PROGRAMA DE LABORES Y PRESUPUESTO 2006-2007

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PrÓlogo del Director General

Este Suplemento al PLP 2006-07 nace como respuesta a la petición que me formuló el Consejo en su 128º período de sesiones de junio de 2005 de preparar otra hipótesis más del Programa de Labores y Presupuesto a un nivel de crecimiento real más elevado, del 9,25 por ciento, para el bienio. Pero contiene también una propuesta de reforma de amplio alcance de la Organización que rebasa el ámbito de una hipótesis de utilización de recursos adicionales. Tengo que dar, por tanto, una explicación de por qué la estoy presentando, y en particular, por qué ahora, en esta fase del proceso de aprobación del presupuesto.

La respuesta sencilla es que han sucedido muchas cosas desde que preparé mis propuestas para el Resumen del Programa de Labores y Presupuesto para este año, ciertamente tantas y de tal importancia que me siento obligado a dirigirme de este modo a los Miembros.

En lo que llevamos de año, hemos asistido a una serie de novedades significativas de gran importancia para la FAO. Algunas de ellas confirman que estamos en el buen camino pero tenemos que redoblar nuestros esfuerzos, mientras que otras indican que no lo estamos haciendo tan bien como deberíamos y hemos de rectificar urgentemente.

Entre las novedades positivas señalaría los preparativos sustantivos para la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas + 5 que han puesto todavía en mayor evidencia las medidas necesarias para alcanzar los objetivos acordados internacionalmente, en particular, el objetivo de desarrollo del Milenio (ODM) 1, de alcance mundial, que reconoce explícitamente la relación entre el hambre y la pobreza y la necesidad imperativa de reducir ambas. Este mensaje constituyó el núcleo central de las dos Cumbres que la FAO celebró en el pasado decenio y sigue siendo una columna central de nuestro trabajo: el hecho de que ello se reconozca en el contexto más amplio de estos objetivos de desarrollo mundiales es, sin duda, una reivindicación de la actividad promotora de la Organización

en favor de la población que padece inseguridad alimentaria. Pero no podemos quedarnos aquí: formular el objetivo era fundamental, pero no basta, ni mucho menos, para su consecución, y la parte más difícil tiene que llegar todavía. Todo el sistema de las Naciones Unidas, del que formamos parte, está llamado a responder.

Otra tendencia alentadora es el reconocimiento, por la comunidad internacional, más recientemente expresado en el informe de la Comisión para África y en el comunicado de Gleneagles del G-8, de la importancia de aumentar la ayuda y reducir la deuda, de reforzar el apoyo a África y abordar cuestiones mundiales apremiantes como la del cambio climático. Durante demasiado tiempo se ha subestimado la función que desempeñan la agricultura, las actividades forestales y la pesca en contribuir al desarrollo sostenible. Promover mayores inversiones en estos sectores ha constituido un importante objetivo de la labor promotora de la FAO durante el pasado decenio: en Quebec en 1995 con ocasión de la celebración del
50º aniversario de la Organización, en Monterrey en 2002, en Maputo en 2003 y en el ECOSOC este año. Según nos vamos acercando al 60º aniversario de la FAO, se perciben señales de que, por fin, se ha detenido la tendencia a reducir los recursos. Pero ahora debemos aprovechar la oportunidad para orientar nuestros esfuerzos incluso de modo más específico a ayudar a nuestros Miembros en desarrollo a formular estrategias y políticas para abordar sus problemas más apremiantes de pobreza e inseguridad alimentaria, y para movilizar recursos internos y externos destinados a aplicar programas a escala idónea.

Están luego los sectores en que no estamos trabajando bien. Como uno de los organismos especializados más antiguos, la FAO debe reflexionar seriamente sobre la situación en que se encuentra actualmente todo el sistema de las Naciones Unidas, enfrentándose con llamamientos apremiantes para que se proceda a una reforma fundamental, con miras a eliminar toda superposición y duplicación de mandatos y asegurar una coherencia y eficacia mayores en todo el sistema. Se tiene del sistema la impresión de que se mueva con lentitud para adaptarse a los cambios que tienen lugar en el contexto más amplio de la cooperación para el desarrollo. Y a los organismos especializados se les considera a menudo los más lentos, conforme se ha indicado en los estudios recientes de los donantes.

