تأتي هذه الضميمة إلى برنامج العمل والميزانية للفترة 2006-2007 استجابة للطلب الذي تخلل الدورة الثامنة والعشرين بعد المائة للمجلس في يونيو/حزيران 2005، بإعداد تصوّر إضافي لبرنامج العمل والميزانية يكون فيه مستوى النمو الحقيقي أعلى ويبلغ 9.25 في المائة في الفترة المالية المذكورة. غير أنها تتضمّن اقتراحاً لإدخال إصلاحات واسعة النطاق في المنظمة تتخطى التصوّر الخاص باستخدام موارد إضافية. فلا بدّ بالتالي من تفسير السبب الذي دفعني إلى تقديم هذا الاقتراح خاصة في هذه المرحلة بالذات من عملية إقرار الميزانية.
الجواب على هذا بسيط إذ إنّ أموراً كثيرة استجدّت منذ الاقتراحات التي قدّمتها بشأن موجز برنامج العمل والميزانية في مطلع هذا العام، لا بل أموراً كثيرة وهامة لدرجة أني أجد نفسي مضطراً إلى التوجّه إلى الأعضاء على هذا النحو.
فقد كان هذا العام حتى تاريخه حافلاً بالتطورات الهامة للغاية بالنسبة إلى منظمة الأغذية والزراعة. وبعضها يؤكّد أننا سائرون بالاتجاه الصحيح لكن علينا أن نضاعف جهودنا، بينما يشير بعضها الآخر إلى أنّ أداءنا ليس بمقدار ما هو مطلوب منا ومن الملحّ تصويب هذا المسار.
ومن التطورات الإيجابية، أشير إلى التحضيرات الوافية لمؤتمر القمة العالمي للألفية: خمس سنوات بعد الانعقاد للأمم المتحدة، والذي شحذ التركيز بقدر أكبر على الإجراءات اللازمة لبلوغ الأهداف المتفق عليها دولياً، لاسيما الهدف الإنمائي للألفية الشامل 1 الذي يعترف صراحة بالعلاقة الكامنة بين الجوع والفقر وبوجوب الحد منهما. وكانت هذه الرسالة في صلب مؤتمري القمة العالميين اللذين عقدتهما المنظمة في العقد المنصرم وهي لا تزال ركيزة أساسية لعملنا: فأن يكون هناك اعتراف في السياق الأوسع بالأهداف الإنمائية العالمية هذه إنما يدعّم مؤازرة المنظمة لمن يعانون انعدام الأمن الغذائي. لكن لا يسعنا أن نبقى مكتوفي الأيدي – فلا يكفي أن نضع الهدف نصب أعيننا لا بل يجدر بنا أن نبلغه والطريق الأصعب لا زالت أمامنا. ويجدر بمنظومة الأمم المتحدة بأسرها، ونحن جزء منها، أن تستجيب للنداء.
وهناك اتجاه مشجّع آخر يتمثّل باعتراف المجتمع الدولي، كما عبّر عنه مؤخراً في تقرير لجنة أفريقيا وبيان غلينيغلز الصادر عن مجموعة الثمانية، بأهمية زيادة المعونة والتخفيف من عبء الدين وتعزيز الدعم لأفريقيا وإيجاد حلّ للقضايا العالمية الملحّة ومنها مثلاً تغيّر المناخ. وهناك سوء تقدير منذ القِدم لدور الزراعة والغابات ومصايد الأسماك للمساهمة في التنمية المستدامة. وقد كان تحفيز زيادة الاستثمارات في هذه القطاعات إحدى التوجهات الرئيسية لمطالبة المنظمة في العقد الماضي، في كيبيك عام 1995 لمناسبة الذكرى الخمسين لتأسيس المنظمة وفي مونتيري عام 2002 ومن ثمّ في مابوتو عام 2003 وفي المجلس الاقتصادي والاجتماعي هذا العام. ونحن اليوم على مشارف الذكرى الستين لتأسيس منظمة الأغذية والزراعة، تدلّ المؤشرات على أنه أمكن في نهاية المطاف وقف اتجاه الموارد إلى الانخفاض. لكن يجدر بنا الآن الاستفادة من هذه الفرصة كي تصبّ جهودنا تحديداً نحو مساعدة البلدان النامية من الأعضاء على صياغة استراتيجيات وسياسات تمكّنها من معالجة مشاكل الفقر وانعدام الأمن الغذائي الأكثر إلحاحاً ومن تعبئة الموارد داخلياً وخارجياً لتنفيذ البرامج على النطاق الملائم.
