico de los productos aumentan el riesgo de extensión de la enfermedad y dificultan la rastreabilidad. Los brotes de enfermedades transfronterizas (fiebre aftosa, pleuroneumonía contagiosa bovina) y la aparición de nuevas amenazas (gripe aviar sumamente patógena) desestabilizan los mercados nacionales, los grupos comerciales regionales y el comercio internacional.
Flujos financieros
10. La inversión interna o la inversión externa directa de los grandes minoristas (supermercados, cadenas de alimentación rápida y elaboradores de alimentos) aportan un importante flujo de recursos financieros a los sectores ganaderos de los países en desarrollo. La estabilidad de las condiciones políticas y económicas, junto con los incentivos para la inversión en los países de América Latina, Asia y África, así como la saturación de los mercados en los Estados Unidos y la Unión Europea han creado un clima favorable a la expansión mundial de los grandes minoristas. Si bien este fenómeno sólo data de hace 10-15 años, una vez establecido este gran mercado minorista se ha expandido muy rápidamente.
11. El desarrollo de los supermercados constituye un ejemplo de la interacción entre la inversión interna y la globalización de los mercados ganaderos. A principios de los años 90 su importancia era relativamente insignificante en los mercados de los países en desarrollo, pero desde entonces se han multiplicado rápidamente. Aunque la expansión no ha seguido una pauta idéntica en todos los países, parece que generalmente se ha producido por “oleadas”, empezando con el desarrollo del comercio mayorista, pasando por el de los grandes almacenes locales y cadenas nacionales y terminando con el establecimiento de cadenas multinacionales y la consolidación de las cadenas nacionales. Los supermercados se han expandido hasta representar una cifra estimada del 55 por ciento de la venta al por menor de alimentos a nivel nacional en Sudáfrica, Argentina, Chile, Filipinas y México. El crecimiento más notable corresponde a las frutas y hortalizas, pero las ventas también abarcan la leche, la carne y los productos lácteos elaborados. En China se calcula que los supermercados tienen un volumen anual de venta de alimentos, principalmente de origen nacional, de 40 000 millones de dólares EE.UU., cifra en rápido crecimiento que representa el 35 por ciento de la venta al por menor de alimentos en zonas urbanas. En las ciudades grandes y de tamaño medio (20 por ciento del mercado), los supermercados representan entre el 40 y el 50 por ciento de la venta total de leche.
Flujos de ideas y tecnología
12. La innovación tecnológica ha hecho posible conservar los productos ganaderos (leche en polvo, carne congelada, semen), mientras que la mejora de la infraestructura de transportes permite transportarlos rápidamente salvando grandes distancias y alarga las cadenas de comercialización más allá de las fronteras internacionales.
13. Los viajeros por el mundo, la televisión, las películas, Internet y la expansión de los minoristas internacionales han generado un flujo de información internacional. Una consecuencia de ello parece ser la convergencia de las dietas – se demandan los mismos alimentos en numerosos países. Se ha producido un flujo de ideas de doble dirección sobre la nutrición y los alimentos preferidos, y en los mercados urbanos del mundo se puede hallar una creciente gama de productos y recetas de numerosos países.
14. En caso de adoptarse, las recomendaciones en materia de alimentación de organizaciones internacionales, incluida la FAO, influirían en el comercio mundial. Las cifras presentadas en el 18º período de sesiones del COAG6 apuntan a que la producción, la elaboración y los flujos de productos ganaderos a escala mundial se verían afectados si los consumidores siguieran las recomendaciones de que las poblaciones pobres aumenten su consumo de productos pecuarios y las ricas limiten su ingesta de grasas. En los países más pobres, el consumo medio de productos pecuarios se halla por debajo del nivel recomendado, mientras que en los países desarrollados la obesidad constituye un problema creciente. En las zonas urbanas de los países desarrollados ya se puede observar que algunos consumidores de clase media están adoptando espontáneamente hábitos de consumo más sanos, aunque representan una pequeña proporción de la población total.
15. La difusión de información sobre las enfermedades zoonóticas del ganado puede incrementar la volatilidad de los mercados ganaderos globalizados afectando rápidamente a las preferencias de los consumidores por la carne de distintas especies o procedente de distintas fuentes (p.ej., la EEB tiene un efecto negativo sobre el consumo de vacuno. En los países afectados por la peste aviar, se cerraron los mercados de exportación de aves de corral y numerosos consumidores nacionales se orientaron hacia el consumo de otras carnes, como la de porcino).
