CCP 05/Inf.7
آذار / مارس 2005




لجنة مشكلات السلع

الدورة الخامسة والستون

روما، 11-13/4/2005

تأثير السياسات الزراعية والتجارية لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية
على البلدان النامية: استقصاء درجات بديلة لفصل المدفوعات المحلية

أولاً– مقدمة

  1. - أوصى الاجتماع الرابع والستون للجنة مشكلات السلع بأن تقوم الأمانة بمزيد من العمل عن تأثير السياسات المحلية والتجارية. ومنذ ذلك الاجتماع، زادت منظمة الأغذية والزراعة من قدراتها على دراسة السياسات السلعية في نشاطين مترابطين. ففي واحد منها، قامت بتحديث نشاط نماذج السياسات السلعة للقياس الكمي لتأثيرات سياسات بعينها على البلدان النامية، من أجل الاستجابة لطلبات محددة تقدمت بها اللجنة. وفي نشاط آخر، ينبع من اختصاصاتها في رصد تنفيذ السياسات السلعية وفقا للخطوط التوجيهية المتفق عليها، فإنها انضمت إلى تجمع من الوكالات الدولية لوضع مجموعة شاملة من مؤشرات السياسات الزراعية لفائدة البلدان النامية. ويقصد من المعلومات المستخلصة من هذين النشاطين تعزيز فهم فعالية السياسات، فضلا عن بناء القدرات في البلدان النامية على القيام بهذه المهام بنفسها.1
  2. - علاوة على ذلك، ومنذ الاجتماع الرابع والستين للجنة مشكلات السلع، أجري عدد من الدراسات الرامية إلى تقدير التأثيرات المحتملة للسياسات الزراعية وإصلاحات التجارة، بما في ذلك اتفاق جولة الدوحة. وهذه الدراسات تشمل الدراسات التي اضطلعت بها أمانة المنظمة2، إضافة إلى دراسات أجراها الباحثون والوكالات الأخرى3. وفي غضون ذلك، أجرت المنظمة دراسة رئيسية تبحث الروابط بين إصلاحات التجارة والأمن الغذائي على المستويين المفاهيمي والإقليمي، أعقبتها دراسات حالة تفصيلية شملت 15 بلدا عن الروابط بين إصلاحات السياسات الاقتصادية المرتبطة بالتجارة والأمن الغذائي.4 وبخصوص ذات الموضوع، أجريت دراسات على تأثير تصاعد الواردات على البلدان النامية. وهناك أيضا دراسات أخرى قيد الإعداد عن هذا الموضوع.
  3. - ومختلف الدراسات القائمة على النموذج والمشار إليها أعلاه عن التأثير المحتمل لمزيد من تحرير التجارة، بما في ذلك اتفاقات جولة الدوحة، على التجارة والرفاه وتوزيع الدخل في البلدان النامية تظهر، عموما، أن المكاسب من إصلاحات التجارة الزراعية هي مكاسب كبيرة. ويبدو على نحو ثابت أن النفاذ إلى الأسواق هو القناة الأولى التي تتحقق من خلالها هذه المكاسب، غير أن التخفيضات في الإعانات المحلية – مترافقة مع التخفيضات في الرسوم الجمركية – تسهم بدورها بصورة ملحوظة في توسع إمكانيات النفاذ إلى الأسواق والتجارة. ومن المهم أيضا، أن هناك مكاسب كبيرة تتحقق بفضل التجارة بين بلدان الجنوب في أعقاب إنجاز الإصلاحات. والقناتان الرئيسيتان اللتان تخسر من خلالهما البلدان النامية، هما التأثيرات السلبية لنسب التبادل التجاري وخسارة أفضليات الرسوم الجمركية. وتبعا للإصلاحات العالمية، من المتوقع ارتفاع أسعار السوق العالمية للمنتجات الغذائية، مما يترتب عليه خسائر في نسب التبادل التجاري بالنسبة للبلدان المستوردة للأغذية ومكاسب للمصدرين الصافين. وتؤكد عمليات التحليل أنه عند الأخذ بعين الاعتبار الخسائر في الأفضليات التجارية، فإن تأثيرات الرفاه تصبح سلبية بالنسبة للبلدان المتلقية للأفضليات. وهذا التأثير السلبي ضئيل عموما، وإن يكن كبيرا لبعض من هذه البلدان. ويركز أيضا اجتماع خاص للاجتماع الخامس والستين الحالي للجنة مشكلات السلع على هذه القضايا، مزودا الأعضاء بتحليل معاصر تفصيلي لهذه القضايا.5
  4. - وفي سياق تقييم تأثيرات إصلاحات السياسات، تبرز قضية عن سبل تنفيذ برامج المدفوعات المحلية الجديدة، وبنحو محدد كيف تؤثر على الإنتاج والتجارة. وثمة اتجاه ملحوظ في الكثير من البلدان بتبني السياسات التي يزعم أنها منفصلة أو أنها تخل بالتجارة إلى حد أدنى. ولما كان هذا المجال لم يلق بعد الدراسة والمناقشة الوافية فيما بين الأعضاء، فإن هذه الوثيقة تطرح تقييما مبدئيا ومحدودا لمدى أهمية درجة فصل المدفوعات المحلية بالنسبة للأسعار والتجارة السلعية العالمية. ويرمي التحليل في هذه الورقة إلى رسم بعض الحدود لتأثيرات درجة فصل مثل هذه البرامج وتتبع تأثيراتها المحتملة على البلدان النامية والبلدان الأقل نموا.

