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I. LA RAISON D'ÊTRE DES RÉFORMES

1. Dans son avant-propos, le Directeur général expose les raisons présidant aux propositions formulées dans le présent document, compte tenu d’un ensemble d’événements récents présentant une grande pertinence pour la FAO. Cette section porte sur certains des grands enjeux et possibilités qui revêtent une importance encore plus considérable du fait de ces événements.

2. Durant les 60 ans d'existence de la FAO, l'agriculture mondiale s'est profondément métamorphosée. La période a été marquée par une évolution technologique fulgurante caractérisée par une vaste mécanisation agricole, l'élaboration et l'adoption généralisée de nouvelles variétés végétales, l'intensification massive des systèmes d'élevage, l'accélération du développement de l'aquaculture et la forte progression de l’utilisation des engrais et pesticides, tout d'abord dans les pays développés. Cette révolution a ensuite gagné les pays en développement, notamment l'Asie et l'Amérique latine et, dans une bien moindre mesure, l'Afrique subsaharienne où l'accroissement des superficies cultivées a été le principal moteur de la croissance. Autant de mutations déconcertantes pour ceux qui prétendaient que les besoins alimentaires de l'humanité excéderaient la capacité de production de la planète. Au contraire, ces mutations ont permis aux agriculteurs d'accroître la production alimentaire pour répondre à la demande d’une population mondiale qui a triplé depuis 1945, passant de 2 milliards à plus de 6 milliards d'individus, et de relever la consommation alimentaire moyenne par habitant de 23 pour cent durant la même période.

3. Il incombe dès lors à la FAO et à ses pays membres de veiller à ce que les retombées de ces remarquables réalisations puissent profiter à l'ensemble de la population mondiale, et tout particulièrement aux 850 millions de gens qui sont actuellement victimes d'une insécurité alimentaire chronique. À court terme, l’Organisation doit faire tout ce qui est en son pouvoir, dans le cadre de son mandat, pour s'assurer à tout le moins de la réalisation de l'objectif du Sommet mondial de l'alimentation (SMA), la réduction de moitié du nombre de personnes sous-alimentées d'ici 2015, ainsi que des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), notamment ceux concernant l'environnement et la santé humaine. Il est encore possible d'atteindre cet objectif de lutte contre la faim si l'action engagée est à la mesure du problème. L'attention portée à la sécurité alimentaire et aux OMD ne doit cependant pas faire oublier le travail essentiel et tout aussi impératif que la FAO doit entreprendre par ailleurs pour garantir la pérennité de l'offre alimentaire mondiale et répondre aux importants changements à l’œuvre dans les systèmes mondiaux de gouvernance et de commerce qui imposent de nouvelles exigences à l'offre de biens collectifs.

Les grands défis

Le Sommet mondial de l'alimentation et les Objectifs du Millénaire pour le développement

4. Bien que la réduction du nombre de victimes de la faim dans le monde soit principalement du ressort de ses membres, le peu de progrès enregistrés à cet égard depuis presque 10 ans impose à l'Organisation de s'interroger sur les moyens de renforcer son action dans les domaines relevant de son mandat. Que doit-elle faire de plus, et que doit-elle améliorer pour permettre à ses membres d'atteindre l'objectif fixé par le SMA dans les 10 ans qui nous séparent de 2015? Ainsi, ne pourrait-elle pas plaider plus énergiquement en faveur de la lutte contre la faim, inciter ses partenaires à amplifier les retombées de son action, et offrir un soutien technique et des orientations plus efficaces aux pays qui font preuve de la volonté politique nécessaire pour enrayer la faim, mais ont besoin de conseils sur la conception et l'exécution de programmes, qui doivent être à la mesure du problème de l’insécurité alimentaire?

