CCP 05/14 |
| CCP 05/14 |
COMITÉ DE PROBLEMAS DE PRODUCTOS BÁSICOS |
65º período de sesiones |
Roma, Italia, 11-13 de abril de 2005 |
NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES Y AYUDA ALIMENTARIA |
II. RASGOS ESENCIALES DE LA ESTRUCTURA DE LAS CORRIENTES DE LA AYUDA ALIMENTARIA
III. LA AYUDA ALIMENTARIA EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES
1. Aunque no se especifique así en distintos instrumentos jurídicos y normativos internacionales, la expresión «ayuda alimentaria» se ha utilizado tradicionalmente para referirse a transacciones internacionales que resultan en el suministro de «ayuda en forma de un producto alimenticio en un país que se considera necesitado de dicha ayuda». Tuvo sus orígenes en el decenio de 1950 como resultado de los programas de eliminación de excedentes de algunos países desarrollados, pero también ha servido como instrumento normativo para abordar determinados aspectos de la inseguridad alimentaria en los países en desarrollo vulnerables. No obstante, con el pasar de los años, la naturaleza y la estructura de los procesos de entrega de la ayuda alimentaria han cambiado considerablemente, reflejando los cambios en el entorno normativo mundial y las necesidades de ayuda alimentaria percibidas por diferentes partes interesadas.
2. La naturaleza de «producto» de la ayuda alimentaria significa que podría tener un efecto «directo» sobre los mercados nacionales de alimentos de los países receptores, cuya magnitud y naturaleza depende de la identidad de los receptores y del uso que hagan de la ayuda.1 Dado que la ayuda alimentaria, la principal fuente de asistencia en materia de alimentación que se presta a los necesitados, circula a través de las fronteras nacionales, también podrían verse afectadas «directamente» las corrientes del comercio internacional. Sin embargo, dado que la ayuda alimentaria constituye actualmente solo una fracción pequeña del valor de las importaciones de productos alimenticios por parte de los países en desarrollo, es posible que sus efectos sobre los mercados internacionales no sean demasiado amplios, aunque puedan llegar a serlo si la ayuda alimentaria recuperara su importancia anterior (véase el gráfico 2 a continuación).
3. Actualmente se renegocia el Acuerdo sobre la Agricultura en la OMC y los debates apuntan a la posibilidad de que la ayuda alimentaria pueda ser objeto de nuevas disciplinas. En la decisión adoptada por el Consejo General de la OMC sobre el programa de trabajo de Doha, la ayuda alimentaria es parte del pilar de competencia en las exportaciones de las negociaciones sobre agricultura, junto con otros instrumentos de subsidio a la exportación que deben ser objeto de reforma paralela en su totalidad. El presente documento se ha preparado para proporcionar los antecedentes que ayuden al Comité en las deliberaciones del tema 5.b del programa. Constituye un breve resumen de los rasgos esenciales de la estructura de las corrientes de la ayuda alimentaria con el fin de colocar en su contexto los detalles de los últimos debates que se están celebrando en el proceso negociador de la OMC.
4. Los cereales han constituido lo esencial de los envíos de ayuda alimentaria a los países en desarrollo durante las últimas tres décadas, alcanzando casi los 13 millones de toneladas en 1987/88 (gráfico 1). Sin embargo, habían disminuido apreciablemente a un tercio de dicho nivel, poco más de 4 millones de toneladas, para 1996/97, aunque se han recuperado algo desde entonces. Puede observarse una evolución similar para la ayuda alimentaria distinta de los cereales. Debería destacarse que la mayor parte de la ayuda alimentaria de ambos tipos, algo más del 70 por ciento del total durante los últimos cinco años para los que se dispone de datos, procede de tan solo tres donantes, los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón. Los Estados Unidos suministran por sí solos más del 50 por ciento del total. Además, más del 95 por ciento del total de la ayuda alimentaria para los países en desarrollo se ha destinado a países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) a lo largo del mismo período, aunque haya habido ocasiones en que dicha proporción ha disminuido hasta el 75 por ciento.