    5. ثانيا - المدفوعات المحلية - قضية الفصل

  5. - حقق اتفاق جولة أوروغواي بشأن الزراعة تقدما كبيرا في إرساء قواعد ومبادئ فعالة في الركائز الثلاثة الرئيسية للتدخلات الحكومية في الزراعة: الدعم المحلي، النفاذ إلى الأسواق، وتنافس الصادرات. ولقد استمرت المناقشات والبحوث والمفاوضات الجارية على أساس هذه الركائز الثلاث. وهناك التزام بتخفيض إعانات الصادرات بغرض إلغائها. وفي حين أنه لم يُحدد هدف نهائي للمجالين الآخرين، فإن هناك التزام بزيادة فرص النفاذ إلى الأسواق وتخفيض الدعم المحلي المخل بالتجارة بصورة كبيرة على مرور الزمن. بيد أنه في حالة الدعم المحلي، فإن المدفوعات المحلية الدنيا أو غير المخلة بالتجارة تظل مجالا معفيا من التخفيضات.
  6. - إن مفاهيم الفصل، والدعم المحلي غير المخل بالتجارة، أو الدعم المحلي المخل بالتجارة في حدود دنيا، هي مفاهيم جذابة لعدد من الأسباب. أولا أن البرامج التي تتسم بهذه الخصائص توفر وسائل فعالة للمساعدة في تحقيق غايات توزيع الدخل.6 ثانيا أنه، نظريا أو وفقا للمعنى على الأقل، ليس لها تأثيرات عرضية أو أنها تأثيرات في الحدود الدنيا على التجارة والأسعار الدولية التي يدفعها الآخرون أو يحصلون عليها. وتبعا لهذه الأسباب الأساسية، فإن جميع البرامج الجديدة والإصلاحات في البرامج القائمة تقريبا في البلدان المتقدمة خلال العشر سنوات الماضية تظهر على الأقل بعض السمات غير المخلة بالتجارة. وينظر الكثير من البلدان بعين راضية لهذه الإصلاحات7.
  7. - بيد أنه في مقابل هذه السمات الإيجابية، هناك بعض القضايا الحيوية. فهناك أولا قضية عدم التماثل في قدرات البلدان المتاجرة على تنفيذ سياسات الفصل. والكثير من البلدان النامية المستوردة قدراتها المالية محدودة بحيث يتسنى لها تنفيذ مثل هذه البرامج. وتعني إصلاحات السياسات التي تؤدي إلى تخفيض الرسوم الجمركية (زيادة فرص النفاذ إلى السوق) أسعارا محلية منخفضة، وبالتالي إنخفاض الدخل الريفي وزيادة ضغوط التكيف. كما أنها تقلل من القدرات المالية بتخفيضها لعائدات الرسوم الجمركية. وبالتالي، وتبعا لتحرير التجارة، تقل قدرات هذه البلدان على استخدام أدوات الفصل المعفاة لتحقيق أهداف توزيع الدخل.8 ولا تعاني الدول المتقدمة هذه المشكلة.
  8. - والقضية الثانية هي قضية نطاق: ما هو "التأثير الأدنى على التجارة" وكيف يمكن قياسه؟ وتتوقف درجة التأثير على التجارة على طبيعة البرنامج وحجمه. وبالنظر إلى أن الكثير من البلدان النامية تفتقر إلى القدرات المالية لاستخدام برامج الدعم المحلي المعفاة، فإلى أي مدى ينبغي لها الاهتمام باستخدامها من قبل الآخرين، حتى وإن زُعم أن هذه البرامج لا تخل بالتجارة إلا في الحدود الدنيا، أو أنها تتفق مع المعايير التي تم التفاوض بشأنها في منظمة التجارة العالمية؟ وحتى في حالة التدليل على أن هذه البرامج لها تأثير أقل على الأسواق مقارنة بالبرامج المحلية المقرونة، أو التدابير المقيدة للنفاذ إلى السوق، أو سياسات دعم الصادرات، فما هي احتمالات تصاعد الاتجاه للمدفوعات المحلية الكبيرة أن يؤثر على الأسواق الزراعية العالمية بطرائق تقلل من فرص السوق بالنسبة للبلدان النامية؟