5. Les Objectifs du Millénaire pour le développement adoptés lors du Sommet du millénaire organisé par les Nations Unies en septembre 2000 ont renforcé le sentiment d'urgence. Ils fixent un ensemble de cibles réalisables, mesurables et circonscrites dans le temps auxquelles les pays en développement et la communauté internationale peuvent souscrire. Le fait que le tout premier de ces objectifs appelle à la réduction de moitié de la proportion des victimes de la faim et de la pauvreté d'ici 2015 revêt une immense signification pour la FAO, car il traduit une prise de conscience croissante de ce que la faim est à la fois la cause et l'effet de la pauvreté. Dans bien des pays, la réduction de l'incidence de la faim est la clé de l'efficacité croissante de la lutte contre la pauvreté. Le rapport de l'équipe spéciale du projet OMD sur la faim fait valoir que l'objectif de réduction de moitié de la faim est étroitement lié à la réalisation des autres OMD. La réduction de la faim accélérera les progrès enregistrés au regard des autres objectifs, et vice versa. Il est particulièrement important que le combat contre la faim assume une place majeure dans les stratégies de lutte contre la pauvreté, car la pauvreté ne cédera probablement pas tant qu'un nombre aussi important de gens souffrent de malnutrition. Or, ce lien n'est pas établi dans nombre des stratégies de lutte contre la pauvreté élaborées par les pays membres, ce qui accroît d'autant le risque d'un sous- investissement dans le combat contre la faim.

Renforcer la viabilité des systèmes alimentaires aux plans environnemental et social

6. La production agricole totale a certes tenu le rythme de la rapide progression de la demande mondiale en fibres et en aliments, mais à un prix considérable au plan humain et environnemental et dont l'ampleur reste à déterminer. Des pans entiers de forêt primaire ont été mis en culture ou convertis en pâturages extensifs; des millions d'hectares de terres fertiles ont été irrigués sans drainage adéquat, ce qui a provoqué leur salinisation; les ressources en eaux de surface et souterraines ont été polluées par les nitrates et les pesticides; les stocks halieutiques surexploités frisent l'épuisement; les émissions de méthane des rizières inondées, des élevages intensifs et du défrichage des terres par brûlis sont devenues des sources majeures de gaz à effet de serre, tandis que l’agrobiodiversité animale et végétale s’érode toujours davantage. Parallèlement à l'augmentation de la production alimentaire, on constate depuis longtemps une sérieuse détérioration des prix des produits alimentaires de base qui a eu pour effet d'appauvrir de nombreux agriculteurs, notamment dans les pays en développement et en transition, et d'aggraver encore leur insécurité alimentaire, d'où l’effondrement économique et social de nombreuses communautés rurales et une intensification de l'exode rural.

7. La FAO doit impérativement porter davantage d'attention aux systèmes novateurs de production, de transformation et de distribution des produits de l'agriculture, des forêts et de la pêche, des systèmes véritablement durables en ce qu'ils permettent de satisfaire les besoins futurs de l'humanité sans épuiser davantage les ressources naturelles mondiales, sans précipiter les changements climatiques à l’œuvre et l'appauvrissement des sociétés rurales qui va souvent de pair avec une marginalisation accrue des femmes.

Mieux faire face à la mondialisation

8. La mondialisation de l'agriculture, notamment des systèmes de transformation et de distribution alimentaire, s'accélère avec des effets positifs et négatifs sur le bien-être et les moyens d’existence. En tant qu’institution intergouvernementale mondiale jouissant d’un large rayonnement, la FAO bénéficie d'une position unique pour promouvoir l'adoption d'un instrument visant à limiter les effets potentiellement néfastes de la mondialisation sur la pérennité de l'agriculture ainsi que sur la santé et les moyens d’existence des personnes vulnérables. L'Organisation doit davantage s’interroger sur les moyens permettant de faciliter l’application des normes, codes de conduite et accords internationaux destinés à conserver et à protéger les ressources naturelles en vue de la satisfaction des besoins des générations futures.

9. Il faut en outre qu'elle développe ses activités dans le domaine de la biosécurité et de la protection des consommateurs, notamment les normes de qualité et de sécurité sanitaire des aliments, la promotion d'habitudes alimentaires propices à la santé et le suivi de l'approbation des Lignes directrices facultatives en vue de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate; elle doit s'attacher à renforcer les capacités nationales en vue de l'application des normes et des accords internationaux.

10. La FAO doit également consolider ses propres capacités afin de prévenir et de riposter en temps utile au nombre croissant de flambées de maladies animales et végétales dévastatrices dont la propagation s'accélère du fait de la multiplication des voyages internationaux et du mouvement transfrontière et transocéanique des marchandises. Alors que tous les experts des ravageurs et des maladies transfrontières s'entendent à reconnaître qu'il est préférable – et moins coûteux – de prévenir que de guérir, les ressources manquent encore pour engager des actions de prévention efficaces avant que des problèmes tels que la fièvre aphteuse, les criquets pèlerins ou la grippe aviaire n'atteignent des proportions telles qu'elles exigent des interventions d'un coût exorbitant et des pertes de revenus considérables.