ويضاف إلى ما تقدّم المجالات التي لا يكون فيها أداؤنا مرضياً. ويجدر بالمنظمة، باعتبارها إحدى أقدم الوكالات المتخصصة، أن تفكّر جدياً في الوضع الذي تجد نفسها فيه الآن منظومة الأمم المتحدة بأسرها في مواجهة دعوات متكررة إلى إجراء إصلاحات أساسية تحدّ من تداخل الاختصاصات والازدواجية بينها وتضمن قدراً أكبر من الاتساق والفعالية على مستوى النظام ككلّ. ويعتبر النظام بطيئاً كي يكون قادراً على التكيّف مع التغيرات المستجدّة في بيئة التعاون الإنمائي الأوسع. وغالباً ما تعتبر الوكالات المتخصصة الأبطأ كما أشارت إليه الدراسات الأخيرة للجهات المانحة.
وبات لي من الواضح أنه لا بد للمنظمة من اتخاذ إجراء حاسم في إطار مناقشات مجلس الرؤساء التنفيذيين لمنظومة الأمم المتحدة المعنى بالتنسيق بشأن الأهداف الإنمائية للألفية وإصلاح المنظومة. وطبقاً لاستنتاجاتنا الأولية بعد استعراض مساهمة المنظمة الخاصة في تحقيق الأهداف الإنمائية للألفية، والتي صدرت في ورقة للمناقشة في شهر مايو/أيار، فإنّه يجدر بالمنظمة أن "تعيد النظر في العمق في دورها في إطار تلك المنظومة وأن تحدد بوضوح كيف ستتأقلم لتواجه التحديات المقبلة". كما أشار الاستعراض إلى أنّ تركيز الجهود على تحقيق الأهداف سيكون على المستوى القطري وإلى أنّه يتعيّن على المنظمة أن تحدد المجالات والطريقة التي ينبغي فيها تجنيد قدراتها بأكبر قدر من الفعالية على هذا المستوى وفي إطار مساهمة منظومة الأمم المتحدة ككل في العملية.
وتزامن إعداد هذه الورقة مع دراسة نتائج التقييم المستقل للامركزية في المنظمة. ولم نفاجأ كلياً بتوصيات التقييم بما أننا كنا نحاول سلفاً إيجاد حلّ لبعض المشاكل، غير أنها جاءت ساطعة في صراحتها وتطلّعية في انعكاساتها. وكان من الواضح أنّ عملية اللامركزية – وهي إحدى أهم جوانب إعادة التنظيم عام 1994 التي استمرّت في الفترات المالية التالية – لم تكن قد حققت بعد الفوائد الكاملة المنتظرة منها. وعملياً، كان لابد من تدعيم توصيات التقييم المستقل عند تنفيذها من خلال إدخال تغييرات موازية في هيكلية المقرّ ومن خلال اتخاذ إجراءات كفيلة بإحداث ما أسماه المجلس "نقلة نوعية في الثقافة المؤسسية."
واعترف التقييم أنّ مناخ تقلّص الموارد الذي حصلت فيه اللامركزية كان له انعكاسات كبيرة على فعاليتها. وبعد خمس فترات مالية متتالية من الانخفاض في الميزانية، لم يكن من السهل معرفة كيفية مواجهة التحديات الأساسية من خلال نهج "الأعمال العادية" الحذر وبالفعل كانت ردّة فعل الأعضاء على استجابة الإدارة الأولية للتقييم إشارة واضحة إلى أنّ هذا النهج غير مرضِ.