Gráfico 1: volumen de los envíos de ayuda a los países en desarrollo
5. El valor de los envíos de ayuda alimentaria también ha estado disminuyendo si se expresa como una parte no solo de los pagos en concepto de importaciones de los países en desarrollo, sino también de la ayuda al desarrollo oficial que han recibido (Gráfico 2). La caída relativa es bastante abrupta para ambos valores e indica que durante el período más reciente la ayuda alimentaria ha perdido en gran medida su importancia como un instrumento de la política de desarrollo y también una gran influencia en los mercados mundiales de alimentos.
Gráfico 2: proporción de la ayuda alimentaria sobre la asistencia oficial al desarrollo y sobre los pagos en concepto de importaciones de alimentos de los países en desarrollo.
6. Esta opinión se refuerza ciertamente cuando se considera la naturaleza cambiante de la ayuda alimentaria que se está facilitando. La ayuda alimentaria de emergencia constituye ahora casi las dos terceras partes de la ayuda alimentaria total, mientras que la proporción de ayuda alimentaria por programas, que es la menos selectiva y, por tanto, la forma de ayuda alimentaria que más perturba los mercados, está por debajo del 15 por ciento. Estas proporciones se hallaban invertidas a comienzos del decenio de 1990, cuando la ayuda alimentaria por programas suponía más del 60 por ciento y la ayuda de emergencia menos del 15 por ciento. El resto de los envíos de ayuda alimentaria se destina a proyectos de desarrollo que tienden a producir menores consecuencias sobre los mercados internacionales que la ayuda alimentaria por programas.
7. Desde la perspectiva de los países receptores individuales, la evolución y las consecuencias de los envíos de ayuda alimentaria podrían, por supuesto, resultar diferentes. Esto puede verse más claramente si la parte del valor de la ayuda alimentaria en los pagos por importaciones de alimentos se calcula para distintos grupos de países en desarrollo tomando las medias simples de las proporciones en distintos países2. Se estudian tres grupos (gráfico 3): los países menos adelantados (PMA) y los países en desarrollo importadores netos de alimentos (NFIDC), relevantes para la decisión ministerial de Marrakech del Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura (URAA) (véase la sección siguiente para más detalles), y los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), de importancia para la FAO y el PMA en la asignación de sus recursos institucionales entre países en desarrollo. Como puede verse, los PMA, el más vulnerable de los grupos de países, son los más dependientes de la ayuda alimentaria para satisfacer sus necesidades de importación de alimentos en los mercados internacionales, seguidos de los PBIDA, que tienen un esquema muy similar al observado para los PMA (fundamentalmente por el grado de solapamiento de los países en los dos grupos). No obstante, para un país medio de cada grupo, la menor dependencia de la ayuda alimentaria desde la mitad del decenio de 1980 quizá refleje simplemente una necesidad decreciente de ayuda alimentaria. Sin embargo, teniendo en cuenta otras variables, tales como el incremento de la renta, la capacidad de importar alimentos y las restricciones que las importaciones de alimentos imponen sobre la importación de otros productos, para los PMA se ha llegado a la conclusión de que la caída ha sido simultánea a un aumento en las restricciones internas sobre la importación de alimentos; una evolución contraria a la de los NFIDC3.
Gráfico 3: proporción media de la ayuda alimentaria en el gasto comercial por importación de alimentos en determinados grupos de países.
8. Se ha demostrado un vínculo más directo entre las entregas de ayuda alimentaria y la inseguridad alimentaria y su importancia para los países en desarrollo más vulnerables, con lo que se refuerzan las conclusiones anteriores. Los resultados del análisis se resumen en el gráfico 4 e indican que los países relativamente más inseguros desde el punto de vista alimentario4 no solo dependen de una mayor ayuda alimentaria y son más propensos a afrontar emergencias alimentarias, sino que también se encuentran bajo mayor presión económica:
Gráfico 4: perfiles de países en desarrollo en situación de seguridad y de inseguridad alimentaria con respecto a determinadas variables.