16. La globalización de los mercados ganaderos se refleja en tres estructuras:
Con la globalización, los mercados internacionales y nacionales pueden quedar ligados. Se producen flujos de productos y movimientos de personas de un mercado a otro. En los mercados avícolas, por ejemplo, no se exportan todos los cortes; los que no se demandan para la exportación se venden en el mercado nacional. En algunos países de Asia Suroriental los productores de porcino se pasan de los mercados nacionales a los regionales en función de los precios relativos en diferentes épocas del año.
Aunque estos mercados no sean idénticos, tienen algunas características en común en cuanto a sus requisitos e impacto, en particular en los dos primeros casos.
Beneficios
17. Los mercados globalizados encierran un potencial de incremento de los ingresos nacionales y de creación de empleo. Para los productores y los comerciantes, el desarrollo de los mercados nacionales puede ser una fuente de flexibilidad y de una mayor diversidad de opciones en cuanto a medios de vida.
18. Las inversiones en control de enfermedades del ganado puede reforzar las normas de los servicios nacionales de sanidad animal y reducir los costos de las enfermedades clínicas y subclínicas. Los consumidores pueden beneficiarse de las normas de inocuidad alimentaria si compran a grandes minoristas, o si la imposición de dichas normas a los mercados de exportación da lugar a un refuerzo de las normas en los mercados nacionales. Los requisitos de calidad e inocuidad de una cadena de comercialización terminan incidiendo en otras, al acostumbrarse los consumidores a unas normas más exigentes y al pasarse los productores de un mercado a otro.
19. En algunos casos, la presencia de grandes minoristas puede reducir los precios al consumo – en China, por ejemplo, la penetración de los supermercados acabó con el monopolio de las empresas lácteas locales, acarreó una disminución de los precios de los productos lácteos e introdujo variedad en los productos.
20. Los riesgos se pueden reducir mediante acuerdos contractuales diseñados de forma adecuada. Los requisitos de calidad e inocuidad también facilitan el desarrollo de los mercados y la entrada en los mismos. Cuando no existen normas, los minoristas deben integrarse verticalmente dado que tienen que garantizar la calidad y la inocuidad. Cuando las normas se aplican ampliamente, la integración vertical puede no ser necesaria.
21. La misma importancia reviste el interés del sector privado en el establecimiento de normas, que puede ser ventajoso si el sector contribuye a los costos asociados al cambio institucional y tecnológico necesario para establecer normas eficaces.
Normas y reglamentos
22. La reglamentación de la sanidad animal y la inocuidad alimentaria tiende a ser estricta en las cadenas de inversión interior e internacional, debido a la preferencia por el riesgo cero de los importadores, grandes minoristas y consumidores de clase media. Los códigos y normas internacionales de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE) y el Codex Alimentarius constituyen la base de las negociaciones. Para cumplirlos, los países exportadores pueden verse en la necesidad de adoptar una serie de medidas, como el establecimiento de zonas tampón en torno a otras para lucha contra una determinada enfermedad para que el país o una zona queden libres de ella, el traslado de los productores a otra parte o el aislamiento físico de áreas del país mediante cercas o su sometimiento a un estricto control de los movimientos del ganado. Los mataderos deben cumplir normas estrictas de sanidad animal e inocuidad alimentaria y en las instalaciones de los productores y elaboradores la bioseguridad debe ser elevada para contener las enfermedades zoonóticas. Los sistemas de certificación y control de alimentos deben ser de alto nivel. Además de las normas y reglamentos sobre sanidad e inocuidad acordados por los órganos internacionales, se pueden imponer otros requisitos técnicos a los minoristas, tales como determinados cortes de carne, el tamaño y peso en matadero, la magrez de la carne, el contenido de grasas de la leche, el color de los huevos, el etiquetado con información específica o en determinados idiomas, la producción biológica y el bienestar de los animales. En los mercados interconectados, los mercados de menor valor pueden adoptar los requisitos de los mercados de mayor valor, aunque con un control menos estricto en general.
Exclusión
23. Los mercados globalizados son exclusivos. Sólo algunos productores cumplen los requisitos para acceder a ellos y para los pequeños productores puede ser difícil conocer bien dichos requisitos y realizar las inversiones necesarias. Las cadenas integradas verticalmente controladas por grandes minoristas tienden a orientarse hacia sistemas de compra centralizada, incluida la utilización de mayoristas especializados en una categoría de productos y/o que operen exclusivamente con dicha cadena de comercialización. Las grandes cadenas de supermercados pueden utilizar sistemas de suministro preferente para seleccionar a los productores que cumplan las normas de calidad e inocuidad y reducir los costos de transacción. Los productos adquiridos pueden proceder de una vasta área geográfica y la compra se coordina entre distintas áreas geográficas de actividad.