وبينما كانت هذه المناقشات جارية، أبدى بعض الأعضاء أيضاً قلقهم إزاء عملية التخطيط والبرمجة في المنظمة. ونحن، في جهودنا الرامية إلى تلبية الطلبات السابقة إلى مزيد من الشفافية، قمنا إلى حد كبير بتحديث وتنظيم عمليات التخطيط والتنفيذ والرصد والتقييم لدينا وبزيادة كميّة البيانات الموثوق بها والمعلومات المفصّلة التي باستطاعتنا إتاحتها. والمفارقة في الأمر أنّ هذا عزز ربما الانطباع السائد بتجزئة البرنامج وتخصيص الموارد حتى بات من الصعب إدراك صلب ما نحن بصدد القيام به وسببه. وعندما دعا المجلس إلى الإدماج والتبسيط، إنما ناشدنا جميعاً ليس فقط إلى خفض حجم الوثائق بل أيضاً إلى التوصل إلى تركيبة برامجية وإلى شكل من العرض يسمح للأعضاء وللأمانة على حد سواء بتركيز الاهتمام على أهمّ الأولويات.
وإنّ إمكانية صياغة برنامج قادر على تلبية وجهات النظر المتشددة هذه من الأعضاء وعلى زيادة قدرة المنظمة على ما هو متوقّع منها بشكل ملحوظ، بعدما طلب المجلس في دورته في يونيو/حزيران إعداد تصوّر بنمو حقيقي أعلى، هي في الواقع دعوة إلى "التفكير بعيداً عن نطاقنا الضيّق". وقد استجاب زملائي على أرفع المستويات الذين استشرتهم بشأن تحديات الإدارة وأولويات البرامج في المنظمة في المستقبل، بكثير من الالتزام والصدق. وكانت الخلاصة لا مفرّ منها برأي شخصيا وبرأيهم أيضاً. فلابد من التغيير وما نحن بحاجة إليه ليس مجرّد زيادة ونقصان هامشيين بل إعادة هندسة المنظمة من جديد، على مستوى البرامج وهيكلها الإداري على حد سواء.
وتمثّلت إحدى الجوانب الهامة في عملية التفكير الداخلي هذه في استنتاج مفاده أنّ إحراز تحسينات أساسية في مجريات الأعمال وفي نظم الإدارة ممكنة حالياً إلى حد كبير بفضل التقانات الحديثة التي استثمرنا فيها؛ غير أنّ إعادة الهيكلة البرامجية والتنظيمية ستؤدي إلى تسريع عملية الإدماج وستمكننا من مواجهة التحديات الكبرى والفرص الهامة بالقدر اللازم من الاتساق. وعليه، كان من السهل الاستنتاج أنّه ينبغي إرجاء اقتراح إعادة الهندسة.
وتقضي اللائحة العامة للمنظمة بأن يعدّ المدير العام وأن يقدّم مشروع اقتراحات برنامج العمل والميزانية إلى المؤتمر على ضوء ملاحظات لجنتي البرنامج والمالية، من جانب أجهزة معنيّة أخرى في المنظمة ومن جانب المجلس. وقد أعدّ مشروع برنامج العمل والميزانية للفترة 2006-2007، استناداً إلى الموجز الذي درسه المجلس وعرض طبقاً للإجراءات المعهودة. وقد استمعت إلى الأعضاء وإلى الموظفين لكن عليّ في نهاية المطاف أن أتولى دور القيادة للتوفيق بين آراء متضاربة في الغالب توصلاً إلى رؤية واحدة. لذا بادرت إلى إدراج الاقتراحات الإضافية في هذه الوثيقة وعرضها على الأجهزة الرياسية للمنظمة. فأكون بذلك قد تخطيت طلب المجلس بتقديم اقتراح لميزانية بنمو حقيقي أعلى قدره 9.25 في المائة في الفترة المالية، من خلال إظهار إمكانية تنفيذ اقتراحات الإصلاح التي قدّمتها بأكملها في ظلّ زيادة محدودة في الميزانية بنمو حقيقي قدره 2.5 في المائة.