9. La ayuda alimentaria forma parte de las disciplinas sobre competencia en la exportación acordadas en virtud del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura. El Acuerdo sobre la Agricultura contiene disciplinas sobre la ayuda alimentaria en su artículo 10.4, que especifica algunos requisitos concretos sobre la manera en que debe proporcionarse ayuda alimentaria para ajustarse a la OMC (es decir, para impedir la elusión de los compromisos en materia de subvenciones a la exportación) y en este contexto también se refiere concretamente a las disposiciones existentes sobre ayuda alimentaria, en concreto los Principios de la FAO sobre colocación de excedentes y obligaciones de consulta de los Estados Miembros (en adelante, los Principios) y el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (en adelante, el Convenio). El artículo 10.4 dice lo siguiente:
«Los Miembros donantes de ayuda alimentaria internacional se asegurarán:
10. Otro texto importante del Acuerdo sobre Agricultura es el párrafo 16, que se refiere a disposiciones específicas para los países en desarrollo menos adelantados e importadores netos de alimentos convenidas con arreglo a la Decisión de Marrakech (que es parte integrante del Acuerdo de la Ronda Uruguay). El párrafo 16.1 dice lo siguiente:
«Los países desarrollados Miembros tomarán las medidas previstas en el marco de la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.»
11. A su vez, las partes correspondientes de la Decisión de Marrakech que se refieren a la ayuda alimentaria son los párrafos 3 i) y ii), que son del siguiente tenor:
«3. Por consiguiente los Ministros convienen en establecer mecanismos apropiados para asegurarse de que la aplicación de los resultados de la Ronda Uruguay en la esfera del comercio de productos agropecuarios no afecte desfavorablemente a la disponibilidad de la ayuda alimentaria a nivel suficiente para seguir prestando asistencia encaminada a satisfacer las necesidades alimentarias de los países en desarrollo, especialmente de los países menos adelantados y de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. A tal fin, los Ministros convienen en:
12. Básicamente, el párrafo 16 y la Decisión de Marrakech no añaden nada nuevo (a lo que ya contiene el artículo 10.4) en cuanto a las disciplinas que regulan el suministro de ayuda alimentaria legítima. Lo que sí hacen es suscitar alguna preocupación en cuanto al nivel de ayuda alimentaria y añadir una obligación por parte de los donantes (en concreto, los países desarrollados Miembros de la OMC) de «examinar el nivel de ayuda alimentaria… y… establecer un nivel de compromisos en materia de ayuda alimentaria suficiente para satisfacer las necesidades legítimas de los países en desarrollo durante el programa de reforma». Además, la Decisión va más lejos en cuanto a las condiciones de la ayuda alimentaria para los PMA y los NFIDC, es decir, que se suministre «una proporción creciente» (en lugar de «en la medida de lo posible» del artículo 10.4) «en forma de donación total y/o en condiciones de favor apropiadas acordes con el artículo IV del Convenio sobre la Ayuda Alimentaria de 1986».
13. La referencia explícita a los Principios y a las disposiciones del Convenio en el Acuerdo sobre la Agricultura fue importante. Fue importante en el sentido de que, en principio, los Principios y el Convenio pasaron a formar parte de los derechos y obligaciones de los Miembros de la OMC dentro del marco jurídico de la OMC. En ese sentido, en la medida en que no se observen estas disposiciones, los Miembros de la OMC que consideren que ello crea un desequilibrio entre los derechos y obligaciones acordados en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura podrían recurrir al mecanismo de solución de diferencias (de la misma manera que hacen para otras disposiciones de los acuerdos de la OMC). Sin embargo, no se han adoptado explícitamente mecanismos operativos para determinar si se observan fielmente estas disposiciones no correspondientes al marco de la OMC y, caso de que no se observen, para establecer la cuantía del perjuicio y las acciones para remediarlo.
14. La cuestión de la ayuda alimentaria permanece en la Ronda de Doha bajo el pilar de «competencia de las exportaciones» del Acuerdo sobre la Agricultura, tal como sucedía en el marco de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Pero, por una serie de razones, la ayuda alimentaria pasó a estar interrelacionada, mucho más que antes, con otros componentes de la competencia en las exportaciones vinculados a las subvenciones a la exportación, los créditos a la exportación y las empresas comerciales estatales. La razón principal por la que determinados Miembros de la OMC insistieron en tales vínculos es que existe un peligro de que algunas formas de transacciones relativas a ayuda alimentaria puedan funcionar como otras formas de subvención a las exportaciones, es decir, subvenciones a la exportación y créditos. Ante ello, el texto sobre ayuda alimentaria en el Marco de julio establecía un «paralelismo» pleno entre la ayuda alimentaria y otras formas de subsidio a la exportación, entre ellas las subvenciones a la exportación, los créditos a la exportación y las prácticas perturbadoras del comercio de las empresas comerciales estatales exportadoras.