24. Los requisitos de inocuidad y calidad se pueden convertir en obstáculos no arancelarios, tan onerosos de superar como los anteriores aranceles. Los requisitos se actualizan frecuentemente y la velocidad a la que cambian puede resultar tan problemática como el valor de la variación. Los grandes productores y elaboradores invierten por encima de los requisitos actuales para reducir el número de cambios necesarios, pero para los pequeños productores resulta más difícil hacerlo, o prever qué requisitos adicionales se pedirán posteriormente.
25. Los excluidos de los mercados globalizados pueden seguir abasteciendo los mercados locales, pasarse a una empresa ganadera alternativa o abandonar la producción pecuaria. Se pueden generar otras oportunidades de empleo en la cadena, p.ej. de transporte, elaboración o inspección, y se multiplican los medios de vida de los empleados, aunque su autonomía es limitada y dependen de la supervivencia del minorista.
26. Los precios al consumo pueden aumentar para cubrir los costos de embalaje y control de calidad –el impacto relativo de la reducción del precio debido a economías de escala y el incremento del precio por razones de calidad se ve afectado por la competencia y varía en función de los casos. Los consumidores de las áreas rurales pueden verse afectados si disminuye su posibilidad de acceso a nivel local a los productos que desean.
Aumento del riesgo
27. Los productores que pasen a formar parte de una cadena integrada pueden enfrentarse a cambios en las condiciones contractuales (p. ej. convirtiéndose en agricultores con contrato de exclusividad) con mayores niveles de asistencia y precios superiores para los productos de calidad, pero mayores riesgos en caso de incumplimiento de los contratos o de cese de la actividad del minorista. Ello es particularmente cierto cuando los agricultores debe especializarse para satisfacer la demanda de volumen, inocuidad y calidad –normalmente, utilizan diversas empresas para protegerse contra los riesgos y realizan inversiones relativamente pequeñas en varias empresas, aunque ello resulta más difícil si deben invertir en una o más empresas para satisfacer las necesidades de un minorista. Normalmente, los mercados globalizados, con mayores requisitos de inocuidad y calidad, presentan un mayor riesgo, dado que la totalidad del mercado puede cerrar a raíz del brote de una enfermedad o el descubrimiento de un problema de calidad. Los pequeños productores y comerciantes tienen una capacidad y posibilidades limitadas de asegurarse contra las pérdidas.
Externalidades
28. Los productores que no estén en condiciones de formar parte de un mercado globalizado pueden verse afectados por externalidades negativas de éste. Los recortes del mercado de exportación o las importaciones baratas pueden generar competencia para los pequeños abastecedores de los mercados. Los que operen en una zona tampón o libre de enfermedades deben cumplir las normas sobre movimientos. Los riesgos del mercado también pueden aumentar. Si un brote o una enfermedad animal transfronteriza obliga a cerrar el mercado, el mercado interior se puede ver invadido por un exceso de productos. En los últimos años, la pleuroneumonía contagiosa bovina, la fiebre aftosa y la gripe aviar han dado lugar a este tipo de situaciones. Los países exportadores en el marco de la OMC también deben abrir sus mercados a las importaciones y, por esta vía, a la competencia en los precios y la calidad. La capacidad de competencia de los operadores locales se ve afectada por el entorno económico normativo en el que trabajan.
29. También se pueden crear externalidades ambientales negativas. Cercar las zonas libres de enfermedades puede tener un coste para la fauna y flora silvestres. Los exportadores de aves de corral y porcino sacan partido habitualmente de economías de escala, lo que da lugar a la creación de grandes establecimientos industriales que pueden plantear problemas de gestión de residuos y amenazas para la calidad del suministro local de agua.
30. Pueden producirse externalidades negativas para la salud humana cuando las enfermedades zoonóticas traspasan las fronteras debido al comercio de animales. Los mercados internacionales aumentan las posibilidades de extensión de las enfermedades, mientras que la interconexión de los mercados puede incrementar los problemas de vigilancia de las enfermedades y el riesgo de extensión entre las cadenas.