وإنما تحدوني إلى هذا قناعتي بأنّ ما أقترحه لا يمكن إلا أن يخدم مصلحة الأعضاء في المنظمة. ولست هنا في صدد استباق نتائج عمليات جارية أخرى أو الحكم مسبقاً عليها، وفي طليعتها التقييم الخارجي المستقل للمنظمة الذي يجريه المجلس. لا بل أعتقد أنّ تنفيذ اقتراحاتي سيخلق مناخاً مشجّعاً أكثر لهذا التقييم.
وقد جرت مطوّلاً مناقشة الاستراتيجيات والأهداف الطويلة الأجل للمنظمة وخطتها المتوسطة الأجل ووافق عليها الأعضاء ولست هنا في صدد التطرّق إلى هذا الإطار الأشمل على اعتبار أنّ أي تغييرات فيه ستحتاج إلى دراسة ومناقشة معمّقة أكثر. وشغلي الشاغل الآن هي الفترة المالية 2006-2007، والتي يشكل برنامج العمل والميزانية خطة أعمالها. ويوكل الأعضاء المدير العام مسؤولية تطبيق برنامج وإدارة موارد المنظمة. والدافع الأساسي لاقتراحاتي هو تحقيق قدر أكبر من التركيز والفعالية والكفاءة. ومن شأن تنفيذ هذه الاقتراحات اعتباراً من سنة 2006 أن يعزز توحيد أمانة المنظمة من خلال هيكلية تتسم بقدر أكبر من الاتساق واللامركزية في ظل حسّ أكبر بالغاية المرجوة والقدرة على تنفيذ الاستراتيجيات وتحقيق الأهداف التي حددها الأعضاء للمنظمة أو التي سيحددونها لها في المستقبل.
ويرد في هذه الوثيقة المسوّغ المنطقي لتصوري ميزانية البرامج ومحتواهما. وتتضمّن اقتراحات الأبواب والبرامج في الأساس ثلاثة توجهات رئيسية متعددة التخصصات:
اللامركزية والتعاون في الأمم المتحدة وتسليم البرامج التي تجمع بين التنسيق واللامركزية، البرامج الموسّعة وبرنامج التعاون الفني.
وتخصص أبواب منفصلة للتنظيم والإدارة المؤسسية، خدمات الإدارة والإشراف، المصروفات غير المنظورة، الإنفاق الرأسمالي والمصروفات الأمنية.
وبما أننا نضمن المساءلة على تنفيذ البرامج من خلال الهيكل التنظيمي، لذا فإني أقترح هيكلية تتماشى عن كثب مع الأبواب والبرامج. ويقضي هذا بإعادة تحقيق التوازن بين مختلف المصالح والأقسام في المقر وإعادة هندسة واسعة للهيكل اللامركزي بغية التوصل إلى قدر أكبر من التوحيد وتخصيص الوظائف في المقر وفي المكاتب الإقليمية والإقليمية الفرعية والقطرية بشكل واضح ومساند لبعضه البعض. كما ستحقق تحسينات في الكفاءة والفعالية من خلال تحسين استخدام الموارد البشرية في المنظمة والاستعانة بقدر أكبر بالقدرات الفنية الموجودة لدى البلدان الأعضاء النامية.