La convicción de que la FAO necesitaba adoptar medidas urgentemente se me hizo evidente en el contexto de los debates sostenidos en la Junta de Jefes Ejecutivos de las Naciones Unidas (CEB) sobre los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) y la reforma del sistema. Las conclusiones iniciales de nuestro examen de la aportación de la FAO a los ODM, que se recogen en un documento de debate publicado en mayo, indicaban que la FAO debía “revisar críticamente su propio papel dentro de ese sistema y explicar con claridad cómo se va a adaptar para hacer frente a los desafíos pendientes”. El examen señalaba también que los esfuerzos destinados a lograr los objetivos se orientarían hacia los países, y que la FAO necesita determinar dónde y cómo deberían desplegarse más eficazmente sus capacidades a este nivel en el contexto de la aportación general del sistema de las Naciones Unidas a ese proceso.

La preparación de este documento coincide con el examen del resultado de la Evaluación independiente de la descentralización de la FAO. Las recomendaciones de la Evaluación no nos sorprendieron excesivamente, puesto que estamos tratando ya de abordar algunos de los problemas, pero no dejan de ser serias en su franqueza y de gran alcance en cuanto a sus consecuencias. Estaba claro que el proceso de descentralización, uno de los principales aspectos de la reorganización de 1994, que se ha continuado en los bienios sucesivos, no había producido todos los beneficios esperados. En la práctica, las recomendaciones formuladas por la Evaluación independiente necesitaban ser reforzadas en su ejecución por la introducción de cambios concomitantes en la estructura de nuestra Sede y por la adopción de medidas para obtener lo que el Consejo describió como “un cambio importante en la cultura de la Organización”.

En la Evaluación se había reconocido que el contexto de reducción de los recursos en que se había emprendido la descentralización había tenido importantes consecuencias en su eficacia. Después de cinco bienios sucesivos de reducción de presupuestos, no era fácil imaginar cómo podríamos abordar los desafíos fundamentales con un planteamiento prudencial de “seguir como de costumbre”, y ciertamente la reacción de los Miembros a nuestra respuesta inicial de la administración a la Evaluación fue una indicación clara de que tal planteamiento era insatisfactorio.

Cuando se debatieron estas cuestiones, algunos Miembros expresaron también claramente sus preocupaciones acerca de nuestro proceso de planificación y programación. En nuestros esfuerzos por atender peticiones anteriores de mayor transparencia, hemos modernizado y sistematizado en gran medida nuestros procesos de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación, y aumentado la cantidad de datos fiables e información detallada que podemos proporcionar. Paradójicamente, ello ha reforzado tal vez una impresión de fragmentación en la programación y la asignación de recursos y puede que resultara más difícil discernir la esencia de lo que estábamos haciendo y por qué lo estábamos haciendo. Al pedirnos la racionalización y simplificación, el Consejo nos pedía no solamente que redujéramos el volumen de la documentación, sino que llegáramos a una estructura y forma de presentación de los programas que permitieran tanto a los Miembros como a la Secretaría centrar su atención en las prioridades principales.

La perspectiva de formular un programa que pudiera abordar estas opiniones expresadas con fuerza por los Miembros, y de incrementar considerablemente la capacidad de la Organización de satisfacer las expectativas puestas en ella, tras la petición formulada por el Consejo en junio de presentar una hipótesis de crecimiento real superior, fue una invitación a dar un enfoque innovador a la cuestión. Mis colegas de la administración superior, a quienes he pedido su aportación sobre los desafíos de gestión y las prioridades de los programas para la FAO en el futuro, han respondido con dedicación y sinceridad. La conclusión de mis propias reflexiones y de las suyas era inevitable. El cambio era fundamental y no se trataba de hacer observaciones en los márgenes, sino más bien de remodelar la Organización, tanto en sus programas como en su estructura de gestión.