Balance de las ventajas y retos de la globalización
31. Con una buena gestión, un sector ganadero globalizado puede ser beneficioso para la economía nacional, proporcionar empleo, introducir nuevas tecnologías, aumentar la inocuidad alimentaria e incrementar la diversidad de alimentos disponibles. Sin embargo, puede tener efectos perjudiciales en forma de exclusión del mercado, aumento de los riesgos y externalidades negativas. El reto consiste en promover un reparto razonable de los beneficios, reduciendo al mismo tiempo las externalidades, y en fomentar los alimentos inocuos de alta calidad desincentivando paralelamente la elaboración de normas/requisitos no justificados. La compartimentación7 de productos pecuarios constituye un ejemplo interesante que permite aplicar normas muy exigentes a determinados productos o sectores para un mercado de alto nivel que no se aplican a otras partes del sector ganadero. En el siguiente epígrafe se presenta un marco para facilitar el debate entre los Estados Miembros de la FAO y determinar ámbitos de refuerzo de la capacidad.
32. Dicho marco se propone para determinar claramente los beneficios y retos del avance hacia la globalización en el sector ganadero. Pretende ayudar a los Estados Miembros a adoptar decisiones cuidadosamente sopesadas sobre su enfoque de los mercados ganaderos globalizados. El enfoque de cada país dependerá claramente de factores tales como su dependencia respecto de las exportaciones, la fase de desarrollo de sus inversiones internas, el crecimiento previsto de la demanda nacional y su estrategia en materia de salud pública y seguridad alimentaria. La FAO podría, en este marco, presentar ejemplos, facilitar instrumentos y prestar otro tipo de asistencia para que los países alcancen los resultados deseados para su sector ganadero, una situación de crecimiento y los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de reducción de la pobreza.
33. Es probable que las exigencias y la complejidad aumenten, no que disminuyan. Los procesos de establecimiento de normas requieren un diálogo entre la comunidad internacional y los gobiernos nacionales y entre los sectores público y privado. Lo que se propone aquí no es totalmente nuevo, ya que los distintos efectos de la globalización se han debatido en numerosos foros, sino que se presenta un planteamiento más coordinado del problema para ayudar a los países a adoptar decisiones adecuadas a la hora de tratarlo.
34. Se propone utilizar un marco para examinar de forma sistemática los efectos de la globalización en los mercados ganaderos. Dicho marco estaría integrado por cinco elementos del impacto en el mercado examinados en el anterior epígrafe:
Cada uno de los cinco elementos se podría subdividir en varias esferas. Lo que se expone a continuación no constituye en modo alguno una lista exhaustiva de factores que se podrían tener en cuenta para cada elemento. Al final del epígrafe se presentan unas consideraciones generales para la utilización de este marco.
Beneficios
35. Los mercados globalizados pueden beneficiar a los participantes directos en la cadena de comercialización (productores, comerciantes, elaboradores, suministradores de insumos, minoristas, etc.), a los consumidores de productos ganaderos y a los sectores a los que afecta la producción pecuaria, tales como el turismo y la producción de cultivos. La expansión y diversificación de mercados puede ofrecer nuevas oportunidades de empleo. Pueden adoptar la forma de mayores ingresos, ahorros directos de costos, reducción de costos de transacción o de factores más difíciles de cuantificar, como un aumento de las opciones o de la sensación de seguridad. Las externalidades positivas pueden beneficiar a quienes no participen en la cadena globalizada, pero tengan mayor acceso a servicios fomentados por la globalización, o a los consumidores que saquen partido de los efectos de la competencia, que conduce a una reducción de los precios o a un incremento de la calidad de los mercados en los que compran alimentos.
36. Será importante tener en cuenta:
Normas
37. Todas las normas técnicas y de calidad, de sanidad animal y de inocuidad alimentaria –tanto impuestas a nivel internacional como por minoristas privados– podrían aplicarse a una cadena de comercialización. A este respecto cabe destacar las siguientes cuestiones de interés:
la aplicación de normas que permitan un desarrollo por separado de los mercados de exportación y nacionales.
Exclusión
38. Hay tres dinámicas de exclusión que pueden ser importantes y deben ser examinadas. Los obstáculos a la entrada en un mercado globalizado pueden impedir que los pequeños operadores se beneficien de un mercado más lucrativo. En segundo lugar, con consecuencias más graves para la pobreza, la reducción de otros mercados tradicionales conforme se expande el mercado globalizado puede conducir a una situación en la que las personas que ni pueden ni desean participar en un mercado globalizado pierdan sus medios de vida. En tercer lugar, la introducción de reglamentos y normas en las cadenas de comercialización ya globalizadas puede obligar a retirarse a algunos participantes actuales.