11. Par ailleurs, on constate une augmentation du nombre et de la gravité des catastrophes naturelles ou causées par l’homme dans les pays en développement dont les populations rurales sont les plus durement frappées. Du fait de l'efficacité croissante des communications internationales, le grand public prend davantage conscience de ces catastrophes et des souffrances humaines qu'elles occasionnent, ce qui impose à la FAO de renforcer ses capacités d'alerte précoce et d'intervention.

L'évolution du climat international et des possibilités d’intervention

12. Les tendances à l’œuvre sur la scène internationale ont une incidence sur le travail de la FAO, et lui fournissent de nouvelles occasions d'améliorer la pertinence et l'efficacité de son action. Nombre d'entre elles ont été exposées dans le Cadre stratégique, le Plan à moyen terme et, plus récemment, dans un document d'information intitulé La FAO et le défi des objectifs du millénaire pour le développement: la voie à suivre. Celles qui présentent un intérêt particulier pour les réformes proposées par le Directeur général sont examinées ci-après.

Engagements en vue d'une intensification de la mobilisation des ressources, des flux d'aide et de l'allégement de la dette

13. Lorsque les chefs d'État des pays membres de l'Union africaine se sont engagés en juillet 2003, par la Déclaration de Maputo sur l'agriculture et la sécurité alimentaire en Afrique, à affecter sous cinq ans au moins 10 pour cent des ressources budgétaires nationales à la mise en oeuvre du programme détaillé pour le développement de l'agriculture africaine (CAADP) du NEPAD, plusieurs pays bailleurs de fonds ont pris des engagements importants visant à augmenter les flux d'aide et à annuler certains segments de la dette, notamment celle due aux organisations multilatérales ainsi qu'à la Russie. Ces engagements vont dans le droit fil du Consensus de Monterrey issu de la Conférence internationale sur le financement du développement, tenue en mars 2002. Ils portent sur le doublement prévu de l'aide de plusieurs grands bailleurs de fonds, en particulier les 25 pays de l’UE, le Japon et le Canada au cours des cinq ans à venir, comme en atteste le Communiqué de Gleneagles de juillet 2005. Les flux d'aide au profit de l'Afrique devraient augmenter plus rapidement que ceux destinés aux autres régions.

14. L'Organisation doit être en mesure de répondre à ces nouvelles possibilités, et réformer ses structures et son axe d'intervention de manière à favoriser l'expansion des investissements effectués par les pays en développement dans l'agriculture, le développement rural et la sécurité alimentaire. Pour ce faire, elle devra s'attacher à aider les pays à élaborer des stratégies de lutte contre la pauvreté qui tiennent compte du lien entre la faim et la pauvreté, à engager des réformes de politique et à se doter de programmes nationaux pour la sécurité alimentaire afin d’atteindre l'objectif du SMA d'ici 2015. Le succès sera mesuré non par le volume de financements que la FAO pourra lever pour ses propres programmes, mais bien par les ressources intérieures et internationales que les gouvernements membres parviendront à mobiliser et à investir localement dans les secteurs relevant du mandat de la FAO.

15. Les relations constructives que la FAO entretient de longue date avec la Banque mondiale et les accords passés avec la plupart des institutions internationales de financement témoignent de l'utilité de ces partenariats pour la mobilisation des ressources à investir dans les pays membres. Les liens qu'elle entretient avec les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux ne doivent plus être axés sur la levée de ressources extrabudgétaires destinées à ses propres programmes – pour aussi nécessaires qu'elles soient – mais plutôt sur un partenariat profondément ancré sur un objectif commun: la mobilisation de ressources supplémentaires en vue du développement agricole et de la sécurité alimentaire des pays membres.