Uno de los aspectos interesantes de este proceso de reflexión interna fue la conclusión de que las mejoras fundamentales en los procesos operativos y los sistemas de gestión estaban ya facilitados en gran medida por las nuevas tecnologías en las que habíamos invertido, pero que la reestructuración de los programas y de la Organización acelerarían el proceso de simplificación y nos permitirían abordar coherentemente las oportunidades y desafíos sustantivos. De ahí a la conclusión de que no debería aplazarse la propuesta de remodelación, el paso era breve.

En el Reglamento General de la Organización se estipula que el Director General debe preparar y presentar a la Conferencia un proyecto de programa de labores y unas propuestas presupuestarias que tomen en cuenta las observaciones de los Comités del Programa y de Finanzas, así como de otros órganos apropiados de la Organización y del Consejo. El proyecto de PLP para 2006-07, que se basa en el resumen examinado por el Consejo, se preparó y presentó de conformidad con los procedimientos habituales. He escuchado las opiniones de los Miembros y del personal, pero en última instancia debo ejercer mi función directiva arbitrando a menudo entre opiniones encontradas para poder presentar una visión. Por consiguiente, he tomado la iniciativa de incluir las propuestas suplementarias en este documento para someterlo a los órganos rectores de la Organización. Al hacerlo he ido más allá de la petición del Consejo de que se le presentara una propuesta presupuestaria de crecimiento real superior de 9,25 por ciento para el bienio, demostrando que mis propuestas de reforma resultan plenamente viables con un moderado incremento presupuestario de 2,5 por ciento de crecimiento real.

Al actuar de esta manera lo hago con la convicción de que lo que estoy proponiendo sólo puede resultar beneficioso para nuestros Miembros. No es mi intención prever ni prejuzgar el resultado de otros procesos en curso, especialmente la Evaluación Externa Independiente de la Organización que ha emprendido el Consejo. Considero, de hecho, que la puesta en práctica de mis propuestas creará ahora unas condiciones más favorables para dicha evaluación.

Las estrategias y objetivos a largo plazo de la Organización, así como su Plan a Plazo Medio, han sido objeto de debate exhaustivo y acuerdo entre los Miembros; no es mi intención ocuparme aquí de este marco general, cuya modificación requeriría un examen y un debate mucho más amplios y exhaustivos. Me interesa aquí el bienio 2006-07, que tiene en el Programa de Labores y Presupuesto su plan de actividades. Los Miembros confían al Director General la responsabilidad de aplicar un programa y administrar los recursos de la Organización. El objetivo básico de mis propuestas es poder desempeñar esta tarea con un enfoque más preciso y con mayor eficacia y eficiencia. La aplicación de estas propuestas a partir de 2006 se traducirá en una Secretaría de la FAO con mayor unidad, que desarrollará su actividades utilizando una estructura más coherente y descentralizada, con un sentido más claro de las finalidades y una mayor capacidad para poner en práctica las estrategias y alcanzar los objetivos que los Miembros han establecido para la Organización, o los que establezcan en el futuro.

En este documento se expone la justificación y el contenido de las dos hipótesis de presupuesto del Programa. Los capítulos y programas propuestos abarcan esencialmente tres grandes ámbitos interdisciplinarios, a saber:

Sistemas alimentarios y agrícolas sostenibles, que reúne las actividades en materia de agricultura, bioseguridad, nutrición y protección del consumidor, silvicultura, pesca y acuicultura, y recursos naturales, tecnología y desarrollo sostenible.

Intercambio de conocimientos, políticas y promoción que reúne las actividades en materia de desarrollo económico y social, las alianzas y los medios de subsistencia rurales, y el intercambio de conocimientos, la comunicación y la creación de capacidad.

Descentralización, cooperación en el ámbito de las Naciones Unidas y ejecución de programas que agrupa las actividades de Coordinación y descentralización, los programas de divulgación y el Programa de Cooperación Técnica.

Las disposiciones relativas al sistema de gobierno de la Organización, los servicios de administración y supervisión, los imprevistos, los gastos de capital y los gastos de seguridad figuran en capítulos separados.