39. Los desafíos más corrientes podrían ser los siguientes: falta de información o capacitación, ausencia de capital para invertir en la mejora de los servicios de vivienda o transporte, género (cuando el acceso a la actividad comercial se define en función del género) y falta de voluntad o incapacidad para asumir nuevos riesgos. Cuando se examine la exclusión será importante:
En función de las políticas elegidas, se puede producir una menor diversidad de mercados nacionales y mayores obstáculos comerciales para los pobres o, si no, un crecimiento de los nichos de mercado rentables que operen paralelamente a los productos mundiales, lo cual representa un cambio estructural pero manteniendo una gran diversidad.
Riesgos
40. Quizás el factor más importante aquí sea el incremento potencial del beneficio derivado de la participación en una cadena mundial a cambio de los riesgos que puede generar la inseguridad de los contratos, la reducción de la diversificación de empresas o la dependencia de un proveedor, para el cual acaso se hayan modificado las prácticas de gestión con el fin de que el producto producido deje de ser adecuado para otros mercados. A título de ejemplo, los agricultores bajo contrato pueden formar parte de un mercado integrado verticalmente, ya sea con inversión internacional o interna. A veces el tratamiento de los agricultores y trabajadores bajo contrato es muy insatisfactorio pero también se dan casos en el que hecho de formar parte de una cadena integrada verticalmente ha servido de amortiguador para los agricultores frente a un colapso del mercado.
41. Para evaluar los riesgos es necesario:
Externalidades
42. Las externalidades para los participantes en otras cadenas de comercialización son complejas porque pueden ser muy dinámicas. Por ejemplo, la competencia debida a los excedentes de los mercados globalizados puede tener carácter estacional o estar influenciada de forma bastante rápida por la modificación de los gustos de los consumidores. Los brotes de enfermedades que afectan al comercio son muy poco previsibles y pueden ser devastadores a corto plazo. De ahí la necesidad de analizar los escenarios y de evaluar los riesgos de forma creativa.
43. Bien es sabido que las grandes explotaciones ganaderas comerciales generan residuos. Sin embargo, en numerosos países las externalidades ambientales están reguladas de forma deficiente y plantean un problema de equidad, dado que a menudo son fruto de actividades no reguladas de grandes compañías del sector privado que afectan a las personas pobres. Aunque existen soluciones, éstas pueden requerir cambios bastante radicales de gestión y sólo se aplicarán si la sanción pecuniaria por contaminación es elevada. No existe un marco internacional para la gestión de los residuos de las explotaciones ganaderas y en este campo las directrices son más comunes que los reglamentos. La necesidad más urgente en este ámbito es el diálogo en materia de políticas, dado que ya existen estudios de casos e instrumentos de apoyo a las decisiones9. Las políticas nacionales de los gobiernos pueden influir, por ejemplo, en la reubicación geográfica de grandes explotaciones lejos de las ciudades y las grandes fuentes de suministro de agua.
44. Se ha hablado mucho de las externalidades para la fauna y flora silvestres en los casos en que un mercado requiere cercar una zona mundial. Aquí también, los impactos están bien documentados pero el desafío consiste en elaborar y aplicar políticas que tengan en cuenta las necesidades de las múltiples partes interesadas y el problema de la gestión de un recurso cuya importancia es tanto nacional como mundial.
45. Las externalidades para la salud humana son muy visibles cuando la intensificación e interconexión de los mercados crean las condiciones necesarias para la aparición de enfermedades zoonóticas. Asimismo, existen situaciones importantes pero menos bien documentadas de hacinamiento de seres humanos, lo que agrava el problema de las zoonosis conocidas pero descuidadas, como los parásitos internos. En este ámbito, la estructura de los servicios públicos nacionales y regionales constituye un problema acuciante, al que se debe prestar atención. Por otro lado, la creación y refuerzo de estructuras regionales permite iniciativas regionales con economías de gama y escala (p. ej., vigilancia y control de enfermedades transfronterizas animales (TAD)). Por otro lado, la descentralización de las administraciones nacionales (incluido en materia de sanidad animal, producción e información ganaderas y financiación) para permitir soluciones adecuadas implica la participación de muchos más actores en la formulación y ejecución de las políticas.