    9. ثالثا - اتجاهات مدفوعات الدعم المحلي

  9. - منذ أن بدأت المفاوضات التجارية الاعتراف بالروابط بين السياسات المحلية والتجارة، قام الكثير من البلدان بإجراء إصلاحات السياسات التي خفضت من دعم أسعار السوق والتدخلات المباشرة في الأسعار و/أو المدفوعات المرتكزة إلى الإنتاج، كما قامت بزيادة المدفوعات المباشرة للمنتجين مع درجات متفاوتة من الروابط بين الأسعار والإنتاج. ويوضح هذا الاتجاه في الشكل البياني 1، الذي يظهر أن دعم أسعار السوق في بلدان منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية قد انخفض من 77 في المائة من تقديرات دعم المنتجين في 1986، إلى 62 في المائة في عام 2003.9 ويتحدد دعم أسعار السوق أساسا بتدابير النفاذ إلى السوق (الرسوم الجمركية). ويوضح الشكل البياني 2 التركيبة المتغيرة للمدفوعات المحلية. فالمدفوعات المحلية المرتكزة إلى المخرجات والمدخلات ظلت ثابتة نسبيا منذ 1986، في حين أن الأشكال الأخرى من المدفوعات والتي ترتكز، إلى حد كبير، إلى مستويات ثابتة للإنتاج أو المساحات، والمستحقات التاريخية، أو الدخل، فقد زادت بنحو 41 مليار دولار أمريكي في منطقة منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية خلال هذه الفترة. وسجلت المدفوعات المرتكزة إلى مستحقات تاريخية زيادة أسرع. وقد زادت أيضا هذه المدفوعات بصورة كبيرة في أعقاب الإصلاحات التي أدخلها الاتحاد الأوروبي على سياساته الزراعية المشتركة في عام 2003؛ إذ اعتبارا من عام 2004، بدأ تطبيق المدفوعات الزراعية الواحدة للاتحاد الأوروبي لكلا المحاصيل والحيوانات والتي حلت محل جزء كبير من المدفوعات السابقة للمساحات والمدفوعات لكل رأس من الحيوانات.
  10. - كذلك تبدى الاتجاه إلى فصل الدعم/المدفوعات عن مستويات الإنتاج في البلدان النامية. ومن بين نماذج الفصل في إصلاحات السياسات إصلاحات PROCAMPO في المكسيك في عام 1994 التي ضمنت الأسعار للحبوب والبذور الزيتية ومحاصيل البروتين، والتي استعيض عنها لتحل محلها المدفوعات المنفصلة. وفي تركيا حلت محل شتى تدابير الحدود والأسعار المنظمة وإعانات المخرجات والمدخلات، مدفوعات دعم الدخل المباشرة بدءا في عام 2001. ومن النماذج الأخرى في الآونة الأخيرة الصين التي أرسيت فيها المدفوعات المباشرة للمنتجين في قطاع الحبوب الخشنة.10
    11. منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية.

    رابعا - الدعم المنفصل غير المخل بالتجارة والمخل بالتجارة في حدود دنيا

  11. - تنص صياغة اتفاق جولة أوروغواي بشأن الزراعة قبل الحدوث، على معايير قانونية للبرامج التي ليس لها تأثيرات مخلة بالتجارة أو الانتاج أو تأثيرات اختلال في الحدود الدنيا، والمعفاة من التزامات التخفيض في الإطار الأخضر. وتعرَّف برامج دعم الدخل المنفصل بمعايير محددة على أساس فردي. كذلك ينص الاتفاق على معايير لبرامج الدعم المحدود المضمنة في الإطار الأزرق والمعفاة أيضا من التزامات التخفيض. وتتواصل مفاوضات منظمة التجارة العالمية لمناقشة المعايير للأُطر الثلاثة مع تفاوت واسع في وجهات النظر بشأن تحسين الخصوصية والمرونة وللحد من اختلالات التجارة.11 وتشمل المقترحات خيارات لإزالة الإطار الأزرق وكذلك وضع ذروة لجميع المدفوعات، بما فيها تلك المضمنة في الإطار الأخضر. وتعكس هذه المقترحات اهتمامات الأعضاء بشأن التأثير المحتمل لهذه المدفوعات.
