CCP 05/15 |
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CCP 05/15 |
COMITÉ DES PRODUITS |
Soixante-cinquième session |
Rome (Italie), 11 – 13 avril 2005 |
SOUS-COMITÉ CONSULTATIF DE L’ÉCOULEMENT DES EXCÉDENTS: QUARANTIÈME RAPPORT AU |
1. Le Sous-Comité consultatif de l’écoulement des excédents a été créé par la FAO en 1954 pour surveiller les flux mondiaux d’excédents agricoles utilisés pour l’aide alimentaire, afin de réduire au minimum leurs effets néfastes sur les échanges commerciaux et la production agricole. La notification des opérations d’aide alimentaire suit les règles et procédures entérinées par les principaux fournisseurs d’aide en produits qui sont énoncées dans le manuel intitulé Principes de la FAO en matière d’écoulement des excédents et obligations consultatives des États membres1.
2. Le Sous-Comité se réunit tous les trimestres et des consultations bilatérales ont lieu entre les réunions officielles. Le présent rapport porte sur les activités de la période allant de novembre 2002 à septembre 2004 (quatre cent quarante-cinquième à quatre cent cinquante-troisième réunions).
3. Du 1er novembre 2002 au 1er novembre 2004, les membres du Sous-Comité ont examiné 61 notifications d'opérations d'aide alimentaire. Répondant à la demande du Comité des produits, le Sous-Comité s'est efforcé d'améliorer le recueil et l'analyse des données sur les opérations d'aide alimentaire en simplifiant la communication des informations relatives aux consultations bilatérales et en familiarisant les délégations avec les procédures de notification du Sous-Comité.
4. Les pays fournisseurs qui adhèrent à ces Principes notifient au Sous-Comité leurs opérations d'aide alimentaire avec des pays bénéficiaires. Pour certains types d’opérations, les fournisseurs sont obligés de consulter au préalable les autres membres du Sous-Comité. Le Registre des opérations donne la liste des différentes catégories d’opérations. Le processus de consultation implique la détermination, par le pays fournisseur, d’un niveau de référence des importations dit « niveau des importations commerciales habituelles (UMR) », qui se fonde sur le volume moyen des importations commerciales durant la dernière période de cinq ans pour laquelle des statistiques sont disponibles. Le pays bénéficiaire s’engage à maintenir son niveau normal d’importations commerciales en sus des denrées alimentaires reçues à titre de don ou à des conditions de faveur. Dans certains cas, le niveau UMR peut être réduit, voire ignoré, pour tenir compte de situations particulières - sécheresse grave, inondations, difficultés de balance des paiements ou absence de données d’importation fiables.
5. Si les règles du Sous-Comité consultatif contraignent les fournisseurs d’aide alimentaire, au préalable, à effectuer des consultations, à présenter des notifications et à établir des niveaux d’importations commerciales habituelles pour une longue liste d'opérations à des conditions de faveur, dans certains cas, une notification officielle des opérations suffit. Lorsque l'aide alimentaire est expédiée pour répondre à une situation d'urgence, par exemple, ou lorsque le volume de l'aide est relativement restreint, ou lorsque l’aide est distribuée par un organisme de bienfaisance privé ou par un organisme d’aide multilatérale comme le Programme alimentaire mondial, le fournisseur n’est tenu de notifier le Sous-Comité qu’a posteriori.
6. La plupart des fournisseurs d’aide alimentaire et d’aide en produits qui soumettent leurs opérations à l’attention du Sous-Comité consultatif se conforment aux règles et procédures énoncées dans les Principes, sauf peut-être en ce qui concerne les critères de notification2.
7. On constate une légère baisse du volume des opérations d’aide alimentaire notifiées au Sous-Comité consultatif en 2002 et une hausse significative en 2003, à savoir: de 442 0000 tonnes en 2001 à 107 100 tonnes en 2002 et 6 922 900 tonnes en 2003. Le recul des notifications d’opérations est dû en partie au fait que la Commission européenne et les États membres de l’Union européenne sont passés de la fourniture d’aide alimentaire en nature à des versements en espèces. En outre, le nombre d'opérations d'aide alimentaire effectuées par le Japon a baissé entre 2001 et 2002. En 2003, la plupart des principaux donateurs antérieurs étaient absents de la liste des opérations notifiées au Sous-Comité consultatif et l'essentiel des opérations d'aide alimentaire notifiées concernait les États-Unis d'Amérique (99,4 pour cent). Cela est dû essentiellement au fait que les chiffres de 2003 reflètent les notifications d'aide alimentaire des États-Unis pour les exercices financiers 2001 et 2003 qui ont été faites au Sous-Comité consultatif en 2003.
8. En 2003, le Sous-Comité consultatif a signalé une augmentation importante de toutes les catégories de produits à l’exception du sucre qui n’apparaît jamais dans les notifications au Sous-Comité consultatif. Parallèlement, les volumes de soja et d’huile de soja ont augmenté, passant d’un niveau zéro à 655 900 tonnes entre 2000 et 2002. Le blé et la farine de blé restent les principaux produits faisant l’objet de notifications, suivis par d’autres céréales, le soja et l’huile de soja.