46. También deben tenerse en cuenta las repercusiones en la biodiversidad. Uno de los efectos de la globalización ha sido la posibilidad de introducir material genético procedente de los países desarrollados, mediante la importación de semen de animales, en los países en desarrollo. También ha permitido conservar la biodiversidad mediante los bancos de germoplasma, aunque raramente en su entorno natural.
Propuestas para la utilización del marco
47. Varios productos principales del PPM 2002-2007 ya están proporcionando información de utilidad para el marco y cabe esperar que así ocurra en el PPM 2006-201110. Se propone lo siguiente:
48. Existe una literatura en el seno de la FAO sobre el desarrollo de mercados, una parte de la cual procede de anteriores trabajos de la FAO, otra de la labor de sus organismos asociados y otra de la literatura “gris”. Dicha literatura representa un recurso valioso. Se pueden extraer lecciones para el sector ganadero de las experiencias en otros sectores, tales como la horticultura y la pesca, y mediante la comparación de las experiencias de los países con problemas similares.
49. Como principio general, se utilizarán la descripción y el análisis histórico para situar el contexto, pero la atención se debería centrar en ideas prácticas para seguir y gestionar los cambios en el futuro. Los países afectados por la globalización se enfrentan a menudo a transiciones muy rápidas. Será importante examinar y repetir análisis conforme se desarrollen los mercados y sus participantes aprendan y se adapten, teniendo en cuenta que no siempre se dispondrá de datos para facilitar dichos análisis. Por consiguiente, debe ser posible repetir los procesos analíticos con datos limitados. Será importante utilizar una amplia gama de enfoques al analizar el impacto y realizar un muestreo a partir de una amplia base con el fin de explicar los efectos cuantitativos y no cuantificables así como los efectos externos.
50. Se requerirá un mayor apoyo para elaborar el material de los estudios de caso en ámbitos en los que falte, sintetizar el material disponible y avanzar en el refuerzo de la capacidad en los países en desarrollo. El objetivo consistirá en estimular la reflexión, plantear preguntas adecuadas y presentar ejemplos de prácticas reales sin ser demasiado prescriptivo.
51. Se invita al COAG a presentar sus opiniones sobre el presente documento, el marco propuesto y el proceso sugerido para su utilización con el fin de ayudar a los países y las personas vulnerables a tratar las consecuencias no deliberadas de la globalización en los mercados ganaderos. En particular, tal vez desee:
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1 Informe del 29º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, 12-16 de mayo de 2003, Roma, CL 124/10.
2 Informe del 17º período de sesiones del Comité de Agricultura, 31 de marzo – 4 de abril de 2003, Roma, CL 124/9.
3 FAOSTAT cifras de 2002.
4 Los países en desarrollo y desarrollados han acordado distintos niveles y calendarios para la disminución de aranceles desde la Ronda de Uruguay – se ha autorizado a los países en desarrollo a reducir sus aranceles de forma más lenta y en menor proporción.
5 La “arancelización” es un proceso por el que los obstáculos no arancelarios se convierten en aranceles que se consideran más transparentes que los obstáculos no arancelarios y están sujetos a negociación a la baja. No se aplica a los productos agrícolas primarios, a menos que esté previsto que estén sujetos a condiciones especiales.
6 Informe del 18º período de sesiones del Comité de Agricultura, 9-10 de febrero de 2004, Roma, CL 127/9, en particular párrs. 11-12 y 48-49.
7 Véase el capítulo 1.3.5 del Código Sanitario para los Animales Terrestres (2004): “La compartimentación y la zonificación son procedimientos aplicados por un país...... a fin de definir en su territorio subpoblaciones de diferente estatus zoosanitario a efectos de comercio internacional ...... La compartimentación se utiliza cuando se aplican a una subpoblación criterios de gestión, mientras que la zonificación se utiliza cuando los criterios de definición de una subpoblación son geográficos”.
8 Las normas de calidad, que abarcan el bienestar de los animales, carecen de marco de regulación internacional, aunque la OIE ha empezado a trabajar sobre algunos elementos del bienestar animal. Existen iniciativas del sector privado para armonizar normas que pueden cobrar una gran importancia para reducir los costos de cumplimiento.
9 Producto principal de la FAO 213A8 001 Ganadería, Medio Ambiente y Desarrollo-Iniciativa (LEAD).
10 El PPM 2006-2011 indica los productos que las Direcciones AGA, ESC, ESA, ESN y AGS deberán alcanzar en este ámbito.