  12. وعند تقييم برامج الدعم المحلي، استخدم الاقتصاديون بصورة رئيسية تعاريف للفصل تتعلق بتأثير البرامج على مختلف جوانب السوق. وتشير هذه التعاريف إلى سبل تأثير البرامج على موضع منحنيات الإمداد والطلب في القطاع وشكله مع تطبيق هذه البرامج أو بدونها. ويعرّف الاقتصاديون (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (2001))، وكاهيل (1997) "الفصل التام" ليس باعتباره مجرد الوضع الذي يبقى فيه توازن الإنتاج والتجارة والأسعار بدون تغيير فحسب، وإنما أيضا عندما يظل شكل منحنيات الإمداد والطلب على حاله دون أن يتأثر بالبرامج. وتعبير "الفصل الفعال" أقل تشددا ويشير إلى الوضع عندما يظل توازن الإنتاج والتجارة بدون تغيير حتى إذا تبدلت أشكال منحنيات الإمداد والطلب (مثلا بحصص الإنتاج، خطط التأمين المتجاوبة مع الأسعار وإلى غير ذلك). ويتعلق الاختلاف بين هذين المفهومين، إلى حد كبير، بالطريقة التي تؤثر بها هزات الطلب والإمداد على نتائج السوق المحلية في الأجل القصير. وعلى سبيل المثال، فإن برامج الحد من الإنتاج التي تحدد على مستوى رقم الأساس للإنتاج التاريخي قد لا تؤثر على مستوى توازن إنتاج بلد ما، ولكنها قد تؤثر على استجابة الإمدادات على زيادات الأسعار قصيرة الأجل، وذلك مثلا جرّاء ارتفاع الأسعار الدولية.
  13. - ومن المعترف به بصورة متزايدة أنه لا البرامج المنفصلة بصورة تامة أو المنفصلة بصورة فعلية، يمكن أن توجد عمليا في الواقع.12 وتبحث التحليلات النظرية والتطبيقية في مدى تأثير البرامج على عوامل السوق. وعلى هذا النحو، فإن فصل برامج المدفوعات عن قرارات الإنتاج أصبح يعني تخفيض درجة التأثير على الإنتاج/الأسعار في سلسلة متصلة، بدءا من الفصل التام ومرورا بالفصل الجزئي وانتهاء بالفصل الكامل. وثمة مخاوف من أن المعايير التي اعتبرت كافية لاحتواء التأثير على الإنتاج والتجارة أو التقليل منه قد أخفقت بالفعل في تحقيق ذلك كما كان متوقعا.
  14. - وتقييم كيف تؤثر البرامج على الإنتاج أمر معقد، على الأقل، كالبرامج نفسها. وتتصف البرامج بسمات مختلفة، من البرامج البسيطة غير المشروطة وتحويلات المبلغ المقطوع، إلى أخريات قد تكون مرهونة بحالة السوق، مثل البرامج المضادة للدورة التي تنجز مدفوعات مبلغ مقطوع مختلفة (على المساحة الأساسية والغلة)، تبعا لاختلاف ظروف الأسعار. وبناء على ذلك، فإن لهذه البرامج تأثيرات مختلفة على المنتجين. وقد حاولت الأدبيات تصنيف هذه التأثيرات. وإجمالا، فإن البرامج لها تأثيرات مباشرة على المخرجات بتأثيرها على الأسعار "المحفزة للإمدادات" أو العائد على المنتجين. وقد تنطبق هذه التأثيرات المباشرة أيضا على السلع التي تكون استكمالا وبدائل في عملية الإنتاج. كما قد تكون للبرامج تأثيرات غير مباشرة على المخرجات بتأثيرها على مستويات الدخل والثروة، وبالتالي على توزيع الأيدي العاملة للأسر الزراعية وعلى الاستثمار في المزرعة. ويتوقف حجم ومنحى هذه التأثيرات على طبيعة الأسواق الوطنية للعمالة (إنتقال الأيدي العاملة من الزراعة إلى الأعمال غير الزراعية، ومن الريف إلى الحضر)، وأسواق رأس المال (قدرة مصدر أموال الإستثمار والتكاليف المترتبة). ويمكن النظر لكلا التأثيرات المباشرة وغير المباشرة في أبعاد تشير إلى عوامل جامدة (الأوضاع الحالية)، والدينامية (التوقعات) والمرتبطة بالمخاطر (التأمين) التي تؤثر على قرارات الإنتاج. ويتبين أن المنتجين الذين يبغضون المخاطر يزيدون من إنتاجهم إذا كان من المتوقع للمدفوعات أن تعوّض عن خسائر الدخل من السوق، ليس فقط في الوقت الآني، بل وفي السنوات المقبلة. ولا تتوقف هذه التوقعات على تصميم البرامج الحالية فحسب، بل وأيضا على الخبرات في الماضي عن الطريقة التي اتبعتها الحكومة في تغيير السياسات المحلية استجابة لضغوط السوق في ذلك الحين. ويمكن للبرامج المنفصلة، أن تصبح، حتى من الوجهة النظرية، برامج مقرونة إذا ما تأقلمت مع أوضاع جديدة استجابة لضغوط محلية للدعم في ظل ظروف سوق معاكسة.