9. Les opérations directes de gouvernement à gouvernement sont restées les plus importantes en volume d’aide alimentaire. De 2002 à 2003, exception faite du type 5 qui représente les opérations effectuées par des organismes de bienfaisance privés, toutes les opérations ont augmenté de manière spectaculaire, surtout celles qui ont été notifiées par les États-Unis. L’aide alimentaire destinée à être distribuée directement aux consommateurs finaux dans les pays bénéficiaires (type 1) est passée de 49 500 tonnes en 2002 à 729 782 tonnes en 2003. Les opérations de type 2, qui correspondent à des dons destinés à être vendus sur le marché libre dans le pays bénéficiaire, ont également augmenté, passant de 18 600 tonnes en 2002 à 3 042 043 tonnes en 2003. Les opérations du type 2 ont été les plus importantes, représentant 43,9 pour cent du volume total en 2003. Les opérations du type 6 effectuées par le Programme alimentaire mondial ont beaucoup augmenté passant de 35 698 tonnes (33,0 pour cent du volume total en 2002) à 2 183 207 tonnes (31,5 pour cent du volume total en 2001). Aucune opération du type 4 – dons monétaires – n’a été notifiée au Sous-Comité consultatif en 2002 et en 2003.
10. Plusieurs membres du Sous-Comité consultatif ont indiqué que la baisse des notifications d’aide alimentaire au Sous-Comité consultatif depuis 2000 était un problème grave car le Sous-Comité n’était plus en mesure de remplir son mandat, à savoir s'assurer que l’aide alimentaire n’avait aucune incidence négative sur le flux des opérations commerciales de produits agricoles. Divers membres du Sous-Comité consultatif ont déclaré qu’ils craignaient qu’une aide alimentaire non légitime ne soit utilisée comme une forme d’instrument commercial ou de programme d’assistance à l’exportation de produits excédentaires dans les pays donateurs, pour subventionner de façon déguisée les exportations, en contrevenant aux engagements de l'Accord sur l’agriculture de l’OMC.
11. De nombreux membres du Sous-Comité consultatif se sont interrogés sur le rôle et les capacités du Sous-Comité, non seulement en raison du fait que certains pays omettent de notifier leurs opérations mais aussi à cause de l'insuffisance de ses ressources. Le réaménagement des responsabilités des fonctionnaires au bureau de la FAO à Washington en 1998 a considérablement réduit les possibilités de soutien du Secrétariat au Sous-Comité consultatif. Certains membres du Sous-Comité ont également demandé si les compétences techniques des membres et les informations dont ils disposaient étaient suffisantes pour surveiller efficacement les opérations d’aide alimentaire.
12. Plusieurs délégués du Sous-Comité consultatif ont évoqué les pourparlers qui ont lieu actuellement entre les membres de l’OMC dans le cadre des négociations sur l’agriculture et qui visent à trouver le moyen d’améliorer les disciplines applicables aux opérations d’aide alimentaire, afin de garantir que ces dernières soient fondées sur des considérations d’ordre humanitaire, ainsi que sur les besoins des pays bénéficiaires, sans déformer la structure habituelle des échanges commerciaux. Certains délégués ont indiqué qu’il faudrait prévoir un mécanisme de notification rapide des opérations d'aide alimentaire à l'OMC, qui servirait de base à l'application d'éventuelles sanctions dont les membres de l'OMC pourraient convenir au sein de ce forum. Certains membres ont également jugé nécessaire de disposer d’un cadre juridique et organisationnel clair pour évaluer les notifications effectuées et l’application des sanctions dans le cas de non-respect des procédures de notification complète et rapide et/ou de mise en oeuvre des opérations dans des conditions non conformes aux principes énoncés pour l'aide alimentaire.
13. À la quatre cent quarante-cinquième réunion, en novembre, la Commission européenne a exprimé son inquiétude concernant l'annonce faite par les États-Unis, et publiée dans le Registre fédéral du 31 octobre, selon laquelle le Commodity Credit Corporation dégagerait, au titre de la Section 416b sur l’écoulement des excédents, 200 000 tonnes de lait écrémé en poudre pour l'exercice financier 2003. Ce volume représente 20 pour cent des quantités commercialisées sur le marché mondial. L'Union européenne a souhaité savoir pourquoi les États-Unis annonçaient des disponibilités en début d’exercice financier et ne répondaient qu’ultérieurement aux demandes des pays bénéficiaires. Les États-Unis ont répondu qu'ils devaient tout d'abord déterminer sur le plan juridique les quantités qu’ils pouvaient dégager. Dans le projet de loi Farm Bill de 2002, le Congrès américain demande au Département de l’agriculture de notifier les produits qui sont mis à disposition dans le cadre du programme de dons 416b, au 31 octobre de chaque année. Les États-Unis ont également déclaré que le gouvernement allait dégager 200 000 tonnes. Les quantités qui seront effectivement données seront déterminées ultérieurement en tenant compte des principes énoncés par le Sous-Comité de l'écoulement des excédents.