Puesto que es mediante la estructura de la Organización como garantizamos la rendición de cuentas con respecto a la ejecución de los programas, propongo aquí una estructura que se corresponde directamente con los capítulos y programas indicados. Esto supone la necesidad de encontrar un nuevo equilibrio entre los departamentos y direcciones en la sede, llevar a cabo una amplia remodelación de la estructura descentralizada, y lograr una mayor unidad y una distribución clara de las funciones entre las oficinas centrales, regionales, subregionales y en los países, de manera que se refuercen recíprocamente. También se obtendrán mejoras de la eficiencia y la eficacia gracias a un mejor aprovechamiento de los recursos humanos de la Organización y a una mayor utilización de la capacidad técnica de que disponen los Estados Miembros en desarrollo.

Mis propuestas de reformas programáticas y organizativas se someten a los órganos rectores de la Organización a fin de que las examinen y adopten una decisión al respecto. Aunque un análisis más exhaustivo permitiría precisar mejor las asignaciones detalladas de recursos, confío en que las reformas propuestas puedan llevarse a cabo con el nivel de recursos correspondiente al crecimiento real de 2,5 por ciento. En la hipótesis de crecimiento real superior sería posible satisfacer en mayor medida las necesidades de capital, así como incrementar los recursos para el Programa de Cooperación Técnica hasta el nivel de 17 por ciento de la consignación total solicitado por la Conferencia en la Resolución 9/89. Es evidente que el ritmo y la efectividad de la transformación de la Organización no están desvinculados del nivel presupuestario que habrá de aprobar la Conferencia para 2006-07. No obstante, tengo la firme convicción de que las reformas propuestas son oportunas y merecen el apoyo de los Miembros independientemente de la cuantía del presupuesto que decida la Conferencia.

Al establecer los niveles de recursos propuestos para los distintos capítulos y programas en la hipótesis de reforma se han mantenido los incrementos presupuestarios para las esferas más prioritarias, en particular la creación de capacidad en la aplicación de los marcos reglamentarios internacionales, los recursos genéticos, y las prioridades específicas indicadas dentro de los programas pesquero y forestal. La proporción de los recursos totales que se destina a la red descentralizada se mantiene, en general, igual a la asignada en la actualidad a la red existente; desearía recordar al respecto la conclusión de la evaluación de la descentralización que indicó que la acción descentralizada de la FAO al servicio de los Estados Miembros “merecía muy bien un aumento presupuestario en términos absolutos, sin reducción alguna de los recursos para la labor normativa”.

Considero que incluso esta breve exposición habrá mostrado claramente que apunto a lograr una orientación mucho más deliberada de los esfuerzos de nuestros programas técnicos hacia las principales esferas de interés para los Miembros, un enfoque centrado más específicamente en nuestras funciones de intercambio de conocimientos, la asistencia en materia de políticas, la creación de capacidad y la promoción, y un planteamiento que asegure la plena sinergia con nuestros asociados de las Naciones Unidas dentro del contexto más amplio del sistema multilateral, especialmente en el plano nacional. Presento estas propuestas porque creo en la FAO como Organización que pertenece plenamente a sus Miembros, y en la cual son partes interesadas todos y cada uno de los países. Nos vemos obligados a ser selectivos en la aplicación de nuestros recursos, y mi propuesta es que en ese sentido nos remitamos a criterios aceptados internacionalmente; sin embargo, esto no debe menoscabar nuestra responsabilidad más amplia de lograr que todos los Miembros estén en condiciones de participar en la vida de la Organización y de beneficiarse de esa participación de acuerdo con sus posibilidades. Orientar nuestra actuación hacia las prioridades principales y situarla en el nivel en el que pueda ejecutarse con la mayor eficacia significa, también, respetar el principio fundamental de que la Organización debe estar al servicio de todos sus Miembros en la medida de lo posible y de acuerdo con sus necesidades.

Soy plenamente consciente de las limitaciones de tiempo, para los Miembros y para la Secretaría. De hecho, necesitaremos tiempo para afinar aún más estas propuestas sobre la base de consultas más exhaustivas dentro de la Secretaría con objeto de definir los detalles. No obstante, estamos dispuestos a proporcionar las aclaraciones que se requieran para el debate entre los Miembros, así como la información adicional que pueda necesitarse desde ahora hasta que se reúna la Conferencia.

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Jacques Diouf

Director General

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