15. El texto pertinente sobre ayuda alimentaria que constituye una referencia para negociaciones posteriores figura en el párrafo 18 del Marco de julio5. Por lo que respecta a otras partes del Marco, aunque el lenguaje sea muy general para las disposiciones específicas que regulen la ayuda alimentaria, es bastante claro en cuanto al objetivo, es decir que, en paralelo con otras formas de subsidio a la exportación, aquellas formas de ayuda alimentaria que no se ajusten a las disciplinas que se acuerden serán eliminadas en algún momento del futuro.
16. El Marco también menciona dos cuestiones clave relativas a la ayuda alimentaria que deberían abordarse en las negociaciones (es decir, la función de las organizaciones internacionales en el suministro de ayuda alimentaria por parte de los Miembros de la OMC y el suministro de ayuda alimentaria exclusivamente bajo forma de donación). Estas cuestiones no son nuevas, pero se han debatido siempre desde el comienzo de la Ronda de Doha y se refieren a los aspectos siguientes6:
17. Actualmente la FAO y el PMA son los únicos organismos internacionales que evalúan las necesidades de ayuda alimentaria en los países vulnerables que atraviesan por situaciones de emergencia. A pesar de los inconvenientes de la metodología, sus evaluaciones son las únicas que tienen un carácter independiente y no sesgado en lo referente a las necesidades de ayuda alimentaria en situaciones de emergencia. La metodología que emplean para determinar las necesidades de ayuda alimentaria derivadas de emergencias se está mejorando para asegurar que solo quienes no puedan permitirse la compra de las mismas cantidades en el mercado reciban la ayuda alimentaria, minimizando con ello los efectos adversos sobre los mercados nacionales de alimentos y el desplazamiento de sus importaciones comerciales. Las condiciones en las que el suministro de ayuda alimentaria minimiza tales efectos adversos sobre los mercados nunca se han especificado detalladamente en ninguno de los instrumentos internacionales. Es posible que ello sea necesario con el fin de delimitar claramente las transacciones de ayuda alimentaria «legítimas» respecto de las otras. Si se llega a un acuerdo que determine las transacciones de ayuda alimentaria que minimizan las consecuencias sobre los mercados nacionales e internacionales, muchas de las cuestiones referentes a la «forma» y la «naturaleza» de la ayuda alimentaria y a quienes la entregan pueden resultar más fáciles de resolver.
18. Por ejemplo, en la medida que se sepa que los alimentos que van a entregarse como ayuda minimizan el desplazamiento comercial porque, en su mayoría, se habrán entregado a quienes no habrían dado lugar a la demanda «efectiva» para adquirirlos en los mercados, no supondría una gran diferencia que los donantes suministraran la ayuda en productos o en forma financiera. Además, puesto que son las características de los receptores últimos las que determinarán lo que se consideraría ayuda alimentaria «legítima», tampoco supondría mucha diferencia que la ayuda alimentaria se facilitara como donación o como préstamos en condiciones de favor que reembolsara un organismo adecuado.
19. Sin embargo, la elección de una opción de este tipo exigiría un seguimiento, unos informes y unos análisis cuidadosos para asegurar que las entregas de ayuda alimentaria llegan a quienes se encuentran en situación de necesidad. Considerando la experiencia, los conocimientos técnicos, el personal y las capacidades organizativas de algunos de los organismos internacionales ya involucrados en las transacciones de ayuda alimentaria internacional, como, por ejemplo, la FAO, el PMA, el CAA o incluso el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, quizá sea necesario combinar y fortalecer sus capacidades de hacerse cargo de estas tareas y facilitar la necesaria información que permita cumplir los requisitos del nuevo Acuerdo sobre la Agricultura.