    15. خامسا - تقييم تأثيرات درجات مختلفة لفصل المدفوعات المحلية

  15. - الأدبيات الاقتصادية عن هذا الموضوع، النظرية منها والتطبيقية، ما زالت حديثة نسبيا13. كما أن الفهم العملي للبرامج الجديدة ناقص، نظرا لما يلزم من وقت وخبرة لدراسة البرامج باستخدام منهجيات إحصائية أساسية لاختبار كيف يستجيب المتلقون لمدفوعات البرامج. وفي ظل عدم وجود تحليل نهائي، فإن معظم التقييمات تعتمد على نماذج يمكنها أن تستوعب قياسا للتأثيرات المباشرة وغير المباشرة للبرامج. وفي هذه النهج، تستخدم على نطاق واسع افتراضات بسيطة فيما يتعلق بالتأثيرات، إضافة إلى تحليل الحساسية المحيطة بهذه الافتراضات. وعلى سبيل المثال، فإن إطار محاكاة مفصل مثل نظام مصفوفة تقييم السياسات14المطبق في نظام التعاون الاقتصادي والتنمية يحدد إمدادات السوق والطلب في إطار كامل يشمل تفاصيل عن عامل السوق الذي يتيح فهما جيدا لكلا التأثيرات المباشرة وغير المباشرة للمدفوعات، على الإنتاج السلعي والتجارة. علاوة على ذلك، فإن تحليل الحساسية يفحص طائفة من البارامترات الأساسية في ذلك النظام ويوفر مجموعات نظيرة للتأثيرات المحتملة للبرامج.
  16. - واستخدمت بعض التقييمات افتراضات الفصل المطبقة على نماذج السوق الموجودة. وتعني هذه الافتراضات أن "تكييف نسبية الأسعار" التي تطبق على وظائف الإمدادات بشتى المنتجات المستحقة للمدفوعات. وعلى سبيل المثال، ففي وظيفة الإمدادات لمحصول بعينه، فإن تأثير الأسعار يشمل المدفوعات المباشرة لذلك المحصول مضروبة في الرقم الثابت للنسبية. وهذا الرقم الثابت، قد يتراوح من قيمة 1 لمدفوعات مقرونة كلية إلى 0 لمدفوعات مفصولة كلية. وعلى نحو مماثل، يمكن أيضا تطبيق قسط المخاطر الذي يطرح من السعر أو العائدات التي يواجهها المنتجون. وقسط المخاطر هذا قد يكون صفرا أو مقاربا للصفر في حالة أن تكون التغييرات في تعرض المزارعين للمخاطر الناشئة عن تنفيذ البرنامج صغيرة، ولكنه يزيد في حالة أن زيادات المخاطر المتوقعة، مثل زيادة التعرض لتقلبات أسعار السوق. ويصف التعبير (1) أدناه هذا التحديد بصورة دقيقة، حيث تكون S هي الإمدادات، P سعر السوق، DP المدفوعات المباشرة وR هي قسط المخاطر.والمعادل n هو الرقم الثابت للتناسبية، مع افتراض قيمة بين 0 و 1 وفقا لتأثيرها مقابل سعر السوق والبارامترات a0 و a1 تمييزا لوظيفة الإمداد.
    S = a0 + a1(P + nDP – R) (1)