Le processus de réforme et d'harmonisation engagé par les Nations Unies

16. Les notions de partenariat, de coordination et d'harmonisation sont au cœur des réformes engagées par les Nations Unies pour définir une stratégie de développement véritablement mondiale, et constituent l'axe majeur de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement: appropriation, harmonisation, alignement, résultats et reddition mutuelle de comptes adoptée en mars 2005. Le Secrétariat s'engage à faire en sorte que les programmes et interventions futurs de la FAO soient pleinement harmonisés avec les efforts des autres institutions, fonds et programmes du système des Nations Unies et des autres partenaires du développement. C'est pourquoi les réformes proposées permettront à l'Organisation de s'engager plus radicalement dans le processus de réforme engagé à l'échelle du système des Nations Unies, notamment dans les travaux du Groupe de travail des Nations Unies pour le développement (GNUD), des autres institutions spécialisées et des accords et processus nationaux de coordination, notamment les bilans communs de pays et le Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (PNUAD).

17. L’efficacité de la FAO en tant que partenaire intervenant au niveau national est aussi fonction de son aptitude à rationaliser ses programmes d'assistance technique. Les propositions budgétaires exposées au présent document reprennent les propositions formulées par le Secrétariat en réponse à l’Évaluation indépendante de la décentralisation de la FAO et à l'Examen du Cadre directeur et opérationnel du Programme de coopération technique (PCT). Elles portent sur la nécessité d'une meilleure définition des priorités au niveau des pays, compte tenu des démarches engagées par la plupart des grands bailleurs de fonds pour appuyer les programmes nationaux de manière intégrée et harmonisée, notamment en contribuant à l'adoption de stratégies de lutte contre la pauvreté et d'approches sectorielles plutôt qu'en exécutant des projets autonomes. Les ressources techniques et humaines de la FAO pourront ainsi être utilisées le plus efficacement possible pour appuyer les besoins et les priorités des gouvernements, tout en étant pleinement alignés sur les programmes des autres membres du GNUD, des institutions spécialisées et des partenaires internationaux du développement.

Naissance de nouvelles institutions et développement des compétences dans les pays en développement

18. Durant les 60 ans d'existence de la FAO, de nombreuses institutions ont vu le jour dans les domaines relevant du mandat de l'Organisation, et nombre d'entre elles ont acquis une expérience et une expertise infiniment supérieures aux capacités propres de l'Organisation. Il s'ensuit que dans bien des domaines, l'avantage comparatif de la FAO réside dans sa capacité à développer des liens substantiels avec et entre ces centres d'excellence afin que les problèmes agricoles et alimentaires mondiaux puissent bénéficier des fruits de leurs travaux.

19. La même philosophie doit présider aux relations d'une FAO réformée avec les organisations régionales et sous-régionales d’intégration économique. Dans toutes les régions, ces organisations jouissent désormais d’une meilleure visibilité au plan politique, et deviennent d'importants acteurs du développement agricole, de la sécurité alimentaire et de la facilitation des échanges, compte tenu de leur avantage comparatif à l'égard des questions transfrontières. La FAO peut développer considérablement les retombées de son action en travaillant en partenariat avec ces organisations; le renforcement des liens mutuels, dans le cadre du processus de décentralisation, et l'accent mis sur l'assistance aux politiques fourniront une base solide à une coopération élargie.

20. L'un des changements les plus remarquables durant l'existence de la FAO a été la contraction du rôle de l'État et l'apparition de nouveaux intervenants dans l'agriculture, la foresterie, la pêche et l’agro-alimentaire. Signalons notamment la forte progression des multinationales dans les systèmes mondiaux d'approvisionnement alimentaire, depuis la production à la vente au détail en passant par la transformation et le transport. Dans de nombreux pays en développement, les associations d'agriculteurs fournissent des services essentiels à leurs membres, tandis que les organisations non gouvernementales, dont le rôle se limitait traditionnellement aux opérations de relèvement, interviennent désormais dans les actions de reconstruction et de développement, avec un souci particulier pour la parité hommes-femmes et l’atténuation des impacts du VIH/SIDA sur les populations vulnérables. Cette évolution impose à la FAO de développer des partenariats au-delà du secteur public et de s'associer à des institutions qui oeuvrent comme elle à la lutte contre la faim et peuvent démultiplier son action. À cet effet, il convient de développer les liens non seulement avec les ONG mais aussi avec les parlementaires, les chambres de commerce et d'agriculture, les collectivités locales, les associations professionnelles et les chefs religieux. Cette orientation s’est déjà concrétisée avec la création de l'Alliance internationale contre la faim et par le soutien qu'elle accorde aux alliances nationales dans les pays développés et en développement.