14. À la quatre cent quarante-neuvième réunion, en septembre 2003, l’Australie a exprimé des objections concernant deux propositions des États-Unis relatives à des opérations d’écoulement d’excédents vers le Yémen dans le cadre du programme Food for Progress, de 82 000 tonnes de blé d’une valeur déclarée de 10,6 millions de dollars EU et de 15 000 tonnes de farine de blé d’une valeur déclarée de 4,1 millions de dollars EU. L’Australie a objecté que le Yémen était un marché commercial tout à fait valable pour le blé et la farine de blé.
15. En février 2004, à la quatre cent cinquantième réunion, les États-Unis ont répondu à l'Australie par une déclaration écrite précisant que la décision d'allouer une aide alimentaire répondait à la demande contenue dans une lettre envoyée par l’Ambassade de la République du Yémen en mai 2003. De plus, le Gouvernement yéménite avait indiqué que ce don ne perturberait pas les importations commerciales ordinaires car la demande de ces deux produits était en augmentation.
16. À la quatre cent cinquante et unième réunion, en mars 2004, plusieurs pays se sont inquiétés de certaines opérations effectuées par les États-Unis. La Nouvelle-Zélande a exprimé des craintes concernant plusieurs opérations des États-Unis, y compris le don au Yémen évoqué par l'Australie à la précédente réunion, un don de 2 500 tonnes de lait écrémé à l'Ouzbékistan et des dons d'aide alimentaire sous forme de lait écrémé en poudre au Guatemala et à El Salvador. Ces craintes reposaient sur le risque d'une éviction de ce produit. Il existe des exemples concrets d’annulation de contrats commerciaux de la Nouvelle-Zélande résultant directement de la monétisation de dons d'aide alimentaire. Les Pays-Bas se sont déclarés préoccupés par quatre opérations de type 2 concernant des dons de blé accordés par les États-Unis au Honduras, à la Jordanie, au Yémen et à l’Éthiopie. Pour toutes ces opérations, on ne dispose d’aucune information sur les importations de ces produits durant les cinq années précédentes ou sur le niveau UMR des importations commerciales. Le Canada a demandé aux États-Unis des éclaircissements sur la raison pour laquelle aucune notification ou consultation préalable n'avait eu lieu pour les opérations d'aide alimentaire des États-Unis sous forme de lait écrémé en poudre à l'Indonésie ou au Viet Nam. La Commission européenne a également exprimé sont inquiétude concernant six notifications des États-Unis:
L’Australie s'est inquiétée des aspects suivants:
17. À la quatre cent cinquante-deuxième réunion, en juin 2004, une déclaration des États-Unis répondant aux questions soulevées par plusieurs pays à la quatre cent cinquante et unième réunion a été distribuée. La Commission européenne s’est enquise des critères appliqués par le Gouvernement américain pour accorder un don de 10 000 tonnes de lait écrémé en poudre au Yémen, étant donné que ce volume représentait près de la moitié des importations commerciales annuelles du Yémen.
18. À la quatre cent cinquante-troisième réunion, en septembre 2004, l’Australie et l’Union européenne se sont inquiétées du fait que, depuis plusieurs années, les États-Unis aient effectué des dons importants d’aide alimentaire vers la fin de l’exercice financier. Il semblerait que ces opérations soient une façon d'écouler des excédents de produits et non pas une véritable aide alimentaire.
19. À la quatre cent quarante-huitième réunion du Sous-Comité consultatif, il a été proposé que des informations sur la situation économique du pays bénéficiaire soient incluses dans l’accord type de notification et de consultation bilatérale préalables. À la quatre cent quarante-neuvième réunion du Sous-Comité consultatif, le Comité a accepté la version révisée du formulaire de consultation bilatérale sous réserve de l'inclusion des termes suivants: « ... ou organisation internationale » au point 3 du formulaire. Le Sous-Comité consultatif a invité tous les délégués à consulter leur capitale pour confirmer si d’éventuelles objections aux opérations d’aide alimentaire pouvaient être envoyées par copie (par le pays fournisseur de l’aide) au pays bénéficiaire en question ou s’ils confirmeraient leurs objections directement au pays bénéficiaire. De janvier à juin 2004, le Secrétariat n’a reçu qu’une seule notification d’aide alimentaire. Les délégués du Sous-Comité consultatif ont été invités à reconfirmer auprès de leur capitale s’il y avait ou non d’autres opérations et ils ont été exhortés à notifier ces opérations par l'intermédiaire du Secrétariat.
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1 Ce manuel, publié en 1992, est disponible en anglais, espagnol et français. Il a été complété en 2000 par une annexe qui tient compte de l’évolution de l’environnement commercial multilatéral depuis 1992, en particulier en ce qui concerne l’OMC. Cette mise à jour a été entérinée par la Conférence de la FAO en 1997.
2 D’après les données communiquées au Sous-Comité consultatif pour l'année civile 2003.