20. Dado que los organismos internacionales que se ocupan de las dimensiones de seguridad alimentaria de la ayuda alimentaria tienen la experiencia, los conocimientos técnicos, el personal y las capacidades organizativas adecuados para el seguimiento, el análisis y la realización de informes sobre el suministro de ayuda alimentaria y sus consecuencias sobre los mercados locales y nacionales;
21. Dado que el Comité sobre Problemas de Productos Básicos fue uno de los primeros foros principales en debatir las cuestiones de ayuda alimentaria en un contexto internacional en 1953 y que desarrolló posteriormente el marco conceptual subyacente a los principios para evaluar las consecuencias de las corrientes de ayuda alimentaria sobre los mercados agrícolas nacionales e internacionales;
22. Tal vez los Miembros deseen debatir el proceso y la forma en que los principios y los procedimientos operacionales del SCCE podrían fortalecerse para hacer de él un instrumento creíble, fiable, eficaz y aplicable para supervisar en qué medida las transacciones de ayuda alimentaria se ajustan a las nuevas disciplinas que se acuerden en la OMC. A este respecto, los siguientes temas podrían resultar merecedores de atención:
______________________
1 La ayuda alimentaria también afecta a los mercados de origen creando presiones al alza de los precios de los productos correspondientes, incluso cuando estos proceden de excedentes públicos.
2 Así se muestra la evolución en la proporción de un país «típico» correspondiente a cada grupo de países.
3 A. A. Gürkan, K. Balcome y A. Prakash, «Facturas de importación de alimentos: experiencias, factores subyacentes a los cambios y consecuencias de política para la seguridad alimentaria de los países menos adelantados y países en desarrollo importadores netos de alimentos», en Situación de los Mercados de Productos Básicos – 2003-2004, FAO, Roma, 2003.
4 FAO, Mercados, comercio y ayuda alimentarios mundiales: perspectiva sobre los países vulnerables y en situación de inseguridad alimentaria, Presentación al Seminario Internacional sobre Políticas contra el Hambre II, Ayuda Alimentaria – Contribuciones y Riesgos para la Seguridad Alimentaria Sostenible, Berlín, 2003 (disponible también en http://www.fao.org/es/ESC/common/ecg/36727_en_FAO_Berlin_web_E.ppt en español y francés). Los países en desarrollo en situación de inseguridad alimentaria se han definido como aquellos que cuentan con más de un 15 por ciento de sus poblaciones en condiciones de subnutrición (véase FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo – 2003, Roma, 2003).
5 El párrafo 18 cubre todas las formas de subsidio a la exportación, disponiendo la eliminación de todos aquellos elementos que no se ajusten a las disciplinas que se convengan. Para la ayuda alimentaria, dice lo siguiente:
“18. Para la fecha final que se acordará se eliminará lo siguiente: • El suministro de ayuda alimentaria que no esté en conformidad con las disciplinas operacionalmente eficaces que se acordarán. El objetivo de esas disciplinas será evitar el desplazamiento del comercio. La función de las organizaciones internacionales en lo que respecta al suministro de ayuda alimentaria por los Miembros, con inclusión de las cuestiones humanitarias y de desarrollo conexas, se abordará en las negociaciones. La cuestión del suministro de ayuda alimentaria exclusivamente en forma de donación total también se abordará en las negociaciones.» |
6 El intento más concreto hasta la fecha de reconciliar las distintas posiciones fue el Anexo 6 del borrador de texto sobre las modalidades de marzo de 2003 (texto de Harbinson). Dicho texto ya no tiene validez legal alguna, por lo que no será tratado explícitamente en el presente documento.
7 En el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre la Agricultura, la ayuda alimentaria internacional en condiciones de favor era posible: «(bajo la condición) de que esta ayuda se suministre en la medida de lo posible en forma de donación total o en condiciones no menos favorables que las previstas en el artículo IV del Convenio sobre la Ayuda Alimentaria de 1986.» (artículo 10.4.c del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay). En el Convenio de 1986 este concepto se define como «ventas a crédito, pagaderas en plazos anuales razonables escalonados en 20 años o más y con tipos de interés inferiores a los tipos comerciales vigentes en los mercados mundiales». En el Convenio de 1999 se alteró el número del artículo correspondiente pero no la redacción, con un cambio concreto que afectaba a la palabra «ventas», de forma que la subsección correspondiente del artículo ahora dice así: «ventas de alimentos a crédito…» (Convenio sobre Ayuda Alimentaria, 1999, artículo IX.a.iii).