21. Enfin, on constate un relèvement massif des compétences techniques et des capacités institutionnelles relatives à l'agriculture dans la quasi-totalité des pays en développement, et plus particulièrement dans les pays à revenu intermédiaire. Cette avancée offre des perspectives enthousiasmantes pour l'expansion de la coopération Sud-Sud, la création de réseaux et le développement des possibilités de formation entre pays. L'Organisation est en bonne place pour promouvoir ce genre de coopération.

Progression rapide des technologies de l'information et de la communication

22. La croissance rapide – en vitesse comme en puissance – des technologies de l'information et de la communication offre de nouvelles possibilités pour développer l'efficacité et l'impact de l'Organisation, notamment en tant que réservoir de connaissances. Pour ne pas demeurer à la traîne dans un monde de mieux en mieux interconnecté, la FAO doit faire bien plus pour se prévaloir de ces possibilités qu'elle n'a encore exploitées que partiellement.

23. L'un des meilleurs moyens de démultiplier l'impact de son action consiste à développer ses capacités en matière de diffusion des connaissances. Des moyens accrus dans ce domaine se traduiraient par de nouveaux gains d'efficience et une amélioration de la coordination interne, tout en permettant à la FAO de mieux répondre à l'évolution de la situation dans les pays membres et de contribuer plus utilement aux grands débats sur les politiques d’ensemble. Les systèmes de communication modernes favoriseraient la constitution et l'enrichissement de réseaux thématiques qui développeraient la communication entre les institutions et les individus travaillant dans les mêmes domaines et permettraient une traduction rapide des idées nouvelles en applications concrètes dans les pays membres, par exemple par des réseaux locaux d'apprentissage. Le développement de la connectivité offre des possibilités de communication interactive grâce auxquelles la FAO, en collaboration avec ses partenaires, pourra fournir des réponses rapides aux demandes d'information, notamment aux demandes de caractère technique. Elles lui permettront également d'assurer le rayonnement de ses programmes de formation en multipliant les systèmes d'enseignement à distance tels que ceux qu'elle est parvenue à mettre en place en Amérique latine.

Potentiel d'évolution des procédures de l'Organisation

24. Les réformes proposées aux domaines de travail de la FAO sont fondées sur la volonté de jeter un regard nouveau sur les procédures administratives en place, et de trouver le moyen d'améliorer l'efficacité et la capacité de réponse des programmes de l'Organisation. Cette détermination est renforcée par les recommandations des récents rapports de vérification, des évaluations thématiques et des rapports des consultants en gestion ainsi que par les messages émanant des organes directeurs. En outre, le Secrétariat a tiré les enseignements d'expériences récentes où une aide d'urgence a dû être apportée aux pays confrontés à des invasions de criquets pèlerins, au tsunami de l'océan Indien et à d'autres catastrophes. Il est impératif d'améliorer les procédures administratives et financières, les procédures d'achat et la gestion des ressources humaines pour réagir en un temps plus bref aux contraintes liées à la mise en oeuvre des programmes.

25. Durant les dernières années, des économies importantes ont été réalisées et, en dépit de l'insuffisance de ses ressources, l'Organisation est parvenue à se doter de nouveaux systèmes financiers et budgétaires et à remplacer d'autres technologies dépassées. L'effort engagé se poursuit avec le système de gestion des ressources humaines dont la mise en place est en cours. La réforme des ressources humaines qui lui est associée vise à améliorer la motivation et les performances du personnel, condition préalable à l'efficacité de son action. La FAO doit toutefois dépasser les aspects purement techniques des gains d'efficience liés au traitement des transactions, et se pencher sur la transformation des procédures générales de l'Organisation afin d'éliminer les redondances au lieu de les rationaliser. Elle sera ainsi en mesure de réaliser des gains d'efficience majeurs plutôt que de procéder au pas à pas. La mise en oeuvre énergique de ces mesures contribuerait à doter l'Organisation de la nouvelle culture que le Conseil avait appelée de ses vœux en juin 2005, et consoliderait l'argumentation en faveur des réformes proposées dans les sections suivantes.

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