وتعرض الإصلاحات البرامجية والتنظيمية التي أقترحها على الأجهزة الرياسية في المنظمة لدراستها واتخاذ قرار بشأنها. وفي حين يساعد التحليل المستمرّ على تحسين التخصيص المفصّل للموارد، كلي ثقة بأنّ الإصلاحات المقترحة ممكنة في ظلّ مستوى نمو حقيقي للموارد قدره 2.5 في المائة. ويمكن من خلال تصوّر النمو الحقيقي الأعلى تلبية الاحتياجات الرأسمالية بقدر أكبر، فضلاً عن زيادة الموارد المتاحة لبرنامج التعاون الفني إلى مستوى 17 في المائة من مجموع الاعتمادات التي نصّ عليها قرار المؤتمر 9/89. ومن الواضح أنّ وتيرة وفعالية التحوّل المؤسسي لا يمكن فصله عن مستوى ميزانية 2006-2007 الذي من المنتظر أن يوافق عليه المؤتمر في نهاية المطاف. لكني واثق من أنّ الإصلاحات المقترحة تأتي في الوقت المناسب وتستحق تأييد الأعضاء أياً يكن مستوى الميزانية الذي سيقرره المؤتمر.
وعند اقتراح مستويات الموارد للأبواب والبرامج في التصوّر الإصلاحي، بقيت الزيادات في الميزانية للمجالات التي تتصدّر أولوياتنا على حالها لاسيما بالنسبة إلى بناء القدرات من أجل تطبيق الأطر التنظيمية الدولية للموارد الوراثية وللأولويات المحددة المشار إليها في البرامج الخاصة بمصايد الأسماك وبالغابات. وتبقى نسبة تخصيص الموارد الإجمالية لشبكة الأنشطة اللامركزية إلى حد كبير كما هي عليه اليوم في الشبكة الحالية ولا بد لي من التذكير بما آل إليه تقييم اللامركزية من أنّ العمل الميداني للمنظمة المتمثل في تقديم الخدمات المباشرة للبلدان الأعضاء "يستحق زيادة مطلقة في الميزانية، دون إجراء أي تخفيض في الموارد المخصصة للعمل المعياري."
وأعتقد أنه سيكون من الواضح حتى من خلال هذا الاستعراض الموجز أنّ ما أطمح إليه هو المزيد من تركيز الجهود الهادفة في برامجنا الفنية نحو مجالات الاهتمام الرئيسية للأعضاء، ومزيد من التركيز المحدد لوظائفنا المتمثلة بتبادل المعارف والمساعدة في مجال السياسات وبناء القدرات والمطالبة، واعتماد نهج يضمن التفاعل المطلق مع شركائنا في الأمم المتحدة ضمن الإطار الأوسع للنظام المتعدد الأطراف، خاصة على المستوى القطري. وإنما أقدّم هذه الاقتراحات انطلاقاً من قناعتي بأنّ منظمة الأغذية والزراعة منظمة قائمة على الأعضاء فيها حيث أنّ كل بلد من البلدان صاحبة شأن فيها. ولا بد لنا من أن نكون انتقائيين في استخدام مواردنا، لذا أقترح أن يكون ذلك استناداً إلى معايير دولية متفق عليها شريطة ألا يؤثر هذا على مسؤوليتنا الأشمل بضمان مشاركة الأعضاء كافة في الحياة اليومية للمنظمة واستفادتهم من هذه المشاركة كل بحسب إمكاناته. وإنّ تركيز عملنا على أهم الأولويات والتحرك على المستوى الذي يضمن أكبر قدر من الفعالية، إنما يعني أيضاً احترام مبدأ أساسي بأن تكون المنظمة في خدمة جميع الأعضاء فيها، قدر المستطاع، كل بحسب احتياجاته.
وإني مدرك تماماً للقيود الزمنية المفروضة على الأعضاء وعلى الأمانة أيضاً. فليس لدينا بالفعل متسع كافٍ من الوقت لتنقيح هذه الاقتراحات على ضوء مشاورات معمّقة أكثر ضمن الأمانة بشأن أدقّ التفاصيل. غير أننا على أتمّ الاستعداد لإعطاء أي إيضاحات إضافية كي يناقشها الأعضاء وأي معلومات لازمة حالياً أو خلال انعقاد الدورة المقبلة للمؤتمر.
جاك ضيوف
المدير العام