    الرقم الثابت للتناسبية وقسط المخاطر في هذا الإطار، والبارامترات التي يفترض أن تكون وظائفا لبرنامج محلي بعينه، يمكن للمرء حساب التأثير عن الإنتاج والتجارة، وبالتالي على الأسواق الدولية. وقد اتبعت منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (2002) نهجا مماثلا لدراسة تأثير قانون أمن المزارع والاستثمار الريفي في الولايات المتحدة.
    17. ألف - تأثير برامج المدفوعات المحلية المنفصلة على الإنتاج والتجارة
  17. - إن الدراسات عن تأثير المدفوعات المباشرة المنفصلة والمخلة بالتجارة في حدود دنيا على الأسواق تظهر، حتى الآن، تأثيرات ضئيلة على الإنتاج والتجارة وأسعار السوق الدولية. وعلى سبيل المثال، فإن دراسة أصدرتها وزارة الزراعة الأمريكية (2001) خلصت (استنادا إلى بيانات 1998) إلى أن إلغاء جميع أنواع الدعم المحلي، مع مدفوعات مباشرة منفصلة في معظمها، ستؤدي إلى زيادة الأسعار الزراعية العالمية بنحو +3.6 في المائة؛ وبافتراض اقتران كامل، فإن زيادة الأسعار ستكون +4.8 في المائة، أي بفارق 1.2 في المائة.15 علاوة على ذلك، وكما أشير إليه في Dewbre (2001)، قيّمت المدفوعات الثابتة للمساحة الأساسية باعتبارها أداة الدعم المحلي الأقل تأثيرا في اختلال التجارة. وتضمنت هذه الدراسات افتراضات فيما يتعلق باستجابة الإمدادات لبرامج المدفوعات المباشرة هذه. بيد أن هناك شكوكا إزاء الاستنتاج بأن هذه البرامج لها تأثيرات ضئيلة على الأسواق، استنادا إلى القول بأن كلا التأثيرات المباشرة وغير المباشرة لهذه البرامج هي أكبر من التأثيرات التي تفترضها هذه الدراسات. وعلاوة على ذلك، فإن المدفوعات المباشرة أصبحت على مرور الزمن أكبر بكثير. وبالفعل، وكما أوضح Beghin et al (2004)، فإن هناك شكوكا كبيرة فيما يتعلق بالطابع المنفصل للبرامج الجديدة، بالنظر إلى حجم وتصميم ووتيرة التغيير.
  18. - وفيما يتعلق بهذه الورقة استخدم النموذج الجديد لسياسات السلع الزراعية لدى منظمة الأغذية والزراعة لاستكشاف تأثيرات افتراضات الفصل البديلة. وقد استحدث هذا النموذج (نموذج المحاكاة السلعي أو “Cosimo” ) بالتعاون مع منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية باستخدام مكونات نموذج الروابط الزراعية Aglink المطبق على بلدان المنظمة المذكورة، وبتحديد 29 بلدا وإقليما ناميا إضافيا، بغية التوصل إلى قدرة أكبر لفحص تأثيرات السياسات على هذه البلدان. والأساس لهذا التحليل هو فترة إسقاطات لمدة 10 سنوات (2004-2013)، التي قيّمت التأثيرات مقارنة بها بتغيير الافتراضات ودراسة الاختلافات في طريقة "الهزة ناقصا التحكم". والغرض الرئيسي مما أجري من تحليل هو تقييم الطائفة المحتملة من تأثيرات برامج المدفوعات المباشرة على الأسواق الدولية، طبقا لافتراضات بديلة لأقصى درجات الفصل. وتجدر الإشارة إلى أن هذا النموذج لم يتم دمجه الكامل، في الوقت الحاضر، في الأسواق فيما يتعلق بالسكر أو القطن، وأن النتائج لا تنطبق على هاتين السلعتين.
  19. - واختير لأغراض التحليل التوضيحي هذا برنامجان نوعيان للمدفوعات المباشرة في كل من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي. وتم اختيار البرنامجين لأنهما من بين أكبر برامج المدفوعات المباشرة التي تتميز بشتى سمات الفصل. علاوة على ذلك، واعتبارا من نوفمبر/تشرين الثاني 2004، لم تخطر منظمة التجارة العالمية بأي من البرنامجين في شكله الحالي، وبالتالي لم يتم أي تصنيف رسمي لهما في فئات الإطار الأخضر أو الإطار الأزرق.
  20. - والبرنامجان اللذان شملتهما الدراسة في الولايات المتحدة هما برنامج المدفوعات الثابتة المباشرة للمساحة والمدفوعات المضادة للدورة بالنسبة للمحاصيل. وتخصص المدفوعات المباشرة الثابتة على أساس كل وحدة مساحة لمساحة أساسية لجميع المحاصيل المستحقة، كما قدمت في الأصل بموجب قانون FAIR لعام 1996. وبيانات المساحة الأساسية والغلات بيانات قابلة للتحديث في قانون أمن المزارع والاستثمار الريفي لعام 2002. وتبلغ المدفوعات الثابتة زهاء 4.4 مليار دولار أمريكي أو نحو 54 دولارا أمريكيا لكل هكتار أساسي. وتقدم المدفوعات المضادة للدورة للمنتجين على أساس 85 في المائة من المساحة الأساسية الثابتة لكل محصول مستحق ومع مراعاة الفروق في السعر المستهدف (باستثناء المدفوعات الثابتة) وأسعار المزرعة لكل محصول. والصفة الأولى لهذه المدفوعات هي أنه بالنظر إلى المساحات الأساسية والغلات حسب كل محصول، فإن المدفوعات مستقلة عن الإنتاج الجاري. بيد أنه تبعا للتوقعات بأن الغلات الأساسية والمساحات الأساسية قد يجري تحديثها في المستقبل، فإن هذا الإدعاء الأخير يكون ضعيفا. ومع ذلك، فإن المدفوعات تتفاوت تبعا لأسعار السوق. وإذا كانت محاصيل السوق المستحقة مزدهرة نسبيا، وبافتراض عدم تعديل بالزيادة في الأسعار المستهدفة، ستكون المدفوعات المضادة للدورة منخفضة؛ وإذا كانت أسعار السوق منخفضة، فإن المدفوعات قد تزيد زيادة مذهلة. والمدفوعات ليست نوعية خاصة بالمحاصيل، لكنها تدفع على أساس المساحة الأساسية للمنتجين وغلاتهم. بيد أن مبالغ المدفوعات، على أساس متوسط الغلات الأساسية، قد تصل إلى 58 دولارا أمريكيا للهكتار، 113 دولارا أمريكيا للهكتار، و30 دولارا أمريكيا للهكتار لكل من القمح والذرة وفول الصويا، على التوالي، تبعا للغلات الأساسية والسعر المستهدف والمدفوعات الثابتة المباشرة ومستويات معدل القرض. ولا تتوقف المدفوعات على مستويات الإنتاج الجاري، ولكنها تقترن بالأسعار الجارية على مدى نطاق محدد من القيم.16 وعلى هذا النحو فإن المدفوعات المضادة للدورة تضمن توزيعا أكثر استقرارا لصافي عائدات المزرعة بالنسبة لمحاصيل البرنامج.
  21. - وشمل التحليل في الاتحاد الأوروبي مدفوعات المزرعة الواحدة لكل من المحاصيل والحيوانات. وكانت هذه المدفوعات جزءا من الإصلاحات التي أدخلت على السياسات الزراعية المشتركة لعام 2003، كما نُفذّت في الكثير من بلدان الاتحاد الأوروبي في عام 2004. وتحدد هذه المدفوعات على أساس البرامج السابقة لكل هكتار ولكل رأس من الحيوانات (متوسط 2000-2002) بموجب التشريع السابق للسياسات الزراعية المشتركة. وتبلغ زهاء 250 يورو للهكتار بالنسبة للمحاصيل ونحو 560 يورو للرأس من الحيوانات.17 وفي حين أن مدفوعات المزرعة الوحيدة لم تطبق كاملا بعد في كافة أنحاء الاتحاد الأوروبي فإنها، من حيث المبدأ، لا ترتبط بالإنتاج والأسعار الحالية.
    22. باء - تصور التحليل

  22. - لما كان من الصعب التأكد من درجة فصل هذه البرامج، فقد استخدم النموذج لاستخلاص حدود لتأثيرات هذه البرامج الكبرى بغية توضيح أين مواضع الإنشغال. وطُبق مع النموذج تصوران لاستقصاء نطاق التأثيرات المحتملة. وجرت مقارنتها مع إسقاطات أساسية افترض على أساسها الفصل التام للبرامج، بمعنى أن لها ذات نتائج السوق مع مدفوعات البرنامج أو بدونها.
  23. - وصيغ التصور الأول لفحص تأثير تطبيق البرامج في نطاق الافتراض بأنها منفصلة جزئيا. وبالنسبة لهذا التصور، افترض أن للمدفوعات المحلية في الولايات المتحدة تأثير معادل قدره 9 في المائة على أسعار المنتجين. وافترض أن تكون التأثيرات في الاتحاد الأوروبي هي 11 في المائة بالنسبة للمحاصيل و6 في المائة بالنسبة للحيوانات. وفي كل من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي، افترض أن قسط المخاطر المناسب هو 2 في المائة ليعكس انخفاض المخاطر التي قد تسود في نطاق هذه البرامج. وهذه القيم بالنسبة لكل من n و Rt في المعادلة (1) أعلاه، قد استمدت من العمل الذي قامت به منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية18، وهي مماثلة للقيم المضمنة حاليا في الأدبيات التي بحثت قضية الفصل، كما أنها تعكس البحوث الأساسية المستخدمة في النموذج. ويمكن النظر للتصور على أساس أنه يحدد تقديرات مقبولة بتأثيرات هذه البرامج تبعا للأدبيات الموجودة عن هذا الموضوع. ويقدم الجدول 1 تفاصيل لطابع التأثيرات على الأسعار الدولية والإنتاج والتجارة في مجموعة هامة من البلدان.
  24. - وتظهر النتائج، أنه بالمقارنة مع قاعدة من الفصل التام، أو عدم وجود برامج، فإن لتطبيق برامج المدفوعات المحلية في إطار افتراض للفصل الجزئي حسبما تشير إليه البحوث الموجودة، ستكون له فروق ضئيلة على أسعار السوق بحلول عام 2010. والتأثير الأقصى للأسعار هو للقمح، حيث ستكون الأسعار المرجعية العالمية، في عام 2010، أقل بنسبة 1 في المائة عن الإسقاطات عندما يتم الفصل التام لبرنامج واحد مفترض. بيد أنه تجدر الإشارة أنه في حين أن تأثيرات الأسعار هي تأثيرات طفيفة، فإن تأثيرات الإنتاج والتجارة كبيرة، مما يشير إلى أنه حتى التأثيرات للأسعار المنخفضة قد تتسبب في الإخلال بالإنتاج والتجارة في الأسواق الدولية. وعلى سبيل المثال، وفيما يتعلق بجميع السلع الغذائية الأساسية والبذور الزيتية، فإن أقل البلدان نموا هي مستوردة صافية (صادرات صافية سلبية) في المحاكاة الأساسية. ومن شأن تطبيق المدفوعات المحلية المنفصلة جزئيا من قبل كل من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي، من النوع المشار إليه أعلاه، سيزيد من واردات القمح لهذه المجموعة من البلدان بنحو 1.2 في المائة، وواردات الحبوب الخشنة بنحو 15.8 في المائة زيادة على الإسقاطات الأساسية، في حين أنها ستخفض من واردات الأرز بمقدار 1.3 في المائة والبذور الزيتية بمقدار 0.4 في المائة. وتبدو هذه التأثيرات على أشدها لمجموعة بقية البلدان النامية الأخرى (وبالتحديد باستثناء أقل البلدان نموا)، والتى تشمل الكثير من البلدان النامية ذات الدخل المرتفع. وبالنسبة لهذه المجموعة من البلدان، ستزيد واردات القمح والذرة والبذور الزيتية بمقدار 1، 2، و4.3 في المائة، على التوالي، في حين ستنخفض واردات الأرز بمقدار 3.4 في المائة.
  25. - وصيغ تصور ثان لدراسة تأثير الافتراض بأن مدفوعات البرنامج الذي خضع للتحليل هي مدفوعات منفصلة كلية: وهنا يكون تأثير مدفوعات البرنامج للوحدة معادل لزيادة أسعار السوق، كما أن أقساط المخاطر قد ألغيت تماما. وعلى نحو محدد، افترض أن الأرقام الثابتة للتناسبية هي 1.0 بدلا من 0، كما افترض أيضا أن أقساط المخاطر هي 0. وهذه الافتراضات القصوى استخدمت للتوصل لتقديرات عليا للتأثيرات، ولم يقصد من هذه الافتراضات أنها مناسبة أو محتملة. وهي تذهب بأبعد من الافتراضات المضمنة في الأدبيات الموجودة التي ناقشت هذه القضية.
  26. - وتظهر نتائج التصور الثاني في الجدول 2. وهي توضح أنه في إطار الافتراض الأقصى بأن هذه البرامج مقترنة بالكامل، فإن التأثير على الأسعار الدولية أكبر بكثير عن مثيله في التصور الأول. وأقصى هذه التأثيرات هي على أسعار القمح والحبوب الخشنة بمقدار -6.8 في المائة و-6.1 في المائة على التوالي. وتجدر الملاحظة بأن هذه التأثيرات يمكن أن تكون أكبر من ذلك في الإسقاطات التي تكون فيها الأسعار الأساسية العالمية للمحاصيل أقل. وفي هذه الحالة، فإن المدفوعات المضادة للدورة في الولايات المتحدة ستكون أكبر، كما أن الافتراض بالاقتران الكامل لهذه المدفوعات الأكبر سيعني تأثيرات مقابلة أكبر.
  27. - وفي هذا التصور الأقصى، في إطار افتراض الاقتران الكامل، فإن تأثيرات الإنتاج تكون بدورها أكثر أهمية، وإن تكن مع ذلك منخفضة نسبيا في جميع البلدان، بما في ذلك الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي، بالنظر للاستجابة المنخفضة للإمدادات على الأسعار التحفيزية التي عادة ما تقدر في هذه البلدان. بيد أن التقديرات تشير إلى أن تأثيرات التجارة ستكون كبيرة إلى حد ما في معظم الحالات، خاصة في البلدان/الأقاليم حيث تكون المستويات الأساسية الصافية للتجارة منخفضة مقارنة مع الإنتاج/الاستهلاك. وكما يتضح من الجدول 2، فإن صافي صادرات البلدان المتقدمة تزيد بشكل كبير (وفي هذه الحالة جراء زيادة صافي صادرات الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي)، وأنها تفضي إلى نسب انخفاضات كبيرة في صادرات المجموعات الاقتصادية الأخرى. وبالنسبة لأقل البلدان نموا، فإن تأثير المدفوعات المحلية المقترنة كلية في الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي يتبدى في زيادة واردات القمح والحبوب الخشنة بمقدار 7.8 في المائة و81.7 في المائة على التوالي، في حين تؤدي إلى تخفيض واردات البذور الزيتية بمقدار 10.9 في المائة. وتحدث أيضا نفس التأثيرات الكبيرة على الواردات والصادرات في البلدان النامية الأخرى. ولا تتوقف تقديرات استجابة كل بلد أو إقليم على مدى تغير الأسعار الدولية وحدها فحسب، بل وأيضا على مدى انفتاح هذه الأسواق لمثل هذه التغييرات وخصائص استجابة إمداداتها ذاتها بالنسبة للمحاصيل الأشد تأثرا. وعلى سبيل المثال، ففي أسواق القمح والحبوب الخشنة، تتوقف استجابة بلد أو إقليم ما على أهمية هذه المحاصيل في نطاق استخدام الأراضي، وعلى نمط السياسات المحلية وسياسات التجارة المطبقة. وفي النموذج الذي تقوم عليه التصورات المبينة، تشير التقديرات إلى أن استجابة الإمدادات هي أكبر في أقل البلدان نموا عما هي عليه في البلدان النامية الأخرى. ويرجع ذلك إلى حد كبير إلى وجود بلدان كبيرة للغاية في هذه المجموعة الأخيرة، مثل الهند والصين، والتي لا تتأثر أسواقها بنفس القدر لتغير الأسعار الخارجية. ويعني هذا أن استجابات التجارة هي أكبر بالنسبة لهذه البلدان، ولذا فهي تتأثر بصورة أكبر بالتغيرات في الأسعار العالمية.

    28. سادسا - الاستنتاجات

  28. - هناك اتجاه هام نحو فصل الدعم المحلي، وخاصة في البلدان المتقدمة. ولقد رحبت الكثير من البلدان بهذه الإصلاحات باعتبارها تطورات إيجابية، إذ أنها تبدو أقل إخلالا بالتجارة مقارنة مع البرامج التي حلت محلها. وتبعا لتراجع تدابير دعم أسعار السوق نتيجة زيادة إمكانية النفاذ إلى الأسواق (أي تخفيضات الرسوم الجمركية)، يرجح أن تزيد الضغوط المحلية على الدعم بالمدفوعات المباشرة. وتظل المفاوضات التجارية تناقش الوسائل لتمكين الحكومات من تقديم مدفوعات مباشرة للمنتجين، رهنا بمعايير محددة، يمكن إعفاؤها من التزامات التخفيض.
  29. - ويهدف التحليل المضمّن في هذه الوثيقة إلى دراسة أهمية افتراضات الفصل في تقييم تأثيرات السوق الناشئة عن برامج المدفوعات المحلية. ولما كانت هناك شكوك كثيرة باقية بشأن سبل تقييم درجة الفصل، فإن الورقة تبحث حدود التأثيرات على الأسواق الناجمة عن مختلف درجات الفصل في برامج المدفوعات المحلية. وعلى سبيل المثال، خضعت للتحليل برامج مدفوعات مباشرة معينة في الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي باستخدام النموذج الجديد لسياسات السلع العالمية لدى منظمة الأغذية والزراعة. وتوضح نتائج التحليل أن التأثيرات المقدرة على الأسعار الدولية، والتي تحددها الافتراضات القصوى للاقتران أو الفصل، قد تقع عموما ضمن نطاق صغير معقول. كما أنها تبين أنه رهنا بدرجة الاقتران وبحجم وطبيعة البرامج المعنية، قد تكون هناك اختلالات هامة في التجارة على الرغم من ضآلة تأثيرات الأسعار الدولية. ويعني هذا أن تقييم درجة اقتران أنماط جديدة من برامج الإصلاح قد يكون أمرا هاما.
  30. - واقتصر التحليل المضمن في هذه الدراسة على برامج محددة في إثنين من البلدان المنتجة الكبرى. وفي حين أن البرامج التي شملها التحليل هي من بين أكبر هذا النوع من البرامج من حيث المصروفات، فإن تحركا أكبر من جانب الكثير من البلدان التي يمكنها أن تتحمل عبء إعادة صياغة دعمها نحو البرامج المنفصلة أو المخلة بالتجارة في حدود دنيا قد تقود، إجمالا، إلى تأثيرات هامة بقدر أكبر على التجارة. وهذا الاتجاه قد يترك تلك البلدان التي يتعذر عليها تحمل أعباء هذه البرامج في مركز غير متكافئ فيما يتعلق بدعم المزارعين لديها.
  31. - وعلى ضوء ما عرض من قرائن، يرجى من المندوبين معالجة، ضمن جملة أمور أخرى، الأسئلة التالية:

    32. (1) هل هناك مخاوف حيال الاتجاه نحو المدفوعات المنفصلة والمخلة بالتجارة في حدود دنيا؟
    (2) هل تؤدي إصلاحات التجارة التي تخفض الرسوم الجمركية، ولكنها تسمح بالمساعدة المباشرة المعفاة، إلى قيام حالة غير عادلة لصالح هؤلاء الذين يمكنهم تحمل أعباء هذه المساعدة؟
    (3) ما هو التحليل الإضافي الذي قد يفيد أي مناقشات في المستقبل في اللجنة؟
    (4) وقد يرغب الأعضاء في التعليق وتقديم التوجيه بشأن العمل في المستقبل فيما يتصل بأنشطة الأمانة لتعزيز رصد وتحليل السياسات حسبما يرد سرده في الوثيقتين CCP: 05/CRS 4 و CCP: 05/CRS 5.

    1: التصور 1 عن تأثير المدفوعات المقترنة جزئيا في الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي على الأسعار والإنتاج والتجارة في العالم (1)